APUNTES - 2020/16

Ideas para la reforma de las reglas fiscales en la Unión Europea

Álvaro Sanmartín Antelo (Técnico Comercial y Economista del Estado en excedencia) Luis González-Calbert (Economista y Estadístico)

Octubre 2020

fedea

IDEAS PARA LA REFORMA DE LAS REGLAS FISCALES EN LA UNIÓN EUROPEA

La Comisión Europea suspendió en marzo la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Previamente había iniciado un proceso de evaluación de las reglas fiscales vigentes como primer paso para su reforma. Cabe recordar que el marco fiscal ya fue objeto de varias reformas recientes, entre las que destacan las de 2011 (six pack) y 2013 (two pack).

La Comisión aportó su propio dictamen como inicio de este proceso. Entre las debilidades que señalaba la propia Comisión cabe destacar elementos como la excesiva complejidad de las reglas o la escasa eficacia de su brazo preventivo. Parece claro que el marco fiscal comunitario no siempre ha sido capaz de ajustar correctamente la actuación de la política fiscal al estado de la economía, permitiendo episodios de política fiscal procíclica.

La situación de excepcionalidad económica derivada de la pandemia ha aconsejado, con buen criterio, la suspensión temporal de las reglas. Pero los fuertes incrementos del déficit y la deuda pública que se están acumulando realzan la necesidad de su reforma, de forma que se facilite un retorno ordenado a la estabilidad presupuestaria que no ponga en peligro la recuperación económica.

Este informe pretende aportar, de manera esquemática, algunas propuestas que entendemos deberían orientar la futura reforma. Para ello lo dividimos en tres partes. La primera describe qué es lo que nos gustaría conseguir a través de una reforma de la regla fiscal comunitaria. La segunda muestra, de manera muy resumida, la descripción de la regla fiscal propuesta. Se trata de una aportación al debate sobre el contenido de esta reforma, sin pretensión de originalidad.¹ La tercera parte, por último, recoge el modo en que la regla fiscal propuesta ayuda a la consecución de los objetivos previamente establecidos.

1. Características deseables de una nueva regla fiscal para la UE

Los objetivos que se pretenden conseguir con una nueva regla fiscal pueden resumirse en los siguientes puntos:

Definir una regla más simple y transparente, con mayor capacidad de ser entendida por los ciudadanos europeos. Para ello los objetivos cuantitativos deben basarse en variables sencillas de calcular y que no estén sometidas a cambios constantes de estimación (algo que hoy claramente no se cumple, con resultados en las estimaciones de saldos estructurales inestables y en ocasiones difícilmente aceptables).

Desplazar el énfasis desde el déficit a la sostenibilidad a largo plazo de la deuda, incluyendo de manera adecuada los pasivos contingentes.

Evitar sesgos procíclicos e incentivar el uso anticíclico de la política fiscal, ayudando a crear márgenes fiscales en los momentos álgidos del ciclo.

¹ Como se verá, y aunque con varias diferencias, la regla fiscal propuesta tiene bastantes similitudes con la que se contempla en Claeys et al.:

https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2016/03/pc_2016_07.pdf

Reducir la discrecionalidad en la aplicación de las reglas (de nuevo, en contraposición a lo que ocurre en la actualidad, vista la maraña de excepciones a la aplicación de las reglas que ha ido surgiendo a lo largo del tiempo para acomodar situaciones imprevistas).

 Introducir incentivos positivos para reformas estructurales y proyectos de inversión que favorezcan el crecimiento potencial.

Y un último objetivo operativo, destinado a propiciar una reforma pactada y rápida, que consistiría en evitar en lo posible tener que reformar los tratados.

2. Esbozo de una nueva regla fiscal para la UE

Regla general: el crecimiento del gasto nominal no debe superar la suma del crecimiento potencial a medio plazo del país en cuestión y el objetivo de inflación de 2% del BCE².

Respeto de las preferencias sociales en cuanto al tamaño del sector público: la regla de gasto se ajustaría al alza o a la baja ante decisiones estructurales por el lado de los ingresos públicos.

De ese límite de gasto se excluirían exclusivamente los gastos de desempleo (a legislación constante). Además, los gastos de inversión no se computarían en su totalidad en el año de ejecución sino que se suavizarían en períodos de 4 años. En cuanto a los one-offs, se aplicaría la misma regla de suavizado en 4 años (siempre que no se deban a decisiones discrecionales) e incluso podrían también excluirse por completo si se demuestra que un posible gasto hoy (aunque sea discrecional) genera ahorros cuantificables en períodos subsiguientes³.

Ajuste de la regla de gasto para países con deudas superiores al 60% del PIB⁴. En concreto, y en línea con la propuesta contenida en el artículo de Claeys et al. citado más arriba, para los países con deuda por encima de ese límite el techo de gasto se reduciría en el resultado de multiplicar el factor 0,02 por la diferencia entre la deuda del país y el límite del 60%⁵. De hecho, esto se podría aplicar de forma simétrica a países con deudas inferiores al 60% del límite: para ellos, actuar así supondría tener más margen para ir hacia crecimientos más altos del gasto cuando lo consideraran oportuno. Se premiaría así aún más la creación de márgenes fiscales durante las fases álgidas del ciclo.

² Para países en convergencia económica y con efectos Balassa-Samuelson relevantes, el objetivo de inflación del 2% podría revisarse al alza.

³ Un ejemplo en este sentido podría ser la decisión de reestructurar una empresa pública: esto puede suponer costes a corto plazo, pero contribuir a generar ahorros a largo plazo que más que compensen esos mayores gastos iniciales.

⁴ Este ajuste para los países de mayor deuda sustituiría al requisito formal que existe hoy de corregir anualmente 1/20 del desfase de deuda por encima del 60%. Cambiar la referencia del 60% exigiría una reforma de los Tratados. Si se estuviese dispuesto ir a una reforma de los Tratados, la reciente evolución de la deuda pública sería quizás una razón para considerar límites de deuda por encima de ese 60%.

⁵ A modo de ejemplo, en un país con 110% de deuda pública sobre PIB y en el que el gasto público represente el 50% del PIB, la aplicación de la regla supondría bajar 5 décimas el límite de crecimiento del gasto, en línea con la mejora que ahora se exige en los saldos estructurales a los países que no cumplen con sus objetivos de medio plazo (MTO).

El cómputo del nivel de deuda pública incluiría una estimación del valor presente de pasivos contingentes y, en particular, el valor presente del gap de financiación que pudiera existir en el sistema de pensiones del país en cuestión.

Introducción de un mecanismo de transición para cubrir situaciones dispares en términos de déficit inicial: para países con déficit público superior al 2%, el crecimiento máximo de gasto nominal permitido se reduciría en 5 décimas hasta que ese déficit de 2% se alcance.

En situaciones excepcionales, con deterioro significativo (efectivo o previsible) de output gap, posibilidad de aumentar el límite de gasto (o de rebajar ingresos) de forma temporal en una cuantía relacionada con el tamaño del deterioro.

Posibilidad incluso de suspender la aplicación de la regla en situaciones cíclicas aún más extremas, en línea con lo que sucede hoy, tanto para un país en cuestión como para la UE en su conjunto.

Transposición plena de la regla fiscal comunitaria a los marcos jurídicos nacionales para reforzar el ownership.

Trasladar a los Consejos Fiscales Nacionales la tarea de supervisar el cumplimiento de las reglas a nivel nacional. En particular, estos organismos deben validar aspectos como la estimación del PIB potencial; la consideración de medidas one-off y su cómputo (tanto coste presente como eventuales ahorros futuros); la medición del output gap, y en consecuencia la viabilidad de la cláusula de flexibilidad que permite un mayor gasto; la decisión de suspender la aplicación de la regla fiscal en el país; la estimación de los pasivos contingentes; la consideración de efectos Balassa-Samuelson en la tasa de inflación sostenible que se toma como referencia…

Creación de un Consejo Fiscal Europeo encargado de supervisar la labor de los Consejos Fiscales Nacionales. La composición del Consejo de Gobierno de este Consejo Fiscal Europeo debería ser similar a la del BCE: miembros ejecutivos y presidentes de los Consejos Fiscales Nacionales. Debería además diseñarse un proceso efectivo de rendición de cuentas frente al Parlamento Europeo, con comparecencias públicas en los procesos de nombramiento de los miembros ejecutivos.

Aplicación plenamente uniforme de la regla fiscal en toda la UE, sin reglas especiales más duras para países de la zona euro. No tiene sentido limitar el margen fiscal aún más a los países que comparten moneda y que por tanto ya han perdido autonomía en el uso de la política monetaria como instrumento de estabilización macroeconómica. Hay que tener en cuenta, además, que la previsión de que se pueda rescatar a países no euro en situaciones de crisis de balanza de pagos justifica plenamente que este grupo de estados miembros se vea también sometido a reglas fiscales que garanticen la sostenibilidad a largo plazo de sus finanzas públicas.

3. ¿Cómo contribuye la regla propuesta a los objetivos establecidos?

El PIB potencial a medio plazo (necesario para calcular el límite de gasto) es una variable no observable pero cuya estimación está sujeta a menos incertidumbre que la de los saldos estructurales que hoy se están usando en las reglas comunitarias (sobre todo por la complicación asociada a la estimación de las elasticidades del saldo cíclicamente ajustado respecto del output gap).

Usar el PIB potencial y la inflación objetivo del 2% como referencias para limitar el gasto permite un juego importante a la política fiscal contracíclica (en recesiones, el gasto podrá crecer claramente por encima del crecimiento observado en el PIB nominal porque el crecimiento real será lógicamente menor que el potencial y la inflación también tenderá a situarse por debajo del objetivo del BCE).

Por lo demás, usar el PIB potencial como referencia para limitar el crecimiento del gasto también supone introducir incentivos a que los países tomen medidas (reformas estructurales, inversión pública…) que tiendan a aumentar de una forma medible el crecimiento potencial.⁶

La corrección del límite de crecimiento del gasto para favorecer a los países de menor deuda supone tener en cuenta las necesidades de sostenibilidad de deuda. Con ese mismo objetivo, y a diferencia de otras reglas que se han propuesto en la literatura, en nuestra propuesta de regla los gastos por intereses de la deuda sí formarían parte del límite de gasto. Esto ayudaría también a incentivar el papel disciplinador de los mercados financieros.

La consideración explícita de pasivos contingentes, y en particular los relativos al sistema de pensiones, refuerza aún más el papel de la regla a la hora de promover la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas de los EEMM.

Como se puede apreciar en la descripción de la regla, el nuevo diseño propuesto supondría una gran simplificación en comparación con la maraña de excepciones hoy existentes. El papel del Consejo Fiscal Europeo también serviría para reducir lo que mucha gente percibe como una excesiva discrecionalidad por parte de la Comisión Europea a la hora de aplicar las reglas fiscales actuales.

Como se ha señalado, la regla propuesta permite una adecuada orientación de la política fiscal en cada país, minimizando la probabilidad de políticas procíclicas. Eso, a su vez, hace en principio menos necesaria la definición de un fiscal stance a nive europeo, algo que además se ha demostrado poco práctico (es poco probable que un país quiera hacer una política fiscal más expansiva de lo que le conviene dada su situación cíclica para compensar sesgos procíclicos en otros países por cuestiones de sostenibilidad de la deuda; el ejemplo de Alemania en este sentido es de sobra conocido).

⁶ Como los efectos de una reforma estructural sobre el crecimiento potencial pueden tardar en reflejarse en cambios en las estimaciones de esta última variable, los incentivos para hacer reformas como vía para conseguir más margen fiscal son muy débiles. Para corregir esta situación, quizás se podría valorar estimar un efecto ex ante de medidas de suficiente calado sobre el crecimiento potencia y permitir que (al menos parte) ese efecto esperado de ciertas reformas sobre el crecimiento potencial futuro del país (una reforma educativa seria con efectos considerables sobre el capital humano, por ejemplo) se refleje en un mayor crecimiento permitido de gasto en el momento actual para el país que está llevando a cabo esa reforma.

Álvaro Sanmartín Antelo es Técnico Comercial y Economista del Estado en excedencia. Luis González-Calbet es economista y estadístico. Ambos agradecen los comentarios de Ángel de la Fuente.