Efectos recaudatorios y distributivos de la reducción de los tipos del IVA a determinados productos de alimentación

J. LÓPEZ LABORDA

C. MARÍN GONZÁLEZ

J. ONRUBIA

Apuntes Fedea 2023/02

Enero de 2023

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Julio López Laborda, Universidad de Zaragoza y FEDEA

Carmen Marín González, FEDEA

Jorge Onrubia, Ins5tuto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI-UCM) y FEDEA

(enero, 2023)

Resumen:

En esta nota se esBman los efectos recaudatorios y distribuBvos de la reducción temporal de los Bpos de IVA aplicados a los alimentos básicos, los aceites de oliva y de semillas y las pastas alimenBcias, aprobada en el Real Decreto Ley 20/2022, de 27 de diciembre, con la finalidad de ayudar a las familias, cuyo poder adquisiBvo se está reduciendo por el alza de los precios de los alimentos. Los resultados obtenidos son: a) el coste recaudatorio de esta reforma podría alcanzar los 700 millones de euros (actualizados a finales de 2022), de los que la mitad corresponderían al beneficio obtenido por el 40% de los hogares con mayor renta; b) La reforma tendrá un efecto posiBvo, aunque de poca importancia, sobre el efecto redistribuBvo del IVA, que verá reducido su efecto desigualador de la renta de los hogares entre un 0,01% (para una traslación del 75% a los precios de venta y un 0,05% en ausencia de traslación); c) Los hogares más favorecidos por la rebaja imposiBva, en relación con su renta bruta, son los integrados o sustentados por mayores de 65 años, así como los perceptores de transferencias de otros hogares y subsidios.

Agradecimientos: Julio López Laborda agradece la ayuda recibida del Departamento de Ciencia, Universidades y Sociedad del Conocimiento del Gobierno de Aragón (Proyecto S23_20R).

1. Introducción

Con la finalidad de ayudar a las familias, cuyo poder adquisiBvo se está reduciendo por el alza de los precios de los alimentos, el Real Decreto-ley 20/2022, de 27 de diciembre, de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad (en adelante, RDL), reduce el Bpo imposiBvo del IVA aplicable a las entregas, adquisiciones intracomunitarias e importaciones de determinados productos de alimentación. El tenor literal del art. 72 del RDL es el siguiente:

“Con efectos desde el 1 de enero de 2023 y vigencia hasta el 30 de junio de 2023:

1. Se aplicará el tipo del 5 por ciento del Impuesto sobre el Valor Añadido a las entregas, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de los siguientes productos:

a) Los aceites de oliva y de semillas.

b) Las pastas alimenticias.

El tipo del recargo de equivalencia aplicable a estas operaciones será del 0,625 por ciento.

No obstante, el tipo impositivo aplicable será el 10 por ciento a partir del día 1 del mes de mayo de 2023, en el caso de que la tasa interanual de la inflación subyacente del mes de marzo, publicada en abril, sea inferior al 5,5 por ciento. En este caso, el tipo del recargo de equivalencia aplicable a estas operaciones será del 1,4 por ciento.

2. Se aplicará el tipo del 0 por ciento del Impuesto sobre el Valor Añadido a las entregas, importaciones y adquisiciones intracomunitarias de los siguientes productos:

a) El pan común, así como la masa de pan común congelada y el pan común congelado destinados exclusivamente a la elaboración del pan común.

b) Las harinas panificables.

c) Los siguientes tipos de leche producida por cualquier especie animal: natural, certificada, pasterizada, concentrada, desnatada, esterilizada, UHT, evaporada y en polvo.

d) Los quesos.

e) Los huevos.

f) Las frutas, verduras, hortalizas, legumbres, tubérculos y cereales, que tengan la condición de productos naturales de acuerdo con el Código Alimentario y las disposiciones dictadas para su desarrollo.

El tipo del recargo de equivalencia aplicable a estas operaciones será del 0 por ciento.

No obstante, el tipo impositivo aplicable será el 4 por ciento a partir del día 1 del mes de mayo de 2023, en el caso de que la tasa interanual de la inflación subyacente del mes de marzo, publicada en abril, sea inferior al 5,5 por ciento. En este caso, el tipo del recargo de equivalencia aplicable a estas operaciones será del 0,5 por ciento.

3. La reducción del tipo impositivo beneficiará íntegramente al consumidor, sin que, por tanto, el importe de la reducción pueda dedicarse total o parcialmente a incrementar el margen de beneficio empresarial con el consiguiente aumento de los precios en la cadena de producción, distribución o consumo de los productos, sin perjuicio de los compromisos adicionales que asuman y publiciten los sectores afectados, por responsabilidad social.

La efectividad de esta medida se verificará mediante un sistema de seguimiento de la evolución de los precios, independientemente de las actuaciones que corresponda realizar a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en el ámbito de sus competencias”.

Se establece, por tanto, una reducción del tipo de IVA que grava los aceites y pastas, del 10% al 5%, y del 4 al 0% en el tipo aplicable al pan, harinas panificables, leche, quesos, huevos, frutas, verduras, hortalizas, legumbres, tubérculos y cereales. Esta rebaja tiene una vigencia temporal dependiente de la evolución de la inflación subyacente (aquella que no tiene en cuenta ni los productos energéticos ni los alimentos sin elaborar), con un mínimo de cuatro meses y un máximo de seis. Además, el RDL prohíbe que la reducción pueda dedicarse a mejorar el margen de beneficio empresarial, lo que se advierte que se verificará mediante un sistema de seguimiento de la evolución de los precios.

A la hora de valorar esta reducción de los tipos de IVA, la primera cuestión a tener en cuenta es la idoneidad de utilizar tipos reducidos y superreducidos en el IVA con el propósito de abaratar el consumo de determinados bienes y servicios, especialmente, para las personas con menos renta. Se trata de una elección generalizada en el ámbito de la Unión Europea, si bien es cierto que existen diferencias importantes respecto al listado de bienes y servicios a los que se aplican los tipos inferiores al ordinario.¹ Si la pandemia de la COVID supuso, desde 2020, un aumento de la presencia de estos tipos bonificados, el proceso inflacionista al que nos estamos enfrentando desde la segunda mitad de 2021 ha hecho que muchos Estados miembros hayan extendido la aplicación de estos tipos reducidos, incluido el tipo cero, a los consumos relacionados, fundamentalmente, con la alimentación y la energía.²

La literatura desaconseja la utilización de tipos reducidos y superreducidos con la finalidad de gravar menos el gasto en los bienes y servicios de primera necesidad.³ Atendiendo a los principios impositivos, las razones principales en las que se basa esta oposición son, de forma resumida, las siguientes.

En primer lugar, aunque la reducción de tipos persiga una finalidad redistributiva, puede tener un elevado coste de eficiencia, ya que, al abaratar el precio de determinados bienes y servicios, encarece relativamente el precio de otros no beneficiados por la rebaja, lo que puede modificar los comportamientos de los consumidores (y de los productores), haciendo variar las cantidades demandadas de bienes y servicios de acuerdo con sus preferencias a la hora de componer la cesta de consumo.

¹ La situación por países, dentro de la OCDE, puede consultarse en OCDE (2022: 79-85).

² Estas medidas se amparan en el reconocimiento de excepciones contemplado en la Directiva (UE) 2022/542 del Consejo de 5 de abril de 2022, sobre la aplicación de tipos en el IVA.

³ Véase, por ejemplo, Crawford et al. (2010), López Laborda, Marín y Onrubia (2018), Comité de Personas Expertas (2022).

En segundo lugar, la reducción de tipos puede causar problemas de equidad horizontal, si los bienes favorecidos están recibiendo un tratamiento injustificadamente diferenciado con respecto a otros que también podrían resultar acreedores a la reducción.

En tercer lugar, aunque el art.72. 3 del RDL establezca que “la reducción del tipo impositivo beneficiará íntegramente al consumidor”, como es bien sabido, el impacto real de la rebaja sobre los precios pagados por los consumidores va a depender del grado efectivo de traslación, determinado por las elasticidades-precio de oferta y demanda del bien afectado y por las elasticidades cruzadas con el resto de bienes y factores productivos. No puede descartarse, por tanto, que, al menos en parte, la reducción acabe trasladándose a una mejora de los márgenes empresariales.

En cuarto lugar, aunque es cierto que la reducción de los Bpos reducido y superreducido es una medida que, como se confirma con el análisis empírico que realizamos en esta nota, favorece más, en términos relaBvos, a las personas y hogares con menos renta, su coste es innecesariamente elevado, porque, como también comprobamos más adelante, en términos absolutos, la reducción beneficia más a las personas y hogares con rentas elevadas, que, seguramente, no necesitan esa ayuda.

Finalmente, también desde la perspecBva del principio de sencillez se presentan obstáculos para la reducción de Bpos. Es una medida que incrementa tanto los costes de administración como los de cumplimiento y aumenta las oportunidades de elusión fiscal asociadas a la delimitación práctica de categorías de bienes y servicios, no siempre sencilla, dada la enorme casuística existente, a la vez que complica el control en la aplicación contable del método de crédito del impuesto (Abramovsky et al., 2017).

Además de en el diagnóstico, también existe un amplio acuerdo en que los objetivos perseguidos por los tipos reducidos pueden alcanzarse mejor utilizando otros instrumentos, especialmente los programas de gasto público. En esta línea, sería, seguramente, más equitaBvo, eficiente, efecBvo y barato actuar a través de ayudas directas a las personas de bajos ingresos, como se hace con la ayuda de 200 euros que se establece en el art. 74 del RDL. La ventaja, no menor, de la reducción de los Bpos del IVA es que sus efectos son inmediatos (desde el 1 de enero) y llegan a todos los consumidores que lo necesitan (aunque no solo a ellos), mientras que la ayuda instrumentada como prestaciones de gasto solo llegará a los que la soliciten (y la experiencia al respecto con otras ayudas públicas no es muy posiBva) y a parBr del momento en que la reciban, además de aparejar costes de administración y cumplimiento.

En esta nota vamos a realizar una esBmación de los efectos recaudatorios y distribuBvos de la reducción de los Bpos de IVA a los productos de alimentación señalados. En la sección 2 se realizan algunas consideraciones metodológicas y en la sección 3 se presentan los resultados fundamentales de los ejercicios realizados. La sección 4 concluye.

2. Consideraciones metodológicas

En el primer ejercicio que presentamos, esBmamos el ahorro que representa para cada hogar la reducción de Bpos del IVA. Para ello, calculamos las cuotas de IVA pagadas por los hogares antes y después de la reforma, aplicando los correspondientes Bpos de IVA a las cuangas de gasto, antes de este impuesto, que cada hogar hace en las diferentes rúbricas de consumo.

Seguidamente, cuanBficamos el impacto distribuBvo que pueden tener en la renta bruta de los hogares españoles las rebajas de los Bpos imposiBvos del IVA contempladas en el RDL. El análisis de la incidencia distribuBva del IVA, como del resto de los impuestos indirectos pagados por los hogares, exige disponer de una base de microdatos que contenga información anual, suficientemente detallada, tanto de sus ingresos como de los gastos de consumo en los que incurren. Con alguna excepción, como es el caso de Estados Unidos o del Reino Unido, no es habitual disponer de encuestas que incorporen simultáneamente información de las rentas y los consumos de los hogares, al menos con suficiente calidad. En el caso de España, el gasto de los hogares en bienes de consumo y servicios se recoge en la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), mientras que la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) ofrece información sobre la renta y sus componentes. Esta limitación obliga a realizar una fusión estadísBca de ambas encuestas, de manera que se pueda disponer en todos los hogares de la ECV de las cuangas correspondientes a los disBntos conceptos de gasto que integran su cesta de consumo. A parBr de esta información, estamos en condiciones de calcular la carga de los hogares por el IVA, aplicando a cada rúbrica de consumo su respecBvo Bpo de gravamen.

Con el propósito de desarrollar este Bpo de análisis distribuBvos de la imposición indirecta, en López Laborda, Marín y Onrubia (2016 y 2021) hemos desarrollado un procedimiento, de carácter paramétrico, para fusionar estadísBcamente las dos encuestas. Este procedimiento es el empleado en los sucesivos informes del Observatorio sobre el reparto de los impuestos y las prestaciones entre los hogares españoles (López Laborda, Marín y Onrubia, 2023) para simular los pagos de IVA, ITPAJD e Impuestos Especiales.

En este trabajo, para simular las bajadas de los Bpos de IVA contempladas en el RDL, en el procedimiento de fusión de la ECF y la EPF hemos procedido a diferenciar tres categorías específicas de bienes de consumo: a) alimentos básicos gravados antes de la reforma al Bpo de IVA del 4% y que tras la reforma tributan al 0%, b) aceites de oliva y semillas y c) pastas alimenBcias; las dos úlBmas categorías tributan, tras la reforma, al Bpo del 5%. No obstante, al separar el gasto en estas tres categorías del resto de los bienes y servicios consumidos, ha sido necesario reesBmar la imputación para el resto de las categorías de la cesta de consumo, de acuerdo con la metodología uBlizada.

El análisis se realiza a parBr de los importes del gasto y la renta de los hogares correspondientes al año 2019 (EPF 2019 y ECV 2020). Aunque se podrían haber empleado los datos de ambas encuestas para 2020, el importante impacto de la pandemia de la COVID-19 sobre ambas magnitudes desaconseja la uBlización de este año. No obstante, se ofrece una esBmación actualizada a 2022 del coste recaudatorio de la reforma, supuesto que se manBenen las cifras de consumo de 2019.

Los resultados del análisis distribuBvo son anuales, siendo obtenidos, por tanto, de la renta bruta y el consumo anual de los hogares. No obstante, puesto que está previsto que la bajada de los Bpos de IVA esté en vigor, como máximo, del 1 de enero al 30 de junio de 2023, en el escenario posreforma, las cuotas de IVA correspondientes a los consumos afectados por la rebaja se han calculado teniendo en cuenta que esta solo se aplica durante seis meses. Nuestro análisis se limita a la reducción de Bpos para los productos de alimentación, por lo que dejamos fuera otros cambios en los Bpos aprobados desde 2019.

En el análisis distribuBvo ofrecemos, para los escenarios pre y posreforma, el efecto redistribuBvo (medido por el índice de Reynolds-Smolensky) y el grado de progresividad del impuesto (medido por el índice de Kakwani).

Aunque, como hemos visto, el RDL dispone que las rebajas de los Bpos de IVA aprobadas deben beneficiar íntegramente al consumidor, la dificultad ya apuntada de que esto suceda en la prácBca nos ha llevado a realizar nuestro análisis con diferentes supuestos de incidencia de la medida. Como escenario base, asumiremos que la rebaja de Bpos imposiBvos se traslada íntegramente al consumidor, reduciendo los precios de compra de los productos afectados. Pero también presentaremos las consecuencias distribuBvas de la reforma en tres supuestos de traslación de la rebaja a los márgenes empresariales, bajo una perspecBva de equilibrio parcial (que solo contempla la oferta y demanda de los bienes afectados): respecBvamente, una traslación a márgenes del 25%, 50% y 75% de la reducción de Bpos. La simulación bajo estos supuestos de traslación se ha realizado, de forma simplificada, minorando en estos porcentajes la reducción de las cuotas originada por la bajada de Bpos.

Todos los ejercicios se han realizado excluyendo de la muestra a los hogares residentes en Canarias, Ceuta y Melilla, que no se ven afectados por la reforma. Finalmente, debe recordarse que solo se puede analizar los efectos de la reducción de Bpos sobre los hogares residentes en España, que son los que recogen la EPF y la ECV, quedando fuera, por tanto, otros componentes del gasto en consumo final, así como el consumo de no residentes.

3. Coste recaudatorio y distributivo de la reducción de tipos

En el Gráfico 1 podemos ver, por niveles de renta bruta, el peso que tienen en la cesta de consumo de los hogares los alimentos que se han visto favorecidos por la reducción de tipos de IVA del RDL. Asimismo, en este gráfico se relaciona el gasto realizado por los hogares en esos bienes con su renta bruta, antes y después del cambio de los tipos de IVA. Se observa que la participación de estos alimentos en el consumo total, antes de aplicarse el IVA, decrece a medida que aumenta la renta bruta, desde el 9,9% del quintil inferior hasta el 5,5% del último centil, situándose el peso medio para el conjunto de hogares en el 7,3%.

Gráfico 1. Peso del gasto en alimentos favorecidos por la reducción de tipos de IVA en la cesta de consumo y en la renta bruta, por tramos de renta bruta (2019)

Cuando nos fijamos en la proporción de renta bruta que los hogares destinan al gasto en estos alimentos que se han beneficiado de la rebaja del IVA, aquella va perdiendo peso a medida que la renta aumenta, si bien en este caso el descenso es mayor que cuando medimos la participación en la cesta de consumo. El efecto de la bajada de los tipos sobre la proporción de la renta bruta gastada en la compra de estos alimentos es también decreciente, de manera que el primer quintil experimenta una reducción de 0,43 puntos porcentuales, el segundo de 0,25 puntos y así hasta los 0,03 puntos de los hogares de último centil, siendo la reducción media de 0,14 puntos.

El Gráfico 2 muestra el ahorro medio que obtienen los hogares situados en cada tramo de renta a consecuencia de la reforma, con datos de 2019, suponiendo que los consumidores se benefician íntegramente de la reducción de los tipos impositivos del IVA, aunque solo durante el primer semestre. El ahorro medio para el conjunto de hogares es de 32,4 euros. El ahorro va creciendo, desde los 22,4 euros para los hogares del primer quintil de renta bruta, hasta los 60,7 de los ubicados en el 1% con más renta bruta. El coste total de la reforma, en términos de pérdida de recaudación, es de 579 millones de euros, que se reparten a partes iguales entre el 60% de hogares con menos renta y el 40% con renta más elevada (con rentas brutas superiores a 43.395 euros).

Gráfico 2. Reducción de Hpos del IVA: ahorro medio por hogar (en euros), por tramos de renta bruta (2019)

Aplicando la tasa de variación del IPC de los alimentos entre 2019 y 2022 (20,8%), se puede obtener el ahorro medio para los hogares de cada tramo de renta al inicio de 2023, ceteris paribus. La pérdida agregada de recaudación derivada de la reducción de tipos se elevaría hasta

700 millones de euros. Por supuesto, el ahorro sería menor si la reducción no beneficiara íntegramente a los consumidores, como estamos suponiendo, si bien la pérdida de recaudación de IVA sería aproximadamente la misma.

El Gráfico 3 pone en relación las cifras anteriores con la renta bruta de los hogares, mostrando el carácter progresivo de la reducción de Bpos. Para el primer quinBl, la reforma supone un ahorro del 0,22% de su renta bruta; para el cenBl superior, diez veces menos. El ahorro imposiBvo agregado representa un 0,07% de la renta bruta de los hogares residentes.

Gráfico 3. Reducción de Hpos del IVA: ahorro medio por hogar, en porcentaje de la renta bruta, por tramos de renta bruta (2019)

La progresividad de la reforma se confirma cuando calculamos las medidas habituales de progresividad global (índice de Kakwani) y redistribución (índice de Reynolds-Smolensky).⁴ Como refleja el Cuadro 1, en su regulación previa a la reforma, el IVA aumenta en un 2,97% la desigualdad en la distribución de la renta bruta entre los hogares residentes. En el escenario de traslación íntegra a precios, la rebaja de los Bpos reducidos reduce ligeramente la regresividad global y también la recaudación del impuesto, llevando a una leve mejora de su efecto redistribuBvo: tras la reforma, el IVA pasa a aumentar en un 2,92% la desigualdad de la renta bruta de los hogares. A medida que se asume una mayor traslación de la rebaja a los márgenes empresariales, va aumentando la regresividad del impuesto, medida por el índice de Kakwani. No obstante, la reducción de la recaudación compensa en parte ese efecto, de tal manera que, aunque el efecto desigualador del IVA aumenta con respecto al escenario base de traslación íntegra a precios, siempre es inferior al que se produce antes de la reforma.

⁴ Como demostramos en López Laborda, Marín y Onrubia (2018: Anexo 1), la minoración de un gpo reducido del IVA aplicable a bienes y servicios cuyo peso en la cesta de consumo de los individuos se reduce al aumentar su renta mejora el efecto redistribugvo del impuesto.

Cuadro 1. Progresividad y redistribución de la reducción de Hpos (2019)

A conBnuación, examinamos el impacto de la reforma para disBntas categorías de hogares, en el mismo año 2019.

En el Gráfico 4 agrupamos a los hogares según su composición. Consideramos las siguientes categorías: 1. Hogar formado por una persona de 65 o más años; 2. Hogar formado por una persona de 30 a 64 años; 3. Hogar formado por una persona de menos de 30 años; 4. Hogar formado por una pareja sin descendientes dependientes y en el que, al menos, uno de los miembros Bene 65 o más años; 5. Hogar formado por una pareja sin descendientes dependientes y en el que los dos miembros Benen menos de 65 años; 6. Hogar formado por una pareja con un descendiente dependiente; 7. Hogar formado por una pareja con dos descendientes dependientes; 8. Hogar formado por una pareja con tres o más descendientes dependientes; 9. Hogar formado por un adulto solo con al menos un descendiente dependiente; y 10. Otros hogares (formados, principalmente, por más de un adulto que no son pareja).

Los hogares integrados por una única persona, mayor de 65 años o menor de 30, son los que obBenen un ahorro fiscal más elevado en relación con su renta bruta, seguidos por los formados por parejas sin hijos en los que al menos uno de los dos miembros es mayor de 65 años. Como cabía esperar, la correlación (negaBva) entre renta y ahorro relaBvo de los hogares es muy elevada.

Gráfico 4. Reducción de Hpos del IVA: ahorro medio por Hpo de hogar, según su composición, en porcentaje de la renta bruta (2019)

Gráfico 5. Reducción de Hpos del IVA: ahorro medio por Hpo de hogar, según su fuente principal de renta, en porcentaje de la renta bruta (2019)

A conBnuación, agrupamos a los hogares según su fuente principal de ingresos, en las siguientes categorías: 1. Asalariado; 2. Autónomo; 3. Pensionista; 4. Perceptor de rentas de la propiedad; 5. Perceptor de prestaciones de desempleo o subsidios; y 6. Perceptor de transferencias de otros hogares. Los resultados se recogen en el Gráfico 5. En consonancia, nuevamente, con la renta de los hogares, los más beneficiados por la reforma son aquellos cuyo perceptor principal de renta percibe transferencias de otros hogares o subsidios.

Por úlBmo, dividimos a los hogares por tramos, en función de la edad del sustentador principal. También en coherencia con la renta de cada Bpo de hogar, y con los resultados que presentan los dos Gráficos anteriores, el Gráfico 6 refleja que los hogares que obBenen un mayor ahorro en relación con su renta bruta son aquellos cuyo sustentador principal Bene más de 65 años.

Gráfico 6. Reducción de Hpos del IVA: ahorro medio por Hpo de hogar, según la edad del sustentador principal, en porcentaje de la renta bruta (2019)

4. Conclusiones

Para hacer frente a la importante alza de precios de determinados productos básicos de alimentación, el Gobierno ha elegido recientemente un instrumento, la reducción temporal de Bpos de gravamen del IVA que, aunque puede no ser la más adecuada, trata de asegurar que sus efectos lleguen inmediatamente a todas las personas que necesiten esa ayuda en sus compras de bienes esenciales.

En esta nota hemos esBmado las consecuencias recaudatorias y sobre la distribución de la renta de las rebajas de Bpos adoptadas. Actualizando los resultados de 2019 con la evolución del IPC de los alimentos hasta finales de 2022, el coste recaudatorio podría alcanzar los 700 millones de euros, de los que la mitad corresponderían al beneficio obtenido por el 40% de los hogares con mayor renta.

Como cabía esperar, la reforma tendrá un efecto posiBvo, aunque de poca importancia, sobre el efecto redistribuBvo del IVA, que verá reducido su efecto desigualador de la renta de los hogares (según los supuestos de traslación, entre un 0,01% y un 0,05% del índice de Gini previo a la reforma). Los hogares más favorecidos por la rebaja imposiBva, en relación con su renta bruta, son los integrados o sustentados por mayores de 65 años, así como los perceptores de transferencias de otros hogares y subsidios.

Referencias

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