Componente contributivo del Sistema de Seguridad Social: saldo por CCAA y desglose de los factores de influencia del saldo de las pensiones. Ejercicio 2021

MIGUEL ÁNGEL GARCÍA DÍAZ

Apuntes 2023/22

Diciembre de 2023

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Miguel Ángel García Díaz (URJC y Fedea) ¹

Noviembre 2023

Contenido 1.- Introducción......2 2.- Saldo componente contributivo del Sistema Seguridad Social por CCAA......3 3.- Saldo pensiones contributivas por CCAA......10 3.1 Descomposición del saldo territorial del componente contributivo de pensiones de la Seguridad Social......12 4. Conclusiones......21 Anexo 1......23 Anexo 2......24

¹ Agradezco a Ángel de la Fuente sus comentarios y, en especial, el desglose de la tasa de cobertura de las pensiones en tres factores de influencia.

1.- Introducción

Las prestaciones de la Seguridad Social constituyen, tanto por su dimensión cuantitativa como por el número de beneficiarios, un pilar fundamental del Estado del Bienestar al mejorar la calidad de vida de las personas. Este objetivo dirigido a mejorar la cohesión e integración social le convierte en una de las políticas mejor valoradas por la población, y también en objeto permanente de polémica respecto a su grado de suficiencia, la sostenibilidad financiera y la distribución de esfuerzos entre las personas y generaciones. Un debate que en muchos casos se realiza sin la información necesaria sobre la compleja distribución de funciones aplicada en el modelo de estado descentralizado vigente en España.

La Constitución española configura un sistema de protección social a través de la previsión de distintas acciones e instrumentos de política social, cuyo núcleo central es su artículo 41: “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres”. Adicionalmente (art. 149.1.17), garantiza los principios sobre los que se asienta la acción protectora Seguridad Social: universalidad, unidad, solidaridad e igualdad.

Se pueden distinguir tres niveles de protección en la Seguridad Social: el contributivo, cuya acción protectora se vincula a la realización de una actividad laboral y al cumplimiento de las obligaciones previas de encuadramiento y cotización; el no contributivo, destinado a las personas en situación de necesidad al margen de su situación laboral, encuadramiento o cotización; y un tercer nivel complementario, no estrictamente de carácter público sino voluntario y libre.

La protección pública desplegada en los dos primeros niveles se concreta en la acción protectora descrita en el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS)² en el que se enumera un amplio catálogo de prestaciones económicas, asistencia sanitaria y servicios sociales (Anexo 1)

La Constitución Española también esboza en su Título VIII una organización territorial del Estado con un reparto de competencias entre los diferentes niveles de gobierno y sus administraciones (Administración General del Estado, Seguridad Social, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales). Con el paso del tiempo, y en un proceso no exento de polémicas todavía no finalizadas, se ha articulado una compleja distribución de las políticas y funciones de la Seguridad Social entre los diferentes niveles de gobierno y administraciones públicas.

² Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

2.- Saldo del componente contributivo del Sistema Seguridad Social por CCAA

El Sistema de Seguridad Social (SSS)³ está compuesto por prestaciones contributivas y no contributivas. Las segundas están financiadas íntegramente con impuestos, y las primeras, las contributivas, básicamente con la recaudación de la cuota por contingencias comunes y accidentes de trabajo y profesionales, si bien cuenta con una aportación cada vez mayor de las transferencias del Estado (cuyo origen son los impuestos recaudados por el Estado y/o la emisión de deuda pública). El componente contributivo del sistema de Seguridad Social incluye las pensiones con esa dominación⁴, la prestación de incapacidad temporal por enfermedad común, la prestación por cuidado de niños (paternidad, maternidad y riesgo por embarazo), la sanidad de las Mutuas Colaboradoras y el Instituto Social de la Marina, otras prestaciones contributivas de menor cuantía y los gastos de administración necesarios para la gestión de estas prestaciones.

Como se ha mencionado, las pensiones son el programa de gasto más importante en términos cuantitativos, y es el que afecta al mayor número de personas. El progresivo proceso de envejecimiento de la población es una causa añadida para que esta política sea una de las que generan más debate en la opinión pública, si bien este suele adolecer de la suficiente claridad y profundidad (García Díaz, M.A, 2022)

En este trabajo se aborda un análisis de la distribución territorial de los ingresos y gastos del componente contributivo del SSS. Se precisan seguidamente algunos detalles metodológicos:

Los datos utilizados corresponden al ejercicio presupuestario 2021, al ser los últimos disponibles con suficiente detalle territorial de todas las variables utilizadas que componen los ingresos y los gastos del Sistema de Seguridad Social⁵.

³ Los Fondos de la Seguridad Social son un agregado compuesto por el Sistema de Seguridad Social, el Servicio Público Estatal de Empleo (SEPE) y el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA). Esta es la agrupación de contabilidad nacional utilizada en el cálculo de déficit excesivo de la Unión Europea. El Sistema de Seguridad Social es su mayor componente, concentrando el 85% de los ingresos y el 86,3% de los gastos. ⁴ El derecho a una pensión contributiva se genera por haber cotizado a la Seguridad durante un periodo mínimo, denominado periodo de carencia y actualmente fijado en 15 años. Las pensiones no contributivas las perciben las personas que no alcanzan esos años de pago de las cuotas, pero cumplen una serie de características, entre otras, no disponer de otras rentas superiores a una cuantía fijada por ley cada año. ⁵ Las fuentes de los datos de gasto utilizadas han sido el Informe Económico y Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social 2023 Estadísticas de pensiones, eSTADISS y la web del Ministerio de Trabajo. SEPE.

social.es/wps/portal/wss/internet/EstadisticasPresupuestosEstudios/PresupuestosEstudios/48546/82de

1f89-fd56-430a-a2e6-d57a05f8369d/7160b458-d27f-4377-b780-67e332f75dc5#CTPres2023SNT3

https://sede.seg-social.gob.es/wps/portal/sede/sede/Ciudadanos/2022Estadisticas/204164

Portal Sede electrónica: Gastos_Prestaciones_2021_xls.xls (live.com)

La fuente de los datos de ingresos es la Memoria de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) de 2021

https://www.seg-social.es/descarga/es/7RLA2021

La información de los ingresos de la cuota por contingencias comunes, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales están disponibles en la Memoria de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS). Estos datos se desglosan por regiones de acuerdo con la ubicación del centro de trabajo de la empresa que realiza el ingreso y no según el lugar de residencia de los trabajadores. Para realizar este ajuste que refleja mejor el origen territorial de los ingresos por cotizaciones (tabla 1), se ha utilizado la información facilitada por la AEAT para la elaboración del Informe del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (Ministerio de Hacienda y Función Pública, 2014)⁶

Tabla 1 Pesos regionales en el total de bases de cotización por situación del centro de trabajo y por residencia del trabajador, 2014 Distribución CCAA en %

Fuente AEAT. Elaboración con la MCVL. Cuadro A5.35

• El gasto en pensiones contributivas y complementos por mínimos de estas pensiones en las diferentes comunidades autónomas está disponible en la web de la Seguridad Social (eSTADISS)⁷

Para el resto de las políticas contributivas no se dispone de información sobre su distribución territorial. Para solucionar esta deficiencia se ha optado por aproximarla utilizando el peso de cada comunidad autónoma en la población total, al considerar que el universo de potencial de perceptores de estas prestaciones es cualquier persona residente en la comunidad autónoma⁸.

https://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/OtraInformacionEconomica/Sistemacuentas-territorializadas-2014.aspx. Anexos página 623.

⁷ https://sede.seg-social.gob.es/wps/portal/sede/sede/Ciudadanos/2022Estadisticas/204164

La prestación de incapacidad temporal por enfermedad es la única excepción al haber extrapolado al total de su gasto la distribución territorial disponible de las Entidades gestoras en esa política, que cubren una parte de este programa⁹ pero se considera suficientemente representativa.

El método utilizado para desglosar territorialmente estas últimas prestaciones puede generar alguna desviación en el resultado final, pero es muy pequeña debido al fuerte peso del gasto en pensiones dentro del gasto total del componente contributivo del Sistema de Seguridad Social (87,6%)

Dentro del Sistema de Seguridad Social es factible calcular tres saldos de ingresos y gastos del componente contributivo del Sistema de Seguridad Social (tabla 2):

1. Saldo contributivo (-33.373,90 millones de euros en 2021). Se han utilizado sólo los ingresos propios de la Seguridad Social, es decir, la cuota por contingencias comunes, accidentes de trabajo y profesionales y otros pequeños ingresos propios del Sistema, fundamentalmente las tasas. Este saldo mostraría el resultado estrictamente contributivo, al no incluir ningún recurso adicional a la fuente de financiación que genera el derecho a la prestación de los cotizantes.

2. Saldo ajustado 1 (-26.095,90 millones de euros). Se ha añadido como ingreso la transferencia del Estado para pagar los complementos por mínimos de las pensiones contributivas (7.277,90 millones de euros). Esta transferencia está incluida desde el inicio del proceso de separación de fuentes de financiación recogida en el Pacto de Toledo (1996). No obstante, cabe reseñar una cierta incoherencia en el procedimiento, ya que si la pensión es contributiva se debería valer de los recursos propios del Sistema (cotizaciones y tasas)

3. Saldo contable en términos de contabilidad nacional (-12.166,90 millones de euros). Se ha incluido una transferencia adicional del Estado a la Seguridad Social (13.929 millones de euros) iniciada en 2021 con el fin de “dar cumplimiento a la recomendación del Pacto de Toledo 2020”¹⁰. Esta transferencia se ha consolidado en 2022 con el nombre genérico de “para gastos impropios” [sic], disponiendo de un importe superior¹¹.

⁸ Fuente INE. Censo por CCAA 2021 C* - Población por sexo, edad (año a año) y nacionalidad (española/extranjera) (ine.es)

⁹ Página 312 del Informe Económico y Financiero del Presupuesto de la Seguridad Social 2023 (3.460,40 sobre 12.468,00 millones de euros.

¹⁰ Página 63 del Informe Económico y Financiero del Presupuesto de la Seguridad Social 2021.

¹¹ Artículo 13 de la Ley 21/2021 de 28 de diciembre de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. (boe.es)

El saldo contributivo, es decir, la diferencia entre la suma de la recaudación de las cuotas por contingencias comunes y por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, las tasas y otros pequeños ingresos propios del Sistema por un lado y el gasto en prestaciones contributivas (pensiones, incapacidad temporal por enfermedad, cuidado de menores, otras prestaciones contributivas, gasto en sanidad de Mutuas Colaboradoras e ISM y los gastos de administración) por otro, fue negativo en 2021 por valor de -33.449,93 millones de euros (-2,8% del PIB) (tablas 3 y 4)

Gráfico 1

Tabla3. Ingresos y gastos componente contributivo del Sistema Seguridad Social 2021 (en millones de euros)

Elaboración propia a partir de Informe Económico y Financiero Presupuestos Seguridad Social 2021 y Memoria TGSS 2021 (1) En estos epígrafes se ha distribuido el gasto utilizando la población total de la comunidad autónoma

Tabla 4. Ingresos y gastos componente contributivo del Sistema Seguridad Social (2021) En millones de euros

Elaboración propia a partir de Informe Económico y Financiero Presupuestos Seguridad Social 2021 y Memoria TGSS 2021

Si los cálculos se realizan a nivel autonómico, la situación varía mucho de un territorio a otro. Como se puede apreciar en la tabla 4, con ese procedimiento de cálculo tan sólo la Comunidad de Illes Balears y las ciudades de Ceuta y Melilla alcanzaron un saldo positivo en 2021 (265,20, 10,5 y 4,9 millones de euros respectivamente). El resto finalizaron con un saldo negativo; es decir, el resto de las comunidades autónomas no dispusieron de ingresos suficientes para asumir sus obligaciones de gasto, de forma que en la hipótesis de no formar parte de un estado, España, deberían reducir el nivel de gasto, dedicar una parte de sus impuestos propios a este fin, subir las cotizaciones sociales o emitir deuda pública si le fuera posible.

En valor absoluto (tabla 4 y gráfico 1) la relación de territorios deficitarios en el SSS está encabezada por la Comunidad de Andalucía (-5.673 millones de euros), seguida de Cataluña (-4.903,80 millones de euros), Galicia (-4.096,30 millones de euros) y País Vasco (-4.087,90 millones de euros).

El saldo contributivo nominal fue inferior en Castilla y León (-3.459,50 millones de euros), Asturias (-2.999,40 millones de euros), Comunitat de Valencia (-2.692,30 millones de euros), Aragón (-1.291,10 millones de euros) y Extremadura (-1.062,40 millones de euros) dentro de un rango superior a 1.000 millones de euros e inferior a 4.000. Por último, las Comunidades de Cantabria (-891,70 millones de euros), Canarias (-735,90 millones de euros), Castilla – La Mancha (-648,60 millones de euros), Navarra (-442,10 millones de euros), Murcia (-417,70 millones de euros), La Rioja (-190,30 millones de euros) y Madrid (-125,50 millones de euros) alcanzaron un saldo negativo inferior, en los dos últimos casos muy cercano al equilibrio.

Gráfico 2

La prelación cambia significativamente cuando se utiliza el saldo del componente contributivo del SSS por habitante de más de 65 años. Con un promedio nacional negativo de -3.584 euros, el Principado de Asturias ocupa el primer lugar casi triplicando la media (-11.160 euros). Le siguen País Vasco (-8.099 euros), Cantabria (-6.757 euros), Galicia (-5.899,67 euros), Castilla y León (-5.640,93 euros), Extremadura (-4.737 euros) y Aragón (-4.458 euros). Las comunidades de Andalucía (-3.793,03 euros), Navarra (- 3.351,02 euros) y Cataluña (-3.323,27 euros) se sitúan cerca del promedio nacional. La Rioja (-2.804,96 euros), Comunitat de Valencia (-2.633 euros), Canarias (-2.029 euros), Murcia (-1.720 euros) y Castilla – La Mancha (-1.665 euros) tienen saldo negativo, pero bastante inferior al promedio; y Madrid (-103 euro) roza el equilibrio con un leve saldo negativo, mientras Illes Balears es la única con saldo positivo (1.398 euros)

3.- Saldo pensiones contributivas por CCAA

Las pensiones es la política que absorbe una mayor proporción del gasto total del SSS y también de su componente contributivo. Por este motivo y por ser habitual objeto de debate en la opinión pública, es útil aislar su posición dentro del Sistema identificando los ingresos y gastos totales y por comunidades autónomas.

Para realizar los cálculos se ha utilizado como gasto el correspondiente a las pensiones contributivas incluyendo el pago por complementos por mínimos, y como ingresos las cotizaciones y otros ingresos propios recaudados por la Seguridad Social en cada territorio, después de reducir las primeras en el coste del resto de las prestaciones contributivas, en un ejercicio que concede el equilibrio financiero a estas últimas.

Como se puede comprobar en la tabla 5, casi todas las comunidades autónomas sufrieron un saldo negativo en 2021 en un abanico que oscila entre los 190,30 y 5.673,00 millones de euros (La rioja y Andalucía respectivamente). La Comunidad de Illes Balears y las ciudades de Ceuta y Melilla son las únicas excepciones.

Los saldos nominales territoriales están muy influidos por la dimensión de la comunidad autónoma, especialmente por el tamaño de su población. Es útil, por tanto, buscar alguna forma de relativizar ese saldo para realizar comparaciones entre ellas más ajustadas a la realidad. Para evitar el efecto dimensión de la comunidad autónoma, se puede calcular la tasa de cobertura entre los ingresos y gastos del componente contributivo de pensiones: promedio nacional de 0,77 en 2021. Como se puede apreciar en el gráfico 3, tan solo la Comunidad de Illes Balears y las ciudades de Ceuta y Melilla alcanzaron un coeficiente superior a 1, es decir sus ingresos fueron suficientes para pagar las pensiones en 2021 (1,1; 1,08 y 1,04 respectivamente). La Comunidad de Madrid roza el equilibrio (0,99) y más alejadas aparecen Castilla La Mancha y Murcia (0,87), Canarias (0,84), Cataluña (0,82) y La Rioja, Navarra y la Comunitat Valenciana (0,81). El Principado de Asturias presenta la menor tasa de cobertura (0,42), seguida de Galicia (0,57), Cantabria y País Vasco (0,60), Castilla y León (0,61) y Extremadura (0,62)

(1) Cuotas sociales después de pagar resto prestaciones contributivas SSS (2) Incluye gasto pensiones por complemento mínimos

Gráfico 3

Como elemento a destacar, el País Vasco (0,60) tiene una tasa de cobertura inferior a la de Andalucía (0,73), Comunitat Valenciana (0,81), Canarias (0,84) o Murcia (0,87), a pesar de disponer de una renta por habitante bastante superior.

3.1 Descomposición del saldo territorial del componente contributivo de pensiones de la Seguridad Social

Los ingresos y gastos de las pensiones contributivas de la Seguridad Social están influenciados por tres factores, la demografía (distribución de la población por tramos de edad), el mercado laboral (población activa, empleo en número de personas, duración de la jornada de trabajo y estabilidad de la ocupación) y la productividad (salarios y bases de cotización).

La mayor parte de los ingresos de la Seguridad Social están condicionados por las cotizaciones sociales, y éstas a su vez están determinadas por el número de cotizantes, la base por la que cotizan y el tipo de cotización (igual en toda España). Trasladando este razonamiento a nivel territorial, se puede colegir que el nivel de empleo y la renta del territorio de la CCAA inciden en la capacidad de generar ingresos por el canal de las cotizaciones sociales. Así, el PIB por habitante puede considerarse un indicador aproximado de la capacidad de recaudación de las comunidades autónomas por esa vía.

Observando los datos de 2021¹², las diferencias son bastante amplias (gráfico 4) como demuestran los 62,6 puntos de distancia entre la Comunidad de Madrid que encabeza la relación (Índice 137 sobre 100 de promedio) y las de Andalucía y Extremadura que la cierran (Índice 74). En medio se encuentra una amplia dispersión de resultados con País Vasco, Navarra, Cataluña, Aragón, La Rioja e Illes Balears acompañando a Madrid por encima del promedio nacional, y Canarias, Castilla La Mancha, Murcia, Comunitat Valenciana, Asturias, Galicia, Cantabria y Castilla y León que acompañan a Extremadura y Andalucía por debajo del promedio, si bien con muy diferentes ratios.

Utilizando una serie temporal de dos décadas, todas las comunidades autónomas han mejorado su PIB por habitante en términos nominales en el periodo 2000-2021, si bien con diferente intensidad, y la mayor parte también han visto aumentar su población. Tan solo las Comunidades autónomas de Asturias, Castilla y León y en menor proporción Extremadura y Galicia, la han reducido.

Como se refleja en el gráfico 5 hay bastante correlación entre la evolución del PIB por habitante y la población (sin asegurar causalidad), situándose la mayor parte de ellas en torno al rango 50-70 de crecimiento del PIB por habitante y un 10-30 de población. Quedan fuera de esta estrecha relación las dos comunidades insulares con un alto crecimiento de población y bajo de PIB por habitante, y en el otro extremo las

¹² Fuente: Contabilidad regional de España. INE.

INEbase / Economía /Cuentas económicas /Contabilidad regional de España / Resultados

Comunidades de Extremadura, Galicia, Asturias y Castilla y León con aumento de PIB por habitante y pérdida de la población.

Gráfico 4

Gráfico 5 Elaboración propia a partir de Contabilidad Regional de España (INE) y Cifras de población y censos demográficos (INE)

INEbase / Economía /Cuentas económicas /Contabilidad regional de España / Últimos datos INEbase/ Demografía y población / Cifras de población y Censos demográficos

A diferencia de los ingresos, las prestaciones contributivas de la Seguridad Social tienen una estrecha relación con las cotizaciones pagadas por los trabajadores en el pasado (bases de cotización y años cotizados), de manera que cambios en la estructura productiva en un territorio, como por ejemplo ha sucedido en la minería, siderurgia o construcción naval en algunos territorios, afectan al gasto actual en pensiones pero también a su empleo actual y por ende a su capacidad de recaudar vía cuotas sociales. El gasto en pensiones también está afectado por el número de personas mayores de 65 años y la mayor esperanza de vida.

El peso de la población de 65 años y más sobre la población total se ha más que duplicado en promedio en el último medio siglo en España, pasando del 9,7% en 1971 al 20,1% en 2021. El proceso de envejecimiento ha sido general en todas las comunidades autónomas, pero su distribución e intensidad no es idéntica. La distancia en 1971 entre el punto máximo (Aragón con 11,9%) y mínimo (Canarias con 6,9%) fue de 5, mientras que el existente en 2021 se ha ampliado a 10,9 puntos (máximo en Asturias con el 27,3% del total de la población y mínimo Murcia con el 16,4%). La desviación estándar también ha aumentado de 1,39 a 3,37 durante el periodo mostrando una mayor dispersión en los resultados.

La Comunidad del País Vasco encabeza el ranking de intensidad del aumento de la participación de la población mayor de 65 años sobre el total de la población, al haber multiplicado la proporción por 3 en el periodo citado. Le siguen el Principado de Asturias con un aumento de 2,7 veces y las Comunidades de Castilla y León y Galicia, aunque con una intensidad algo menor, 2,4 veces. La Comunidad de Canarias supera a estas dos últimas (2,5 veces) pero su baja proporción inicial hace que a pesar de ello sea una de las menos envejecidas en la actualidad.

Como se puede apreciar en el gráfico 6, el Principado de Asturias es la comunidad más envejecida en la actualidad al tener más de una cuarta parte de su población con 65 o más años (27,3%). Le siguen Castilla y León y Galicia superando también una cuarta parte (26,5%), y después aparecen País Vasco y Cantabria con un porcentaje algo inferior (23,4%). La Comunidades de Murcia, Illes Balears, Canarias y Andalucía son los que tienen menor proporción de personas mayores de 65 años, aunque todas superan el 15%.

La relación entre el número de cotizaciones¹³ al Sistema de Seguridad Social y la población de 65 y más años (gráfico 7) muestra un significativo empeoramiento durante periodo 2007-2021¹⁴ para toda España (de 2,6 a 2,1). La ratio de 2021 refleja que solo hay dos cotizantes para cada persona en edad de jubilación, una quinta parte por debajo de la relación existente en 2007, el ejercicio con mayor número de cotizantes al ser el punto máximo de la larga etapa expansiva y el boom inmigratorio sustentados en la burbuja inmobiliaria y financiera.

¹³ La información facilitada por la Seguridad Social son el número de cotizaciones no de personas cotizantes,

¹⁴ Se utiliza 2007 como inicio del periodo al ser el dato más antiguo disponible en las estadísticas oficiales publicadas por la Seguridad Social, y 2021 como final por ser el ejercicio para el que existe desagregación territorial de los ingresos y gastos contributivos.

Este negativo proceso afecta a todas las comunidades autónomas, pero con ratios bastante desiguales. Como se puede apreciar en el gráfico 7, la distancia entre el punto máximo (Madrid) y el inferior (Asturias) es bastante abultada (2,7 vs 1,4). Las Comunidades de Asturias, Galicia, Castilla y León, Cantabria, Extremadura, País Vasco y Comunitat Valenciana están por debajo del promedio nacional. Las Comunidades de Andalucía y Aragón se situaban en el promedio, y Navarra, Illes Balears, Cataluña, Murcia y Madrid lo superaban en 2021.

Gráfico 6 Elaboración propia a partir de Cifras de población y Censos demográficos (INE) INEbase/ Demografía y población / Cifras de población y Censos demográficos

El saldo de ingresos y gastos a nivel territorial está determinado por la suma de los efectos generados en cada comunidad autónoma por la evolución del número de ocupados, los salarios presentes y pasados y el nivel de envejecimiento de la población. El efecto provocado por la diferencia en la evolución de estas variables se acentúa por la actual fórmula de cálculo de las pensiones que remunera las aportaciones realizadas por los trabajadores por encima de la tasa de crecimiento de la actividad económica (García Díaz, 2022 y Devesa et al, 2022).

Gráfico 7

Conocido el saldo contributivo en el Sistema de Seguridad Social de las CCAA, merece la pena profundizar un poco más e identificar la incidencia de las distintas variables en el saldo de cada comunidad autónoma. Para ello se puede descomponer la tasa de cobertura del gasto en pensiones en varios factores. Se definen las siguientes variables en 2021:

INGRCOT = Ingresos por cotizaciones después de pagar otras prestaciones contributivas distintas a las pensiones + otros ingresos contributivos (tasas)

• L = número de trabajadores ocupados EPA (promedio año)

• POB65+ = población de 65 y más años

GASTOPENS = gasto en pensiones contributivas Sistema Seguridad Social (incluye complementos por mínimos)

La tasa de cobertura del gasto en pensiones con cotizaciones en la región r (TCOB_r) puede escribirse como sigue:

\[\begin{array}{r l r} (1) T C O B _ {r} & = \frac {I N G R C O T _ {r}}{G A S T O P E N S _ {r}} = \frac {I N G R C O T _ {r}}{L _ {r}} * \frac {L _ {r}}{P O B 6 5 _ {r} ^ {+}} * \frac {P O B 6 5 _ {r} ^ {+}}{G A S T O P E N S _ {r}} \\ & = \frac {\frac {I N G R C O T _ {r}}{L _ {r}}}{\frac {P O B 6 5 _ {r} ^ {+}}{L _ {r}} * \frac {G A S T O P E N S _ {r}}{P O B 6 5 _ {r} ^ {+}}} = \frac {C O T M _ {r}}{T D E P _ {r} * P E N S M _ {R}} \end{array}\]

Donde TDEP es la tasa de dependencia y PENSM un parámetro cercano a la pensión media.

La misma expresión se cumplirá también para toda España, de forma que

\[\begin{array}{c} T C O B _ {E} = \frac {I N G R C O T _ {E}}{G A S T O P E N S _ {E}} = \frac {N G R C O T _ {E}}{L _ {E}} * \frac {L _ {E}}{P O B 6 5 _ {E} ^ {+}} * \frac {P O B 6 5 _ {E} ^ {+}}{G A S T O P E N S _ {E}} \\ = \frac {C O T M _ {E} ^ {+}}{T D E P _ {E} ^ {+} * P E N S M _ {E} ^ {+}} \end{array}\tag{2}\]

Se pueden expresar las variables de interés en términos relativos normalizándolas por su promedio nacional. podemos definir la tasa de cobertura relativa de la región r como:

(3)

y hacer lo mismo con el resto de las variables. Jugando con las expresiones anteriores, se puede escribir:

\[\begin{array}{c} T C O B _ {r} ^ {*} = \frac {T C O B _ {r}}{T C O B _ {E}} = \frac {\frac {C O T M _ {r}}{T D E P _ {r} * P E N S M _ {r}}}{\frac {C O T M _ {E} ^ {+}}{T D E P _ {E} ^ {+} * P E N S M _ {E} ^ {+}}} = \frac {\frac {C O T M _ {r}}{C O T M _ {E} ^ {+}}}{\frac {T D E P _ {r}}{T D E P _ {E} ^ {+}} * \frac {P E N S M _ {R}}{P E N S M _ {E} ^ {+}}} \\ = \frac {C O T M _ {r} ^ {*}}{T D E P _ {r} ^ {*} * P E N S M _ {r} ^ {*}} \end{array}\]

Esto es, la tasa de cobertura relativa es una función de la cotización media, la tasa de dependencia y la pensión media relativas. Tomando logaritmos de ambos lados,

\[(4) \ln T C O B _ {r} ^ {*} = \ln C O T M _ {r} ^ {*} - \ln T D E P _ {r} ^ {*} - \ln P E N S M _ {r} ^ {*}\]

Para interpretar esta expresión, se recuerda que para cada variable X, tenemos

\[\ln X _ {r} ^ {*} = \ln \frac {X _ {r}}{X _ {E}} = \ln X _ {r} - \ln X _ {E} = \% \Delta X _ {r}\]

Puesto que la diferencia logarítmica con la media nacional viene a ser aproximadamente igual a la diferencia porcentual entre ellas cuando ambas son pequeñas.

Por tanto, tendríamos finalmente

\[(5) \% \Delta T C O B _ {r} = \% \Delta C O T M _ {r} - \% \Delta T D E P _ {r} - \% \Delta P E N S M _ {r}\]

Esta es la expresión utilizada para descomponer la tasa de cobertura relativa¹⁵.

Conocido que la mayor parte de las comunidades autónomas tuvieron en 2021 una tasa de cobertura de los ingresos respecto a los gastos inferior a la unidad en el componente contributivo de las pensiones del Sistema de la Seguridad Social, es útil evaluar la posición de cada una respecto al promedio nacional para realizar comparaciones con criterios homogéneos. La primera columna de la tabla 6 y el gráfico 8 recoge las diferencias con un amplio abanico de resultados que sitúa al Principado de Asturias en la peor posición (-60,15%), es decir, la relación entre sus ingresos y gastos es la más alejada del promedio nacional, mientras que la Comunidad de Illes Balears alcanza el punto superior a ese promedio (35,36%), al ser mejor la proporción de ingresos en relación con su gasto en pensiones contributivas.

¹⁵ Los cálculos se han hecho con logaritmos de 4 dígitos, no con porcentajes.

El resto de las Comunidades autónomas se sitúan dentro de este amplio espectro compuesto por la ratio mínima y máxima. Las Comunidades de Galicia, Cantabria, País Vasco, Castilla y León y Extremadura acompañan al Principado de Asturias con una desviación a la baja de la tasa de cobertura con respecto a la media nacional que supera el 20 por ciento. La diferencia en las Comunidades de Andalucía y Aragón no llega al 10 por ciento.

Superan el promedio con saldo positivo cerca del equilibrio las de Valencia, Navarra, La Rioja y Cataluña. Las Comunidades de Murcia y Castilla La Mancha lo superan en la banda entre el 10 y el 20 por ciento, y la Madrid, las ciudades de Ceuta y Melilla e Illes Balears muestran una desviación positiva respecto a la media que supera el promedio nacional en más de un 25 por ciento.

Tabla 6 Diferencia sobre promedio nacional de la tasa de cobertura ingresos y gastos pensiones contributivas y descomposición por variables

El color verde muestra una desviación positiva respecto al promedio nacional, el naranja y rojo una posición negativa.

Gráfico 8

Gráfico 9

Las columnas segunda, tercera y cuarta de la tabla 6 permiten observar la descomposición de la tasa de cobertura en tres factores: cotización media, tasa de dependencia y pensión media.

Como criterio general, la diferencia sobre el promedio nacional de la cotización y la pensión media (líneas gris y azul del gráfico 9) es bastante similar en la mayor parte de las comunidades, con la excepción de Asturias, Cantabria, País Vasco, Murcia y Melilla donde la diferencia de la pensión media es superior a la de la cotización media. Dado que la cotización media explica el presente y la pensión media está relacionada con comportamientos del pasado, se podría decir que la situación relativa de los salarios y el empleo de la mayor parte de las comunidades autónomas respecto a la media nacional no ha cambiado mucho.

La diferencia respecto al promedio nacional de la tasa de dependencia muestra el diferente grado de envejecimiento de la población en las comunidades autónomas, siendo mayor en Asturias, Galicia, Castilla y León, Extremadura, País Vasco y Cantabria, y menor a la media en Madrid, Illes Balears, Murcia y Cataluña.

Enunciados estos criterios generales de comportamiento hay muy diferentes combinaciones de participación de los factores en la composición de la tasa de cobertura de cada comunidad autónoma. En el caso de Asturias la muy desfavorable diferencia en la tasa de cobertura entre los ingresos y los gastos (desviación de -60,15% sobre la media) está apoyada en un peor comportamiento de la tasa de dependencia que es el factor con mayor influencia seguida de la mayor pensión media, mientras que la cotización media se acerca mucho al promedio nacional.

La Comunidad de Galicia presenta la segunda peor tasa de cobertura (-29,46%) debido a una diferencia a la baja de la cotización media acompañada por una muy superior tasa de dependencia que no consigue compensar una pensión media inferior al promedio nacional.

La situación de Cantabria (-25,15%), sin embargo, se explica fundamentalmente por una mayor tasa de dependencia con también una pensión media superior, acompañada de una menor cotización media, aunque en una proporción inferior.

La importante diferencia negativa en la tasa de cobertura en el País Vasco (-24,26%) está explicada fundamentalmente por su mayor pensión media, a la que acompaña una tasa de dependencia también superior a la media. Su diferencia favorable en la cotización no es suficiente para compensar el impacto negativo de los otros dos factores.

La baja tasa de cobertura de la Comunidad de Castilla y León (-22,69%) viene dada casi exclusivamente por una muy elevada tasa de dependencia. Mientras que el origen en la Comunidad de Extremadura con una diferencia en la tasa de cobertura similar a la del País Vasco (-21,01%) tiene origen totalmente distinto porque una menor pensión media inferior no es capaz de compensar el efecto provocado por una cotización media bastante menor a la nacional y una superior tasa de dependencia consecuencia de un envejecimiento de su población.

La Comunidad de Andalucía con el mayor saldo negativo nominal entre ingresos y gastos (-5,673 millones de euros), pero es también la más poblada y ocupa una posición bastante central en la tasa de cobertura entre ingresos y gastos después de realizar el proceso de normalización de comparar la desviación de su tasa de cobertura con el promedio nacional (-5,28%). En su caso la mala situación de su cotización media está bastante compensada por una pensión media inferior y una tasa de dependencia muy cercana al promedio nacional.

La Comunidad de Cataluña que sufre un déficit elevado en valor absoluto (-4,903 millones de euros) presenta una diferencia positiva de su tasa de cobertura con la media nacional (5,82%) resultado de desviaciones de intensidad similar en tipo de cotización y pensión media, con una tasa de dependencia algo inferior a la media nacional.

La situación de la Comunidad de Madrid es totalmente distinta, la diferencia positiva de su tasa de cobertura (25,48%) está explicada por la mayor cotización media y una tasa de dependencia inferior, que permiten absorber cómodamente una mayor pensión media. También lo es la posición de la Comunidad de Murcia en la que la diferencia positiva en su tasa de cobertura (12,44%) está apoyada en una menor tasa de dependencia y pensión media, que absorben con creces el efecto de una cotización media bastante inferior al promedio nacional.

4. Conclusiones

Las prestaciones de la Seguridad Social juegan un papel muy importante en la cohesión territorial en España, al facilitar prestaciones iguales para todas las personas que cumplen las mismas condiciones de acceso, sin tener en cuenta su lugar de residencia.

Las finanzas de la Seguridad Social han ido empeorando con el paso del tiempo hasta generar déficits anuales. El saldo contributivo (-33.373,90 millones de euros) disminuye en 2021 hasta el saldo contable (-12.166,99 euros) gracias al fuerte aumento de las transferencias realizadas por el Estado como suma de las dirigidas al pago de los complementos por mínimos (7.277,90 millones de euros) y la recientemente creada denominada para “gastos impropios” (13.929 millones de euros) que no cuenta con una metodología conocida y coherente.

Se observa una amplia diferencia en la renta por habitante en las comunidades autónomas, también en el grado de envejecimiento de la población, que si bien presenta un proceso generalizado al alza, incide más en Asturias, Castilla y León, Galicia, País Vasco, Cantabria, Aragón, Extremadura, La Rioja, Navarra y Comunitat Valenciana con un porcentaje superior al promedio estatal.

El funcionamiento de la Seguridad Social bajo el criterio de caja única ha permitido mutualizar las diferencias territoriales de renta, empleo y envejecimiento de la población, gracias a las transferencias realizadas por la Administración General del Estado sustentadas en los impuestos generales de los territorios de Régimen Común y la emisión de deuda pública.

La disponibilidad de esta cobertura no limita la utilidad de conocer la situación en las diferentes comunidades autónomas, incluida la magnitud de las variables de influencia en cada una de ellas. Este trabajo recoge una desagregación de los ingresos y gastos del componente contributivo por CCAA para 2021, el último ejercicio para el que se dispone información desagregada y definitiva de todas las variables. Después de ajustar los ingresos por cotizaciones sociales con la residencia del trabajador (diferente en algunos casos de donde realiza los ingresos por cuotas la empresa), todas las CCAA presentaron déficit en el componente contributivo con excepción de Illes Balears y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que alcanzaron un leve saldo positivo,

La tasa de cobertura promedio en España de los ingresos sobre el gasto contributivo de la Seguridad Social fue de 0,77. Las comunidades de Asturias (0,42), Galicia (0,57), Cantabria (0,60), País Vasco (0,60), Castilla y León (0,61), Extremadura (0,62), Aragón (0,73) y Andalucía (0,73) están por debajo del promedio nacional. Todas ellas, con excepción del País Vasco, presentan una renta por habitante inferior a la media estatal. Así, el componente contributivo de la Seguridad Social permite un intenso proceso de redistribución territorial de la renta en España, si bien no siempre se realiza a favor de las comunidades autónomas con menos renta.

La tasa de cobertura de las pensiones contributivas de la Seguridad Social para cada comunidad autónoma (cotizaciones después de pagar el resto de las prestaciones contributivas sobre gasto pensiones contributivas), se ha desglosado en tres factores: cotización media, tasa de dependencia y pensión media, y se han calculado las correspondientes desviaciones sobre el promedio nacional.

La distancia con la media estatal de la cotización y la pensión media en la comunidad autónoma es bastante similar en la mayoría de los casos, mostrando una evolución bastante parecida en el tiempo de ambas variables (la primera explica la segunda en un espacio temporal). Sin embargo, la desviación de la tasa de dependencia sobre el promedio nacional provocada por el diferente grado de envejecimiento de la población presenta una mayor disparidad en comparación con los dos factores anteriores.

Los resultados muestran un riesgo de deterioro del saldo del componente contributivo de la Seguridad Social derivado del envejecimiento de la población y del reducido crecimiento de la productividad, con un impacto diferente en las comunidades autónomas.

Ley General de la Seguridad Social (8/2015)

Artículo 42. Acción protectora del sistema de la Seguridad Social.

1. La acción protectora del sistema de la Seguridad Social comprenderá:

a) La asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de accidente, sea o no de trabajo.

b) La recuperación profesional, cuya procedencia se aprecie en cualquiera de los casos que se mencionan en la letra anterior.

c) Las prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad temporal; nacimiento y cuidado de menor; riesgo durante el embarazo; riesgo durante la lactancia natural; ejercicio corresponsable del cuidado del lactante; cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave; incapacidad permanente contributiva e invalidez no contributiva; jubilación, en sus modalidades contributiva y no contributiva; desempleo, en sus niveles contributivo y asistencial; protección por cese de actividad; pensión de viudedad; prestación temporal de viudedad; pensión de orfandad; prestación de orfandad; pensión en favor de familiares; subsidio en favor de familiares; auxilio por defunción; indemnización en caso de muerte por accidente de trabajo o enfermedad profesional; ingreso mínimo vital, así como las que se otorguen en las contingencias y situaciones especiales que reglamentariamente se determinen por real decreto, a propuesta del titular del Ministerio competente.

d) Las prestaciones familiares de la Seguridad Social, en sus modalidades contributiva y no contributiva.

e) Las prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de formación y rehabilitación de personas con discapacidad y de asistencia a las personas mayores, así como en aquellas otras materias en que se considere conveniente.

2. Igualmente, y como complemento de las prestaciones comprendidas en el apartado anterior, podrán otorgarse los beneficios de la asistencia social.

3. La acción protectora comprendida en los apartados anteriores establece y limita el ámbito de extensión posible del Régimen General y de los especiales de la Seguridad Social, así como de las prestaciones no contributivas.

4. Cualquier prestación de carácter público que tenga como finalidad complementar, ampliar o modificar las prestaciones contributivas de la Seguridad Social, forma parte del sistema de la Seguridad Social y está sujeta a los principios recogidos en el artículo 2. Lo previsto en el párrafo anterior se entiende sin perjuicio de las ayudas de otra naturaleza que, en el ejercicio de sus competencias, puedan establecer las comunidades autónomas en beneficio de los pensionistas residentes en ellas.

Anexo 2

Datos de ingresos y gastos del componente contributivo del Sistema de Seguridad Social, sin realizar corrección alguna para aproximar mejor la residencia del trabajador cotizante.

Ingresos y gastos del componente contributivo del Sistema Seguridad Social

(1) Cuantía total distribuida por población de la comunidad autónoma

Ingresos y gastos del componente contributivo del Sistema Seguridad Social

Bibliografía

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