Nota sobre la simplificación y mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo (RD Ley 7/2023)
MIGUEL ÁNGEL GARCÍA DÍAZ
Apuntes 2024/01
Enero de 2024
fedea
Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.
Miguel Ángel García Díaz (URJC y Fedea) Diciembre de 2023
1.- Introducción
La economía española man/ene en la historia reciente una elevada tasa de desempleo (con un promedio del 15,9% durante el periodo 2002-2023), muy superior al promedio de los países de la Unión Europea (en torno al 9% en el mismo periodo). Si bien se ha reducido en los úl/mos años (hasta el 12,4% en 2023), esta tasa sigue en un nivel preocupante tanto por lo que implica en la calidad de vida de las personas que la sufren (unos 2,9 millones en la actualidad) como por su incidencia en el potencial de crecimiento de la economía española.
El sistema español de protección de las personas en desempleo, incluyendo prestaciones económicas y las llamadas polí/cas ac/vas de empleo, /ene un diseño complejo y está distribuido entre varios organismos y administraciones públicas. Dentro de las prestaciones económicas hay tres /pos: i) las prestaciones contribu/vas y asistenciales ges/onadas por el Servicio de Empleo Estatal (SEPE), ii) el Ingreso Mínimo Vital, competencia del Ins/tuto Nacional de la Seguridad Social, y iii) las rentas mínimas de las comunidades autónomas1. El diseño y ges/ón de las polí/cas ac/vas de empleo (orientación e intermediación, formación e incen/vos al empleo) son competencias compar/das por el SEPE y las comunidades autónomas.
El RD Ley 7/2023, de 20 de diciembre de 2023, recoge, entre otras cues/ones, una reforma de las prestaciones incluidas en el nivel asistencial de la protección a las personas desempleadas ges/onada por el Servicio Público Estatal de Empleo (SEPE). El contenido de la norma está relacionado con la Reforma 10 “simplificación y mejora del nivel asistencial de desempleo”, encuadrada en el componente 23 (Nuevas polí/cas públicas para un mercado de trabajo dinámico resiliente e inclusivo) del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español.
Lo autores de la norma consideran que la Reforma 10 se concreta en “la simplificación de la regulación para permi2r una mayor flexibilidad en el acceso y una minoración de las cargas administra2vas de manera que se facilite al ciudadano y a las empresas el conocimiento del mismo y la tramitación de las prestaciones, y se permita que el Servicio Público de Empleo Estatal implemente una mayor automa2zación de los subsidios de forma similar al de las prestaciones contribu2vas; la vinculación de esta protección con el acuerdo de ac2vidad de forma que se incorpore a los beneficiarios, que ya son personas en situación de desempleo de larga duración, de forma prioritaria en programas y acciones que posibiliten su reinserción; el acceso garan2zado a los servicios de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo a las personas beneficiarias del nivel asistencial de la protección por desempleo; la cons2tución de esta prestación complementaria como mecanismo de transición hacia la protección social, cuando la persona beneficiaria no se reincorpore al mercado laboral y se encuentre en situación de vulnerabilidad; la prevención de los riesgos de conflicto competencial con las comunidades autónomas, ya que, al regularse dentro del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legisla2vo 8/2015, de 30 de octubre, se trataría de una prestación de Seguridad Social vinculada a la existencia de unas co2zaciones previas, y, por úl2mo, la consolidación de un modelo que siga la línea del modelo de protección de los países de nuestro entorno, y con la posición en la materia del Consejo de Europa”.
1 Con la información oficial disponible es muy complicado conocer la actual cobertura de las diferentes prestaciones, porque si bien se dispone de la ges9onada por el SEPE, en el resto se observa tardanza en su publicación y amplia dispersión de las fuentes.
Esta reforma es con/nuación de la Ley de Empleo (Ley 3/2023) y de la regulación de los incen/vos a la contratación laboral y otras medidas de impulso y mantenimiento del empleo estable y de calidad (RD-ley 1/2023)2 que forman parte también del componente 23 mencionado. Estas medidas fueron analizadas en su momento por García Díaz (2023).3
2.- Contenido
Las novedades que la norma introduce se pueden agrupar en tres grandes apartados: mejora del subsidio por desempleo, compa/bilidad de la prestación con el empleo y medidas de reinserción laboral y mejora de la empleabilidad.
a) Subsidio por desempleo del SEPE
El SEPE dispone de dos /pos de prestaciones económicas, las denominadas contribu/vas exigen un periodo mínimo de co/zación (6 o 12 meses dependiendo de si el trabajador /ene o no cargas familiares) y /enen una cuanba relacionada con la base de co/zación del beneficiario con un límite máximo. El subsidio asistencial, sin embargo, /ene una cuanba única y, en términos generales, se dirige a personas en desempleo que hayan agotado la prestación contribu/va y no dispongan de otras rentas superiores al 75% del SMI. Para calcular su cuanba no se /ene en cuenta la renta de la unidad familiar, salvo que se tengan responsabilidades familiares4, de manera que es fac/ble la percepción del subsidio por desempleo con cualquier nivel de renta de la unidad familiar.
30.pdf?utm_source=documentos&utm_medium=enlace&utm_campaign=estudio hAps://documentos.fedea.net/pubs/ap/2023/ap2023-
2 hAps://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-5365
hAps://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-625
3 hAps://documentos.fedea.net/pubs/ap/2022/ap2022-
01.pdf?utm_source=documentos&utm_medium=enlace&utm_campaign=estudio
4 A los efectos del subsidio por desempleo, se consideran responsabilidades familiares tener a su cargo a su cónyuge o a algún hijo o hija por naturaleza o adopción que sea menor de 26 años o mayor con discapacidad o personas menores acogidas, si conviven o dependen económicamente del solicitante y no 9enen rentas mensuales superiores al 75 % del SMI, sin contar la parte proporcional de dos pagas
Las prestaciones económicas pagadas por el SEPE en promedio mensual en 2022 fueron 1,76 millones con una tasa de cobertura del 55,3% del número de desempleados EPA. De ellas, el 50,1% (0,88 millones) correspondieron a subsidios y un 6% a la Renta Ac/va de Inserción (0,11 millones), que funciona con criterios bastante similares al subsidio. Merece la pena destacar que tres de cada cuatro personas perceptoras del subsidio y la RAI /enen más de 50 años.
Prestaciones económicas por desempleo SEPE (2022) Promedio mensual Elaboración propia a partir de Boletín anual de estadísticas del Ministerio de Trabajo
| Total | Contributivo | Asistencial | RAI | ||||
| Total | subsidio ordinario | Subsidio de trabajadores eventuales agrarios | Renta agraria | ||||
| perceptores | 1.761.916 | 773.227 | 882.585 | 718.189 | 87.566 | 76.830 | 106.103 |
| % total | 100,0 | 43,9 | 50,1 | 40,8 | 5,0 | 4,4 | 6,0 |
Las principales modificaciones en este capítulo incluidas en la nueva norma son las siguientes:
à Incremento significa/vo del número de perceptores al ampliar el derecho al subsidio por desempleo a:
Las personas menores de 45 años sin responsabilidades familiares que hayan agotado la prestación por desempleo con una duración igual o superior a 360 días. La duración máxima de la percepción del subsidio será de 6 meses (arbculo 4).
Trabajadores que hayan co/zado al menos tres meses (antes seis meses), se encuentren en situación de desempleo y no tengan el periodo mínimo de co/zación para tener derecho a la prestación contribu/va. Percibirán el subsidio tantos meses como hayan co/zado cuando no se acrediten la existencia de cargas familiares. Con cargas familiares se percibirá el subsidio un máximo de 21 meses con 6 meses co/zados (arbculo 4).
Se amplía a todo el territorio nacional el derecho a subsidio de los trabajadores agrarios eventuales, a la vez que se eliminan las restricciones anteriores sobre la duración de la prestación contribu/va y sobre el cómputo recíproco de los periodos de ocupación co/zada como eventual agrario para el acceso al subsidio por co/zaciones insuficientes. La norma incluye también la unificación de los procedimientos para acceder a las ayudas para los trabajadores del campo, como son el subsidio y la renta agraria (arbculo 15).
En todos los casos se man/ene la exigencia de que la renta individual no supere un determinado umbral, sin tener en cuenta la de la unidad familiar si el beneficiario estuviera integrado en una.
extraordinarias, siempre que la suma de los ingresos de todos los miembros de su unidad familiar así cons9tuida, dividida entre el número de componentes de la misma, no supere dicha can9dad.
à En el capítulo de acceso al subsidio con responsabilidades familiares, se man/ene considerar que la unidad familiar está compuesta por la persona solicitante o beneficiaria, su cónyuge y los hijos e hijas menores de vein/séis años, o mayores con discapacidad, o menores acogidos y acogidas o en guarda con fines de adopción o acogimiento, que convivan o dependan económicamente de la persona solicitante o beneficiaria, pero se algunas modificaciones:
Abre la posibilidad de acceder al subsidio a solicitantes que superando su renta individual el 75% tengan personas a su cargo sin renta o con cuanbas inferiores a ese límite. Con la norma anterior no podían acceder a la prestación con responsabilidades familiares.
Endurece el acceso a las unidades familiares en las que haya varios miembros con rentas superiores al 75%, ya que anteriormente no se tenía en cuenta para hacer el cómputo (suma de renta dividido entre el número de componentes) a los miembros que superaran este límite.
• Se incluye a la pareja de hecho como parte de la unidad familiar.
à Ordenamiento de los periodos máximos de percepción del subsidio cuando se haya agotado la prestación contribu/va según se acredite o no responsabilidades familiares (6 meses cuando no se acrediten y 24 o 30 meses para los segundos dependiendo de la duración de la prestación económica por desempleo agotada) (arbculo 7)
à Aumenta la cuanba máxima del subsidio hasta el 95% del IPREM (570 euros en 2023) los primeros ciento ochenta días (actualmente el 80%; 480 euros en 2023), para disminuir al 90% desde el día ciento ochenta y uno al día trescientos sesenta, y al 80% a par/r del trescientos sesenta y uno (arbculo 8)
Para los trabajadores mayores de 52 años se man/ene en el 80 por ciento del IPREM (480 euros en 2023) y el criterio de renta individual para el acceso a la prestación.
à Se reduce de forma progresiva la base de co/zación de las personas mayores de 52 años perceptoras del subsidio por desempleo desde el 125% al 100% de la base mínima (SMI anual periodificado en 12 meses) en el periodo 2024-2027 (Disposición transitoria tercera y nuevo art. 280.9 de la LGSS modificado por el RDL)
à Se simplifica la solicitud de prórroga del subsidio al permi/r la presentación de una declaración responsable del perceptor sobre las responsabilidades familiares y la carencia de renta, a la espera de la posterior comprobación por el gestor de la información facilitada.
b) CompaKbilidad del cobro del subsidio con el empleo
La norma (arbculo 11) man/ene que la prestación por desempleo será incompa/ble con el trabajo por cuenta ajena, excepto cuando éste se realice a /empo parcial y se haya solicitado la compa/bilidad por el trabajador, pero en la prác/ca incorpora la posibilidad de cobrar una parte del subsidio (denominado complemento de apoyo al empleo) durante un máximo de 180 días cuando la persona perceptora se incorpore al mercado laboral aunque sea con un contrato a /empo completo.
El complemento de apoyo al empleo disminuye desde el 80 al 20 por ciento de la cuanba del subsidio dependiendo del trimestre de percepción de la prestación en el que se encuentre cuando se realice el trabajo y de la duración de la jornada del contrato (ver tabla adjunta).
| Complemento de apoyo al empleo (CAE)RD ley 7/2023 | ||||
| Trimestre de subsidio | CAE. Empleo a tiempo completo (% IPREM) | CAE. Empleo a tiempo parcial >= 75 % de la jornada (% IPREM) | CAE. Empleo a tiempo parcial <75 % y =50 % de la jornada (% IPREM) | CAE. Empleo a tiempo parcial <50 % de la jornada (% IPREM) |
| 1 | 80 | 75 | 70 | 60 |
| 2 | 60 | 50 | 45 | 40 |
| 3 | 40 | 35 | 30 | 25 |
| 4 | 30 | 25 | 20 | 15 |
| 5 y siguientes | 20 | 15 | 10 | 5 |
Así una persona con contrato a /empo completo podrá añadir al salario entre 120 euros y 480 euros al mes dependiendo del momento temporal de percepción del subsidio en el que se encuentre.
La prestación y el subsidio por desempleo serán también compa/bles con la percepción de prestaciones económicas no contribu/vas de la Seguridad Social, y de cualquier /po de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por cualquier Administración Pública.
c) Medidas de reinserción laboral y mejora de la empleabilidad
El RD ley man/ene las ya conocidas obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo: búsqueda ac/va de empleo mediante la suscripción de un acuerdo de ac/vidad (arbculo 3 de la Ley Empleo 3/2023), la par/cipación en actuaciones de mejora de la ocupabilidad determinados por los servicios de empleo competentes, en su caso dentro de un i/nerario de inserción, y aceptar la colocación adecuada que le sea ofrecida por los servicios de empleo5. Tan sólo se añade como nueva obligación presentar anualmente la declaración correspondiente del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
5 Artículo 3 de la Ley de Empleo:
g) Colocación adecuada: Se considerará adecuada, la colocación en la profesión demandada por la persona trabajadora, de acuerdo con su formación, características profesionales, experiencia previa o intereses laborales y también aquella que se corresponda con su profesión habitual o cualquier otra que se ajuste a sus aptitudes físicas y formativas.
La colocación que se ofrezca deberá ser indefinida y con un salario, en ningún caso, inferior al salario mínimo interprofesional.
En el marco del acuerdo de actividad voluntariamente aceptado, también será colocación adecuada, la que sea convenida dentro del itinerario de inserción, incluida la colocación de duración determinada regulada en el artículo 15.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre y la colocación a tiempo parcial. Solamente en este marco, será adecuada la colocación que se ofrezca en una localidad que no sea la de residencia de la persona trabajadora.
Se añade como recordatorio “que las personas beneficiarias del subsidio por desempleo tendrán garan/zado, en todo caso, el acceso al i/nerario o plan personalizado adecuado a su perfil previsto en la Ley de Empleo”
En cuanto a la suspensión del derecho a percibir la prestación la nueva norma añade algunos criterios:
Cuando los beneficiarios de las prestaciones por desempleo incumplan la obligación de presentar, en los plazos establecidos, los documentos que les sean requeridos por la en/dad gestora, siempre que los mismos puedan afectar a la conservación del derecho a las prestaciones.
Durante los períodos en los que los beneficiarios no figuren inscritos como demandantes de empleo en el servicio público de empleo competente (autonómico)
Durante los periodos en los que, de acuerdo con la comunicación del Servicio Público de Empleo competente, se incumpla o suspenda el acuerdo de ac/vidad.
La redacción de la norma vigente antes del RD-ley, no obstante, tenía un contenido bastante similar “Serán beneficiarios del subsidio los desempleados que, figurando inscritos como demandantes de empleo durante el plazo de un mes, sin haber rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a par/cipar, salvo causa jus/ficada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales, carezcan de rentas en los términos establecidos …”
Por úl/mo, el RD ley prevé una evaluación de la reforma del sistema asistencial de desempleo en la que par/ciparán dis/ntos ministerios (DA cuarta): “Una vez transcurridos dos años desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, el Gobierno creará una comisión interministerial con el obje/vo de evaluar los efectos de la reforma del nivel asistencial de desempleo contemplado en esta norma, así como estudiar la armonización de las prestaciones económicas de naturaleza asistencial del sistema de la Seguridad Social. Esta comisión estará integrada por los Ministerios de Trabajo y Economía Social, de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de Economía, Comercio y Empresa y de Hacienda y Función Pública.
3.- Conclusiones
El RD-ley 7/2003, de 19 de diciembre en el que se incluye la simplificación y mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo, se ha elaborado para cumplir con el componente 23 del Plan de Recuperación y Resiliencia, que forma parte de los compromisos exigidos para cobrar el cuarto plazo (10.000 millones de euros) de los recursos financieros asignados a España.
La exposición de mo/vos del RD-ley explicita que “Estas reformas, en suma, vienen a favorecer de manera transversal el obje2vo de un mercado de trabajo inclusivo y resiliente y responden con coherencia a las polí2cas públicas para hacer el mercado más dinámico y con capacidad de respuesta para hacer frente a desaVos como el reto demográfico y las transiciones verde y digital”
Durante el periodo de elaboración se ha mantenido un cierto debate sobre la posible tensión entre dos obje/vos que en la prác/ca deberían ser compa/bles: la cobertura de las necesidades de las personas en desempleo y su incen/vación para acceder a un empleo, intentando evitar la creación de trampas de la pobreza o el uso ineficiente de los recursos públicos. Realizada una lectura detallada de la norma, se observan avances en el segundo de los obje/vos mencionados, si bien parece haberse priorizado reforzar el primero de ellos sin tener en cuenta en exceso el conjunto de prestaciones existentes dirigidas a las personas en desempleo de larga duración.
La opción elegida avanza en la generación de incen/vos para la búsqueda y aceptación de empleo por las personas que perciben el subsidio por desempleo, al permi/r durante 180 días el cobro del salario junto con una parte del subsidio. Esta decisión evita el fuerte desincen/vo existente anteriormente para aceptar un empleo derivado del menor beneficio neto obtenido por el perceptor en términos de renta neta y esfuerzo realizado.
La relación inversa aplicada entre el porcentaje de subsidio percibido y la an/güedad cobrando el subsidio, es decir, se recibe una menor parte del subsidio a medida que aumenta el /empo en el que se ha iniciado la percepción, permite una doble interpretación: anima a salir de la situación de desempleo lo antes posible, pero también reduce el incen/vo a quienes llevan en desempleo más /empo, una mayoría de ellas.
En todo caso, dado que se trata de una prestación con una cuanba muy modesta, en torno al umbral de subsistencia, no hay demasiado margen para la estrategia de ir reduciéndolas para incen/var la vuelta al mercado de trabajo. Muy posiblemente, el margen de mejora está más bien en el endurecimiento de las exigencias de búsqueda y de no rechazo de ofertas de empleo, y en la mejora del funcionamiento del sistema para que lleguen más ofertas desde los servicios públicos de empleo. Estas cues/ones no se modifican demasiado con la nueva norma y de hecho el avance en esta línea no depende de un cambio norma/vo sino de aplicar un planteamiento y un modelo de organización diferente en los servicios públicos de empleo.
La pretensión declarada por el Gobierno de mejorar la empleabilidad de los perceptores del subsidio a través de las polí/cas ac/vas de empleo parece lejos de cumplirse debido al desequilibrio entre los muy definidos derechos (aunque de dilcil cumplimiento en la prác/ca por los servicios públicos de empleo) y las poco concretas obligaciones de los perceptores de las prestaciones, las severas deficiencias en el desempeño de los servicios públicos de empleo para cumplir con su función de orientación e intermediación debido a su escasa relación con las empresas (perfilado efec/vo de oferta y demanda), y el desalineamiento de incen/vos generado por la separación de competencias entre el SEPE y los servicios autonómicos.
La eficacia del compromiso de ac/vidad como instrumento para medir la intensidad en la búsqueda de empleo decae de forma significa/va cuando los servicios públicos de empleo /enen un conocimiento muy limitado de las necesidades del tejido produc/vo y manejan un número muy reducido de las vacantes de empleo existentes al no ser capaces de ofrecer un servicio eficaz a las empresas (envío previo perfilado de las personas adecuadas a las caracterís/cas de los empleos disponibles).
El avance en el obje/vo de ac/vación de las personas en desempleo está acompañado de una significa/va ampliación del número potencial de perceptores (menores de 45 años sin cargas familiares y trabajadores agrícolas), de la duración de la prestación en algunos casos y de la cuanba del subsidio.
Dado que cada 100.000 nuevos beneficiarios con una cuanba media de 510 euros al mes en doce pagas, aumenta el gasto en 612 millones de euros, una hipótesis de 400.000 nuevas personas percibiendo el subsidio aumentaría las necesidades financieras en 2.500 millones de euros al año (0,17 puntos de PIB)
Mantener la renta individual como condición de acceso al subsidio por desempleo, aunque se forme parte de una unidad familiar, provoca una pérdida de eficiencia en el uso del dinero público y de equidad en su posible u/lización en fines alterna/vos.
El uso de la fórmula de RD-ley deteriora la calidad de la norma al no contar con los correspondientes informes vinculantes y consul/vos sobre su contenido. La opción elegida es menos comprensible cuando la norma entra en vigor en junio de 2024.
La situación del subsidio por desempleo después de la reforma no guarda la necesaria relación y coherencia con el resto de las prestaciones económicas existentes dirigidas a personas en desempleo (IMV y rentas autonómicas). La opción de simplificar el número de prestaciones iden/ficando las funciones específicas de cada una de ellas podría ser más eficiente para conseguir los obje/vos buscados. En concreto, se podría mejorar la cuanba de la prestación económica contribu/va limitando el periodo a 12 meses, disponer de un subsidio por desempleo por un periodo máximo de 18 meses y, en caso de mantenerse la persona en desempleo, pasar a percibir el Ingreso Mínimo Vital, actuando las rentas autonómicas como complemento de los colec/vos con mayores necesidades. Todas las prestaciones deberían ser compa/bles con el trabajo, ar/culándose como un porcentaje adicional al salario que se reduciría progresivamente en el /empo.