Las implicaciones financieras de un concierto catalán: Algunos datos y cálculos orientativos

Ángel de la Fuente

Apuntes 2024/21

Agosto de 2024

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Agosto de 2024

Resumen

A la espera de que se concreten los detalles del acuerdo ERC-PSC, una conjetura informada sobre sus efectos financieros a medio plazo apuntaría hacia un trasvase anual de entre 6.600 y 13.200 millones de euros desde la caja común del Estado hacia la Hacienda catalana. Esto elevaría la financiación homogénea de la Generalitat entre un 25 y un 50 por ciento desde un índice de financiación homogénea por habitante ajustado de 101 en 2022, situándola claramente por encima de cualquier otra comunidad no foral. Extender la medida al resto de las comunidades de régimen común en las mismas condiciones costaría entre 31.000 y 62.000 millones de euros adicionales.

El dinero que se quiera destinar a mejorar la financiación de Cataluña (y la de otras comunidades, en su caso) tendrá que salir de algún sitio. Si ninguna comunidad puede perder financiación, el Estado tendrá que ajustar a la baja su gasto, reduciendo las prestaciones de su competencia, como las pensiones o la defensa, o aumentar (ahora o en el futuro) la presión fiscal sobre la menguante parte de la población que siga estando sujeta a sus tributos.

ERC y el PSC acaban de acordar la salida de Cataluña del régimen común del sistema de financiación autonómica (SFA) a cambio del apoyo a la investidura del candidato socialista a la presidencia de la Generalitat. Si el acuerdo llega a convertirse en ley, la comunidad pasará a tener un sistema singular de financiación, muy similar al foral, en el que la Generalitat regulará, recaudará e ingresará todos los impuestos de titularidad estatal. A cambio, la comunidad aportará una especie de cupo para financiar los servicios que el Estado siga prestando a (o en) Cataluña (no queda muy claro, y no es lo mismo) y una cuota de solidaridad en beneficio de las CCAA de menor renta. Para poner en marcha el nuevo sistema, el acuerdo prevé la reforma de la normativa relevante (en la que, sorprendentemente, no se incluye la Constitución) así como la cesión gradual de los medios y competencias en Cataluña de la Agencia Tributaria Estatal (AEAT) a su homóloga local, de forma que esta última gestione ya el IRPF a partir de 2026 y vaya incorporando después el resto de los grandes tributos.

Pese a que el texto es muy parco en detalles, las implicaciones cualitativas del acuerdo están muy claras. Resulta evidente que el objetivo último del nuevo sistema es recortar sustancialmente la aportación catalana a la caja común del Estado. Inevitablemente, por tanto, los recursos disponibles para la solidaridad interterritorial y las políticas sociales de ámbito nacional se reducirán y alguien tendrá que apretarse el cinturón a través de menores prestaciones o mayores impuestos presentes o futuros. Otro problema importante es que el troceamiento de la AEAT en una serie de entidades de menor escala aumentará sin duda los costes de la gestión tributaria y reducirá su eficacia. Finalmente, se complicará la gestión del SFA y se perderá transparencia. Al no haber ya una cesta común de tributos cedidos para todas las comunidades (del actual régimen común), será complicado calcular una capacidad fiscal homogénea que sirva de guía para fijar las necesarias transferencias de nivelación y asegurar el cumplimiento del principio de ordinalidad que (con buen criterio) se pretende introducir ahora en el sistema. A esto habría que añadir las profundas implicaciones constitucionales de una reforma que supondría un cambio cualitativo en la naturaleza del Estado, abriendo la puerta a la generalización de ciertos rasgos confederales que hasta el momento estaban restringidos a una pequeña parte del territorio.

Algunas de estas cuestiones exigirían un análisis mucho más cuidadoso del que es posible en esta breve nota de urgencia, que se limitará a esbozar las posibles implicaciones financieras de un concierto catalán. Hacer proyecciones precisas sobre lo que la reforma podría suponer para las finanzas de la Generalitat, del Estado o de otras CCAA no será posible hasta que no se concreten los detalles de la propuesta, y especialmente el procedimiento de cálculo del cupo y la cuota de solidaridad, o los posibles límites a su negociación. Todo dependerá de cómo se modifique la aportación catalana a la caja común con el cambio de sistema. Este dato, por supuesto, no se conoce a priori, pero sí sabemos lo que reclaman los independentistas, y eso nos puede ayudar a hacernos una idea del rango de posibles resultados.

Una referencia importante en este sentido es la perenne reivindicación nacionalista de eliminar, o al menos reducir drásticamente, el déficit fiscal de la comunidad con el Estado, o más bien la estimación de esta magnitud que la Generalitat calcula todos los años por el procedimiento de flujo monetario, que imputa a la región únicamente el gasto que se produce físicamente en su territorio. De acuerdo con la última estimación publicada por el Govern (GenCat, 2023), la brecha entre lo que la comunidad aporta a y recibe del Gobierno central rondaría en la actualidad los 22.000 millones de euros, casi el 10% del PIB.¹ Es importante observar que esta estimación, a la que de aquí en adelante denominaré el déficit de máximos para abreviar, está muy sesgada al alza. Para el último año en el que la comparación es posible (2014), el déficit de máximos que estima la Generalitat fue un 65% superior al calculado por el Ministerio de Hacienda con un enfoque de carga-beneficio, que es lo más parecido a un estándar metodológico internacionalmente aceptado que existe en esta literatura (véase la sección 2 de de la Fuente, 2024b). De haberse mantenido este sesgo, la eliminación del déficit de máximos supondría, de hecho, dejar a la región con un superávit de unos 8.700 millones de euros con el criterio de carga-beneficio. Esto es, concederle una subvención nada desdeñable a una comunidad rica, en parte en forma de servicios gratuitos en especie.

Pese a tratarse de un cálculo muy cuestionable, la estimación de máximos del déficit fiscal que elabora la Generalitat se ha convertido en la referencia dominante para el debate público en Cataluña y, como tal, condicionará directamente la actuación de los partidos regionales en la negociación de los parámetros del nuevo sistema. Para buena parte de la militancia independentista, el déficit de máximos es lisa y llanamente lo que el malvado Estado español roba a los sufridos contribuyentes catalanes. En consecuencia, la única solución aceptable a ojos de este colectivo sería la de eliminar por completo el supuesto desequilibrio. El objetivo de máximos de los nacionalistas, por tanto, sería que se les “devuelvan” 22.000 millones cada año, lo que en realidad convertiría en negativa su aportación neta a la caja común.

El actual Govern de ERC es algo menos radical. La consellera saliente, Natalia Mas, se conformaría con entre un 60 y un 80 por ciento de este objetivo de máximos (esto es, quiere reducir el déficit de máximos desde el 10% del PIB hasta entre el 2 y el 4 por ciento), ² lo que justifica apoyándose en una visión también muy cuestionable de los datos internacionales sobre la materia.³ Finalmente, cabe esperar que el PSC/PSOE muestre una disposición algo mayor que sus aliados a contribuir a la solidaridad interterritorial, pero no ha dicho hasta dónde querría llegar y no está claro qué margen de actuación puede tener sin perder el apoyo de sus socios. Siendo muy optimistas, se podría quizás esperar que el PSC apueste por reducir a la mitad la exigencia mínima de Esquerra, al menos en un primer momento, con el fin de hacer la propuesta más digerible para la militancia del PSOE, entre otros.

Así pues, cabe esperar que el acuerdo se cierre con un objetivo de reducir la aportación catalana a la caja común entre un 30 y un 60 por ciento del objetivo máximo nacionalista de 22.000 millones anuales, esto con un trasvase neto de recursos hacia Cataluña de entre 6.600 y 13.200 millones de euros anuales. A largo plazo, las cosas pintan aún peor porque el cambio en las reglas reforzará a la Generalitat frente al Gobierno central. En cuanto el Gobierno regional tenga realmente el dinero en la mano, la aportación a la solidaridad se irá reduciendo en sucesivas rondas negociadoras y podría tender a cero, con especial rapidez cuando la Generalitat esté presidida por los independentistas. También sería mucho más difícil parar un nuevo intento de secesión unilateral.

¹ Sobre las limitaciones del método de flujo monetario, véase de la Fuente (2024a) y las referencias allí citadas.

² https://www.lavanguardia.com/economia/20231112/9370868/solidaridad-llegar-4-pib-10-actual.html

³ Véase la sección 3 de de la Fuente (2024) y los trabajos que allí se citan.

Efectos directos sobre el sistema de financiación

En el resto de esta nota analizaré las implicaciones del nuevo sistema para la financiación de Cataluña y la situación de la caja común del Estado y el SFA, en función del posible grado de éxito de los nacionalistas en términos del cumplimiento de su reivindicación de máximos. Comenzaremos por los efectos inmediatos sobre el SFA de la salida de Cataluña del régimen común. El Cuadro 1 resume los principales agregados del sistema. En su primera columna se recogen los ingresos homogéneos brutos de las comunidades autónomas por tributos cedidos (antes de ejercer su capacidad normativa para subir o bajar tipos) y en la segunda su financiación efectiva final a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, tras la aplicación de los distintos elementos del SFA. La diferencia entre estas dos magnitudes refleja la inyección neta de recursos que el sistema aporta a cada comunidad por encima de lo recaudado en su territorio, que puede ser negativa si la comunidad es aportante neta a la nivelación regional, como lo ha sido hasta ahora Cataluña.

Cuadro 1: Grandes agregados y flujos redistributivos del SFA, datos de 2022 a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal millones de euros

- Fuente: de la Fuente (2024c).

La suma de los saldos positivos que aparecen en la penúltima columna del Cuadro 1 nos dice que el sistema aporta a las comunidades de menor renta recursos extra, por encima de sus ingresos tributarios, por un importe de unos 24.000 millones de euros. Estos recursos provienen en parte del Estado (que aporta algo más de 14.000 millones de euros) y en parte de las comunidades con mayor renta per cápita (Madrid, Cataluña y Baleares) que aportan otros casi 10.000 millones. La aportación catalana es la segunda mayor, tras la de Madrid, y asciende a 2.088 millones de euros. Otras cosas iguales, su pérdida, supondría una caída del (2.088/123.618) = 1,69% en la financiación del resto de las CCAA.

Efectos sobre los ingresos tributarios del Estado

Por tanto, la pérdida directa para el resto de CCAA causada por la salida de Cataluña del SFA sería modesta. Pero ésta es sólo una parte de la historia. La otra y más importante sería la pérdida por parte del Estado de todos sus ingresos tributarios en Cataluña. Para estimar la cuantía de esta pérdida, he aproximado la distribución por regiones de la recaudación tributaria del Estado a partir de la de los correspondientes tramos autonómicos de los mismos impuestos (IRPF, IVA e Impuestos Especiales) y he imputado la recaudación del Impuesto de Sociedades en proporción al PIB regional. (Véase el Anexo). Los resultados se muestran en el Cuadro 2.

Cuadro 2: Distribución territorial estimada de los ingresos tributarios del Estado

- Fuente: los totales provienen de la liquidación de los PGE de 2022 (IGAE, 2024) y se distribuyen entre territorios utilizando los pesos que se recogen en el panel b del Cuadro A.1 del Anexo.

Según mis cálculos, el Estado recaudó en 2022 algo más de 30.000 millones en impuestos generados en Cataluña que pasarían íntegramente a la Generalitat con el sistema de concierto. A cambio, sin embargo, la Generalitat pagaría al Estado una aportación que, como ya se ha visto, tendría dos partes: un cupo para cubrir el coste de los servicios que el Estado seguiría prestando y una cuota de solidaridad. A efectos de lo que sigue, lo único relevante es la suma de estos dos componentes, así que hablaré de la cuantía del cupo sin más.

Implicaciones para la financiación de Cataluña y para la caja común

El Cuadro 3 resume las implicaciones del cambio de sistema para la financiación de Cataluña y para el saldo de la caja común del Estado y el SFA en función de la reducción de la aportación catalana a la caja común, medida como porcentaje del objetivo nacionalista de máximos (eliminar un déficit fiscal que cifran en 22.000 millones). El Cuadro tiene cinco columnas que describen diferentes escenarios. El primero de ellos corresponde a la situación actual, previa al cambio de sistema, y los otras cuatro muestran como quedaría el sistema de concierto en función del nivel de éxito nacionalista en alcanzar su objetivo de máximos. En mi opinión, lo más probable sería un resultado situado en algún punto intermedio entre las columnas [3] y [4].

Cuadro 3: Implicaciones del concierto catalán en función de la reducción de la aportación total a la caja común millones de euros corrientes

Moviéndonos en vertical, el Cuadro tiene cuatro bloques. El primero describe el reparto en primera instancia entre el Estado y la Generalitat de los ingresos tributarios generados en Cataluña. En la situación de partida, ambas administraciones comparten esos ingresos a partes aproximadamente iguales, mientras que con el concierto estos pasan a ser gestionados íntegramente por el Gobierno regional.

La financiación neta de la Generalitat (segundo bloque), depende de la cuantía del cupo (y la cuota de solidaridad). En la columna [2], esta cuantía se fija de forma que el reparto de recursos entre las dos administraciones se mantenga igual que en la situación de partida. A partir de ahí, según nos movemos hacia la derecha, el cupo se reduce y la financiación neta de la Generalitat aumenta, pasando sucesivamente de un nivel inicial normalizado a 100 a niveles de 125, 151 y 185. Puesto que la financiación homogénea por habitante ajustado de Cataluña en la situación inicial está muy cerca de la media del régimen común, el índice de la fila 2.5 puede interpretarse también como un indicador de la financiación homogénea relativa de Cataluña según reducimos su aportación a la caja común. Obsérvese que bastaría con una reducción de la aportación a la caja común del 30% del déficit de máximos para situar a Cataluña a la cabeza de la distribución de la financiación por habitante ajustado (con una financiación relativa de 125), y que aumentar la reducción hasta el 100% llevaría a la comunidad a una situación similar a la que ahora disfrutan las comunidades forales, con un índice de financiación relativa cercano a 200 (MH, 2024b, Cuadro 14). El bloque 3 se centra en la aportación catalana a la caja común y viene a ser por tanto el complementario del anterior: la aportación se va reduciendo según nos movemos hacia la derecha hasta quedarse en un 32% de su valor original.

Finalmente, el bloque cuarto muestra la reducción en la aportación catalana a la caja común en cada escenario con respecto a la situación de partida, así como su valor expresado como porcentaje de los ingresos estatales por IRPF en el resto de España y de la financiación homogénea del conjunto de las comunidades de régimen común, excluyendo también a Cataluña. Esto nos permite visualizar de dos formas alternativas los costes del cambio de sistema para el resto del país. Suponiendo una reducción de la aportación catalana a la caja común del 60% del objetivo de máximos, Cataluña incrementaría su financiación neta en un 51% con respecto a la situación de partida, situándose destacada a la cabeza del actual régimen común y reduciría su aportación a la caja común en un 41%. Si el Estado recurriera a una subida del IRPF para compensar la pérdida de recursos sin afectar a la financiación autonómica o reducir su gasto, tendría que incrementar en un 29,5% la recaudación del tramo estatal del impuesto en lo que queda del territorio común. Si, en su lugar, optase por aceptar la caída de ingresos y la trasladase íntegramente a la financiación de las demás CCAA, ésta tendría que reducirse en un 10,7% en promedio. Si se optara por una reducción del 30% del objetivo máximo, estos porcentajes se reducirían a la mitad, pero seguirían siendo apreciables.

Finalmente, resulta obvio que los problemas se agravarían muy considerablemente si el nuevo sistema se extendiera a Madrid y Baleares, las otras dos regiones que son contribuyentes netas al SFA. El Estado perdería 37.500 millones adicionales en ingresos tributarios y si los correspondientes cupos se negociasen con criterios similares a los que quieren imponer los nacionalistas catalanes, los ingresos netos del Estado se desplomarían. De hecho, aunque estas dos regiones se mantuvieran en el régimen común, las consecuencias podrían ser parecidas. Si nos tomamos la ordinalidad en serio, y nos empeñamos en llevar a Cataluña a una financiación por habitante ajustado muy por encima de la media, habrá que hacer lo propio con Baleares y Madrid, que no podrían quedar por detrás de Cataluña puesto que pagan más en impuestos. El coste de garantizar la ordinalidad en la parte superior de la distribución sería de 1.461 millones de euros en el caso de Baleares y de 11.538 millones en el de Madrid en el escenario [4], que habría que sumar a los 13.200 de la reducción de la aportación catalana. La suma de estas partidas, 26.019 millones de euros, supone un 18% de los ingresos tributarios totales del Estado y un 45% de su recaudación por IRPF (en la situación actual, antes de la reforma propuesta).

Conclusión

A la espera de que se concreten los detalles del acuerdo entre el PSC/PSOE y Esquerra Republicana, una conjetura informada sobre sus efectos a medio plazo apuntaría hacia un trasvase anual de entre 6.600 y 13.200 millones de euros desde la caja común del Estado hacia la Hacienda catalana, lo que elevaría la financiación homogénea de la Generalitat entre un 25 y un 50 por ciento. Puesto que Cataluña parte de un índice de financiación homogénea por habitante ajustado de 101 en 2022 (frente a una media de 100 para el conjunto de las comunidades de régimen común), la medida la situaría, otras cosas iguales, claramente por encima de cualquier otra comunidad no foral. Extender la medida al resto de las comunidades de régimen común en las mismas condiciones costaría entre 31.000 y 62.000 millones de euros adicionales. Un pico.

El dinero que se quiera destinar a mejorar la financiación catalana (y la de otras comunidades, en su caso) tendrá que salir de algún sitio. Si ninguna comunidad puede perder financiación, el Estado tendrá que ajustar a la baja su gasto, reduciendo las prestaciones de su competencia, como las pensiones o la defensa, o aumentar (ahora o en el futuro) la presión fiscal sobre la menguante parte de la población que siga estando sujeta a sus tributos.

Anexo: Estimación aproximada de la distribución territorial de la recaudación de los principales impuestos estatales

Cuadro A.1: Ingresos autonómicos por ciertos impuestos cedidos y PIB regional en 2022

b. pesos en el total

- Fuente: Liquidación del SFA de 2022 (MH, 2024) - Notas: IRPF sin ejercicio de la capacidad normativa. IIEE* = impuestos especiales excluyendo el impuesto de electricidad. El PIB se utiliza para territorializar la recaudación del Impuesto de Sociedades.

El Cuadro A.1 muestra el desglose por CCAA del PIB y de los ingresos autonómicos por ciertos impuestos compartidos. Aplicando los pesos que se recogen en el panel b a los ingresos totales del Estado (recaudación neta) por IRPF, IVA, Impuestos Especiales e Impuesto de Sociedades se estima el desglose territorial de los ingresos tributarios del Estado, que se recoge en el Cuadro 2 del texto.

Referencias

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1. de la Fuente, A. (2024a). “Las balanzas fiscales y algunas cuestiones relacionadas.” FEDEA, Serie Food for Thought. Colección Apuntes no. 2024-19. Madrid. https://bit.ly/3A3QpCU

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1. de la Fuente, A. (2024b). “Balanzas fiscales: ¿qué son y para qué sirven?” FEDEA, Colección Apuntes no. 2019-08, versión actualizada en julio de 2024. Madrid. https://bit.ly/2TNupS0.

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1. de la Fuente, A. (2024c). “La liquidación de 2022 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2024-26. Madrid. https://bit.ly/3Ah1S22

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1. Generalitat de Catalunya (GenCat, 2023). El dèficit fiscal de Catalunya amb l'Estat ja frega els 22.000 M€. Nota de prensa del Departament d’Economia I Hisenda, Barcelona, 18 de septiembre de 2023. https://govern.cat/salapremsa/notes-premsa/539622/deficit-fiscal-catalunya-lestat-ja-frega-22000- m-euros

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2024a). Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. Liquidaciones del SFA desde el año 2002. http://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financiacion%20co munidades%20autonomas2.aspx

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2024b). Informe del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas, 2014. https://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/OtraInformacionEconomica/Sistema-cuentasterritorializadas-2014.aspx