Elegibilidad, reformas y pautas de jubilación en España

SERGI JIMÉNEZ-MARTÍN

Apuntes 2024/35

Diciembre de 2024

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Sergi Jiménez-Martín, Universitat Pompeu Fabra, BSE y FEDEA Diciembre de 2024

1. Introducción

Las pautas de trabajo y jubilación en edades avanzadas no son inmutables. Cambian, en primer lugar, porque las preferencias de los individuos, su elección entre trabajo y ocio, cambia con la entrada de nuevas cohortes y generaciones. En segundo lugar, porque los incentivos y la generosidad del sistema se modifican con las sucesivas reformas y los individuos adaptan (en lo medida de lo posible) su comportamiento a las nuevas condiciones. En España desde que se estableció la configuración básica del sistema en 1985 (Boldrin et al, 2001) ha habido cinco reformas sustanciales: 1997, 2002, 2007, 2001- 13 y 2021-23. Todas ellas han intentado, por un lado, disminuir la generosidad relativa del sistema y, por otro, respondiendo al reto demográfico, retrasar la salida definitiva del mercado de trabajo (Jiménez y Viola, 2023). Uno de los instrumentos que más se ha utilizado en las últimas reformas es el de la elegibilidad intentando favorecer o compensar carreras largas, obviando aquellos trabajadores que han tenido, tradicionalmente, carreras complejas.

En esta entrada analizamos los cambios en las pautas de jubilación y su relación con las recientes reformas de pensiones, con especial énfasis en las diferencias según el género causadas por las condiciones de elegibilidad y acceso al trabajo y los mecanismos creados en el sistema de pensiones para compensar la brecha generada.

2. Las reglas de 1985

Los elementos clave del sistema de pensiones español se establecieron ya en 1985. La elegibilidad a las prestaciones de pensión de vejez en España se estableció en 15 años de contribuciones al sistema. La persona podía acceder a una prestación, por regla general a los 65 años, aunque si había cotizado en el régimen de mutualidades podía jubilarse anticipadamente, con una penalización, desde los 60. El monto de la pensión se calculaba multiplicando una base reguladora por un porcentaje que dependía de la edad de la persona y del número de años cotizados al sistema. La base reguladora se obtenía dividiendo por 112 los salarios de los últimos 96 meses (8 años) antes de jubilarse y el porcentaje aplicado a esta base reguladora dependía del número de años de cotización en base a una formula preestablecida. Si la persona demoraba más allá de los 65, obtenía un porcentaje adicional sobre la base reguladora. Finalmente, el importe de la pensión estaba limitado desde abajo por la pensión mínima (véase Jiménez-Martín, 2014, para más detalles) y la pensión máxima (entre 4 y 5 veces el salario mínimo).

Nótese que si se hubiera extendido la jubilación anticipada voluntaria a todos los trabajadores (con derechos consolidados por encima de la pensión mínima) el sistema de 1985 hubiera sido casi perfecto ya que toda la modulación del gasto en pensiones se hubiera podido conseguir bien reduciendo la generosidad (aumentando los años de cotización en la base reguladora y/o disminuyendo la tasa de reposición) o acompasando el rango de edades donde la jubilación anticipada es posible a la evolución de la longevidad (aunque sin restricciones de elegibilidad excepto las marcadas por la pensión mínima).

La Tabla 1 resume las principales reformas y remiendos introducidos desde 1985: 1997, 2002, 2007, 2011-13 y 2021-23. Las reformas de 1997, 2002 y 2007 solo introdujeron cambios menores en el cálculo de la base reguladora (añadiendo más años al mismo) y en la edad de elegibilidad involuntaria a la jubilación anticipada. Los cambios a partir de 2011-13 intentan elevar la edad de jubilación media, retrasando la edad normal de jubilación progresivamente hasta 67 en 2027, aunque si se cumplen unos mínimos de cotización (35 en 2013 y 38 en la actualidad) el retraso se puedes esquivar y seguir obteniendo el cien por cien de la base reguladora a los 65. Es obvio que la introducción de la “jubilación normal anticipada” favorece al colectivo de hombres (habitualmente con carreras contributivas largas) y perjudica a las mujeres, particularmente a las que tienen hijos, que es muy probable que hayan tenido interrupciones contributivas.

Tabla 1. Las reformas de pensiones en España 1985-2023

De hecho todas las opciones de jubilación antes de la edad normal de jubilación (recordamos, 65 años hasta 2013 y 66 años y medio en la actualidad) llevan aparejada una condición de elegibilidad (30 años cotizados jubilación anticipada involuntaria, 33 jubilación anticipada voluntaria y jubilación parcial -36 esta última en la actualidad, 38 jubilación normal anticipada a los 65) que siempre es más probable que cumplan los hombres y mujeres sin hijos que las madres (no identificables en un sentido estricto en la fuente de datos que utilizamos, en este caso la Muestra Continua de Vidas Laborales).

3. Participación y empleo de las cohortes 1940-1965: el gap según el género.

La evolución de las pautas de jubilación y, especialmente, las diferencias según el género, no se entiende bien si no se revisan antes los perfiles de participación y empleo. En la Figura 1 presentamos los perfiles de participación y empleo de cohortes representativos de los individuos que se jubilan entre 2000 y 2023. Observamos que hasta 1950-1955 las diferencias en nivel de participación y empleo según el género son enormes entre los 25 y 55 años debido a las numerosas restricciones de entrada en el mercado de trabajo a las que se enfrentaban las mujeres en España durante el franquismo (véase también Belles at al, 2022). A partir de las cohortes entre 1955 y1960 la brecha empieza, lentamente, a cerrarse. Nótese el impacto de la etapa más fecunda en el perfil de participación y empleo en la cohorte nacida en 1965, que, aunque aún no forma parte de nuestra muestra de jubilación (acaban de cumplir 59), es representativo del impacto de la maternidad en la participación y el empleo. En las cohortes anteriores no se nota tanto porque el nivel de partida de las mujeres es mucho más bajo. Aún así, es evidente el perfil aplanado en los años de mayor fecundidad (25-40).

Figura 1. Tasa de empleo y participación por cohorte (1940-1965) y género

- Fuente: Encuesta población activa, 2ºtrimestre. 1976-2024.

4. Pautas de salida y reformas

En las figuras que siguen ilustraremos como algunos cambios de reglas de jubilación han condicionado la salida del mercado de trabajo en los últimos 20 años. Todos los gráficos usan como única fuente de información la versión más reciente de la Muestra Continua de Vidas Laborales.

La Figura 2 presenta la probabilidad condicional de jubilación entre los 55 y 70 años según el género en diferentes momentos desde 2000 a 2023. Nótese que los picos de salida reflejan fielmente la combinación de la regulación vigente en cada momento y la facilidad de cumplir las condiciones de elegibilidad del colectivo representado. El panel del año 2000 (nótese la simplicidad de la distribución respecto a otros años) refleja fielmente el sistema de 1985 (con ligeras modificaciones). En ese año y en todos los siguientes la jubilación anticipada (hasta 64, tanto voluntaria como involuntaria) es siempre más probable entre hombres que mujeres (aunque hasta el año 2002 por otras causas que se describen en Belles et al., 2023). Además, a partir de 2013, la jubilación a partir de los 65, previamente idéntica y no condicionada a ninguna regla de elegibilidad (salvo la regla de tener al menos 15 años cotizados), empieza a diferenciarse según el género. De hecho, la distribución de hombres presenta dos picos muy marcados entre 2020 y 2023: 63 (edad de JA voluntaria) y 65 (edad de jubilación normal voluntaria). En cambio, para las mujeres, el pico de 63 es menor (menor probabilidad de cumplir la condición de elegibilidad) y el según pico se convierte en meseta (65-66) por no cumplir, en muchos casos, la condición de elegibilidad.

Figura 2. Tasa condicional de jubilación según edad y género. 2000-2023.

Ambos hechos tienen el mismo origen, las condiciones de elegibilidad basadas en los años cotizados, obviando otros aspectos, como puede ser el impacto de tener y cuidar hijos en la carrera contributiva. Es decir, para las cohortes nacidas en los 40 y 50,

estamos frente a un sistema de pensiones pensando para hombres que casualmente también utilizan las mujeres (madres).

La Figura 3 revela las diferencias en el promedio de años de cotización de todas las jubilaciones según el género por año desde 2001 (panel izquierdo) y por cohorte (desde 1935 hasta 1956, el último que ha completado la salida). Aunque la brecha entre géneros esta (afortunadamente) cayendo, desde unos inconcebibles 15 años que reflejaban un cúmulo de discriminaciones, aún representa entre 5-6 años, lo suficiente para generar diferencias en la probabilidad condicional de jubilación a todas las edades, especialmente a partir de la reforma de 2011-13.

De hecho, es fácil ver (Figura 4) que si controlamos el factor de diferencias en las cotizaciones restringiendo la población a los hombres y mujerea elegibles (cuartil superior de cotizaciones) en todas las edades y para todas las vías de salida, vemos que la distribución de la tasa de salida es similar, antes y después de 2013, para ambos géneros. Figura 3. Promedio de cotizaciones de los que se jubilan en un año (2000-2023) o de una cohorte (1935-1956) según género.

Figura 4. Tasa de salida según edad y género en años seleccionados. Percentil 75+ de contribuciones. 2000-2023.

Por otra parte, las diferencias en acceso a la jubilación no son compensadas por diferencias sustanciales, de signo opuesto, en el acceso a otros programas, por ejemplo, la incapacidad (véase la Figura 5). Excepto para el año 2000 y, quizás, 2005, periodo en lo que observamos una diferencia, en el acceso a la incapacidad a favor de las mujeres en todas las edades, en ninguno año del resto de años analizados se observan mayores tasas de salida a la discapacidad para las mujeres.

Figura 5. Acceso a la prestación de incapacidad según el género. 2000-2023. Lo mismo que hemos visto para la jubilación en general se puede analizar para el programa de jubilación parcial (JP), que requería, antes de 2013, al menos 33 años de cotización en el momento de solicitarla (y el pleno acuerdo de la empresa). Posteriormente, a partir de 2013, las condiciones de elegibilidad se endurecieron progresivamente (hasta 36 años en la actualidad).

En el caso de la jubilación parcial (Figura 6) observamos, primero, que hay diferencias notables en el acceso a la jubilación parcial entre hombres y mujeres, que se moderan cuando restringimos la muestras a trabajadores elegibles. Nótese que, a partir de 2015, cuando la normativa de JP se empieza a restringir, dicha diferencia casi desaparece por completo. Condicionar la muestra al quartil superior de contribuciones aumenta la fracción que accede a la JP y reduce las diferencias para ambos géneros

En la Figura 7 revisamos las consecuencias de la diferencia en el promedio de años cotizados de la figura 2 y en base reguladora en el momento de la jubilación de cada cohorte desde 1935 a 1956, sobre la evolución de cuatro estadísticos de pensiones. Observamos que las mujeres obtienen un menor porcentaje de base reguladora (panel superior derecho) por no llegar a los años cotizados requeridos, menor base reguladora (por el efecto de la diferencia salarial), menor pensión efectiva (70 por ciento para la cohorte de 1939 y 29 por ciento para la de 1956), que no se ve compensada por los complementos a mínimos ni tampoco por el recientemente introducido complemento de maternidad(tras la incorporación de ambos complementos la brecha cae hasta 56 por

Figura 6. Jubilación parcial según el género para toda la muestra y restringida al percentil 75+ de contribuciones.

Figura 7. Algunos estadísticos de pensión y edad jubilación según el año de nacimiento y el género.

ciento para la cohorte de 1939 y 20 por ciento, aún una cantidad importante, para la de 1956).¹ Finalmente, observamos mayor edad media en las jubilaciones en todo el periodo (por ejemplo, 0,4 años para la cohorte de 1944 y 0,9 para la de 1956, que están plenamente afectadas por la reforma de 2011).

¹ También, para estas cohortes deberíamos incluir las pensiones no contributivas que fueron concedidas a muchas mujeres casadas, sustituyendo en muchos casos el complemento de mínimos por cónyuge a cargo.

Finalmente, a modo de resumen final, en la Figura 8 presentamos la misma figura que en el panel inferior derecho de la figura anterior, pero, en este caso, por años de jubilación. En la mencionada figura se hace mucho más evidente el impacto de las dos reformas más importantes de principios de siglo, la de 2002 y 2011-13. La primera, al facilitar la jubilación anticipada involuntaria a los 61, reduce la brecha entre géneros. La segunda al ligar la jubilación normal anticipada a una regla de elegibilidad (carrera contributiva completa) la aumenta.

Figura 8. El impacto de las reformas en la edad media de jubilación en cada año según el género. 2001-2023.

5. Lecciones para la formación de políticas

Cambiar las reglas, en este caso de jubilación, tiene consecuencias sobre los agentes. En particular, cambiar las condiciones de elegibilidad (al final de la vida laboral) puede ser injusto con determinados colectivos, por ejemplo, las mujeres de las cohortes que accedieron al mercado laboral en la época franquista (bajo severas restricciones sociales y económicas) y las madres, que dedicaron años a los hijos con etapas de baja o nula cotización.

Para las mujeres en general (también para algunos hombres) la introducción de complementos de mínimos (y posteriormente pensiones no contributivas) era y es una buena forma de compensar a aquellos individuos, principalmente mujeres y, entre éstas, especialmente las que tienen hijos a cargo, que han tenido trabas en su trayectoria laboral (véase Belles et al, 2024, para una valoración del impacto del complemento a mínimos en la desigualdad), pero no llega a compensar la brecha entre géneros, al menos para las cohortes que ya han completado su jubilación y que iniciaron su carrera contributiva en la etapa franquista o los años inmediatamente posteriores.

Para las madres, la introducción en 2015 del complemento de maternidad (modificado en 2021 y extendido a todos los individuos/familias que han tenido menores a cargo) fue una buena idea para compensar, parcialmente, la brecha causada por la falta de cotizaciones en los derechos de pensión.

Nótese que dichos complementos sólo actual sobre la brecha monetaria sin abordar el retraso en la edad media de jubilación causado por la dificultad en el acceso a las opciones de jubilación anticipada, especialmente después de la reforma de 2011. La regulación actual ofrece hasta 382 días adicionales cotizados por hijo que no parece, para las cohortes analizadas (y las que están por jubilarse), suficiente para compensar la brecha en términos de cotizaciones (de Quinto et al, 2021).

Creemos que, a día de hoy, después de todos los errores cometidos, la mejor solución sería compensar a las “madres”², como alternativa o complemento a la compensación monetaria de maternidad, con años cotizados adicionales (en una cuantía a determinar, pero ostensiblemente mayor a la actual) para que las mismas pudieran decidir óptimamente su momento de jubilación.

Téngase en cuenta que dicha solución (remiendo) a la injusticia creada por las condiciones de elegibilidad no sería necesaria si se hubiera mantenido la esencia del sistema de 1985 (parecido en esencia al vigente en EEUU) con la opción de JA voluntaria abierta a todos los trabajadores con derechos acumulados por encima de la pensión mínima y compatibilidad plena pensión/trabajo. Sobre este esqueleto se hubiera podido igualmente aumentar el número de años cotizados en la base reguladora (o, por qué no, usar todas las cotizaciones realizadas), reducir la tasa de reemplazo (incluyendo un eventual tránsito hacia un sistema de contribución definida), premiar las carreras largas (sin castigar las no tan largas) y compensar los años de crianza y cuidado de menores, especialmente relevantes para las mujeres de renta media o baja.

Por suerte o por desgracia, como (no) diría Arguiñano, en este país casi nunca se reforma con fundamento, se remienda con saña.

² Personas que han tenido cargas sostenidas por atención y cuidado de un o varios hijos.

Referencias

References

1. Cristina Bellés-Obrero & Manuel Flores & Pilar García-Gómez & Sergi Jiménez-Martín & Judit Vall-Castelló, 2024. "Social Security Reforms and Inequality among Older Workers in Spain," Working Papers wpdea2401, Department of Applied Economics at Universitat Autonoma of Barcelona.

References

1. Cristina Bellés-Obrero & Sergi Jiménez-Martín & Judit Vall Castello, 2022. "Minimum working age and the gender mortality gap," Journal of Population Economics, Springer;European Society for Population Economics, vol. 35(4), pages 1897-1938, October.

References

1. de Quinto, A., Hospido, L. & Sanz, C. The child penalty: evidence from Spain. SERIESs 12, 585-606 (2021). https://doi.org/101007/s13209-021-00241-9.

References

1. Boldrin Michele & Jiménez-Martín Sergi & Peracchi Franco, 2001. "Sistema de pensiones y mercado de trabajo en España," Books, Fundacion BBVA / BBVA Foundation, edition 1, number 201120, October.

References

1. Sergi Jiménez & Analía Viola, 2023. "El futuro del sistema de pensiones: demografía, mercado de trabajo y reformas," Studies on the Spanish Economy eee2023-15, FEDEA.

References

1. Sergi Jiménez-Martín, 2014. "The incentive effects of minimum pensions," IZA World of Labor, Institute of Labor Economics (IZA), pages 1-84, August.

Fuentes de datos

Figura 1: Encuesta de Población Activa (EPA), 2o trimestre, 1976-2024.

Figuras 2 a 8: Muestra Continua de Vidas Laborales, 2024.