Notas sobre la propuesta de condonación parcial de la deuda autonómica

ÁNGEL DE LA FUENTE

Apuntes 2025/11

Febrero de 2025

fedea

Angel de la Fuente (FEDEA e IAE-CSIC) Febrero de 2025

El acuerdo del PSOE con ERC para la investidura del actual Presidente del Gobierno incluía la condonación parcial de la deuda de la Generalitat con el Estado, con una quita de 15.000 millones de euros que supondría en torno al 20% de la deuda total de la comunidad o 1.980 euros por habitante ajustado (de 2021). El texto preveía la generalización de tales quitas al resto de las comunidades de régimen común y justificaba su necesidad en base al impacto negativo de la crisis financiera de 2008 sobre las cuentas autonómicas ante la (supuestamente) “insuficiente respuesta europea y del Estado” (PSOE y ERC, p. 10). En cumplimiento de este acuerdo, el Gobierno central llevará en los próximos días al Consejo de Política Fiscal y Financiera una propuesta cuyos detalles se recogen en una nota de prensa del Ministerio de Hacienda (MH, 2025a) publicada ayer (24 de febrero).

Vistos los detalles, la propuesta ha de ser valorada muy negativamente por dos razones fundamentales que tienen que ver con su previsible impacto negativo sobre los incentivos de las CCAA para mantener una mínima disciplina fiscal y con el muy discutible reparto territorial de las ayudas. Es también dudoso que separar la cuestión de la deuda de la negociación sobre la reforma del sistema de financiación sea una buena estrategia negociadora.

La condonación incondicionada de deuda que el Ministerio propone es una pésima idea porque agravará los serios problemas de incentivos que ya sufre el sistema de financiación autonómica de régimen común. A la vista de la experiencia previa, cualquier quita no sujeta a condiciones estrictas de ajuste tenderá a confirmar la percepción que ya tienen las CCAA de que pueden gastar sistemáticamente más de lo que ingresan porque al final el Estado las rescatará de una forma u otra sin coste alguno para ellas y constituye, por tanto, una invitación a la indisciplina fiscal. Pero es que, además, la justificación de la presente propuesta como compensación a posteriori de los efectos adversos de un shock financiero la convierte en un seguro gratuito contra el riesgo cíclico a la baja que eliminará cualquier tentación que pudieran tener las comunidades de ahorrar algo para los malos tiempos e incrementará también el gasto del Estado. Puestos a incentivar la irresponsabilidad fiscal, la propuesta es difícilmente superable.

Por otra parte, la distribución de las quitas entre comunidades que se pretende establecer es muy cuestionable con criterios tanto de equidad como de eficiencia. La condonación de deuda autonómica podría tener sentido (al menos en ausencia de serios problemas de riesgo moral) si se utilizase para corregir inequidades pasadas, compensando la infrafinanciación acumulada a lo largo del tiempo por determinados territorios. Desde esta perspectiva, el criterio lógico a la hora de repartir estas ayudas sería la infrafinanciación (relativa a la media por habitante ajustado) que se ha acumulado al menos durante la vigencia del actual modelo de financiación. Por otro lado, si compramos la lógica del Gobierno y entendemos las quitas como una compensación a posteriori por un insuficiente aislamiento de las administraciones regionales ante un shock cíclico que afectó a todas ellas de una forma similar, reduciendo los recursos disponibles para hacer frente a sus necesidades, la forma seguramente más razonable de repartir las ayudas sería en proporción a la población ajustada. Cualquier intento de afinar el cálculo utilizando la acumulación observada de deuda en cada territorio como indicador de reparto plantea serios riesgos de introducir penalizaciones a la buena gestión.

El reparto propuesto por el Ministerio tiene en cuenta los dos criterios indicados en el párrafo anterior, pero de una forma peculiar en el caso de la infrafinanciación, puesto que la prima por este concepto no refleja necesariamente la magnitud del problema, esto es la infrafinanciación acumulada que sufre cada comunidad. Por otra parte, en el reparto se introducen también otras correcciones que favorecen a las regiones más endeudadas, primando así la irresponsabilidad fiscal, y a las que han usado su capacidad normativa para subir el IRPF, violando la neutralidad exigible al Gobierno central ante el ejercicio por parte de las comunidades autónomas de su autonomía de ingreso.

Cuadro 1: Repartos alternativos de la quita a la deuda autonómica

El Cuadro 1 compara la distribución territorial de las ayudas propuesta por el Gobierno con dos alternativas que a mi entender serían más razonables por consideraciones tanto de equidad como de eficiencia. Una de ellas distribuye todos los recursos disponibles en proporción a la población ajustada. La otra, que en mi opinión sería la preferible si nos empeñamos en condonar deuda autonómica, compensa en primer lugar la infrafinanciación acumulada entre 2010 y 2022 y distribuye después los recursos restantes en proporción a la población ajustada. La última columna del Cuadro compara la propuesta del Ministerio con el reparto basado en la combinación de infrafinanciación y población ajustada. Como se aprecia claramente, la propuesta del Gobierno favorece especialmente a Cataluña, que recibe un 87% más y perjudica claramente a Valencia, Murcia y Andalucía, que reciben entre un 15 y un 40 por ciento menos que bajo la segunda propuesta alternativa.

Dadas las importantes carencias de la propuesta, convendría seguramente tomarnos un tiempo adicional para mejorar su diseño y tratar de llegar a un consenso amplio. Seguramente convendría también abordar la posible condonación de la deuda autonómica de forma conjunta con la necesaria reforma del sistema de financiación, ampliando así los márgenes e instrumentos de negociación de una forma que podría ayudar a alcanzar un acuerdo. En este contexto, los recursos que ahora se distribuyen sin contrapartida (excepto política) podrían utilizarse para engrasar las negociaciones, compensando al menos parcialmente a las comunidades que salgan perdiendo con el cambio de sistema en relación con el statu quo.

Anexo: Los detalles de la propuesta del Ministerio, algunas dudas y algunos datos útiles

El Cuadro A.1 recoge algunas variables de interés para la discusión que sigue. Se trata, en particular, de las siguientes:

- el stock total de deuda de cada comunidad autónoma a cierre de 2023,

- la población ajustada de cada comunidad, tomando el promedio sobre el período 2010-2022, - la deuda por habitante ajustado (phaj), construida como el cociente entre las dos variables anteriores,

- la sobrefinanciación acumulada entre 2010 y 2022; para cada año se toma la diferencia entre la financiación efectiva por habitante ajustado de cada comunidad (a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal) y el promedio de la misma variable en el conjunto del territorio común y se multiplica por la población ajustada; finalmente se suman los valores correspondientes a los distintos años sin descontarlos,

Cuadro A.1: Algunas variables de interés

- Fuentes: MH (2025b) y de la Fuente (2024) - Nota: las observaciones destacadas en negrita en las últimas columnas identifican a las comunidades que cabe considerar infrafinanciadas y a las que han ejercido al alza sus competencias normativas sobre el IRPF.

- dos índices de financiación relativa por habitante ajustado, el primero basado en los datos ajustados de financiación efectiva de FEDEA y el segundo en los datos oficiales de financiación normativa; en ambos casos se tiene en cuenta el REF en Canarias),

- el sobreesfuerzo fiscal medio en IRPF, definido como la diferencia entre la recaudación real y la recaudación normativa del tramo autonómico del impuesto. Para cada año, se calculan la recaudación normativa y el sobreesfuerzo total de cada región, seguidamente se calcula el promedio de cada una de estas variables entre 2010 y 2022 y finalmente el sobreesfuerzo medio se divide por la recaudación normativa media para obtener el porcentaje de sobreesfuerzo que se muestra en la última columna del Cuadro.

¿Cómo se reparten las quitas?

La nota del Ministerio de Hacienda describe el procedimiento utilizado para calcular el importe global de las quitas a la deuda autonómica que se proponen y su distribución entre territorios. El Gobierno insiste en ligar la propuesta de condonación con los efectos de la crisis financiera de 2009 sobre las cuentas autonómicas, interpretando las quitas como una compensación por la (supuestamente) insuficiente protección que el Gobierno de turno brindó a las CCAA entre 2010 y 2013. En consecuencia, la cuantía total de la ayuda se establece comparando el incremento observado de la deuda autonómica durante este episodio con el registrado durante una crisis posterior, la ligada a la pandemia y la guerra de Ucrania en 2020-23, en la que la actuación del Gobierno sí se considera correcta (en su propia opinión). La diferencia entre la deuda acumulada en ambos episodios, 80.310 millones de euros, se toma como la cantidad total a repartir.

Esta cantidad se distribuye entre las comunidades autónomas de régimen común utilizando un complicado procedimiento en varias fases. En primer lugar, el 75% de los recursos disponibles (60.233 millones de euros) se reparte por población ajustada. El 25% restante se reparte por tramos que priman, respectivamente, a las comunidades con mayor deuda por habitante ajustado, a las que han tenido una financiación por habitante ajustado inferior a la media y aquellas que, en promedio, han hecho uso de su capacidad normativa sobre el IRPF para subir este impuesto. Un problema importante del procedimiento es que la prima que se asigna a las regiones infrafinanciadas no refleja necesariamente la infrafinanciación acumulada.

Los resultados de la primera fase del reparto se resumen en las tres primeras columnas del. Cuadro A.2. Puesto que la primera partida de 60.233 millones se reparte en proporción a la población ajustada, todas las comunidades reciben la misma ayuda por habitante ajustado, COND1 = 1.369 euros. Multiplicando esta cantidad por la población ajustada media de cada región se obtiene el importe total del primer tramo de la quita, que se muestra en la columna 2. La columna 3 muestra el peso del primer tramo de la quita en el stock total de deuda viva de cada comunidad al cierre de 2023 (que se toma del Cuadro A.1). Puesto que estamos dividiendo una quita igual para todos phaj por el stock de deuda normalizado de la misma forma, este cociente será menor en las comunidades con mayor deuda por habitante ajustado.

La segunda etapa del reparto introduce una respetable prima que se distribuye únicamente entre las comunidades más endeudadas. Esto se consigue elevando hasta el promedio (del 19,33%) la fracción del stock de deuda que se condona en aquellas comunidades en las que esta fracción está por debajo de la media al finalizar la etapa 1 del reparto. Con este fin, en la columna 4 se calcula la diferencia entre la media y dicho peso, siempre que sea positiva, y el resultado se multiplica por el stock total de deuda para obtener el importe total del segundo tramo de la quita, COND2, que se muestra en la columna 5, recogiéndose en la 6 su cuantía por habitante ajustado.

Cuadro A.2: Primera y segunda etapas del reparto del importe total de la quita

Cuadro A.3: Cuantía total de las quitas y fase 3 por diferencia

La etapa final del reparto (fase 3) se describe de una forma un tanto confusa en la nota de Hacienda. En esta fase se reparten dos nuevos tramos de recursos adicionales, A y B, uno que se distribuyen entre las comunidades “infrafinanciadas” y otro que se reserva a aquellas que en promedio han subido el IRPF, pero no está claro si los dos tramos pueden aplicarse simultáneamente o ha de escogerse entre ellos y, en este último caso, no se indica con qué criterio ha de hacerse la elección. El texto de la nota (MH, 2025) parece apuntar a dos tramos independientes (véase la p. 4), pero del cuadro de la página siguiente parece deducirse lo contrario, pues en los encabezamientos de las columnas relevantes se habla del cumplimiento “de alguno de los dos criterios,” sin indicar tampoco cómo se elegiría entre los dos tramos, en su caso.

En el Cuadro A.3 se calcula la cuantía de la fase 3 de la condonación por diferencia entre las cuantías totales que aparecen en la nota del Ministerio y los resultados de las fases 1 y 2. Seguidamente, en el Cuadro A.4 se intenta calcular directamente las cuantías de cada uno de los tramos de la fase 3 y compararlas con el total directo para tratar de inferir el procedimiento exacto que se utiliza en esta fase del reparto. Los datos destacados en negrita en el Cuadro son aquellos que de alguna forma no cuadran con el total directo calculado por diferencia en el Caudro A.3.

Cuadro A.4: Tramos A y B de la Fase 3, estimaciones tentativas

En la primera columna del Cuadro A.4 se muestra la quita por habitante ajustado acumulada tras las fases 1 y 2 del reparto. La región con una mayor quita acumulada en ese punto es la C. Valenciana, con 2.284 euros por habitante ajustado (phaj). En la columna 2 se muestra la diferencia que la C. Valenciana presenta con cada región en términos de la misma variable. Esa cantidad es el punto de partida para el primer tramo de la fase 3, que consiste en elevar hasta la cuantía de la C. Valenciana las quitas phaj de todas aquellas regiones que estén infrafinanciadas, entendidas como aquellas “que han tenido durante el período 2010-2022 una financiación homogénea por habitante ajustado inferior a la media” (MH, 2025a, p. 4). Obsérvese que, si bien la prima se reparte sólo entre las comunidades infrafinanciadas, su cuantía no es necesariamente proporcional a la infrafinanciación acumulada.

En este punto del reparto surge un problema, pues no queda del todo claro cómo ha de construirse el indicador de financiación por habitante ajustado y hay tres regiones muy cerca de la media que podrían bailar de un lado a otro en función de cómo se haga exactamente, ganando o perdiendo sustanciales cantidades de dinero.¹ Cotejando los importes de la columna 4 con los totales directos de la última columna, se puede deducir que Cataluña está entre las regiones infrafinanciadas con el indicador que utiliza el Ministerio, pero no Madrid, que como resultado pierde 5.782 millones por unas centésimas de punto. También se puede concluir que Canarias se considera infrafinanciada, lo que le permite tener una prima positiva en este apartado (en principio de 1.991 millones), si bien no se le permite mantenerla entera porque con 282 millones la región alcanza el tope del 50% del stock de deuda de 2023 que se establece en el documento (p. 4) como límite máximo de las condonaciones.

En la fase 3B del reparto, se prima con un incremento del 5% o del 10% de la quita acumulada en las fases 1 y 2 (COND1+2) a aquellas comunidades autónomas que hayan ejercido al alza sus competencias normativas en materia de IRPF. Para tratar de identificar a tales regiones, he utilizado el indicador de sobreesfuerzo fiscal recogido en el Cuadro A.1, que se construye a partir de la diferencia entre la recaudación real y la recaudación normativa del tramo autonómico del impuesto. También aquí surgen discrepancias que sugieren que, o bien hay alguna restricción adicional a la acumulación de quitas que no se ha recogido en la nota de prensa, o bien Hacienda se basa en un cálculo diferente, pues el Ministerio no parece incluir entre las comunidades que han ejercido al alza sus competencias normativas a Cataluña, Andalucía, Murcia y Valencia, que según los datos que he utilizado realizan un sobreesfuerzo positivo y en ocasiones importante.

Todas estas discrepancias se aclararán una vez el Ministerio publique una descripción más detallada de sus cálculos. Pero algunas de las incidencias discutidas en los últimos párrafos deberían servir de señal de alerta, ilustrando que no conviene repartir grandes sumas de dinero utilizando datos y procedimientos que pueden generar diferencias muy importantes de resultados con cambios muy menores en los indicadores.

¹ Por ejemplo, los resultados varían dependiendo de si se incluye o no el REF en el caso de Canarias y también ligeramente, por ejemplo, en función de si los índices de renta relativa se calculan primero año a año y luego se promedian, o se calculan directamente con los promedios de renta regional y población ajustada.

Referencias

References

1. de la Fuente, A. (2023). “El contenido económico de los pactos de investidura.” FEDEA, Colección Apuntes, no. 2023-21. Madrid. https://bit.ly/40R0Ovc

References

1. de la Fuente, A. (2024). “La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2022.” FEDEA, Estudios de Economía Española no. 2024-31, Madrid. Descargar informe: https://bit.ly/3ZJ3vR1 Resumen de los datos por variables: https://bit.ly/4gN9Y3f Resumen de los datos por regiones: https://bit.ly/4epX3CL

References

1. Ministerio de Hacienda (MH, 2025a). Nota de Prensa. La Ministra de Hacienda anuncia que el Estado condonará 83.252 millones de euros de deuda a las Comunidades Autónomas. https://www.hacienda.gob.es/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2025/S.E.HACIENDA/24- 02-25-NP-Condonacion-deuda-CCAA.pdf

References

1. Ministerio de Hacienda (MH, 2025b). Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. Liquidaciones del SFA desde el año 2002. http://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financiacion %20comunidades%20autonomas2.aspx

References

1. PSOE y ERC (2023). Acuerdo entre el Partido Socialista Obrero Español y Esquerra Republicana de Catalunya para la segunda fase del proceso de diálogo, negociación y acuerdo. Nov. de 2023. https://www.antena3.com/newa3flash/modulos_blancos/uploader/visorpdf/core/viewer.html?f ile=https://www.antena3.com/documents/2023/11/02/6FD45AEE-2E9A-4F01-81F3- 0C5A0987E7E0/231102acuerdolegislaturapsoe-ercacuerdovf.pdf&descarga=no