Comentarios al Proyecto de Ley de Industria y Autonomía Estratégica

Diego Rodríguez Rodríguez

Apuntes 2025/23

Junio de 2025

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Diego Rodríguez Rodríguez (UCM y Fedea)

Junio de 2025

1. Introducción

Desde diciembre de 2024 se encuentra en periodo de enmiendas en el Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley de Industria y Autonomía Estratégica (PLIAE en adelante). Esta nueva ley responde a una de las reformas compromeKdas por España en el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia (hito nº 176) e inicialmente tenía prevista su entrada en vigor para el úlKmo trimestre de 2023. En la descripción de este hito se indicaba que, como resultado de esta nueva ley, se produciría una mejora de la coordinación, de la calidad y seguridad industrial, así como una actualización del sistema de infracciones¹. El Ytulo de la ley se ha ampliado en el Proyecto actual añadiendo “autonomía estratégica”, lo que da cuenta de la relevancia adquirida por este concepto en los años transcurridos entre la elaboración del PRTR y el momento actual. Cuando se apruebe, esta nueva Ley vendrá a susKtuir a la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, poniendo al día un marco normaKvo que, después de más de 40 años, se encuentra desfasado en objeKvos e instrumentos.

Conviene parKr de esta idea de “marco” porque, salvo en cuesKones puntuales, el PLIAE no entra en aspectos de detalle y, básicamente, establece un sistema de gobernanza y una serie de objeKvos deseables. En ese senKdo, difiere notablemente de leyes sectoriales, especialmente en sectores regulados como la energía, donde las normas correspondientes (Ley del Sector Eléctrico y Ley de Hidrocarburos) sí que definen de modo preciso muchos elementos de la operaKva del sector, con independencia de los desarrollos reglamentarios adicionales. El Anteproyecto de la LIAE obtuvo informes previos del Consejo Económico y Social (CES, 2023) y de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC, 2024). En parKcular, el informe del CES lamentaba que el Anteproyecto adoleciera de suficiente ambición y precisión.

El contexto en el que se sitúa el PLIAE en relación con el sector industrial es bien conocido. En primer lugar, se caracteriza por una tendencia de largo plazo de pérdida del peso relaKvo de la industria en el conjunto del valor añadido domésKco, tendencia que se observa tanto en España como en otros países de nuestro entorno. Esta circunstancia ha sido ampliamente analizada por la literatura económica, que también ha señalado algunos factores explicaKvos (véase, por ejemplo, Fariñas et al., 2015).

¹ “Los obje(vos de la Ley serán mejorar los mecanismos de coordinación entre los dis(ntos niveles de la Administración en materia de polí(ca industrial y mejorar la calidad y la seguridad industriales mediante un sistema reforzado de vigilancia del mercado, en consonancia con el Reglamento (UE) 2019/1020 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, rela(vo a la vigilancia del mercado y la conformidad de los productos y por el que se modifican la Direc(va 2004/42/CE y los Reglamentos (CE) n.º 765/2008 y (UE) n.º 305/2011. Por úl(mo, se revisará la definición de infracciones en este ámbito y se actualizará el nivel de las sanciones que pueden aplicarse.” (Consejo UE, 2021, p.126).

En segundo lugar, hay una renovada preocupación por la pérdida de compeKKvidad de la industria europea, manifestada en el Informe sobre el Futuro de la CompeKKvidad Europea, habitualmente conocido como Informe Draghi (Draghi, 2024), y las medidas que a ese respecto comienza a proponer la actual Comisión Europea. Como se explica en de la Fuente (2025), algunas de esas medidas van en la línea de una “revolución simplificadora”, que se recoge en la Declaración de Budapest de noviembre de 2024 y en la Comunicación de la CE sobre la Brújula de CompeKKvidad de febrero de 2025. Esta creciente preocupación por la compeKKvidad europea, acrecentada además por el nuevo entorno internacional de tensiones con la administración Trump, ha contribuido también a una reemergencia del debate sobre las políKcas industriales. De hecho, el diagnósKco y las medidas a implementar en disKntos sectores producKvos vertebran el contenido fundamental del informe Draghi. Adicionalmente, no debe olvidarse que la políKca industrial no es sino un instrumento más, que conecta con otras muchas políKcas que afectan a la compeKKvidad de las empresas tales como la políKca fiscal, la de infraestructuras, la energéKca o la de innovación, entre otras.

2. Contenidos del PLIAE

2.1 Ámbito de aplicación, obje>vos y principios

El ámbito de aplicación del PLIAE es el de las acKvidades manufactureras, incluidas las de reparación, instalación y reciclaje, así como las acKvidades logísKcas y de almacenamiento directamente relacionadas (divisiones 10 a 33 de la CNAE). Adicionalmente, atañe a los servicios de aplicación industrial de orden intelectual (por ejemplo, formación especializada, ingeniería, auditoría, diseño, consultoría, desarrollo e implementación de tecnologías y soeware industrial y asistencia técnica, seguridad y calidad…) siempre que estén directamente relacionados con las acKvidades industriales. También afecta a i) los agentes de la infraestructura de la seguridad industrial, de la calidad industrial o de ambas, ii) a la creación y desarrollo de espacios producKvos, áreas o polígonos industriales y atracción de inversión industrial y iii) en la medida en que incluyan un componente industrial, también quedarían afectadas supletoriamente por la Ley otras acKvidades no industriales como, por ejemplo, las de generación y almacenamiento de energía.

A riesgo de simplificar, el contexto europeo actual se caracteriza por una visión más favorable de las políKcas industriales verKcales. La nueva norma comparte esta perspecKva e incide en la necesidad de acometer iniciaKvas a nivel de los sectores industriales, si bien con un cambio de semánKca que lleva a hablar de “ecosistemas industriales”. Estos se definen en el Anexo del PLIAE² de un modo poco preciso e innecesariamente complejo que permiKría, por ejemplo, definir un ecosistema de “fabricación de baterías” pero, también, un conjunto más extenso como el de “componentes para la movilidad” e incluye referencias a conceptos de dudosa relevancia como la teoría de sistemas o la no-linealidad. En úlKmo término, se trata de una aproximación que recupera la idea de clúster, aunque de un modo algo contradictorio. Por un lado, define a los ecosistemas industriales como “aglomeraciones espontáneas de varios actores económicos” pero, por otro lado, indica que su organización tendrá “una orientación que puede ser mulKdisciplinar, pero que debe contemplar al menos la transformación digital y verde”. Todas las empresas están de algún modo involucradas en la transición digital y verde (por convicción o porque están afectadas por medidas o instrumentos en ambas áreas), sin que quede claro qué significa que su organización “debe contemplarlas”.

² “Ecosistema industrial: Conjunto de elementos, actores e interrelaciones que operan en una determinada cadena de valor bajo un enfoque de análisis sistémico. Los ecosistemas son aglomeraciones espontáneas de varios actores económicos, que toman la forma de redes complejas. Si bien los ecosistemas pueden diferir en tamaño, duración y ambición, todos deben contemplar como caracterís(cas comunes: la búsqueda de la mejora de la compe((vidad y el crecimiento empresarial a través de la innovación, la vocación por la transformación digital y verde, y la existencia de redes formales e informales de cooperación. En el diseño y ejecución de polí(cas deben contemplarse principios básicos de la teoría de sistemas: resiliencia, auto-organización, jerarquía, complejidad, no linealidad, etc. La organización de un ecosistema industrial debe incorporar la par(cipación de un clúster industrial o un centro de innovación o tecnológico, con una orientación que puede ser mul(disciplinar, pero que debe contemplar al menos la transformación digital y verde.” (Anexo del PLIAE).

Sí se uKliza el término “sector” (más allá de la referencia al “sector industrial”) para referirse a “sectores estratégicos”, aunque en este caso aparece también la referencia a “ecosistemas industriales estratégicos”. Estos se definen, según el Anexo, como “aquellos expresamente incluidos en la Estrategia Española de Industria y Autonomía Estratégica”. Todo ello se combina con la referencia a los “retos estratégicos” que serán definidos en la Estrategia Española de Industria y Autonomía Estratégica. En el Anexo se hace una definición de los retos estratégicos como “desa)os sociales relevantes que implican a uno o varios ecosistemas industriales y que requieren soluciones innovadoras, ambiciosas y coordinadas, involucrando múl8ples agentes económicos y sociales. Estos retos deben ser específicos, medibles y orientados a resultados, inspirando una dirección clara para la innovación y el desarrollo económico. Los retos, que podrán estar alineados con los de las estrategias de ciencia e innovación españolas o de la Unión Europea, se integrarán en la Estrategia Española de Industria y Autonomía Estratégica, de forma que las acciones propuestas permitan dar solución a los mismos.” De nuevo, se trata de una definición lo suficientemente vaga como para que pueda caber cualquier cosa y trufada de referencias innecesarias a conceptos biensonantes. Así, un desaio social puede ser la lucha contra el cambio climáKco (lo que daría cabida a cualquier tecnología que avanzase en la descarbonización), pero también la mejora de la salud (lo que podría apoyar, por ejemplo, el desarrollo de la computación cuánKca en la medida en que ésta facilita la invesKgación en el campo de terapias o productos médicos). Adicionalmente, el término “estratégico” también se uKliza para referirse a la autonomía estratégica (lo que incluye, como se verá, la CerKficación de empresas para la autonomía estratégica), a los Proyectos Industriales Estratégicos, a los ya conocidos Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE) y a la Reserva Estratégica basada en las Capacidades Nacionales de Producción Industrial (RECAPI).

La enumeración de los principios generales que inspiran la nueva Ley es muy amplia y no controverKda: libertad de ejercicio, de circulación y acceso, no discriminación, cooperación insKtucional, fomento de la competencia efecKva, neutralidad tecnológica, cohesión económica y social, simplificación de cargas, seguridad jurídica, etc. Son también importantes, por el papel que juegan en la ley, la mención a los principios de resiliencia y autonomía estratégica, así como los relacionados con la transición energéKca (descarbonización, protección ambiental, circularidad, eficiencia energéKca) y digital. Como técnicas de regulación, se aplica lo ya establecido en la normaKva actual, y que de modo muy sucinto consiste en uKlizar autorizaciones administraKvas previas tan solo en casos muy tasados, y siempre que se exija en una norma con rango de ley. A ese respecto, se sigue lo establecido en la Ley 20/2013 de garanYa de unidad de mercado (LGUM) sobre un uso de las autorizaciones administraKvas que debe estar basado en condiciones estrictas de necesidad y proporcionalidad. Debe recordarse que la LGUM viene funcionando desde hace una década como un instrumento clave para idenKficar y reducir obstáculos no solo en relación con el establecimiento de operadores sino, también, con la libre circulación de bienes y servicios por el territorio nacional y la igualdad de las condiciones de ejercicio.

2.2 Gobernanza

El Título I del PLIAE desarrolla dos grandes Kpos de instrumentos para la gobernanza. Por un lado, una Estrategia Española de Industria y Autonomía Estratégica, con un futuro Plan Estatal y una serie de Programas que lo desarrollarán. La Estrategia, que será aprobada mediante Acuerdo de Consejo de Ministros (ACM), contendrá las directrices generales y tendría cierto paralelismo con el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima en el senKdo de que se trataría de un instrumento de largo plazo (seis años), con diagnósKco, objeKvos y líneas de acción. La Estrategia idenKficará ecosistemas industriales y, dentro de estos, los que se consideren como estratégicos. Como se ha señalado, el término “ecosistemas” es recurrente en todo el PLIAE, sin que quede claro cómo se definen estos. Tampoco, y esto es más relevante, en qué se va a basar la consideración de un ecosistema como “estratégico”, más allá de lo señalado anteriormente sobre que debe atender a un desaio social relevante. La Estrategia dará lugar a un Plan Estatal de tres años, también aprobado por ACM, donde se deberán definir medidas y programas, idenKficar los recursos necesarios y concretar los mecanismos y procedimientos de seguimiento y evaluación del cumplimiento de los objeKvos. El Plan podrá prever la aprobación de programas específicos sobre disKntos aspectos: mejora de la compeKKvidad y producKvidad industrial, mejora de la resiliencia y la autonomía estratégica, sostenibilidad ambiental (y conceptos relacionados) de la industria, transformación digital, impulso de ecosistemas industriales, desarrollo de tecnologías estratégicas, impulso de la I+D+i, fomento de la formación, cualificación y desarrollo de capacidades. También hay una referencia a que se podrá desarrollar un Plan Conjunto de Gobernanza, acordado con las CCAA, para desarrollar los objeKvos de la Estrategia, aunque no se enKende qué aportaría este otro plan.

Tanto la Estrategia Española como el Plan Estatal serán evaluados cada tres años. No se indica por parte de quién, señalándose tan solo que el procedimiento y los criterios podrán regularse mediante real decreto. Esto hace suponer que la evaluación será realizada por el propio ministerio competente. Sería importante que la evaluación la realizara una agencia independiente, que puede aportar un análisis más riguroso e imparcial (de la Fuente et al, 2023). Ello sería compaKble con el hecho de que una unidad del mismo ministerio competente realizara un seguimiento cercano de la Estrategia o el Plan y de las recomendaciones de esa evaluación externa, máxime con vistas a introducir reformas en ambos documentos. Adicionalmente, en el PLIAE se propone que el Foro de Alto Nivel, que se comenta a conKnuación, haga un seguimiento (que no evaluación) de la Estrategia y el Plan.

Por otro lado, en el PLIAE se introduce la creación de una serie de órganos para la gobernanza: un Consejo Estatal de PolíKca Industrial, una Conferencia Sectorial de Industria y Pyme y un Foro de Alto Nivel de la Industria Española. En concreto, el Consejo Estatal sería un órgano consulKvo interministerial, con disKntos representantes de la Administración General del Estado (AGE), la Conferencia Sectorial es el órgano de cooperación entre la AGE y las comunidades autónomas, y el Foro de Alto Nivel se consKtuye como órgano colegiado. Este órgano colegiado tendría naturaleza de comisión de trabajo y, como se contempla en la Ley 40/2015, acogería a representantes del Ministerio de Industria y Turismo y de los agentes económicos y sociales del sector industrial de ámbito estatal, especialmente de los declarados estratégicos. A parKr de ese Foro se consKtuiría también un Comité de Diálogo Industrial.

En el PLIAE se enumeran las funciones generales del Consejo Estatal y del Foro de Alto Nivel (no así de la Conferencia Sectorial) que, con disKnta intensidad, deberán parKcipar en la elaboración de las estrategias y planes, así como informar sobre los programas o medidas elaboradas por otros ministerios. Sin embargo, casi todo se deja a un posterior desarrollo reglamentario. Sí debe señalarse que un posterior arKculo 19 recoge las competencias del Consejo Estatal para la elaboración de un dictamen previo a los proyectos de disposiciones normaKvas elaborados por la AGE con repercusión significaKva en la acKvidad industrial³.

2.3 El apoyo a la industria

El Título II del PLIAE aborda el apoyo a la compeKKvidad y la sostenibilidad industrial. De nuevo, se señalan objeKvos generales no controverKdos: producKvidad, compeKKvidad, emprendimiento, reducción de dependencias, fomento de la innovación, descarbonización, formación, cooperación, etc. El único que realmente resulta novedoso es el objeKvo referido al “impulso de una base industrial estratégica y compe>>va que pueda abastecer a España de ciertos recursos de primera necesidad y carácter estratégico bajo condiciones excepcionales o razones de seguridad nacional o autonomía estratégica, que genere mecanismos de resiliencia en la economía, e incremente la autonomía estratégica de la Unión Europea”. Es la persecución de este objeKvo lo que da soporte a la introducción de las llamadas reservas estratégicas, que es uno de los aspectos más novedosos de la nueva Ley.

El PLIAE hace un llamamiento, bastante obvio, a que las medidas que se implementen se adecuarán a la normaKva sobre defensa de la competencia y unidad de mercado. Esas medidas podrán instrumentarse a través de la concesión de ayudas e incenKvos públicos, el apoyo a la financiación u otros instrumentos de apoyo, criterios de selección en procesos de compra pública, la adopción de medidas laborales, de seguridad social específicas y mercanKles que el Gobierno determine, y otras que se consideren necesarias para la consecución del fin objeKvo. Es posiKva la referencia a la coordinación de los programas que se desarrollen con otros programas ya existentes. Por un lado, los de I+D+i con la Estrategia y el Plan Estata que ya se prevén en la Ley de la Ciencia, de la Tecnología y la Innovación. Por otro lado, los de descarbonización con el Plan Integrado de Energía y Clima y otros planes medioambientales.

En relación con los beneficiarios de ayudas, se establece la obligación de que “los beneficiarios de subvenciones computadas a nivel de grupo empresarial, que en el conjunto de las Administraciones Públicas superen los 3 millones de euros en los úl8mos cinco años, y que se otorguen en el ámbito de aplicación de los programas y medidas de esta ley, deberán mantener la ac2vidad produc2va al menos durante cinco años en el caso de grandes empresas, tres en el caso de medianas empresas y dos en el caso de pequeñas empresas, a par8r de la fecha en la que se publique o no8fique la resolución de concesión de la úl8ma de las ayudas que haya mo8vado la superación de la citada can8dad, sin perjuicio de las obligaciones que deban cumplirse de acuerdo con el marco regulatorio de la Unión Europea.” El incumplimiento de la obligación de mantenimiento de la acKvidad producKva se produciría cuando, durante el periodo que proceda, se haya reducido en más de un 65 por ciento la producción o en 500 personas o más su planKlla, descontando los efectos de estacionalidad anual, calculados sobre los datos de los tres úlKmos ejercicios. Se establecen excepciones en los casos en que hay un movimiento empresarial (fusión, adquisición, escisión) y la enKdad resultante manKene la acKvidad, cuando hay un procedimiento de liquidación en un concurso no calificado como culpable o, cuando habiendo reducido en más de 500 trabajadores, esta reducción es temporal durante el proceso de búsqueda de nuevos inversores o por una causa de fuerza mayor (y se recupera al menos el 50% del empleo previo en al menos un año).

³ Desde el punto de vista formal, resulta extraña la aparición en ese lugar (art. 19) de un asunto sobre la acKvidad del Consejo Estatal de PolíKca Industrial, entre la descripción de las obligaciones de los beneficiarios de las ayudas (art. 18) y las medidas de apoyo a los ecosistemas industriales (art. 20).

Cuando se concede financiación pública es lógico condicionar esa ayuda al cumplimiento de una serie de condiciones, incluida la de evitar que una empresa se pudiese beneficiar inicialmente de una ayuda vinculada a una acKvidad producKva para, a conKnuación, cerrarla y trasladarse a una localización fuera de España. Sin embargo, resulta llamaKvo que, en una ley que deja buena parte de su contenido a desarrollos normaKvos posteriores, no se deje la formalización de este principio general para las bases reguladoras de los procedimientos de concesión de las ayudas y se establezcan de una forma tan taxaKva e imprecisa en una norma con rango de ley. En ese senKdo, resulta extraño que se defina con carácter general un umbral, y así lo señaló también el CES en su informe al Anteproyecto en 2023, que se basa parcialmente en un volumen absoluto del empleo (reducción de más de 500 empleados) que, obviamente, no afecta a las pymes ni responde a ningún análisis sobre la idoneidad de esa cifra. Adicionalmente, tampoco se conoce la moKvación del umbral de 3 millones de euros, que puede resultar desproporcionadamente bajo y que en una versión anterior del Anteproyecto se establecía en 6 millones de euros.

A modo de ilustración, en las bases reguladoras de las ayudas concedidas en el marco de los PERTEs hay una larga lista de supuestos que darían lugar a la devolución de la ayuda por parte de la empresa, pero esos supuestos no son siempre los mismos sino que se adaptan a la realidad de la acKvidad producKva correspondiente. Pongamos como ejemplo concreto las ayudas a la instalación de electrolizadores⁴, que podrían ser instalados también por empresas manufactureras y cuyas bases se recogen en la Orden TED/801/2024. En esas bases ya hay una obligación según la cual: “Los beneficiarios deberán jus8ficar el cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y la aplicación de los fondos percibidos ante el órgano concedente o designado para tal fin, así como garan8zar el mantenimiento y operación de la actuación subvencionada al menos durante diez (10) años desde la fecha de finalización del plazo de realización de las actuaciones al que se refiere el arNculo 20 de las presentes bases.” Si la empresa manufacturera que ha recibido una ayuda para instalar un electrolizador incumple esa obligación, o cualquier otra de las muchas incluidas en las bases de la convocatoria, podrá estar obligada al reintegro total o parcial de la ayuda concedida. Esta obligación se adapta a las condiciones de esta acKvidad concreta y no requiere de una obligación general e imprecisa establecida con rango de ley, como la que resultaría de aplicar un porcentaje de reducción del 65% en un plazo de Kempo determinado.

El Título II recoge dos aspectos adicionales. Por un lado, un conjunto de arYculos (art. 20 a 24) en los que se describen los objeKvos de las medidas de apoyo a ecosistemas industriales: crecimiento, innovación transformación verde y digital, internacionalización, cualificación, mejora de procesos administraKvos, apoyo a la sostenibilidad, orientación a las pymes, apoyo a la industria intensiva en energía, etc. En algunos casos son principios generales o que dependen de medidas “de buena voluntad”⁵. También se indica que las AAPP deben promover el desarrollo, gesKón y modernización de las áreas industriales, definidas en el Anexo como espacios de suelo industrial.

⁴ Orden TED/801/2024, de 26 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para las convocatorias del Programa de incenKvos para proyectos de producción y consumo de hidrógeno renovable (clústeres o valles), en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, financiado por la Unión Europea-Next GeneraKon EU. ⁵ Hay diversos ejemplos de ello. Por ejemplo: “el Gobierno, de conformidad con la normaKva de la Unión Europea, vigilará y velará por que la industria tenga acceso a energía a largo plazo a precios compeKKvos y estables, con seguridad y cerKdumbre, reduciendo su exposición a la volaKlidad de los mercados energéKcos globales.” … “Asimismo, el Gobierno velará porque las ayudas de estado permiKdas por las directrices europeas, y con los límites establecidos en la materia, sean efecKvas y permitan reducir los costes de las empresas industriales”.

Por otro lado, se regulan las cerKficaciones de lo que se denomina empresa industrial excelente, con dos instrumentos. El primero sería una cerKficación voluntaria sobre el impacto económico, social y medioambiental de inversiones realizadas por las empresas. No se hace alusión alguna al tamaño de las empresas, por lo que en principio parece dirigida a cualquier empresa industrial. La propuesta que se realiza consiste en que un organismo de evaluación cerKfique el impacto “sobre la base de las normas técnicas que se aprueben por los organismos de normalización internacionales o nacionales, en defecto de norma técnica internacional.” Esa cerKficación podrá ser uKlizada por las AAPP en las convocatorias de ayudas públicas. Sin embargo, aunque el mecanismo sea voluntario, cabe plantear si en unos momentos en que hay una intensa preocupación en la Unión Europea por la carga administraKva impuesta sobre las empresas, con diversas propuestas legislaKvas (paquetes Ómnibus) para simplificar y flexibilizar esa carga, un instrumento añadido de cerKficación para algo tan amplio como el “impacto económico, social y medioambiental” es realmente una medida necesaria y proporcionada.

El segundo instrumento se refiere a la calificación crediKcia o raKng de empresa, también de carácter voluntario y que nuevamente podrá ser usada por las AAPP en la concesión de ayudas. Por lo tanto, como el anterior, es un instrumento de cerKficación dirigido a facilitar los procesos de baremación en concursos públicos, sin que se detecte ninguna ventaja desde el punto de vista de su incidencia en la mejora del desempeño empresarial y, por el contrario, se incurre en un riesgo de aumento de costes.

2.4 Instrumentos estratégicos

El Ytulo III del PLIAE aborda la Resiliencia y Autonomía Estratégica Industrial, desplegando el adjeKvo “estratégico” en diferentes áreas.

En primer lugar, se definen las condiciones que podrían llevar a calificar un proyecto industrial como estratégico: elevado volumen de inversión (sin concretar), realizado por una empresa con cerKficación para la autonomía estratégica (que posteriormente se comenta), que implica el desarrollo de tecnologías de cero emisiones netas (siguiendo la Kpología del Reglamento (UE) 2024/1735), que sea de extracción, procesamiento (concentración y refinado) o reciclado para la obtención de las materias primas fundamentales listadas en el Reglamento (UE) 2024/1252, que se considere como estratégico en un reglamento europeo publicado, o que forme parte de las soluciones adoptadas en su correspondiente Mesa de Reindustrialización (que posteriormente se comenta). Será el Ministerio el encargado de calificar a un proyecto como estratégico, creándose para su seguimiento una Comisión Permanente de Apoyo al Proyecto Industrial Estratégico. Las principales ventajas de esa calificación para la empresa inversora serían dos. Por un lado, la posibilidad de lograr una tramitación más rápida o simplificada en los procedimientos administraKvos. Por ejemplo, una tramitación preferente de solicitudes de patentes y modelos de uKlidad o prevalencia en declaración sobre uKlidades públicas. Sin embargo, no son efectos automáKcos y tendrán que ser acordados entre las disKntas Administraciones Públicas implicadas en cada caso. Por otro lado, la ayuda pública para un Proyecto Industrial Estratégico podría ir en concurrencia no compeKKva (prelación temporal de solicitudes) cuando “no requieran de valoración comparaKva con otros supuestos”.

En segundo lugar, se definen los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), así como los Ecosistemas Industriales Estratégicos y retos estratégicos. En realidad, los PERTE ya están desarrollados normaKvamente y son operaKvos, pero ahora se contemplarían a nivel de Ley más allá de la vigencia del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) para los que fueron inicialmente definidos. Como en la norma actual, serían proyectos de colaboración pública-privada y los criterios para su idenKficación son muy amplios y no precisos: importante contribución, remedio de importantes deficiencias, importante carácter innovador, etc.

Por lo que se refiere a los Ecosistemas Industriales Estratégicos y retos estratégicos, también se introducen criterios de determinación muy amplios; aportación estratégica, potencial de crecimiento, contribución a objeKvos europeos en la transición ecológica, entre otros. Los efectos prácKcos de declarar a un ecosistema industrial como estratégico serían escasos: conllevará definir Hojas de Ruta específicas e indicadores, habilitará la posible concesión de ayudas en concurrencia no compeKKva y podrán crearse grupos de trabajo específicos sobre ellos en el ámbito de la Conferencia Sectorial de Industria y Pyme y en el Consejo Estatal de PolíKca Industrial.

En tercer lugar, se crea una Reserva Estratégica basada en las Capacidades Nacionales de Producción Industrial (RECAPI) y la salvaguardia de la base industrial de sectores de importancia estratégica. Este es quizás uno de los aspectos más novedosos del PLIAE y está pensado para responder a una crisis de suministro sobre la base de un sistema de corresponsabilidad entre la Administración Pública y los operadores industriales. Como es razonable, en la norma no se especifican recursos concretos de primera necesidad o carácter estratégico, pero sí criterios generales para su inclusión, parKcularmente los reconocidos como tales por la legislación europea. La RECAPI sería gesKonada por un Centro de Coordinación y Promoción de la Industria Estratégica (CECOPIE), adscrito a la Secretaría de Estado de Industria, sobre el que se requerirá desarrollo reglamentario posterior.

En cuarto lugar, y en conexión con lo anterior, se crea un sistema de cerKficación de empresas para la autonomía estratégica, que vendría a cerKficar la capacidad para la producción y suministro de los recursos, bienes y tecnologías objeto de la RECAPI. Ello requerirá, a su vez, la elaboración de normas técnicas, sobre las que se establecen algunos criterios generales.

Por úlKmo, el Título III introduce la ordenación de los procesos de reindustrialización. El punto de parKda sería la elaboración de un Plan de Reindustrialización que trataría de prevenir o miKgar los efectos asociados a la pérdida significaKva de capacidad industrial o de recursos considerados de primera necesidad o carácter estratégico. La pérdida significaKva de capacidad industrial se define nuevamente como una reducción del empleo de más de 500 personas en una misma empresa (o más de 750 en un mismo territorio geográfico) o una reducción superior al 65 por ciento de la producción en un mismo centro de trabajo, descontando los efectos de estacionalidad anual y calculado sobre los datos de los tres úlKmos ejercicios. Claramente, la introducción de esta Ordenación de los procesos de reindustrialización (que es el Ytulo del capítulo en el PLIAE) va dirigida a afrontar ex ante el cierre o reducción de acKvidad de grandes empresas industriales, ya que la empresa debe comunicar a la Secretaría de Estado de Industria con al menos nueve meses de antelación que va a proceder a esa reducción del empleo. En ese momento, la Administración podrá poner en marcha un proceso de reindustrialización que implica que durante nueve meses la empresa no podrá hacer operaKva la reducción de acKvidad. La forma de canalizar la negociación entre las AAPP y la empresa es a través de una Mesa de Reindustrialización. Esa Mesa trataría de establecer un calendario de actuaciones para reverKr la decisión inicial de la empresa o buscar otras propuestas que permiKesen mantener las capacidades industriales. No se explicita, pero cabría pensar que se exploraría la posibilidad de obtener ayudas públicas de algún Kpo que colaborasen al mantenimiento de la acKvidad. En el PLIAE se alude también a que la empresa debe contratar un servicio de asistencia técnica independiente para la búsqueda de soluciones. Se trata de una carga, con costes de ejecución para la empresa, que no parece jusKficada y, sobre todo, que no parece prácKca si realmente la Administración Pública quiere ser acKva en la búsqueda de soluciones.

2.5 Otros aspectos

El PLIAE añade también, en sus Ytulos IV a VI un conjunto de medidas, con efectos prácKcos variados:

apuesta por el impulso del talento industrial (creando una comisión de trabajo específica) y de la innovación, diseño y propiedad industrial, así como de la cultura industrial

introduce los bancos de prueba regulatorios, ya habituales en otras acKvidades (por ejemplo, en los sectores energéKco y financiero). Estos bancos de pruebas, a los que habitualmente nos referimos como sandboxes regulatorios, permiten exenciones regulatorias limitadas en el Kempo para el desarrollo de proyectos piloto⁶

crea el Visor Cartográfico Estatal Industrial como instrumento centralizado de captación de datos sobre el suelo industrial y sus dotaciones. Este Visor deberá integrarse en la ya existente Infraestructura de Datos Espaciales de España (htps://www.idee.es/)

- promueve la cooperación estadísKca entre el Ministerio y otras insKtuciones

introduce en la Ley el Registro Industrial Integrado, ya existente (htps://industria.gob.es/registrosindustriales/RII/Paginas/Index.aspx)

define aspectos generales relaKvos a la seguridad y calidad industrial: agentes involucrados, objeto, aspectos generales a incluir en los Reglamentos de Seguridad y organismos de control, entre otros.

El PLIAE se cierra con el habitual Ytulo relaKvo a infracciones y sanciones. Además, en las disposiciones adicionales se crea un Comité de Inversiones Estratégicas, dependiente de la Presidencia del Gobierno. Sus funciones serán la de i) proponer y ejecutar la estrategia del Gobierno en relación con la inversión nacional y extranjera en proyectos estratégicos, ii) diseñar y coordinar el alcance de las acKvidades asociadas a estos proyectos, incluido promover mejoras normaKvas y iii) asegurar la implementación de la políKca de inversión en proyectos estratégicos. Como ocurre en otros aspectos del PLIAE, habrá que esperar a un desarrollo reglamentario posterior para conocer la composición y gobernanza del citado comité, así como su funcionamiento y cuáles serán los criterios para la cualificación de los proyectos como Estratégicos de Inversión y los beneficios asociados a dicha declaración. En el PLIAE solo se indica que la estrategia del Gobierno será aprobada en la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, por lo que de momento no resulta posible pronunciarse sobre qué se desea contemplar en esa estrategia, que naturalmente deberá ser consistente con la reglamentación europea (Reglamento (UE) 2019/452) y nacional (Real Decreto 571/2023).

⁶ Un ejemplo prácKco podría ser el desarrollo de pruebas de conducción autónoma en un espacio delimitado, que en principio no se podrían desarrollar si se aplicasen las normas de seguridad contempladas con carácter general en la normaKva.

3. Conclusiones

El PLIAE actualiza y exKende una norma desarrollada a comienzos de los años noventa y, por tanto, en un contexto tecnológico y de prioridades muy disKnto al actual. De modo, natural, en el PLIAE se introducen conceptos que no podían estar presentes hace más de cuarenta años, como los de nube o de prestador de mercados en línea, y se incide en objeKvos y medidas vinculadas a la transición digital y ecológica (recuperación, reciclaje,…). Además, en relación con la Ley de Industria actual, se pretende mejorar el sistema de gobernanza. La ley actual solo se refiere a los programas de promoción industrial, a la Comisión para la CompeKKvidad Industrial y al Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial. En contraste, el PLIAE arKcula una estructura insKtucional a varios niveles: Consejo Estatal de PolíKca Industrial, Conferencia Sectorial de Industria y Pyme y Foro de Alto Nivel⁷, que estaría encargada de desarrollar e implementar una Estrategia Española de Industria y Autonomía Estratégica, con un Plan Estatal y Programas⁸. Sin embargo, resulta diicil pronunciarse sobre cuáles pueden ser los efectos prácKcos de esta estructura insKtucional más compleja. Ello va a depender en gran medida de diversos desarrollos reglamentarios que le den contenido, pues el PLIAE solo plantea objeKvos o principios muy generales sobre ella. Convendría también plantear si la estructura organizaKva y de medios materiales de la Secretaría de Estado de Industria es la más adecuada para esa nueva estructura.

En la actualidad, el único documento “estratégico” elaborado por el Ministerio son las Directrices Generales de la Nueva Polí8ca Industrial Española 2030, publicado por el Ministerio en febrero de 2019⁹. Es significaKvo que ese documento se refiere ya a una nueva Ley de Industria de la que se dice que “reducirá las cargas administra>vas” (Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, 2019, p.5). Sin embargo, de la lectura del PLIAE no se observa nada que sugiera una reducción de cargas. Más bien al contrario, se crean nuevos sistemas de cerKficación empresarial, que realmente están pensados para reducir la carga de la Administración en los procedimientos de ayudas públicas. Esto resulta especialmente importante en un contexto europeo donde hay una elevada preocupación por reducir las cargas administraKvas que recaen sobre las empresas, habiendo lanzado ya para ello (mayo de 2025) cuatro paquetes Ómnibus.

⁷ En realidad, el Foro de Alto Nivel ya existe desde finales del año 2020, aunque no está incluido en ninguna norma. Véase hcps://anaip.es/wp-content/uploads/2020/12/Orden_Foro_Alto_Nivel_Industria_Espanola_ORDEN.pdf

⁸ En octubre de 2022 se publicó un documento de reflexiones sobre una Estrategia Española de Impulso Industrial 2030. Ver EOI (2022).

⁹ Actualmente hay dos Direcciones Generales: la de Estrategia Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa, y la de Programas Industriales. Ello se complementa con una División de EstadísKcas Industriales, Análisis de la Información e Informes, así como con dos Comisionados especiales para PERTEs (el PERTE Agroalimentario y el PERTE de Descarbonización Industrial).

Referencias

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