El MFP 2028-2034: una propuesta que augura duros enfrentamientos políticos que no conducirán a resolver los problemas de la UE

JUDITH ARNAL

Apuntes 2025/31

Octubre de 2025

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Judith Arnal

Octubre de 2025

Resumen ejecutivo

Este artículo analiza la propuesta de la Comisión Europea para el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034, evaluando si cumple con los objetivos declarados de mayor ambición, simplificación y competitividad. Pese al aparente incremento nominal del 40% con respecto al MFP actual, la propuesta representa solo 0,02 puntos porcentuales adicionales de RNB cuando se excluyen los pagos de intereses del NextGenerationEU, evidenciando una ambición relativamente limitada que previsiblemente sufrirá recortes durante la negociación.

El estudio examina críticamente las tres innovaciones principales: (1) los nuevos Planes de Asociación Nacionales y Regionales que fusionan PAC y política de cohesión bajo una lógica performance-based; (2) el Fondo Europeo de Competitividad como instrumento paraguas para la autonomía estratégica; y (3) la reconfiguración de Global Europe hacia la ampliación. Si bien estas reformas persiguen una mayor simplificación y flexibilidad, también plantean riesgos significativos de recentralización, dilución de objetivos y debilitamiento de la gobernanza multinivel. El análisis de los nuevos recursos propios revela tensiones entre objetivos de competitividad y recaudación, especialmente en propuestas como CORE que incrementan los costes empresariales sin aportar integración fiscal real.

La investigación concluye con cinco recomendaciones: evitar extrapolar mecánicamente la lógica de los Planes de Recuperación sin corregir sus fallos identificados; priorizar la movilización de capital privado y el desarrollo de la Savings and Investments Union, reconociendo que las grandes transformaciones estructurales dependerán fundamentalmente de la inversión privada, especialmente ante el limitado espacio fiscal disponible tanto en el presupuesto europeo como en los presupuestos nacionales; operacionalizar el Fondo de Competitividad con criterios rigurosos de adicionalidad; rechazar recursos propios que erosionen la competitividad empresarial; y maximizar el uso de instrumentos infrautilizados como el MEDE antes que escalar disputas por incrementos marginales del MFP. El análisis sostiene que la UE debe reorientar el debate desde la obsesión por el tamaño del MFP hacia su función como catalizador de inversión privada y palanca de reformas estructurales nacionales, especialmente ante las limitaciones del espacio fiscal público en las principales economías europeas.

1- Introducción: ¿qué es el MFP?

El Marco Financiero Plurianual (MFP) de la Unión Europea es un instrumento de planificación presupuestaria a largo plazo que establece los límites máximos de gasto para las principales categorías de políticas europeas durante períodos plurianuales. Su función principal es garantizar la disciplina presupuestaria y proporcionar previsibilidad en la financiación de las prioridades políticas de la UE.

El MFP existe desde 1988 con el primer "paquete Delors I", aunque inicialmente se denominaba "perspectivas financieras". La denominación actual se adoptó con el Tratado de Lisboa (2009), que formalizó su base jurídica en el artículo 312 del TFUE, estableciendo un período mínimo de cinco años. En la práctica, la UE ha optado por marcos septenales desde 1993 para facilitar la planificación de políticas estructurales a largo plazo, que requieren horizontes temporales superiores al mandato quinquenal de la Comisión Europea.

La relación entre el MFP y los presupuestos anuales es de complementariedad jerárquica: el MFP establece los techos máximos por categorías para todo el período, mientras que los presupuestos anuales concretan las asignaciones específicas dentro de esos límites. Esta estructura combina la planificación estratégica a largo plazo con la flexibilidad necesaria para responder a circunstancias anuales específicas.

El MFP es un paquete con tres componentes clave basados en procedimientos jurídicos distintos¹:

1. El Reglamento del MFP: contiene los techos de gasto por categoría y ha de ser aprobado por unanimidad en el Consejo, además de contar con la aprobación del Parlamento Europeo.

2. La Decisión sobre recursos propios: contiene las vías de financiación del presupuesto y la decisión corresponde a los Estados miembros actuando por unanimidad, siendo necesaria, además, ratificación por los Parlamentos nacionales.

3. Las bases jurídicas para programas de gasto específicos: contienen las formas de asignación y gestión de los fondos. Son textos normativos regidos habitualmente por el procedimiento de codecisión.

El procedimiento para acordar el MFP suele estar políticamente cargado y conlleva importantes compromisos que dan lugar a modificaciones relevantes sobre las propuestas de la Comisión Europea. Ante los importantes desafíos que enfrenta la Unión Europea, la Comisión Europea presentó el pasado 16 de julio de 2025 una propuesta para el MFP 2028-2034 que supone cambios importantes, algunos en apariencia y otros en el fondo.

La sección 2 analiza el tamaño del MFP propuesto, comparándolo con el actual en términos reales y como porcentaje de la RNB, y muestra por qué, pese al apreciable incremento nominal, su ambición relativa es limitada y previsiblemente se recortará aún más en la negociación. La sección 3 examina el rediseño de rúbricas, con especial atención a (i) los nuevos Planes de Asociación Nacionales y Regionales y sus implicaciones para la cohesión y la PAC, (ii) el Fondo Europeo de Competitividad y la ampliación de Horizon, y (iii) la reconfiguración de Global Europe; se discuten beneficios potenciales (simplificación, flexibilidad) y riesgos (recentralización, dilución, gobernanza). La sección 4 evalúa la propuesta de nuevos recursos propios, analizando su potencial falta de coherencia con la competitividad y comparándola con opciones de armonización integradora como la propuesta BEFIT sobre el gravamen de las rentas societarias. La sección 5 presenta, en este orden, cinco recomendaciones: (1) no extrapolar al MFP los esquemas de los Planes de Recuperación (performance-based y centralización) sin corregir antes sus fallos; (2) reconocer la relevancia de la financiación privada y la necesidad de simplificar las prácticas regulatorias y supervisoras y de implementar reformas nacionales que profundicen los mercados y liberen capital bancario; (3) operacionalizar el Fondo Europeo de Competitividad con criterios de adicionalidad efectiva, escala paneuropea y coherencia con ayudas de Estado; (4) priorizar recursos propios genuinos y avances en BEFIT frente a gravámenes como CORE que encarecen la actividad; y (5) aprovechar mejor palancas ya disponibles (p. ej., MEDE) antes que escalar la disputa por el tamaño del MFP. La sección 6 detalla los próximos pasos del calendario negociador y sus puntos de inflexión. La Sección 7 cierra con las conclusiones y las implicaciones estratégicas para una UE más competitiva y resiliente.

2- El tamaño del MFP: una propuesta tímida que probablemente se vea reducida en el curso de las negociaciones

Históricamente, el MFP ha tenido un tamaño muy limitado, con la filosofía subyacente de la subsidiariedad: las políticas europeas no deberían reemplazar a las nacionales, sino complementarlas². Sin embargo, el aumento de los retos geopolíticos y económicos que afronta la Unión en el escenario global ha puesto de relieve las limitaciones de este enfoque, intensificando el debate sobre la necesidad de ampliar la provisión de bienes públicos europeos y, en consecuencia, la posible ampliación del presupuesto de la UE.

Algunos expertos consideran que la ambición financiera de la propuesta de MFP 2028-2034 de la Comisión Europea es destacable, ya que el paquete propuesto de casi 2 billones de euros en precios de 2025 supone un incremento real superior al 40% respecto al MFP actual (1,2 billones de euros en precios de 2025), incluso excluyendo los importes reservados para el reembolso de los intereses del NGEU (150.000 millones de euros)³.

Sin embargo, una lectura de la propuesta de la Comisión Europea en términos relativos con respecto a la Renta Nacional Bruta (RNB) ofrece un panorama diferente. Como se observa en la Figura 1, descontando el pago por intereses de NGEU, el tamaño del MFP 2028-2034 propuesto por la Comisión Europea solo sería superior en 0,02 puntos porcentuales al MFP 2021-2027. Además, como las negociaciones anteriores demuestran, las propuestas de tamaño de MFP de la Comisión Europea suelen verse reducidas. Por ejemplo, la propuesta inicial de la Comisión Europea para el actual MFP fue reducida en 0,06 puntos porcentuales sobre la RNB⁴. De sufrir una rebaja similar o incluso menor, acabaríamos con un MFP de un tamaño inferior al actual, excluyendo el pago por intereses NGEU.

Figura 1. Evolución del tamaño del MFP en porcentaje de la RNB de la UE, 1993-2034 Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Europea

A pesar de que en términos relativos con respecto a la RNB la propuesta de la Comisión Europea es muy tímida, las reacciones contrarias por considerar excesivo el incremento propuesto no se han hecho esperar. Alemania ha expresado su rechazo frontal al aumento del presupuesto propuesto en el MFP 2028-2034, argumentando que la sostenibilidad fiscal debe primar en las negociaciones⁵. Reclama evitar la prolongación de mecanismos extraordinarios como el NGEU y pide priorizar inversiones con valor añadido europeo, revisando la eficacia del gasto actual y manteniendo el principio de subsidiariedad. En la misma línea, Países

Bajos considera que el presupuesto propuesto por la Comisión Europea es excesivo y defiende una utilización más eficiente de los recursos disponibles, excluyendo la creación de nuevos instrumentos de deuda común; además, subraya la importancia de mejorar su posición neta como contribuyente y de tomar decisiones difíciles para contener el gasto⁶.

En el extremo opuesto se encuentra el Parlamento Europeo, que demanda una mayor ambición financiera, reclamando aumentos significativos para apoyar las prioridades estratégicas comunitarias⁷. Por su parte, España y el grupo de los “Amigos de la Cohesión”⁸ han reclamado la protección y el refuerzo de los fondos de cohesión y de agricultura ante el riesgo de recortes; alertan que una disminución de estos recursos supondría un retroceso en el desarrollo regional, la igualdad territorial y la capacidad de recuperación frente a shocks externos. España, de hecho, solicitó públicamente a la Comisión Europea que la propuesta de MFP estuviera en el entorno del 2% de la RNB⁹.

Estas posiciones enfrentadas entre los principales actores reflejan las dificultades estructurales de la integración europea y evidencian que la falta de una dirección común, producto de la gobernanza fragmentada¹⁰ y agendas nacionales divergentes, sigue siendo uno de los principales problemas que arrastran las negociaciones europeas.

3- Rúbricas de gasto: un intento de simplificar que puede generar problemas de centralización

Un aspecto especialmente positivo de la propuesta de la Comisión Europea es la voluntad de simplificar el MFP. Para ello, la Comisión ha propuesto un rediseño, cuyas principales características son:

1. Garantizar una mayor flexibilidad, de modo que una parte significativa de los recursos no esté preprogramada ni planificada. Para ello, se prevé un instrumento de flexibilidad que permita reaccionar ante nuevas exigencias imprevistas con fondos por encima de los techos de gasto, así como un nuevo Mecanismo Extraordinario de Crisis que ofrecerá préstamos a los Estados miembros en caso de crisis grave. Este mecanismo se inspira en los préstamos SURE, concedidos durante la pandemia para financiar los ERTE de los Estados miembros, pero como se explicará más adelante, supone hasta cierto punto una duplicación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), institución intergubernamental de la zona euro¹¹.

2. Simplificar el acceso a la financiación europea. Con este fin, se pasa de siete rúbricas y dos sub-rúbricas a cuatro rúbricas; de ocho instrumentos especiales a tres; y de 52 programas a . En la Tabla 1 se muestran las cantidades asignadas a cada rúbrica, así como sus componentes.

Tabla 1. Rúbricas presupuestarias en la propuesta de MFP 2028-2034 Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Europea

3.1- Cohesión económica, territorial, social, agricultura y pesca: unos Planes de Asociación Nacionales y Regionales que generan dudas

La rúbrica 1 recoge los fondos preasignados para los Estados miembros y contiene importantes novedades. En primer lugar, la introducción de los Planes de Asociación Nacionales y Regionales, que abarcan 14 antiguas líneas de gasto, como la agricultura, la pesca, la cohesión, la migración o las políticas sociales, y representan el mayor porcentaje de gasto del MFP (43,7%). Para la Comisión, la integración de áreas tradicionales tan relevantes como la PAC o la política de cohesión persigue favorecer las sinergias entre políticas y aumentar la flexibilidad. Según la propuesta, los Estados miembros deberían presentar planes nacionales de inversiones y reformas orientados al cumplimiento de las prioridades de la Unión Europea y su cumplimiento permitiría la liberación de fondos. Además, los planes deberán incorporar un objetivo social equivalente al 14%.

Esta propuesta ha recibido severas críticas. En primer lugar, algunos expertos consideran que se trata de una nacionalización del presupuesto de la UE, en la que el rol de las regiones se vería muy reducido en el marco de la política de cohesión. Lo cierto es que esta propuesta persigue implementar la filosofía desplegada en los Planes de Recuperación y Resiliencia, con un rol importante para la apropiación nacional por la que los Estados miembros propondrían sus propias reformas e inversiones. No obstante, si se desea extender esta filosofía, será fundamental atajar problemas ya detectados en el curso del diseño y la implementación de los Planes de Recuperación¹³. La propia revisión intermedia del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) realizada por la Comisión Europea¹⁴ señala que las autoridades locales y regionales, así como los interlocutores sociales, destacaron su insuficiente participación en el diseño, la aplicación y el seguimiento de las medidas incluidas en los Planes de Recuperación, y que, de cara al futuro, esta situación debería corregirse. La evaluación intermedia también pidió un refuerzo de las capacidades administrativas para facilitar la aplicación efectiva de los Planes de Recuperación.

En segundo lugar, la propuesta de la Comisión Europea de aplicar la filosofía performance based de los Planes de Recuperación a los fondos de cohesión también plantea dudas. Bajo esta filosofía, la recepción de fondos estaría vinculada al cumplimiento de las reformas e inversiones recogidas con anterioridad en los Planes Nacionales y Regionales. Sin embargo, tal y como se refleja en diversos informes del Tribunal de Cuentas Europeo, los instrumentos performace based deben basarse en cuatro tipos de indicadores (de insumo, de producto, de resultado y de impacto)¹⁵, pero en la preparación de los Planes de Recuperación, la Comisión Europea solo solicitó indicadores de insumo y de producto, sin requerir ningún indicador de impacto o de resultado que pudieran servir de base para una evaluación rigurosa de las medidas acordadas, sin la cual el enfoque de pago por desempeño carece de sentido¹⁶. Una buena ilustración de los problemas que este enfoque puede plantear es el Plan de Recuperación español, cuyo resultado hasta la fecha está claramente por debajo de las expectativas iniciales, con algunas reformas importantes orientadas en la dirección equivocada y otras carentes de ambición.¹⁷ Esta experiencia siembra dudas adicionales sobre la pertinencia de extender esta forma de diseñar políticas públicas en ausencia de medidas que atajen los problemas identificados.

En tercer lugar, la fusión bajo los Planes de Asociación Nacionales y Regionales de políticas tan emblemáticas como la PAC y los fondos de cohesión ha generado duras críticas en múltiples frentes. En lo que respecta a la PAC, la propuesta de la Comisión podría llegar a suponer un recorte del orden del 20 %, lo que ha sido recibido con alarma por las organizaciones agrarias, que lo perciben como una amenaza a la viabilidad económica del campo europeo¹⁸. Más allá del ajuste presupuestario, la integración de la PAC en los Planes llevaría, según algunas asociaciones, a que el segundo pilar de desarrollo rural pierda peso, con el consiguiente riesgo de que se vean debilitadas las inversiones rurales, la modernización de explotaciones y las actuaciones vinculadas a la sostenibilidad medioambiental¹⁹.

En el caso de la política de cohesión, la reforma propuesta también ha generado inquietud. Su integración en los Planes de Asociación Nacionales y Regionales implica que deberá competir directamente con otras prioridades como la PAC, la migración o la seguridad, lo que podría diluir su capacidad de actuar como herramienta de inversión territorial a largo plazo. De hecho, diversas asociaciones de gobiernos locales han alertado de que, bajo este esquema, la cohesión podría ver reducido su peso hasta alrededor del 20 % del presupuesto comunitario, frente al tercio que representaba en marcos financieros anteriores²⁰. El riesgo no es únicamente cuantitativo. La filosofía de apropiación nacional y centralización en los Estados miembros que inspira la propuesta amenaza con debilitar la dimensión regional de la política de cohesión. El Comité Europeo de las Regiones ha denunciado que el nuevo diseño supone una “renacionalización masiva” del presupuesto de la UE, que desplazaría a las regiones a un rol secundario y pondría en cuestión la lógica fundacional de la cohesión como instrumento de corrección de desequilibrios territoriales²¹. Finalmente, varios analistas advierten de que la orientación de la cohesión hacia objetivos amplios de competitividad y transición digital o verde puede acabar favoreciendo a las regiones más dinámicas en detrimento de las más rezagadas. Esto, unido a la menor participación de autoridades locales en el diseño de programas, podría erosionar la legitimidad del instrumento y limitar su efectividad en la reducción de disparidades territoriales²².

3.2- Competitividad, prosperidad y seguridad: un Fondo Europeo de Competitividad “macro-paraguas” y un Horizon ampliado que deben demostrar impacto

La rúbrica 2 se articula en torno al nuevo Fondo Europeo de Competitividad , concebido como un paraguas único con un libro de reglas común y ventanas temáticas para coordinar instrumentos hasta ahora dispersos y acelerar la inversión en productividad, tecnologías estratégicas y capacidades industriales paneuropeas. La Comisión defiende que este diseño reducirá solapamientos, acortará plazos y orientará los recursos hacia proyectos con valor añadido europeo y capacidad de arrastre privado, integrando mejor el blending con el BEI y el FEI y facilitando una priorización explícita de cuellos de botella a lo largo de las cadenas de valor²⁴. El FEC es, además, una respuesta política directa a los diagnósticos de Letta y Draghi sobre la pérdida de tracción europea y la necesidad de ganar escala y foco.

En paralelo, la propuesta duplica el programa Horizon Europe de apoyo a la investigación e innovación hasta aproximadamente 175.000 millones de euros en 2028-2034 y promete un programa más simple, más rápido y con mayor impacto. El objetivo no es solo fomentar la investigación de excelencia, sino mejorar su traslación a la economía real mediante misiones y proyectos ambiciosos que conecten investigación, demostradores, estandarización y adopción, reforzando la base tecnológica sobre la que debe asentarse el salto de productividad europeo.

Que el FEC abarque tantas prioridades tiene ventajas de coordinación, pero también riesgos de dilución. Si no se fijan criterios exigentes de adicionalidad y transnacionalidad, un fondo tan amplio puede convertirse en un contenedor heterogéneo donde prime la capacidad de absorción sobre el impacto. Además, el giro hacia la competitividad exige coherencia explícita con la política de competencia y el régimen de Ayudas de Estado para evitar carreras de subsidios intra-UE o un proteccionismo que erosione el mercado interior; este encaje regulatorio condicionará la selección de proyectos, su escalabilidad y la capacidad de atracción de inversión privada. La historia reciente sugiere, además, que la simplificación no se materializa sin un refuerzo paralelo de capacidades administrativas y sin calendarios, procedimientos y sistemas de evaluación homogéneos; de lo contrario, la ejecución se resiente y con ella la legitimidad del gasto estratégico.

En suma, la rúbrica 2 actualiza el relato de competitividad con un FEC-paraguas y un Horizon reforzado. Su éxito dependerá de que esta arquitectura concentre recursos en proyectos realmente paneuropeos, medibles y escalables, y de que la inversión pública movilice capital privado en magnitudes suficientes para transformar productividad y resiliencia, no solo para reetiquetar iniciativas existentes.

3.3 – Global Europe: un instrumento externo reconfigurado hacia la ampliación estratégica

La propuesta del MFP 2028-2034 redefine el principal programa de actuación exterior de la UE, Global Europe, con el objetivo de dotar de mayor coherencia y visibilidad a la política exterior de la Unión. Para ello, la Comisión plantea integrar en un único marco regulatorio instrumentos hoy dispersos, entre ellos el NDICI-

Global Europe, el Instrumento de Pre-Adhesión (IPA III) y los nuevos mecanismos de apoyo a reformas e inversiones en Balcanes y Moldavia, de modo que la política de ampliación quede explícitamente incorporada como un eje de la política exterior de la UE. El apoyo a Ucrania se prevé fuera del techo del MFP mediante una Ukraine Reserve, canalizada a través del pilar Europa del instrumento.

Sin embargo, el análisis de la asignación presupuestaria revela un panorama más matizado. Aunque la narrativa oficial subraya la centralidad de la ampliación, la mayor parte de los recursos de Global Europe se destinan a regiones tradicionalmente prioritarias en la acción exterior de la UE, con África y Oriente Medio a la cabeza: África Subsahariana tendría asignada una cantidad de 60.531 millones de euros y Oriente Medio y Norte de África 42.934 millones de euros. Por su parte, el capítulo Europa: Ampliación y Vecindad Este quedaría dotado con 43.174 millones de euros.

Esta distribución presupuestaria es llamativa porque refleja una disonancia entre el discurso político y las prioridades reales: mientras la Comisión insiste en que la ampliación es el gran eje estratégico, el grueso de los fondos continúa concentrándose en la cooperación con África y en la estabilización de la vecindad sur. De hecho, el peso asignado a la ampliación es similar al destinado a Oriente Medio y Norte de África, y muy inferior al canalizado hacia África Subsahariana. El resultado es que la UE sigue proyectándose hacia el exterior más como potencia de desarrollo regional que como actor geopolítico plenamente orientado a la ampliación y a la competencia estratégica global.

La unificación de instrumentos bajo un único paraguas puede mejorar la coherencia y la flexibilidad, al incluir además una reserva de unos 15.000 millones de euros para responder a crisis imprevistas. Sin embargo, también plantea riesgos de pérdida de especificidad en mandatos especializados, como la ayuda humanitaria, y de tensiones entre flexibilidad y la necesidad de garantizar previsibilidad, seguimiento y rendición de cuentas²⁵. A ello se suma la condicionalidad reforzada vinculada al Estado de Derecho y a reformas estructurales en los países candidatos, que puede generar resistencias políticas en los beneficiarios y tensiones en la relación bilateral.

En suma, la rúbrica Global Europe del MFP 2028-2034 simboliza tanto la ambición de reforzar la ampliación como la persistencia de inercias tradicionales en la acción exterior de la Unión. El contraste entre discurso y asignación presupuestaria ilustra la dificultad de la UE para alinear su narrativa de “potencia geopolítica” con los recursos efectivos que está dispuesta a movilizar en el escenario internacional.

4- Financiación: nuevos recursos propios, algunos con potencial de reducir la competitividad empresarial

El sistema de financiación del presupuesto europeo se basa en una estructura híbrida que combina recursos propios genuinos y contribuciones nacionales, aunque con un claro predominio de estas últimas. Entre los recursos propios genuinos se encuentran los denominados recursos propios tradicionales, que incluyen los derechos de aduana sobre importaciones de terceros países y las cotizaciones sobre el azúcar e isoglucosa, considerados ingresos directamente vinculados a las políticas comunes de la UE. No obstante, estos recursos han perdido peso de manera constante: mientras que en 1980 representaban alrededor del 50 % del total, en la actualidad apenas suponen entre el 10 % y el 12 % de los ingresos del presupuesto europeo, frente al predominio de las aportaciones basadas en la renta nacional bruta de los Estados miembros.

En contraste, las contribuciones nacionales constituyen hoy el grueso de la financiación comunitaria. El recurso basado en la Renta Nacional Bruta (RNB), introducido en 1988 como fuente residual para equilibrar el presupuesto, se ha convertido en la principal fuente de ingresos, representando más del 70 % del total. A este se suman el recurso basado en el IVA, que supone alrededor del 10–12 % de los ingresos, y, desde 2021, una nueva contribución vinculada a los residuos de envases de plástico no reciclados, de menor peso relativo. Esta evolución hacia la dependencia de transferencias desde los presupuestos nacionales ha reforzado la percepción de que las aportaciones nacionales constituyen un mero factor de coste y ha limitado de forma significativa la autonomía fiscal de la Unión Europea.

Esta estructura de financiación basada en contribuciones nacionales genera inevitablemente una división entre Estados miembros contribuyentes netos y beneficiarios netos, creando tensiones políticas recurrentes. Para atenuar estos desequilibrios, el sistema incluye mecanismos correctores: Austria, Dinamarca, Alemania, Países Bajos y Suecia se benefician de reducciones a tanto alzado en sus contribuciones basadas en RNB para el período 2021-2027. No obstante, estas correcciones no eliminan la lógica del "juste retour", donde los Estados miembros evalúan sistemáticamente su participación en el presupuesto europeo en términos de saldo neto entre contribuciones y retornos, complicando las negociaciones presupuestarias y generando resistencias a incrementos del gasto comunitario.

En este contexto, en aras de reforzar progresivamente la autonomía presupuestaria de la Unión y no requerir un aumento de las contribuciones de los Estados miembros, la Comisión Europea ha propuesto para el MFP 2028-2034 la introducción de cinco nuevas fuentes de recursos propios, que supondrían ingresos por valor de 44.000 millones de euros, tal y como se señala en la Figura 2 y se explica a continuación.

Los ingresos del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión (ETS 1) y del Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM) se establecerían como nuevos recursos propios genuinos. Una parte de los ingresos generados —el 30 % del ETS 1 y el 75 % del CBAM— se introduciría en el presupuesto de la UE. Se estima que los ingresos adicionales para la UE ascenderían a 9.600 millones de euros por ETS 1 y 1.400 millones de euros por CBAM.

Un nuevo recurso propio basado en los residuos electrónicos (con un tipo de gravamen de 2 €/kg) daría lugar a una contribución nacional procedente del presupuesto de los Estados miembros, con unos ingresos estimados de 15.000 millones de euros.

Un recurso propio procedente de los impuestos especiales al tabaco (TEDOR), con un tipo de gravamen del 15 % aplicado a las cantidades de tabaco manufacturado multiplicadas por el tipo mínimo aplicable en cada Estado miembro, proporcionaría 11.200 millones de euros en recursos propios adicionales.

Un recurso corporativo para Europa (CORE), a abonar en forma de contribución anual a tanto alzado por parte de las empresas con una facturación neta anual superior a 100 millones de euros, aportaría 6.800 millones de euros en recursos propios adicionales.

Figura 2. Propuesta de nuevos recursos propios y estimación de recaudación a precios de 2025

Fuente: elaboración propia con datos de la Comisión Europea

Más allá de su función recaudatoria, los nuevos recursos propios propuestos plantean interrogantes en términos de competitividad empresarial. Gravámenes como el relativo a residuos electrónicos y el Corporate Resource for Europe (CORE) —concebido como una contribución anual de importe fijo por tramos de facturación, aplicable a grandes empresas (a partir de unos 100 millones de euros, según las propuestas actuales)— incidirían directamente en la estructura de costes de compañías que ya operan en un entorno de costes elevados y fuerte presión regulatoria, lo que podría restar atractivo relativo a la UE frente a otras jurisdicciones si no se acompaña de medidas pro-competitividad²⁶. En contraste, el Business in Europe: Framework for Income Taxation (BEFIT) es una propuesta de armonización de la base imponible del impuesto de sociedades que persigue objetivos integradores, como reducir la fragmentación normativa, facilitar la inversión transfronteriza y limitar el dumping fiscal intra-UE, y que, potencialmente, podría proporcionar una base más estable para nutrir el presupuesto común sin penalizar selectivamente a sectores productivos. Sin embargo, el expediente no ha culminado y su avance exige acuerdo en el Consejo²⁷.

En consecuencia, CORE no cumple los fines de integración que persigue BEFIT y su introducción no debería sustituir una vía de armonización de base imponible con mayor potencial integrador; antes al contrario, convendría priorizar el progreso en BEFIT sobre la creación de figuras que aumentan cargas sobre el tejido empresarial. Por último, la propuesta de TEDOR (recurso propio sobre impuestos especiales del tabaco) ha recibido objeciones políticas en algunos Estados miembros, entre ellos, Suecia²⁸, por razones de soberanía fiscal y especificidades nacionales; con todo, su lógica es distinta y más cercana a la armonización y a objetivos de salud pública, por lo que su impacto competitivo debe analizarse en un plano diferente.

5- Recomendaciones

5.1- Evitar poner en marcha mecanismos que han mostrado fallos sin un verdadero plan para atajarlos

La experiencia de los últimos años muestra que trasladar sin ajustes fórmulas institucionales que se han demostrado problemáticas puede resultar contraproducente. Extender al MFP 2028-2034 la lógica de los Planes de Recuperación sin corregir antes los problemas detectados en su diseño y ejecución entraña el riesgo de consolidar dinámicas poco eficaces que minan la credibilidad y el valor añadido de la acción europea.

Un primer ámbito de mejora es la gobernanza multinivel. Para que el presupuesto europeo goce de legitimidad democrática y responda a las realidades de los territorios, resulta esencial garantizar una participación efectiva de autoridades locales y regionales, así como de los interlocutores sociales, en la definición de prioridades y en la supervisión de los programas. Sin este anclaje territorial, las políticas corren el riesgo de ser percibidas como imposiciones centralizadas con escasa conexión con las necesidades reales.

Un segundo elemento es el marco de indicadores. La condicionalidad basada en resultados solo es creíble si existe un sistema robusto de seguimiento y evaluación y un compromiso firme de aplicar realmente criterios de desempeño. Limitarse a indicadores de insumo y producto, como ocurrió con los Planes de Recuperación, no permite valorar si los fondos contribuyen realmente a transformaciones estructurales. La introducción de métricas de resultado e impacto debe ser, por tanto, una condición previa para aplicar de manera coherente el enfoque performance based.

Además, el éxito de cualquier esquema de esta naturaleza depende en gran medida de la capacidad administrativa de los Estados miembros. La fragmentación institucional, la falta de recursos humanos cualificados o los procedimientos excesivamente complejos han demostrado ser cuellos de botella en la ejecución. Invertir en reforzar estas capacidades, tanto a nivel nacional como regional y europeo, es imprescindible para garantizar que las reformas no se queden en papel mojado y que los fondos europeos se traduzcan en proyectos tangibles de alta calidad.

Por último, debería contemplarse la creación de mecanismos de corrección temprana que permitan reorientar la financiación en caso de incumplimientos, retrasos significativos o falta de ambición en las reformas propuestas. De este modo, se evitaría que los incentivos perversos o la inercia política limiten la efectividad de los programas, y se preservaría la integridad del presupuesto comunitario.

5.2- Centrar los esfuerzos en facilitar la movilización de capital privado

Grandes transformaciones como la transición ecológica o la digital dependen fundamentalmente de la movilización de fondos privados. En este sentido, resultaría más productivo para la UE centrar los esfuerzos en llevar delante de manera efectiva el proyecto de Savings and Investments Union (SIU), así como una verdadera simplificación del marco normativo y una mejora de la gobernanza²⁹.

La prioridad no es incrementar unas décimas el tamaño del MFP, sino diseñar instrumentos que actúen como catalizadores de financiación privada y que encajen entre sí: SIU para profundizar mercados y canalizar ahorro hacia inversión productiva; MFP para funciones de señal y de-risking acotado; BEI/FEI para escalar con garantías y equity; y presupuestos nacionales para cofinanciación y reformas habilitantes. Salvo en ámbitos muy específicos, como defensa y seguridad, donde la financiación pública tendrá un peso mayor, en el resto el motor predominante debe ser el capital privado.

El desarrollo de mercados de capitales nacionales es ahora prioritario, reconociendo la heterogeneidad entre Estados miembros. Las principales economías de la Unión Europea como Alemania, Francia, Italia y España tienen margen para aprender de las buenas prácticas de países como Suecia y Dinamarca en el desarrollo de mercados de capitales. La SIU debe servir como marco común, pero es necesario contar con hojas de ruta de reformas nacionales³⁰.

En paralelo, es imprescindible un ejercicio de simplificación normativa y supervisora que abarque también al sector financiero³¹. Es fundamental un buen ejercicio de coordinación institucional que permita simplificar los colchones prudenciales y así liberar capital del sector bancario, manteniendo constante la protección de la estabilidad financiera.

Por último, puede contemplarse la introducción de un objetivo secundario de “competitividad financiera” en la labor reguladora y supervisora (respetando la primacía de la estabilidad financiera y la protección del cliente). Este objetivo actuaría como criterio de coherencia para evaluar cómo las intervenciones afectan a la profundidad de mercado, el acceso a financiación y la innovación; promovería análisis de impacto ex ante y ex post y sunsets selectivos, y ayudaría a evitar que decisiones micro fragmentadas erosionen, en conjunto, la capacidad de los mercados europeos para canalizar ahorro hacia inversión productiva³².

5.3 – Operacionalizar el FEC y el nuevo Horizon sin erosionar la competitividad

Para maximizar el impacto y evitar la dilución, la elegibilidad de proyectos bajo el FEC y Horizon debería condicionarse a criterios de adicionalidad, transnacionalidad y desbordamientos tecnológicos verificables, acompañados de indicadores de resultado e impacto que gobiernen tanto la selección de medidas y proyectos como los desembolsos. Esta condicionalidad debe ir de la mano de puertas de entrada claras y de un calendario y procedimiento homogéneos que reduzcan arbitrajes entre ventanas y premien la calidad frente a la mera capacidad de absorción. La movilización de capital privado ha de ser un objetivo explícito y medible, con metas de crowd-in diferenciadas por fase tecnológica, y el encaje con la política de competencia y el régimen de ayudas de Estado debe garantizar neutralidad tecnológica cuando proceda, uso de estándares abiertos e interoperabilidad, de modo que el FEC actúe como palanca de proyectos escalables en toda la Unión y no como suma de iniciativas nacionales reetiquetadas.

5.4- Evitar introducir nuevos recursos propios que reduzcan la competitividad empresarial

El MFP no debería apoyarse en nuevos recursos propios que encarezcan artificialmente la actividad empresarial y erosionen la competitividad europea. Figuras como el CORE añaden una carga fija sobre empresas que ya operan con costes elevados y bajo intensa presión regulatoria, sin aportar integración fiscal real ni estabilidad a largo plazo. La prioridad debe ser avanzar por vías integradoras que aumentan la previsibilidad, reducen las posibilidades de arbitraje y sostienen la inversión transfronteriza, empezando por la armonización de la base imponible (BEFIT), la racionalización de rebates y excepciones y la simplificación del recurso IVA.

Además, si no existe voluntad política para progresar en las vías integradoras, difícilmente la habrá para introducir nuevas figuras como CORE. En la práctica, CORE opera como mera moneda de cambio en la negociación: es razonable anticipar que caerá durante el proceso político. Aun así, su mera propuesta emite una señal negativa, reforzando la percepción de un entorno fiscal impredecible y poco pro-crecimiento.

En consecuencia, la recomendación es descartar CORE y concentrar el esfuerzo político en (i) BEFIT como pilar de integración; y (ii) depurar rebates y simplificar el mosaico de contribuciones. Los nuevos recursos propios deberían estar alineados genuinamente con objetivos europeos (p. ej., la participación en ETS/CBAM), sometidos a evaluaciones ex ante de impacto competitivo, cláusulas de caducidad y estricta neutralidad sectorial.

5.5- Evitar batallas políticas ineficientes y maximizar el uso de las redes financieras públicas disponibles

La financiación pública europea alcanza gran sentido en áreas como la provisión de bienes públicos europeos. Sin embargo, el enfoque adoptado por la Unión Europea en este ámbito de la defensa, por ejemplo, deja la mayor parte de este esfuerzo en los presupuestos nacionales. Solo así se entiende que el instrumento financiero SAFE consista en 150.000 millones de euros en préstamos, en lugar de subvenciones, y que se haya optado por permitir a los Estados miembros la activación de la cláusula nacional de escape³³.

En el contexto en el que se ha decidido que incluso la provisión de bienes públicos europeos sea financiada fundamentalmente por presupuestos nacionales y dados los desafíos mayúsculos a los que se enfrenta la UE³⁴, no parece que tenga sentido librar una dura batalla política por incrementar el presupuesto en alguna centésima de RNB. No supondrá una mejora sustancial de la situación de la UE y consumirá gran capital político.

Sí podría tener más sentido, por ejemplo, invertir capital político en tratar de maximizar el uso de fondos públicos ya disponibles. Un ejemplo paradigmático del uso ineficiente de las redes financieras públicas de la UE es el caso del MEDE. El MEDE desempeñó un papel fundamental durante la crisis de la deuda soberana en la zona del euro³⁵. Sin embargo, su relevancia se ha reducido considerablemente en los últimos años. Durante la pandemia de la Covid-19, el instrumento específicamente diseñado (Pandemic Crisis Support Instrument-PCS) permaneció totalmente sin utilizar, mientras que el SURE, el prácticamente idéntico instrumento de préstamos de la Comisión Europea, se agotó casi por completo³⁶. Más recientemente, la negativa de Italia a ratificar la reforma del Tratado del MEDE ha colocado a la institución en un estado de parálisis política³⁷. Esta situación es especialmente ineficiente dado que el MEDE sigue contando con más de 80.000 millones de euros en capital desembolsado y conserva una capacidad de préstamo superior a los 420.000 millones de euros.

El Informe Letta³⁸ propuso aprovechar el marco del PCS para crear una Línea de Apoyo a la Defensa, capaz de ofrecer préstamos de hasta el 2% del PIB a tipos de interés favorables, destinados a inversiones relacionadas con la seguridad y la defensa. Sin embargo, en el marco jurídico actual, la asistencia financiera del MEDE está condicionada a la existencia de una amenaza para la estabilidad financiera de la zona del euro o de uno de sus Estados miembros. Resulta difícil imaginar cómo un gobierno podría invocar esta cláusula para justificar préstamos destinados a inversiones estratégicas como defensa. Incluso si se aceptara tal reinterpretación, el instrumento seguiría estando limitado a los países de la zona del euro, lo cual carece de justificación económica y coherencia estratégica en el contexto de bienes públicos a escala de la UE.

El estatus jurídico del MEDE también complica su uso más amplio. La plena integración del MEDE en el marco jurídico de la UE –como propuso la Comisión Europea en 2017 mediante la creación de un Fondo Monetario Europeo³⁹– sigue siendo políticamente sensible y ha avanzado poco. Una alternativa más realista sería mantenerlo como organismo intergubernamental, permitiendo al mismo tiempo que los Estados no pertenecientes al euro participen en instrumentos específicos mediante contribuciones paralelas, siguiendo el modelo del mecanismo de respaldo común al Fondo Único de Resolución. Este esquema podría aplicarse a instrumentos estratégicos como una Línea de Apoyo a la Defensa o un Fondo Industrial de la UE, asegurando una participación más amplia sin necesidad de integración institucional plena.

En cualquier caso, una ampliación significativa del papel del MEDE requiere revisar tanto su caja de herramientas como su mandato. Aunque el Tratado no prohíbe explícitamente la concesión de subvenciones o aportaciones de capital, hasta ahora sus operaciones se han limitado a préstamos y garantías. El artículo 19 del Tratado del MEDE permite al Consejo de Gobernadores crear nuevos instrumentos de asistencia, lo que abre la puerta a formas innovadoras de apoyo, pero el principal obstáculo es su objetivo: el artículo 12.1 vincula cualquier asistencia a la salvaguarda de la estabilidad financiera, excluyendo inversiones prospectivas en defensa, infraestructuras o tecnología. En este contexto, una reforma del Tratado se perfila necesaria para desbloquear todo el potencial del MEDE, modernizar su mandato y alinearlo con las necesidades estratégicas de la UE. Transformar su identidad de fondo de respuesta a crisis hacia un instrumento proactivo de resiliencia e inversión colectiva, con la defensa como prioridad inmediata, también podría contribuir a superar resistencias políticas a su ratificación en países como Italia. Dar la batalla política por actualizar el mandato de una institución que hace una década fue clave para mantener la estabilidad financiera de la zona euro y liberar 420.000 millones de euros sí podría ser más eficiente.

6- Próximos pasos

Como se muestra en la Figura 4, el proceso de negociación del MFP 2028-2034 se desplegará en varias fases claramente definidas, que marcarán tanto el ritmo de las discusiones como las posibilidades de introducir cambios sustantivos sobre la propuesta inicial de la Comisión Europea.

El 16 de julio de 2025, la Comisión presentó su propuesta de MFP, dando inicio a las discusiones técnicas en los grupos de trabajo del Consejo. Esta fase, aunque preliminar, será clave para la primera toma de posiciones y para que los actores regionales y sectoriales trasladen a la Comisión sus prioridades y preocupaciones.

El año 2026 estará dominado por el posicionamiento del Parlamento Europeo y del Consejo. A comienzos de año, el Parlamento adoptará su primera resolución, previsiblemente insistiendo en la necesidad de aumentar el tamaño del MFP y de proteger las políticas de cohesión y de la PAC. Durante el mismo año, los Estados miembros debatirán los techos presupuestarios y prioridades, con una primera síntesis de compromisos hacia finales de 2026, bajo las presidencias rotatorias del Consejo. En esta fase, el papel de los gobiernos nacionales y de sus redes de influencia será decisivo para condicionar las conclusiones preliminares.

En 2027, se abrirá la etapa más política del proceso: los trílogos entre Comisión, Consejo y Parlamento. A principios de año se negociarán cuestiones de gran calado como el tamaño total del presupuesto, el grado de flexibilidad, la estructura de los nuevos Planes Nacionales y Regionales, y la salvaguarda de las partidas de cohesión y PAC. Entre mediados y finales de 2027 debería alcanzarse un texto de compromiso, fruto de intensas negociaciones interinstitucionales y de fuertes presiones de los Estados miembros con posiciones más divergentes.

Finalmente, en el primer trimestre de 2028 se prevé la adopción formal del paquete del MFP 2028-2034. Este será el momento de cierre jurídico, pero también político, en el que se pondrá a prueba la capacidad de la Unión para llegar a acuerdos en un contexto de crecientes tensiones fiscales y estratégicas. La implementación posterior dependerá no solo de los equilibrios alcanzados, sino también de la capacidad de movilizar redes nacionales y regionales para garantizar que los fondos se utilicen de manera eficaz y en línea con las prioridades estratégicas de la Unión.

7- Conclusiones

La propuesta de MFP 2028–2034 introduce cambios relevantes en flexibilidad y arquitectura programática, pero en términos relativos (medida como porcentaje de RNB) y de capacidad transformadora, se queda corta. La negociación corre el riesgo de concentrar capital político en una pugna por añadir o recortar décimas o centésimas de RNB que difícilmente alterarán los cuellos de botella estructurales de la Unión.

En este contexto, persiste una obsesión por la financiación pública cuando el espacio presupuestario de grandes economías como Francia, Italia y España es limitado. El acento debería desplazarse hacia la movilización de financiación privada, acompañada de una simplificación regulatoria y supervisora y de reformas nacionales para desarrollar los mercados de capitales y liberar capital bancario sin comprometer la estabilidad financiera. El MFP debe operar como señal y catalizador de la iniciativa privada (y no como sustituto de la misma) facilitando el crowding-in de capital privado y su encaje con instrumentos del BEI/FEI y con agendas de reforma nacionales.

La simplificación del marco presupuestario es un objetivo loable; la recentralización implícita no. Antes de extrapolar al MFP lógicas ensayadas en el Plan de Recuperación pero no necesariamente bien depuradas, como la orientación performance-based combinada con una fuerte centralización de las decisiones presupuestarias en el Estado miembro, conviene corregir los fallos observados en su diseño y ejecución: participación territorial insuficiente, heterogeneidad en capacidades administrativas, debilidad en la medición de resultados e impactos y falta de compromiso efectivo con la propia lógica de evaluación. Sin ese ajuste previo, la eficiencia y la legitimidad del gasto corren riesgo de deterioro.

En competitividad, el rediseño (creación del FEC y refuerzo de Horizon) tiene potencial si se traduce en proyectos paneuropeos escalables y medibles, con coherencia respecto al régimen de ayudas de Estado y al mercado interior. La clave no es abrir más ventanillas, sino concentrar recursos donde exista verdadera tracción tecnológica y económica y donde la inversión pública funcione como palanca de inversión privada, no como sustituta de la misma.

En financiación, si se introducen nuevos recursos propios, deben ser genuinos y vinculados a actividades europeas (p. ej., participación en esquemas como ETS/CBAM), evitando figuras que incrementen costes fijos empresariales sin aportar integración fiscal. En este sentido, CORE opera como carga adicional poco alineada con los objetivos de competitividad y previsibilidad, mientras que BEFIT representa una vía de integración que reduce fragmentación y arbitraje y puede ofrecer una base más estable para el presupuesto común. La prioridad debería situarse en avances en BEFIT y en la racionalización de rebates y del recurso IVA, antes que en nuevos gravámenes de efecto incierto sobre la inversión.

Por último, la UE debería aprovechar mejor las redes financieras ya disponibles antes que escalar la contienda por el tamaño del MFP. Instrumentos infrautilizados a nivel europeo como el MEDE pueden complementar el esfuerzo presupuestario si se actualizan su mandato y su operativa para alinearlos con objetivos de resiliencia e inversión estratégica, evitando duplicidades y solapamientos. Orientar la discusión política a mejorar el uso de estas palancas puede rendir más que otra ronda de negociación de techos de gasto con impacto limitado.

En suma, el MFP 2028–2034 debería pensarse menos como un techo a repartir y más como una palanca para movilizar inversión privada, simplificar reglas y facilitar reformas nacionales que profundicen los mercados. Sin ese giro, el resultado será una gran negociación con escasa capacidad para resolver los problemas que la UE dice querer abordar.

Biblografía

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