Criterios operativos de equidad para el Sistema de Financiación Autonómica con aplicación a la nueva propuesta de reforma

ÁNGEL DE LA FUENTE

RAFAEL DOMÉNECH

Apuntes 2026/06

Marzo de 2026

A. de la Fuentea y R. Doménechb

a FEDEA e IAE-CSIC

b BBVA Research y UV

Febrero de 2026

Resumen

En este trabajo se propone un conjunto de indicadores cuantitativos de equidad en el reparto territorial de los recursos públicos con el que valorar posibles reformas del sistema de financiación autonómica. Estos indicadores se utilizan seguidamente para comparar el sistema actual con la reciente propuesta del Gobierno y algunas variaciones sobre la misma. Los resultados indican que el margen para la mejora en la equidad del SFA actual es sustancial y que la forma lógica de avanzar en esta dirección consiste en reducir la fracción de los recursos del sistema que se canalizan a través de sus elementos ad hoc, que distribuyen o reasignan recursos fuera de la lógica niveladora de su núcleo central, así como en la mejora de las cifras oficiales de capacidad fiscal. De hecho, el margen es tan grande que permitiría compaginar una reducción sustancial de la desigualdad en financiación por habitante ajustado con la renuncia a la nivelación total en favor de una nivelación parcial, pero todavía muy elevada y a la vez respetuosa con la ordinalidad, que podría ser la clave para alcanzar un amplio consenso en torno a un nuevo sistema. La reforma que ha propuesto el Gobierno ha de valorarse positivamente como un primer paso en esta dirección, especialmente si se toma como base para una negociación que permita seguir avanzando en la mejora del sistema.

Palabras clave: Financiación territorial, equidad, nivelación, ordinalidad, redistribución interterritorial. Números JEL: H71, H77, R11

1 Los autores agradecen los comentarios de J. Sicilia, J. Ferri y J. E. Boscá. Este trabajo forma parte de un proyecto de investigación financiado parcialmente por BBVA Research. R. Doménech agradece las ayudas de los proyectos Prometeo para grupos de investigación de excelencia CIPROM/2023/39, de la Generalitat Valenciana y PID2023- 152348NB-I00 del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades.

1. Introducción

La propuesta de reforma del sistema de financiación autonómica (SFA) presentada recientemente por el Ministerio de Hacienda (2026) introduce cambios relevantes en el reparto de los recursos tributarios entre administraciones, en los mecanismos de nivelación y en la estructura de fondos del sistema. A partir de los cálculos preliminares elaborados por de la Fuente (2026), es posible realizar una primera comparación de conjunto entre el sistema vigente, la nueva propuesta y algunas posibles variantes de ésta, en base a sus propiedades agregadas y sin entrar en la valoración de la situación relativa de comunidades específicas.

El análisis se articula en torno a los criterios de equidad habitualmente utilizados en la evaluación de sistemas de financiación territorial: nivelación, dispersión de la financiación por habitante ajustado, respeto de la ordinalidad y no arbitrariedad. Estos criterios permiten caracterizar de manera sintética cómo el sistema transforma la capacidad fiscal inicial de los territorios, proveniente de sus impuestos cedidos, en financiación final por habitante ajustado o unidad de necesidad, y hasta qué punto dicha transformación responde a reglas de reparto que cabe considerar equitativas.2

Para ello, se utiliza una representación gráfica que relaciona la financiación final a competencias homogéneas de cada región (tras la aplicación de los mecanismos redistributivos del sistema) con su capacidad fiscal inicial, con ambas magnitudes expresadas en euros por habitante ajustado y en desviaciones porcentuales con respecto al promedio del conjunto del llamado territorio común (en el que se aplica el sistema ordinario de financiación en vez del foral, específico del País Vasco y Navarra). Esta aproximación permite evaluar simultáneamente algunos de los criterios señalados, mientras que el resto se recogen en otros indicadores específicos.

Las métricas de equidad que se proponen en este artículo son válidas bajo dos hipótesis. La primera es que la población ajustada recoge de manera adecuada las necesidades relativas de gasto ligadas a las competencias “homogéneas” que comparten todas las CCAA. Y la segunda que la capacidad fiscal está medida correctamente, de manera que refleja adecuadamente los ingresos tributarios que tendrían las distintas comunidades autónomas “a igual esfuerzo fiscal”, esto es, utilizando una escala tributaria común. Esta escala suele identificarse con la que observaríamos si ninguna comunidad hubiera hecho uso de su capacidad normativa en materia tributaria para modificar la tributación estatal de partida.

2 En este trabajo utilizaremos la expresión “capacidad fiscal” en su sentido genérico de recaudación “a igual esfuerzo fiscal” o capacidad tributaria, y no en el sentido especializado que se da al término en el SFA actual de cara al reparto del Fondo de Competitividad.

Bajo estos dos supuestos, el sistema mediría correctamente tanto la capacidad fiscal como las necesidades de gasto, que serían los únicos factores relevantes para la distribución de la financiación general entre comunidades autónomas. No cabría, por tanto, justificar violaciones de los criterios de equidad propuestos invocando necesidades o factores no recogidos en el modelo. Por supuesto que estos existen (incluyendo los ligados a competencias estatales, como las pensiones, o a las no homogéneas, como la policía autonómica), pero deberían abordarse fuera del SFA o al menos del módulo de éste que financia las competencias comunes.

2. Criterios operativos de equidad para la comparación de sistemas de financiación

Existe un cierto consenso en la literatura académica sobre las propiedades de equidad deseables en un sistema de financiación regional que, nos atreveríamos a afirmar, se extiende de forma intuitiva a buena parte de la población española.3

La primera de estas propiedades es un grado de nivelación elevado, aunque no necesariamente total. Esto es, el sistema de financiación ha de redistribuir recursos desde los territorios que tienen una capacidad fiscal más elevada en relación con sus necesidades hacia aquellos que cuentan con menores recursos por unidad de necesidad o por habitante ajustado, de forma que las comunidades autónomas puedan prestar servicios parecidos, aunque no necesariamente idénticos, con independencia de su nivel de renta y, por tanto, de su capacidad fiscal.4

3 Sobre algunas dimensiones de este consenso, véase por ejemplo Balletbò y de la Fuente (2016).

4 El indicador de necesidades de gasto que se utiliza en el SFA toma la forma de una variable de población ajustada que se calcula aplicando la fórmula de reparto del sistema de financiación a la población total del conjunto de las comunidades de régimen común, en vez de a los recursos financieros del sistema. Lo que se consigue con esta operación es ponderar las poblaciones regionales por un factor que recoge (la estimación que hace el sistema de) el coste relativo por habitante en cada región de prestar los servicios públicos de competencia autonómica a un nivel uniforme de calidad. De esta forma se introduce una corrección por el hecho de que los costes por habitante de los servicios públicos son mayores en las regiones más envejecidas o más extensas, por citar sólo dos de los factores relevantes. Al dividir la financiación por la población ajustada en vez de por la población real, se obtiene un indicador de la tasa de cobertura de las necesidades de gasto de las distintas regiones. Este indicador de financiación por habitante ajustado o por unidad de necesidad es el que generalmente se utiliza para realizar comparaciones entre regiones. Para una discusión del cálculo de la población ajustada, véase por ejemplo de la Fuente (2019).

Muy relacionada con la preferencia por una nivelación elevada, está la aversión a la desigualdad. No es suficiente con que la financiación final por habitante ajustado sea poco sensible a la capacidad fiscal en promedio, sino que se exige que esta financiación sea bastante similar para todas las comunidades, esto es, que la dispersión de la financiación por habitante ajustado, o por unidad de necesidad, sea relativamente baja.

Una tercera exigencia, en principio ampliamente compartida, sería la ausencia de arbitrariedad en el reparto de la financiación, aunque aquí el grado de consenso existente seguramente se reduce según vamos tratando de precisar las implicaciones de este principio. Si aceptamos, al menos como primera aproximación, que la población ajustada recoge correctamente los factores determinantes de las necesidades de gasto en servicios públicos, la ausencia de arbitrariedad exigiría, a nuestro entender, que la financiación final por habitante ajustado pueda depender únicamente, en su caso, de la capacidad fiscal (también por habitante ajustado) y no de otros factores que, de ser relevantes, tendrían que recogerse en la población ajustada. Esta relación, además, debería ser siempre creciente para evitar reordenaciones que cabría considerar arbitrarias, dado que la población ajustada ya está recogiendo las diferencias en necesidades. Esta propiedad suele denominarse principio de ordinalidad. 5

Para hacer operativos algunos de estos criterios de equidad, resulta útil estimar una regresión de la forma

\[\Delta f f i n a l _ {i} = b ^ {*} \Delta c a p f i s c a l _ {i} + \varepsilon_ {i} \tag {1}\]

donde ffinali y capfiscali son índices de financiación final y de capacidad fiscal de la región i, ambas medidas por habitante ajustado, y " es una perturbación aleatoria. El símbolo ! indica que estamos trabajando con ambas variables en diferencias porcentuales con el promedio del territorio de régimen común y la ausencia de una constante de regresión indica que estamos imponiendo que la recta de regresión pase por el origen de coordenadas.6

5 Un sistema de financiación equitativo ha de comprimir la distribución territorial de la financiación, trasladando recursos desde los territorios que tienen mayor capacidad fiscal por habitante ajustado hacia los que tienen menos, incluso hasta igualarlos a todos, pero no debería ir más allá y alterar su ordenación inicial. No se trata de darle más a los que tienen más recursos de partida, sino de no quitarles tanto que puedan acabar en peor situación, a igualdad de necesidades, que los beneficiarios de sus aportaciones al sistema.

6 La estimación del coeficiente b por MC ponderados (por población ajustada) daría lugar a una constante nula y proporcionaría resultados muy parecidos a los obtenidos por MCO sin ponderar, pero imponiendo la restricción de que la constante sea igual a 0.

Gráfico 1: Financiación final vs capacidad fiscal inicial, ambas medidas con criterio normativo y por habitante ajustado Sistema vigente vs propuesta de reforma del Gobierno

a) sistema vigente

b) propuesta

Fuente: elaboración propia a partir de de la Fuente (2026). Notas: Regresión por MCO en desviaciones sobre el promedio ponderado de las CCAA de régimen común, sin constante. En ambos casos se utiliza la población ajustada correspondiente a la propuesta del Gobierno.

El Gráfico 1 muestra los resultados del ejercicio propuesto con datos de 2023 para dos modelos diferentes, el actualmente vigente y el recientemente propuesto por el Gobierno. Los parámetros estimados de la regresión nos proporcionan dos indicadores de gran interés: el grado de nivelación que el sistema genera y su nivel de arbitrariedad dado el grado de nivelación. El grado de nivelación se obtiene a partir del valor estimado del coeficiente (de pendiente) de la regresión (b ≃ !ffinali/!capfiscal). Puesto que este parámetro mide la fracción del diferencial con la media que el sistema conserva en promedio al pasar de capacidad fiscal a financiación final, 1-b nos indica la fracción del diferencial de capacidad fiscal que se elimina en el proceso, esto es, el grado de nivelación del sistema.

Como se aprecia en el Gráfico 1, la mayor parte de las observaciones no se sitúan exactamente sobre la recta ajustada de regresión, sino que se distribuyen a su alrededor con una dispersión que varía de un modelo a otro. Esa dispersión, que recoge el error estándar de la regresión (la desviación típica de los residuos del modelo), es un buen indicador del grado de arbitrariedad del sistema, tomando como dado su grado de nivelación, esto es, de la desigualdad de financiación que no proviene de diferencias en capacidad fiscal (o en necesidades).

Para completar el análisis, resultan útiles otros tres indicadores. El primero es la desviación estándar del índice de financiación final por habitante ajustado, que mide la desigualdad total en términos de financiación que el sistema genera, sin descontar la parte relacionada con diferencias en capacidad fiscal. El segundo es el grado de (ausencia de) ordinalidad, que puede medirse a través de un indicador de reordenación calculado como el promedio de las diferencias (en valor absoluto) entre las posiciones iniciales y finales de las distintas comunidades en los rankings de financiación final y de capacidad fiscal (siempre por habitante ajustado). El tercero es la brecha entre el territorio con mayor y menor financiación final por habitante ajustado, o más precisamente, entre sus correspondientes índices de financiación relativa.

A estos indicadores, que miden aspectos concretos de la equidad del reparto de la financiación territorial, conviene añadir otro de carácter más general que podría servir de herramienta de diagnóstico de la intensidad de los problemas de inequidad de un determinado modelo. Se trata del peso relativo de los elementos ad hoc del sistema, esto es, de la fracción de sus recursos totales que absorben aquellos elementos del mismo que distribuyen o reasignan recursos fuera del núcleo central de mecanismos de nivelación del sistema: el Fondo de Garantía en el sistema actual y los mecanismos de nivelación horizontal y vertical en la propuesta del Gobierno.

Finalmente, a la hora de valorar posibles modificaciones del SFA, habría que considerar su coste para el Estado, que hasta el momento es el que siempre se ha hecho cargo de la factura de las sucesivas reformas. Transferir recursos adicionales desde la Administración Central hacia las CCAA deja a la primera con menos medios para ejercer sus funciones, que también son importantes. La existencia de este coste de oportunidad, que suele omitirse en este contexto, debe considerarse explícitamente para que la sociedad sea consciente de que los recursos adicionales que se destinan a financiar los servicios públicos regionales se pierden a nivel estatal y pueda así valorar el efecto neto de esta reasignación

3. Comparación de varios modelos alternativos

Utilizando los indicadores propuestos anteriormente, en esta sección se comparan cinco posibles modelos de financiación para las comunidades de régimen común. Los dos primeros son el sistema todavía vigente, aprobado en 2009, y el propuesto recientemente por el Gobierno. Los dos siguientes son variaciones sobre esa propuesta en las que se eliminan el IVA Pymes y el Fondo Climático (en línea con la propuesta de de la Fuente, 2026) y se diferencian únicamente en el tratamiento del statu quo. En el primer caso (reforma alternativa 1), se introduce un mecanismo de compensación que garantiza que ninguna comunidad autónoma pierda recursos con respecto al sistema vigente. En el segundo (reforma alternativa 2), dicha compensación desaparece, aproximándose así una situación de largo plazo en la que los mecanismos de compensación, de carácter transitorio, han sido completamente absorbidos y el sistema opera sin cláusulas de salvaguarda.7 Finalmente, el quinto escenario (reforma alternativa 3) es similar al cuarto excepto en que las transferencias de nivelación del sistema se calculan con los datos de recaudación normativa corregidos por FEDEA, en lugar de los datos oficiales del sistema, buscando así mejorar la medición de la capacidad fiscal de las CCAA.

En todos los casos, nos centraremos en la financiación autonómica “a competencias homogéneas”, esto es, en los recursos asignados a las CCAA para financiar las competencias comunes a todas ellas, lo que excluye ciertas competencias “singulares”, asumidas sólo por algunas autonomías (como la policía autonómica o la gestión de las prisiones) que generalmente se financian mediante transferencias específicas.

En el primer apartado de esta sección, el análisis se realizará trabajando con las magnitudes normativas oficiales, tomadas de las liquidaciones del SFA. Aunque estas cifras no siempre ofrecen la imagen más realista posible de la situación comparada de las CCAA, su análisis sigue siendo de utilidad por cuanto nos permite valorar la bondad de cada modelo per se, ignorando por el momento las carencias de estas cifras, que ignoran algunos flujos de recursos y aproximan la recaudación de ciertos tributos a igual esfuerzo fiscal de una forma claramente mejorable. Para incorporar esta complicación, obteniendo así una visión más realista de la situación actual y de los efectos de posibles reformas, el análisis se repetirá en el segundo apartado trabajando con magnitudes efectivas, que intentan corregir hasta donde es posible los problemas de las cifras oficiales, utilizando la metodología habitual en los informes de FEDEA sobre financiación autonómica.

7 En todos los escenarios, la capacidad fiscal y la financiación final se normalizan por una población ajustada común, la calculada en de la Fuente (2026) como aproximación a la correspondiente a la propuesta de reforma del Gobierno. Esto se hace así porque las comparaciones entre indicadores de financiación relativa calculados con diferentes variables de población ajustada son difíciles de interpretar. Por ejemplo, un cambio en la fórmula de población ajustada que aumente el valor de esta variable en una región determinada reducirá, otras cosas iguales, su índice de financiación, haciendo que la región parezca estar peor tratada aún cuando los mecanismos de nivelación incrementen su financiación total para cubrir una parte del aparente incremento en necesidades.

3.1. Equidad comparada con las magnitudes normativas oficiales

El Cuadro 1 resume los principales indicadores de equidad y coste discutidos en la sección anterior para los cuatro primeros modelos que estamos considerando, calculados con los datos normativos oficiales del SFA para 2023 (Ministerio de Hacienda, 2026).

Cuadro 1: Comparación del sistema actual con varias posibles reformas en términos de diversos criterios de equidad y coste para el Estado, con datos normativos oficiales

- Notas: - Para el cálculo del peso de los elementos ad hoc del sistema, se tienen en cuenta tanto los flujos positivos como lo negativos, sin dejar que se anulen. Esto es, no se trabaja con la suma sobre regiones de las partidas relevantes, sino con la suma de sus valores absolutos. Véase el Cuadro A.7 del Anexo y la discusión en torno al mismo. - El coste incremental para el Estado de cada reforma (última columna) se calcula siempre con respecto al sistema todavía vigente.

Hemos calculado dos versiones alternativas de los indicadores de desigualdad que captan, respectivamente, la desigualdad total en la financiación final por habitante ajustado y la parte de la misma que persiste tras eliminar las diferencias atribuibles a diferencias en capacidad fiscal cuando no hay nivelación completa (esto es, la desviación estándar de los residuos de la estimación de la regresión auxiliar (1)). Esto se hace ponderando o no por la población (total, no ajustada) en el cálculo de la correspondiente desviación estándar. Las desviaciones típicas sin ponderar miden la desigualdad entre territorios, tratando a cada región como una única entidad, mientras que las desviaciones ponderadas miden la desigualdad entre personas dentro del país, para lo que ha de tenerse en cuenta la población de cada territorio.

Comenzando por la primera fila del Cuadro 1, vemos que el sistema actual se caracteriza por una llamativa combinación de nivelación total en promedio y elevada desigualdad y arbitrariedad. Lo segundo es resultado del elevado peso de los elementos ad hoc del modelo, que canalizan el 13% de sus recursos generando una elevada dispersión de la financiación por habitante ajustado así como numerosas reordenaciones. Informalmente, podríamos decir que el modelo actual viene a ser la combinación de un núcleo central muy redistributivo (el Fondo de Garantía) y una especie de lotería superpuesta a él que añade un ruido considerable sin llegar a anular su fuerte efecto nivelador.

La propuesta del Gobierno reduce apreciablemente el grado medio de nivelación (hasta el 91%), pero también el peso de los elementos ad hoc del modelo, que cae del 13% al 2%. Esto último permite una mejora muy sustancial de casi todos los indicadores de equidad, aunque con un coste considerable para el Estado (de algo más de 15.000 millones de euros anuales). Así, pese a la caída del grado medio de nivelación, la dispersión total de la financiación y la arbitrariedad de su reparto se reducen muy significativamente: la desviación estándar del índice de financiación por habitante ajustado se reduce de 7,8 a 4,2 (o de 5,1 a 3,5 si ponderamos por población8), la brecha entre la comunidad mejor y peor financiadas se reduce de 30,2 a 17,8 puntos y las reordenaciones medias caen a menos de la mitad (de 4,5 a 2,0).

La propuesta del Gobierno, sin embargo, no agota las posibles mejoras de equidad derivadas de la reducción del peso de los elementos ad hoc del modelo. La eliminación del Fondo Climático y el IVA Pymes (reforma alternativa 1) y, tras un período de transición, de las compensaciones de statu quo (reforma alternativa 2) permitirían aumentar ligeramente el grado medio de nivelación, reducir en varios miles de millones de euros el coste de la reforma para el Estado, eliminar las reordenaciones y la arbitrariedad y reducir la desigualdad a niveles todavía más bajos.

En conjunto, el Cuadro 1 sugiere que puede reducirse de forma muy sustancial la dispersión en la financiación y mejorar la ordinalidad, manteniendo al mismo tiempo un grado de nivelación todavía elevado (en torno al 90–95%). Estas ganancias de equidad, sin embargo, tienen un coste financiero significativo para el Estado. Sus mayores transferencias (directas o vía cesiones de impuestos) permiten desactivar una parte importante de las restricciones de statu quo implícitas en el actual Fondo de Suficiencia, que contribuyen sustancialmente a la aparente arbitrariedad de los resultados del modelo, haciendo así posible una clara mejora en la distribución de la financiación.

8 En el modelo actual, la desigualdad ponderada por población es significativamente menor que la no ponderada porque la mayor parte de las CCAA en los extremos de la distribución son relativamente pequeñas.

La diferencia entre la propuesta de reforma y la reforma alternativa 1 es relativamente pequeña en términos de los indicadores de equidad (excepto si consideramos el indicador ponderado de desigualdad total), aunque apreciable en términos de coste, mientras que la alternativa 2 evita reordenaciones, anula el residuo y reduce notablemente la dispersión sin requerir una nivelación total, con un 24% menos de coste para el Estado. Como cabría esperar, las propiedades de equidad de los modelos tienden a mejorar según se reduce la fracción de sus recursos que se distribuye o se reasigna a través de elementos ad hoc ajenos a la lógica niveladora del núcleo del sistema.

3.2. Comparación en términos de magnitudes efectivas

Como ya se ha dicho, las cifras oficiales que se ofrecen en las liquidaciones del SFA no siempre ofrecen una imagen correcta de la capacidad fiscal o de la financiación fina comparadas de las distintas CCAA debido a la omisión de ciertas variables relevantes o a su deficiente medición. En sus informes sobre el tema, FEDEA trata de mitigar este problema construyendo indicadores de capacidad fiscal y financiación final efectivas que corrigen las principales omisiones y, hasta donde es posible, los problemas de medición de los datos oficiales.9 En este apartado veremos cómo cambia la foto de los distintos sistemas con estos datos, y el posible papel de las propias carencias de los datos oficiales como fuentes de inequidad.

Como se ilustra en el Gráfico 2 con datos de 2023 para el sistema todavía vigente, las diferencias entre las magnitudes normativas oficiales y las efectivas son importantes en algunos territorios. El grueso de estas discrepancias proviene de la medición de la capacidad fiscal normativa y, en particular, i) de la omisión de los recursos extraordinarios que Canarias obtiene a través de su Régimen Económico y Fiscal (los llamados Recursos REF), que por un acuerdo político de larga tradición, incorporado hace unos años al Estatuto de Autonomía de la Comunidad, no se tienen en cuenta en el actual SFA, y ii) de la deficiente medición de la recaudación “a igual esfuerzo fiscal” de los tributos gestionados por las CCAA (ITP y AJD, sucesiones y tributos sobre el juego, así como Patrimonio10). Este último problema afecta de manera especial a Baleares, donde según nuestros cálculos la recaudación normativa oficial del ITP y AJD infravalora en más de 300 millones la recaudación efectiva de este impuesto a igual esfuerzo fiscal.11

9 Para una discusión más detallada de la lógica de las magnitudes efectivas, véase de la Fuente (2025), pp. 2-8, así como la sección 1 del Anexo del mismo trabajo, dedicada al cálculo de la capacidad fiscal efectiva de las CCAA.

Gráfico 2: Magnitudes normativas oficiales y efectivas por habitante ajustado Sistema actual con datos de 2023 a. financiación final

b. capacidad fiscal

La utilización de magnitudes corregidas o efectivas permite hacer visibles algunas arbitrariedades que las cifras normativas esconden y cuyo uso en los cálculos del SFA tiende, además, a agravar. Puesto que los mecanismos de nivelación del SFA se aplican utilizando la capacidad fiscal normativa y no la efectiva, la incorrecta medición de esta variable afectará también a las transferencias de nivelación del sistema, que ya no reflejarán la capacidad fiscal real de las CCAA, con la consiguiente pérdida de eficacia como instrumento redistributivo. Por otra parte, si las propuestas de reforma ignoran el problema y se formulan sobre magnitudes normativas incorrectas, difícilmente podrán corregir las inequidades que estas magnitudes no recogen.

10 Este último impuesto ha quedado en una especie de limbo tras su supresión, en principio compensada por el Estado, y posterior recuperación, pero fuera del SFA.

11 Los ajustes metodológicos que FEDEA aplica para calcular la capacidad fiscal efectiva responden a problemas de naturaleza muy diversa. Por un lado, se considera necesario perfeccionar la medición de la recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales, que presenta claras carencias técnicas. La revisión de esta variable permitiría que las transferencias de nivelación del SFA reflejen con mayor precisión la realidad económica territorial, contribuyendo así a aumentar su equidad. En cuanto al Régimen Económico y Fiscal (REF) de Canarias, su tratamiento requiere un análisis diferenciado dado que su Estatuto no permite su integración en el SFA. Pese a este condicionante legal, que tomamos como dado, desde una perspectiva de análisis comparado la consideración explícita de estos recursos resulta necesaria para obtener una visión completa de la capacidad fiscal de la comunidad y de su situación relativa en este ámbito. Por ello, se incorporan a la financiación efectiva, aunque sólo con fines informativos y de armonización analítica.

El Gráfico 3 compara el sistema vigente con la nueva propuesta del Gobierno en términos de la relación entre la capacidad fiscal y la financiación final, ambas medidas en términos efectivos y por habitante ajustado. Como se puede observar comparando las pendientes de las líneas de regresión, la relación es prácticamente idéntica a la observada cuando se utiliza la financiación normativa del Gráfico 1: nula para el sistema vigente y del con la nueva propuesta. Este resultado indica que la intensidad redistributiva aparente del sistema apenas cambia al pasar de la financiación normativa a la efectiva.

Gráfico 3: Financiación final y capacidad fiscal efectiva por habitante ajustado en el sistema vigente y en la propuesta del nuevo sistema a) sistema vigente

b) propuesta

- Fuente: elaboración propia a partir de de la Fuente (2026). Regresión por MCO en desviaciones sobre el promedio ponderado de las CCAA de régimen común, sin constante.

Desde un punto de vista analítico, este resultado es quizás esperable. Los flujos de nivelación horizontal y vertical se calculan con magnitudes normativas y son por tanto los mismos que en la sección anterior, por lo que su impacto redistributivo aparente sólo variaría si el paso de la capacidad fiscal normativa a la efectiva alterase sustancialmente el perfil de esta variable, lo que a la vista del panel b del Gráfico 2, no sucede.

El Cuadro 2 resume los indicadores agregados de interés para los cuatro escenarios considerados hasta el momento y el quinto de revisión de algunas magnitudes normativas del modelo que comentaremos enseguida. Aquí sí se aprecian diferencias llamativas con los resultados anteriores. Básicamente, la mejora en la situación aparente del sistema en términos de equidad según nos movemos hacia propuestas de reforma progresivamente más ambiciosas es ahora menor que en la sección anterior y entramos antes en rendimientos decrecientes. Mientras que la reforma anunciada seguiría teniendo efectos muy positivos sobre los indicadores de equidad, el efecto incremental de una mayor simplificación del sistema pasaría a ser modesto si no va acompañada de la revisión de las variables normativas. Intuitivamente, esto se debe a que las distorsiones que no son visibles en las magnitudes normativas siguen estando ahí con un peso considerable (en torno al 3% de los recursos del sistema) y generan un suelo a las distorsiones del sistema que limita considerablemente el potencial de mejora si no se abordan.

El último escenario considerado (reforma alternativa 3) difiere del anterior en que la recaudación normativa oficial del sistema se adapta ahora para incorporar el ajuste propuesto por FEDEA a efectos del cálculo de las transferencias de nivelación. Esta mejora técnica tiene un impacto apreciable sobre los indicadores de equidad del sistema, elevando en casi 5 puntos el grado de nivelación del sistema y reduciendo de forma importante los indicadores de desigualdad, arbitrariedad y reordenación.

Cuadro 2: Comparación del sistema actual con varias posibles reformas en términos de diversos criterios de equidad y coste para el Estado, con datos efectivos

En conjunto, el análisis con datos efectivos confirma el diagnóstico cualitativo de la subsección anterior. La reforma propuesta y sus variantes mantienen una nivelación elevada y mejoran diversas dimensiones de la equidad del sistema, pero sus efectos reales son menores que los estimados con magnitudes normativas, especialmente en el caso de las opciones alternativas de reforma, que limpian el sistema de elementos arbitrarios, pero lógicamente sólo en la medida en que estos son visibles en los datos utilizados. Para explotar todas las ganancias de equidad en principio disponibles, es necesario actuar a la vez en dos frentes: se requiere no sólo ajustes en la estructura de sistema, sino también en la definición, medición y homogeneización efectiva de sus recursos, condición necesaria para que los principios formales del sistema se traduzcan con mayor transparencia en resultados efectivos.

Finalmente, las diferencias (a veces modestas) entre escenarios deben interpretarse con cautela. En buena medida, reflejan que las magnitudes efectivas de partida incorporan aún elementos que no son plenamente comparables entre territorios (por ejemplo, componentes de ingresos o ajustes normativos que no se tratan de forma simétrica), y que tienden a trasladarse, con distinta intensidad, a todos los diseños analizados. Esta circunstancia reduce la capacidad de los indicadores sintéticos para discriminar con nitidez entre reformas alternativas y ayuda a entender por qué modificaciones institucionalmente relevantes pueden traducirse en variaciones moderadas de las métricas de ordinalidad, redistribución y equidad.

4. Conclusiones

En este trabajo se propone una serie de indicadores cuantitativos de distintas facetas de la equidad en el reparto territorial de los recursos públicos que pueden resultar de utilidad para valorar posibles reformas del sistema de financiación regional. Su aplicación al caso de la reforma propuesta recientemente por el Gobierno permite extraer algunas conclusiones de interés.

La primera es que la distribución de la financiación por habitante ajustado que genera el sistema actualmente vigente deja mucho que desear en términos de equidad. Aunque el sistema se caracteriza por un grado muy elevado de nivelación media, de forma que la financiación final es prácticamente independiente de la capacidad fiscal y por tanto de la renta per cápita (lo que en principio consideramos una propiedad deseable), también presenta indicadores de desigualdad y arbitrariedad muy elevados. Así, la desviación estándar del índice de financiación relativa por habitante ajustado se sitúa por encima de los siete puntos, la distancia entre los extremos de la distribución de esta variable se acerca a los 30 puntos y el cambio medio en el ranking que se produce al pasar de capacidad fiscal a financiación final se acerca a cinco posiciones en un grupo de sólo 15 regiones. Todo esto es cierto tanto cuando se trabaja con los datos normativos oficiales de las liquidaciones del SFA como con los datos efectivos o corregidos que FEDEA calcula cada año.

Este chocante resultado se explica porque el sistema actual puede verse como la combinación de dos componentes muy diferentes: un núcleo muy razonable, el Fondo de Garantía, que genera un elevado grado de redistribución sin alterar la ordenación de las CCAA, y una especie de lotería superpuesta a él que distribuye una fracción importante de los recursos del sistema de una forma aparentemente aleatoria que no anula el patrón general de fuerte nivelación, pero introduce una enorme cantidad de ruido en los resultados.

Estas cifras sugieren (y nuestros otros resultados confirman) que el margen para la mejora en la equidad del SFA es sustancial y que la forma lógica de avanzar en esta dirección consiste en reducir la fracción de los recursos del sistema que se distribuyen a través de sus elementos ad hoc, así como en corregir los problemas de medición de las variables normativas del sistema que tienen un efecto similar. De hecho, el margen es tan grande que permitiría reducir sustancialmente la desigualdad de la financiación por habitante ajustado a la vez que renunciamos a la nivelación total en favor de una nivelación parcial, pero todavía elevada y a la vez respetuosa con la ordinalidad, que podría ser la clave para alcanzar un amplio consenso en torno a un nuevo sistema.

La reforma que ha propuesto el Gobierno ha de valorarse positivamente como un primer paso en este camino, especialmente si se toma como base para una negociación que permita seguir avanzando en la mejora del diseño y funcionamiento del SFA. Con la desaparición de los elementos ad hoc del sistema actual (los Fondos de Convergencia, y al menos en parte del de Suficiencia) se reduce sustancialmente la parte de los recursos del sistema que se reparten con criterios discutibles, lo que permite ganancias sustanciales en términos de igualdad y no arbitrariedad, aunque a un coste no despreciable para el Estado.

Llegados a este punto, la pregunta lógica es ¿por qué detenernos aquí y no completar la limpieza del modelo, evitando introducir una nueva generación de fondos ad hoc tan discutibles como sus antecesores (aunque afortunadamente más pequeños), cuando esto además reduciría el sustancial coste de la reforma para el Estado? Y ya puestos, ¿por qué no apostar por una mejor adaptación de las cifras oficiales del modelo a la realidad, incluyendo en particular una revisión del cálculo de la recaudación normativa de los tributos cedidos para mejorar la medición de la capacidad fiscal de las CCAA.?

Entendemos que esto no es tan sencillo como podría parecer a primera vista, fundamentalmente porque exigiría que las comunidades autónomas renunciasen de entrada a la que seguramente perciben como su estrategia dominante, consistente en resistirse a cualquier cambio que implique un empeoramiento, por mínimo que sea, en su posición relativa. Sin embargo, nuestros resultados en este trabajo sugieren que esta estrategia defensiva puede tener efectos negativos para el conjunto del país, llevando a una situación de bloqueo que permita la persistencia a largo plazo de un reparto de la financiación territorial claramente mejorable. Si nadie puede perder ni un milímetro, incluso en términos relativos, nadie puede ganar tampoco, haciendo imposible la corrección de los obvios problemas de inequidad que presenta el modelo.

Pero si estamos dispuestos a arriesgar un poco, podemos acceder a repartos claramente preferibles al actual para una amplia mayoría de los territorios, una situación desde la que no debería ser imposible negociar un acuerdo aceptable para todos, posiblemente engrasado por compensaciones transitorias o pagos secundarios fuera del sistema. El enroque individual, por otra parte, tampoco es la mejor estrategia posible para asegurar una asignación aceptable para todos. A primera vista, son pocas o ninguna las comunidades que gozan del poder suficiente como para imponer una regla de reparto favorable para sí mismas, mientras que todas ellas estarían expuestas al riesgo de una coalición hostil que reservaría los privilegios para otros territorios. En esa situación, la mejor protección posible contra la arbitrariedad ajena sería optar por un sistema que mida las necesidades de gasto tan bien como sea posible y las financie después de manera igualitaria. No es descartable que una opción defensiva no miope de este tipo pudiera llegar a articular una mayoría tanto en el CPFF como en el Congreso.

En conclusión, nuestros cálculos sugieren que las potenciales ganancias de equidad derivadas de una reforma razonable del SFA son importantes y podrían alcanzarse mediante un doble pacto. Uno de carácter procedimental entre al menos una clara mayoría de las CCAA para abrir un proceso real de negociación, posiblemente entre partidos, que pueda superar la tendencia al bloqueo derivada de la defensa a ultranza del statu quo. Y otro de carácter sustantivo entre comunidades de diferentes niveles de renta en torno a un grado elevado pero no total de nivelación, y el respeto de la ordinalidad por habitante ajustado, acompañado de una reducción sustancial de la desigualdad actual.

ANEXO

En este anexo se discuten en mayor detalle los indicadores de equidad propuestos y los valores de los mismos obtenidos para el actual SFA y los distintos escenarios de reforma analizados. Seguidamente, se presentan los datos utilizados en el análisis.

A1. Indicadores

A1.1. El grado de nivelación (redistribución)

El primer indicador que analizamos se refiere al grado de nivelación agregado, aproximado por 1 menos la pendiente de la regresión entre financiación final y capacidad fiscal (b), y expresado en términos porcentuales (véase el Gráfico A.1). Dos casos extremos ayudan a interpretar este parámetro: si b = 1, el sistema no nivela (la financiación final mantiene las diferencias de capacidad fiscal) y si b = 0, la nivelación es total en promedio (la financiación final no guarda relación con la capacidad fiscal).

Gráfico A.1: Financiación final vs capacidad fiscal inicial, ambas medidas con criterio normativo y por habitante ajustado Sistema vigente vs propuesta de reforma del Gobierno

- Fuente: elaboración propia a partir de de la Fuente (2026). - Notas: Regresión por MCO en desviaciones sobre el promedio ponderado de las CCAA de régimen común, sin constante. En ambos casos se utiliza la población ajustada correspondiente a la propuesta del Gobierno.

Conviene subrayar que una mayor nivelación media (capturada por una pendiente reducida de la relación entre capacidad financiera y financiación final) no implica necesariamente un resultado más equitativo. En el límite, una pendiente próxima a cero puede coexistir con un reparto muy desigual de la financiación total si una parte relevante de la financiación responde a factores que no guardan una relación sistemática con la capacidad fiscal o con las necesidades de gasto (tal como se aproximan mediante la población ajustada). Por eso, para evaluar la equidad del sistema no basta con medir el grado de nivelación: es imprescindible complementar esa lectura con métricas que capturen (i) cuánta dispersión regional se observa en términos de financiación por habitante ajustado y (ii) qué parte de esta dispersión es explicada por la capacidad fiscal y qué parte permanece tras eliminar la anterior.

Cuadro A.1: el grado de nivelación

El Cuadro A.1 recoge los valores estimados de este indicador para los distintos escenarios contemplados en el texto, tanto con las magnitudes normativas oficiales de las liquidaciones del SFA como con las magnitudes efectivas calculadas por el procedimiento habitual en los informes de FEDEA.

Comenzamos por los indicadores obtenidos con magnitudes normativas. En el sistema vigente, la pendiente es prácticamente nula (ligeramente negativa en nuestras estimaciones), lo que implica una nivelación cercana al 100%. La propuesta de reforma eleva moderadamente la pendiente (en torno a 0,09), de modo que sigue siendo muy redistributiva (se compensa alrededor del 91% del diferencial de capacidad), pero permite que una fracción mayor de las diferencias iniciales de capacidad se reflejen en la financiación final. Las reformas alternativas aumentan moderadamente el grado de nivelación (hasta el 94,5% y el 92,3% respectivamente), aunque manteniéndose por debajo del sistema actual.

Con datos efectivos, el diagnóstico sobre redistribución se mantiene: el sistema vigente presenta una nivelación muy intensa, con un grado de nivelación del 103,2%, lo que apunta a una cierta “sobre-nivelación” agregada. La propuesta de reforma reduce apreciablemente esta intensidad, situándose en el 91,0%, y las dos alternativas se mueven en niveles muy próximos (90,7% y 91,4%), una cifra que se eleva apreciablemente (hasta el 96,1%) cuando mejoramos la medición de la capacidad fiscal utilizando las correcciones propuestas por FEDEA. Por tanto, el cambio a datos efectivos no altera el mensaje central: la reforma y sus variantes siguen manteniendo un grado elevado de redistribución, aunque menor que el del sistema actual.

A1.2. Arbitrariedad (desviación típica del residuo de la recta ajustada de regresión).

Las desviaciones con respecto a la recta estimada de regresión que describe la relación típica entre financiación y capacidad fiscal pueden verse como un indicador del grado de arbitrariedad del sistema.

Cuadro A.2: nivel de arbitrariedad (desviación típica del residuo)

El Cuadro A.2 muestra que existen diferencias claras entre los escenarios considerados en la dispersión “no explicada” por la relación estimada entre capacidad y financiación. Trabajando con magnitudes normativas, en el sistema actual, la desviación típica no ponderada del residuo es lo que indica desviaciones muy relevantes con respecto a un patrón, en principio, de nivelación total, de forma que los distintos territorios pueden acabar con financiaciones muy distintas, incluso si parten de una capacidad fiscal similar. La reforma reduce esa magnitud a 3,5 (y la reforma alternativa 1 a 3,8), es decir, a menos de la mitad, lo que apunta a un reparto más determinado por criterios generales de capacidad y nivelación y menos dependiente de elementos ad hoc. En la reforma alternativa el residuo es , lo que implica que, con las variables normativas empleadas, la financiación final queda determinada por una regla que encaja perfectamente con la relación estimada, sin desviación alguna.

Con magnitudes efectivas, se mantiene a grandes rasgos el patrón de mejora del indicador de arbitrariedad según se va simplificando el sistema pero, por las razones comentadas en el texto, la mejora tiende a agotarse más rápidamente. En el sistema vigente, la desviación típica del residuo es de en el modelo actual, muy similar a la registrada con datos normativos, indicando un componente importante de variación idiosincrática o no gobernada por una regla común. La reforma reduce esta desviación a lo que supone una mejora apreciable, aunque menos contundente que la que se observaba con datos normativos y la ganancia es aún menor cuando consideramos las reformas alternativas a la propuesta del Gobierno, especialmente si trabajamos con la desviación estándar sin ponderar, excepto en el último escenario, en el que se comienzan a corregir las arbitrariedades derivadas de la incorrecta medición de la capacidad fiscal.

A1.3. Desigualdad total de la financiación final por habitante ajustado

Con datos normativos, la financiación final por habitante ajustado presenta una dispersión elevada en el sistema vigente (desviación típica . La reforma la reduce a y la alternativa 1 a 4,1, mientras que la alternativa 2 la comprime de forma muy intensa (1,8). Esta métrica es clave para la equidad porque captura el nivel absoluto de desigualdad territorial en la financiación final, independientemente de cuánto explique la capacidad fiscal.

Cuadro A.3: Desigualdad total de la financiación final por habitante ajustado (desv. estándar de la financiación por habitante ajustado)

Con datos efectivos, se aprecia también una caída de la dispersión total de la financiación: la desviación típica de la financiación efectiva pasa de en el sistema actual a 5,4 con la reforma, y a 5,1 con ambas alternativas. La mejora es clara, aunque el nivel de dispersión sigue siendo significativo: incluso tras la reforma, persisten diferencias regionales apreciables en la financiación por habitante ajustado, aunque una vez más el último escenario permite una clara mejora.

A1.3. Brecha máximo- mínimo (diferencial entre extremos)

El patrón de desigualdad total descrito en el apartado anterior se confirma al mirar la distancia entre los extremos de la distribución en cada modelo propuesto. Con datos normativos, la brecha entre la comunidad mejor y peor financiada es de 30,2 puntos porcentuales en el sistema actual, baja a 17,8 con la propuesta de reforma y a 18,5 en la alternativa 1 y cae a en la alternativa 2.

Con datos efectivos, el patrón es similar, aunque una vez más las mejoras tienden a agotarse antes si no corregimos las magnitudes normativas. La brecha máximo–mínimo cae desde 26,2 en el sistema vigente hasta 18,1 con la reforma. La alternativa 1 reduce algo más esa brecha (17,7), mientras que la alternativa 2 la sitúa en 19,1, ligeramente por encima de la propuesta. Este patrón es informativo porque confirma que la reforma comprime de forma sustancial las diferencias entre territorios, pero también que pequeñas modificaciones del diseño pueden afectar a quién queda en los extremos, incluso cuando el grado de nivelación agregado cambia poco. Finalmente, la alternativa 3 reduce la brecha casi a la mitad.

Cuadro A.4: Brecha máximo – mínimo de la financiación final por habitante ajustado

A1.4. Reordenación media (ordinalidad)

El Cuadro A.5 ilustra el cálculo del indicador de reordenación media. Partiendo de los índices de capacidad fiscal y financiación final por habitante ajustado, calculamos las posiciones de las comunidades autónomas en los correspondientes rankings y la diferencia entre ambos, medida en valor absoluto. Finalmente, calculamos el promedio muestral de esta variable.

Cuadro A.5: Cálculo del indicador de reordenación. Sistema vigente con datos efectivos

Cuadro A.6: Reordenación media

El sistema vigente altera de forma muy apreciable el ranking por recursos de las CCAA. Con datos normativos, la reordenación media es de 4,5 posiciones al pasar de la capacidad tributaria a la financiación normativa. La propuesta de reforma mejora notablemente el comportamiento del sistema en este ámbito, reduciendo el indicador de reordenación a 2,0, y la alternativa 1 a 2,7, pero el sistema en su conjunto sigue sin respetar el principio de ordinalidad debido al mantenimiento en el sistema de las compensaciones de statu quo que rompen la lógica de nivelación parcial de los recursos por unidad de necesidad del núcleo del sistema. Para que el sistema respete realmente el principio de ordinalidad, hay que ir a la reforma alternativa 2, esto es, a la desaparición de todos los elementos ad hoc superpuestos al núcleo del modelo. Con esa estructura desaparecen las reordenaciones y la financiación preserva completamente el orden inicial de la capacidad tributaria por población ajustada.

Siguiendo un patrón similar al de la desigualdad total, cuando trabajamos con datos efectivos, la ordinalidad mejora con la reforma, pero de forma limitada siempre que no se corrijan las magnitudes normativas. La reordenación media pasa de en el sistema vigente a 3,2 en la propuesta. Las reformas alternativas presentan valores similares (3,6 y 3,3). Es decir, con datos efectivos las distintas opciones de reforma siguen reduciendo las reordenaciones, pero menos que antes, porque buena parte de éstas provienen de cosas que permanecen en el sistema (pero no se ven en los datos normativos oficiales). Cuando algunas de estas anomalías se corrigen en la alternativa 3, la ganancia vuelve a ser importante.

A1.5. Los efectos de la propuesta de reforma y sus posibles alternativas

Apoyándonos en la discusión precedente, está claro que la propuesta de reforma avanzada por el Gobierno supone una mejora importante en la estructura del sistema, que se traduce en ganancias significativas de equidad que resultan claramente visibles cuando se trabaja con variables normativas. En este enfoque (útil para valorar el diseño “per se” bajo el supuesto de correcta medición de capacidad y necesidades), la propuesta reduce claramente las reordenaciones y disminuye la dispersión no explicada (residual), aproximando el reparto a una regla general basada en la capacidad fiscal y las necesidades de la población ajustada. Dicho de otro modo: con datos normativos, la reforma avanza simultáneamente en ordinalidad y en menor componente idiosincrático del reparto, sin renunciar a una nivelación elevada.

Sin embargo, la lectura es más matizada cuando se emplean datos de financiación efectiva, es decir, indicadores corregidos de recursos comparables a igual esfuerzo fiscal. En este caso, aunque el grado de redistribución agregado se mantiene, la mejora en ordinalidad es menos intensa, y la dispersión en financiación por población ajustada sigue siendo relevante. Esto sugiere que una parte importante de las diferencias territoriales observadas no se elimina únicamente con cambios en la arquitectura formal del sistema, sino que está ligada a cómo se miden y depuran los recursos comparables.

Por otra parte, los escenarios alternativos considerados confirman la robustez del diagnóstico agregado. La eliminación del IVA Pymes y del fondo climático permitiría avanzar sustancialmente hacia un sistema más equitativo cuando se evalúa con magnitudes normativas, aunque la mejora resulta más limitada al utilizar magnitudes efectivas. Cuando las compensaciones de statu quo desaparecen, el sistema refleja con mayor nitidez su lógica interna, si bien quedan más expuestas las pérdidas relativas asociadas al cambio de modelo y la influencia de distorsiones persistentes en las magnitudes homogéneas de partida.

En conjunto, la evidencia apunta a que la propuesta supone un avance en el diseño formal hacia un sistema más equitativo, especialmente bajo evaluación normativa, aunque su mejora en términos de financiación efectiva es más limitada. De aquí se deriva una implicación práctica: mejorar la equidad requiere no sólo ajustes en los mecanismos de nivelación, sino también en la definición, medición y homogeneización efectiva de los recursos comparables, condición necesaria para que los principios formales del sistema se traduzcan con mayor transparencia en resultados efectivos.

A2. Datos utilizados

Los Cuadros A.7 a A.12 recogen los datos utilizados en el análisis de los distintos escenarios contemplados en el presente trabajo. El Cuadro A.7 muestra datos reales del sistema actual tomados de la liquidación del SFA de 2023 en lo que respecta a las magnitudes normativas y del correspondiente informe de FEDEA para las efectivas (excepto para la población ajustada, véase la nota al pie no. 7). El panel superior del Cuadro resume los datos normativos, organizados en dos bloques: el núcleo del sistema, integrado por la capacidad fiscal y el resultado neto de la aplicación del Fondo de Garantía, y los elementos ad-hoc del sistema, los Fondos de Convergencia y de Suficiencia. El panel inferior del Cuadro describe el paso de la financiación y la capacidad fiscal normativas a sus contrapartes efectivas. Con este fin, son necesarios diversos ajustes, entre los que destacan la incorporación de los Recursos REF de Canarias y la corrección que intenta mejorar la medición de la recaudación “a igual esfuerzo fiscal” de los llamados tributos cedidos tradicionales, cuya gestión se ha transferido a las CCAA, con la consiguiente pérdida de la información necesaria para homogeneizar correctamente sus rendimientos.

En el Cuadro A.7 hemos añadido una última fila tras el total que, para ciertas partidas, recoge la suma de los valores absolutos de las entradas de la columna (en lugar de su suma algebraica). Esta fila nos da el volumen total de recursos distribuidos o reasignados a través de los elementos ad hoc del sistema o de los ajustes necesarios para llegar a las magnitudes efectivas del sistema. Estos datos se utilizan para calcular el peso de estos elementos en la financiación total normativa y efectiva del sistema que se recoge en los Cuadros 1 y 2 del texto. En el pane superior de Cuadro A.7, por ejemplo, la suma de los valores absolutos de las participaciones regionales en el Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas (11.899 millones) y en los Fondos de Convergencia (7.920 millones) se divide por la financiación normativa total del sistema (152.484 millones) para obtener el 13% que se recoge en la penúltima columna del Cuadro 1. Para llegar al 16,5% del Cuadro 2, hay que incorporar también los recursos ligados a los ajustes necesarios para obtener las magnitudes efectivas (3.399 + 1.328 + 581) y dividir el total de estos flujos no nucleares de recursos por la financiación total efectiva del sistema (152.433 M€). Las variables utilizadas en estos cálculos se destacan en negrita en el Cuadro A.7.

El Cuadro A.8 resume el cálculo de la capacidad fiscal normativa en 2023 con la propuesta del Gobierno. Para llegar a esta magnitud tenemos que sumar a la capacidad fiscal normativa del sistema actual los rendimientos de los nuevos tramos cedidos del IVA y el IRPF, y los tributos que se han ido cediendo desde el último acuerdo de financiación en 2009 (actividades de juego, depósitos en entidades financieras y entrega de residuos en vertederos), que hasta ahora no se habían integrado formalmente en el sistema. Para calcular las compensaciones de statu quo, sin embargo, hay que tener en cuenta que los rendimientos de este último bloque de tributos ya se habían cedido a las CCAA, de forma que su inclusión en el modelo no supone una ganancia neta de recursos para las arcas autonómicas ligada a la reforma. Por tanto, las compensaciones de statu quo de los Cuadros A.9 y A.10 se calculan como las cantidades necesaria para evitar que algunas regiones terminen, bajo el nuevo sistema (en cada una de sus dos primeras variantes), con recursos normativos inferiores a la suma de la financiación normativa final del sistema anterior y la recaudación total de los tributos cedidos recientemente, ambos tomados del Cuadro A.7.

Cuadro A.7: Sistema 2009, actualmente vigente, datos de 2023 en millones de euros a. Magnitudes normativas

b. Magnitudes efectivas

Cuadro A.8: Cálculo de la capacidad fiscal normativa con la propuesta de reforma del Gobierno y datos de 2023

(*) Nota: Se trata de los impuestos sobre depósitos en entidades financieras, actividades del juego y entrega de residuos. Se utiliza la recaudación real porque el uso de la capacidad normativa autonómica en estos tributos ha sido muy limitado hasta el momento y porque ni se ha definido una recaudación normativa para estos tributos ni se dispone de información suficiente como para construirla.

Los Cuadros A.9 - A.11 tienen la misma estructura que el Cuadro A.8. Obsérvese cómo se va simplificando la estructura formal del sistema, con cada vez menos elementos ad hoc, pero persisten los ajustes necesarios para llegar a las magnitudes efectivas.

El Cuadro A.12, finalmente, describe un nuevo escenario (Reforma alternativa 3) similar a la Reforma alternativa 2, pero en el que algunas de las magnitudes normativas del modelo se han adaptado a la realidad, igualándose a sus contrapartes efectivas, y las transferencias de nivelación se calculan con estos datos corregidos. En particular, las cifras oficiales de recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales se sustituyen por las cifras homogeneizadas de FEDEA. Sin embargo, el escenario no supone la incorporación formal de los Recursos REF al SFA y el consiguiente recálculo de los mecanismos de nivelación porque el Estatuto de Canarias lo prohíbe expresamente.

Cuadro A.9: Nuevo sistema propuesto por el Gobierno, datos de 2023 en millones de euros

a. Magnitudes normativas

b. Magnitudes efectivas

Cuadro A.10: Escenario reforma alternativa 1: propuesta del Gobierno + supresión IVA Pymes y Fondo Climático, con datos de 2023 en millones de euros

a. Magnitudes normativas

b. Magnitudes efectivas

Cuadro A.11: Escenario reforma alternativa 2: Reforma alternativa 1 + supresión de las compensaciones de status quo, con datos de 2023 en millones de euros

a. Magnitudes normativas

b. Magnitudes efectivas

Cuadro A.12: Escenario reforma alternativa 3: Reforma alternativa 2 + ajuste por homogeneización para mejorar la estimación de la recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales

a. Magnitudes normativas

b. Cálculo de las transferencias de nivelación horizontal

c. Cálculo de las transferencias de nivelación vertical

d. Magnitudes efectivas

Referencias bibliográficas

References

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