Sobre la financiación de las competencias singulares

ÁNGEL DE LA FUENTE

Apuntes 2026/21

Agosto de 2026

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Ángel de la Fuente (FEDEA e IAE-CSIC) Agosto de 2026

Resumen

El sistema utilizado en España para financiar las competencias singulares (las asumidas por sólo algunas autonomías) tiende a generar valoraciones muy diferentes para una misma competencia en distintos territorios, lo que plantea obvios problemas de equidad que además son prácticamente invisibles para el público general y para los analistas dado que los datos detallados de financiación de estas competencias no se publican regularmente. El presente trabajo ilustra el problema y ofrece algunas sugerencias para combatirlo en línea con las propuestas de la Comisión de Expertos de 2017. Se propone, en particular, modificar la financiación de estas competencias con el fin de eliminar gradualmente las posibles inconsistencias en su valoración y de facilitar una transición suave hacia su integración en el sistema general en aquellos casos en los que se prevé su traspaso a todos los territorios. Más generalmente, se aboga por aprovechar la reforma del SFA para abordar una revisión general del listado y valoración de las actuales competencias singulares.

Códigos JEL: H71 y H77

Palabras clave: financiación autonómica, competencias singulares

* Este trabajo forma parte de un proyecto de investigación que ha sido financiado parcialmente por BBVA Research.

1. Introducción

No todas las comunidades autónomas de régimen común tienen las mismas competencias y eso complica el diseño del sistema de financiación autonómica (SFA). La metodología utilizada hasta el momento para financiar las competencias singulares o no homogéneas, aquellas que sólo han sido asumidas por algunas comunidades, tiende a generar valoraciones muy diferentes para una misma competencia en distintos territorios, lo que plantea obvios problemas de equidad que además son prácticamente invisibles para el público general e incluso para los analistas dado que los datos detallados de financiación de estas competencias no se publican regularmente. El presente trabajo ilustra el problema y ofrece algunas sugerencias para resolverlo en línea con las recomendaciones de la Comisión de Expertos de 2017 (CERFA, 2017). Se propone, en particular, modificar la financiación de las competencias singulares, con el fin de eliminar gradualmente las posibles inconsistencias en su valoración y de facilitar una transición suave hacia su integración en el sistema general en aquellos casos en los que se prevé su traspaso a todos los territorios. Más generalmente, se aboga por aprovechar la reforma del SFA para abordar una revisión general del listado y valoración de las actuales competencias singulares y, en algún caso, por la reasignación de competencias entre comunidades autónomas y corporaciones locales.

En el SFA actual y sus predecesores, los recursos destinados a las competencias no homogéneas se determinan aplicando un criterio de coste histórico similar al utilizado con todas las competencias traspasadas a los gobiernos regionales en las primeras etapas de la puesta en marcha del sistema autonómico. Esto es, a cada nueva competencia transferida se le asigna una financiación inicial igual al gasto presupuestado para la misma por la Administración Central en el momento de su traspaso, posiblemente con ajustes pactados en comisión mixta. Esta financiación, además, pasa a integrarse en el Fondo de Suficiencia, con lo que su importe evoluciona con el indicador de ingresos tributarios del Estado (ITE), salvo que se pacte alguna revisión a posteriori, lo que también es frecuente. El procedimiento está pensado para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios tras su traspaso, pero no asegura una valoración coherente de cada competencia en los distintos territorios que la van asumiendo por tanto, tampoco una calidad similar del servicio. A diferencia de lo sucedido con las competencias ahora consideradas homogéneas, hasta el momento no se ha puesto en marcha un proceso de integración de estas competencias en el sistema ordinario de financiación “por fórmula”, que busca garantizar una cierta igualdad en la capacidad de prestación de servicios de las distintas administraciones.

Tras discutir brevemente las materias que integran el listado actual de competencias singulares, mostraré que el sistema vigente tiende a generar grandes diferencias entre territorios en la financiación de determinadas competencias y argumentaré que sería conveniente ir reduciendo gradualmente tales diferencias, de forma que las valoraciones de aquellas competencias que previsiblemente acabarán siendo asumidas por todas las comunidades autónomas sean consistentes con la actual fórmula de población ajustada. Para el resto de las competencias seguramente no es factible proceder de la misma forma, pero deberíamos disponer al menos de algún estándar de referencia cuya publicación regular ayude a detectar/evitar diferencias sustantivas en la calidad del servicio entre las comunidades que han asumido determinadas competencias y el resto.

2. ¿Qué se incluye en las competencias singulares?

El Recuadro 1 muestra el listado actual de competencias singulares y el Cuadro 1 un desglose parcial de su valoración en el año 2023, que ascendía a algo más de 8,3 millardos de euros.

Recuadro 1: Competencias consideradas singulares en la actualidad

• Medios materiales y personales al servicio de la Administración de Justicia. Instalaciones y personal de apoyo a los órganos judiciales cuya gestión ha sido asumida por ciertas comunidades. (10 de las 15 comunidades de régimen común (CCAARC). • Formación de ocupados y gestión de la formación continua. (Once CCAARC). • Profesores de Religión: pago del profesorado de religión en centros públicos de educación infantil y primaria (once CCAARC). • Hospitales Provinciales: Financiación para centros sanitarios originalmente dependientes de las diputaciones provinciales o entes asimilados cuya gestión ha sido asumida por las CCAA. (Cataluña, Andalucía, Aragón y Baleares). • Instituto Social de la Marina (ISM): Actividades de formación, sanidad y servicios sociales del ISM que han sido asumidas por las CCAA. En sanidad y servicios sociales, todas las comunidades costeras. En formación, faltan algunas más. • Financiación provincial: financiación para comunidades provinciales que han asumido las competencias de las diputaciones provinciales. (Cantabria, Rioja y Madrid). • Parques Nacionales: gestión de los parques nacionales. (Ocho CCAARC) • Infraestructuras del REF: Transferencias a Canarias para financiar inversiones en infraestructuras de transporte • Transporte Interinsular: ordenación de y ayudas al transporte interno entre islas (Canarias) • Confederaciones Hidrográficas: transferencia de los organismos que gestionan cuencas internas, contenidas en una sola comunidad. (Andalucía) • Obras Hidráulicas: planificación y ejecución de obras hidráulicas que no afectan a otras comunidades. (Cataluña, Galicia y Canarias). • Normalización lingüística: Actividades de enseñanza y fomento de las segundas lenguas cooficiales en ciertas comunidades autónomas. (Cataluña, Baleares, Comunidad Valenciana y Galicia). • Policía Autonómica con competencias de seguridad ciudadana, orden público y policía judicial (Cataluña). • Tráfico. Vigilancia y control del tráfico de vehículos de motor en vías interurbanas, denuncia y sanción de las infracciones de las normas de circulación (Cataluña). • Instituciones penitenciarias. (Cataluña) • Autorizaciones iniciales de trabajo para extranjeros. (Cataluña) • Inspección de Trabajo y Seguridad Social. (Cataluña) • Cercanías y media distancia: se ha traspasado a Cataluña la regulación, planificación, gestión e inspección de los servicios ferroviarios de transporte de pasajeros de Cercanías y los que discurren en su integridad dentro de la comunidad, así como la determinación de sus tarifas. (RD 2034/2009 y 1598/2010). Hasta el momento, los costes se cubren a través de un contrato programa entre el Estado y Renfe operadora, por lo que no se ha fijado una financiación específica a través del SFA. Actualmente se está negociando un cambio en esta situación. • Becas y ayudas al estudio: En 2025 se ha traspasado a Cataluña la tramitación de las solicitudes de becas y ayudas, su resolución, control y pago (con financiación de los PGE y aplicando los criterios uniformes que establece el Estado).

Cuadro 1: Valoración total de las competencias no homogéneas en 2023 millones de euros

- Fuente: SGFAyL, datos para 2021, actualizados con el ITE y los decretos de traspasos de años cercanos, tomados de (MPT, 2026). - Nota: Valores aproximados. El último desglose detallado por competencias que tengo es el de 2021. Cuando cada partida se actualiza con el GITE 23/21, el importe total de las competencias es inferior al total (conocido por la liquidación del SFA de 2023) en 150 millones, de los que 145 corresponden a Cataluña y 5 a Madrid. Mirando los últimos traspasos, vemos que los 5 millones de Madrid corresponden al traspaso de ciertas prestaciones del síndrome tóxico, y hay aproximadamente 1 millón de transferencias relacionadas con la administración de justicia en Cataluña. Puesto que aparentemente no hay nuevos traspasos antes de 2023, he supuesto que el resto de la diferencia corresponde a la policía autonómica catalana, que en estos años estaba completando la integración de su financiación en el SFA, lo que comportaba diversos ajustes de regularización ex post fijados en la DA74 de la ley de PGE para 2023.

Cuadro 2. Financiación total y per cápita para competencias singulares, 2023

- Fuente: liquidación del SFA de 2023 (MH, 2026a)

Las partidas más importantes son las destinadas a la policía autonómica y a las instituciones penitenciarias, que sólo Cataluña ha asumido, al personal e instalaciones al servicio de la Administración de Justicia (que había sido traspasado a diez comunidades de régimen común en el año de referencia) y a ciertos componentes de la financiación provincial que se han incorporado al Fondo de Suficiencia por haber asumido algunas comunidades autónomas ciertas competencias de las provincias y entes asimilados, incluyendo la gestión de determinados hospitales provinciales y otros centros sanitarios. A esto hay que añadir financiación adicional para la promoción de las segundas lenguas cooficiales (“normalización” lingüística) y para infraestructuras de transporte en Canarias, y la gestión de las confederaciones hidrográficas y/o ciertas obras hidráulicas en algunas cuencas internas. Se incluye también aquí la financiación del grueso de las competencias de formación, empleo, servicios sociales y sanidad del Instituto Social de la Marina (ISM), la gestión de algunos Parques Nacionales y el pago de las nóminas del profesorado de religión adscrito a centros públicos de educación infantil y primaria. Por último, en años recientes, Cataluña ha asumido también la inspección de trabajo, la gestión de las becas y ayudas al estudio y el transporte ferroviario de viajeros en Cercanías y otros trayectos internos, competencia esta última para la que se está negociando un nuevo sistema de financiación (distinto del convenio del Estado con Renfe utilizado hasta el momento en el Principado y otras regiones).

El Cuadro 2 muestra el desglose por CCAA de la financiación total para competencias no homogéneas en 2023, así como la financiación por habitante en euros y en índices con base 100 para el conjunto del territorio común. Como se aprecia en los cuadros, Cataluña es claramente la comunidad que más competencias singulares ha asumido y, en consecuencia, la que mayor financiación per cápita recibe por este concepto, seguida de Cantabria, la Rioja y Madrid.

3. Algunos ejemplos de valoraciones incoherentes

En esta sección se documenta la existencia de valoraciones incoherentes para algunas de las principales partidas recogidas en el Cuadro 1. Las dos primeras son la gestión de los medios materiales y personales al servicio de la administración de justicia (Cuadro 3) y los profesores de religión (Cuadro 4). En cada caso, la valoración total de la competencia en los territorios que la han asumido se divide por la población usuaria natural, esto es, por la población total en el primer caso y por la población en edad escolar (de 0 a 16 años) en el segundo y se construyen índices de financiación relativa por usuario con base 100 para el conjunto de las comunidades que han asumido la competencia. Mirando los índices de financiación, el resultado es similar: ambos muestran una enorme variación entre regiones, con abanicos de más de 80 puntos entre los dos extremos de la distribución que suponen diferencias muy difícilmente justificables.

Cuadro 3: Valoración de las competencias de administración de justicia, 2023 millones de euros

Cuadro 4: Valoración de las competencias de profesores de religión, 2023

Otra competencia en la que existen diferencias importantes entre territorios es la relacionada con la financiación provincial. Puesto que esta partida se vehicula en parte a través del Fondo de Suficiencia y en parte a través del sistema de financiación de las corporaciones locales, con algunas comunidades percibiendo recursos por ambas vías, conviene en primer lugar agregar sus distintos componentes para obtener un agregado homogéneo de financiación comparable entre regiones. Esto se hace en el Cuadro 5. Sus dos primeras columnas recogen las partidas de financiación en principio provincial que se incluyen en el Fondo de Suficiencia: los ingresos provinciales totales (con la excepción de las compensaciones por la supresión del IAE) de tres comunidades uniprovinciales (Madrid, Rioja y Cantabria) que han elegido integrarlos en este Fondo, y los recursos que corresponden a ciertas comunidades por haber asumido la gestión de algunos hospitales provinciales. El resto del cuadro muestra las partidas que llegan a las provincias y entes asimilados (cabildos y consejos insulares) a través del sistema de financiación de las administraciones locales (con independencia de que, en ciertos casos, la perceptora de los fondos sea una comunidad autónoma uniprovincial, que ha absorbido a la correspondiente diputación). Aquí se incluyen las participaciones provinciales en los grandes impuestos estatales (IRPF, IVA e Impuestos Especiales), el llamado Fondo Complementario de Financiación, las compensaciones por la supresión del IAE para el grueso de los contribuyentes y el Fondo de Asistencia Sanitaria.

Cuadro 5: Ingresos de las provincias y entes asimilados de régimen común 2023 Millones de euros

- Fuentes: Partidas integradas en el Fondo de Suficiencia: SGFAyL para 2021, actualizadas hasta 2023 con el GITE 23/21; para las demás partidas, MH (2026 b y c). El importe de la compensación por la reforma del IAE que corresponde a Madrid, Cantabria y la Rioja se toma de la p. 29 de MH (2026b).

Sumando las columnas del Cuadro 5 se obtiene la valoración total de las competencias provinciales que se recoge en la primera columna del Cuadro 6 en millones de euros. Dividiendo esta magnitud por la población total de cada región, se calcula la financiación provincial en euros per cápita y el índice de la misma magnitud con media 100 para el conjunto del territorio de régimen común que aparece en la última columna del Cuadro. La dispersión de este índice resulta muy superior a lo que sería razonable, con un abanico de más de cien puntos porcentuales entre Madrid (61,7) y Extremadura (166,9). Este resultado sugiere que sería muy conveniente revisar la actual valoración de las competencias provinciales, lo que afectaría tanto al sistema de financiación regional como al local.

Cuadro 6: Valoración de las competencias de las provincias de régimen común y entes asimilados, 2023

4. Algunas propuestas

La reforma del SFA que ha anunciado el Gobierno sería una buena ocasión para llevar a cabo una revisión general de la financiación de las competencias no homogéneas con el fin de asegurar una valoración equitativa y transparente de las mismas en línea con las recomendaciones de la CERFA (2017).¹ Las medidas que se detallan más abajo deberían ir acompañadas de la publicación regular, como parte de la liquidación anual del SFA, de información detallada sobre la financiación asignada a cada competencia por todas las vías, esto es, no sólo mediante transferencias del Fondo de Suficiencia o su equivalente sino también a través de convenios específicos, subvenciones directas y, en su caso, las cesiones adicionales del IVA que el Gobierno ha introducido en la reciente propuesta. Dada la discusión precedente, esta última vía no parece la más adecuada pues tendería a agravar los problemas de falta de transparencia y creciente dispersión de las valoraciones que aquí proponemos tratar dee mitigar.

Los cambios necesarios en el sistema de financiación de las competencias no homogéneas serán diferentes dependiendo de las características de distintos grupos de competencias. Cabe distinguir entre los siguientes casos:

¹ Véase en particular la sección 6 del cap. 4 del informe de la Comisión.

1) En el caso de aquellas competencias que presumiblemente terminarán siendo asumidas por todas las CCAA e integrándose en el mecanismo general de financiación (p. ej. los profesores de religión o los medios al servicio de la administración de justicia), sería recomendable ir adaptando gradualmente su financiación a la fórmula de necesidades de gasto prevista para el bloque de competencias relevante en cada caso (sanidad, educación, servicios sociales o servicios generales). Los nuevos traspasos podrían entrar en el sistema a su coste presupuestario para el Estado, como hasta ahora, pero a partir de ahí, su financiación se iría homogeneizando. Conservando la financiación total de la competencia para el grupo de CCAA que la han asumido, el peso de cada región en ese total en el ejercicio t se calcularía como una media ponderada del peso existente en t-1 y el que le correspondería de acuerdo con la variable de reparto más natural utilizada en el cálculo de la población ajustada (que en los casos citados como ejemplos serían la población en edad escolar y la población total). Una vez completados los traspasos y la homogeneización de su valoración, las competencias pasarían a considerarse competencias homogéneas y los recursos que las financiaban hasta el momento se integrarían en la aportación ordinaria del Estado al SFA a través del Fondo de Garantía o su equivalente más cercano. Al mismo tiempo, se revisaría la población ajustada tras recalcular las ponderaciones de los cuatro grandes bloques de competencias después de sumar los recursos citados al gasto autonómico de los bloques en los que se encuadren las competencias traspasadas.

2) En aquellos casos en los que no sea posible o previsible la cesión de la competencia a todas las comunidades por circunstancias geográficas (p. ej. la gestión de los Parques Nacionales) o políticas, quizás por falta de apetito por la gestión de competencias complicadas como las prisiones, la policía o la inspección de trabajo, las materias afectadas seguirían teniendo indefinidamente el carácter de competencias singulares, pero por lo demás y en la medida de lo posible, debería aplicarse el procedimiento descrito en el punto anterior para asegurar una valoración consistente de la competencia en los distintos territorios. Como referencia para fijar las correspondientes valoraciones, debería utilizarse el gasto del Estado por usuario o usuario ponderado en estas mismas materias en los territorios que no hayan asumido estas transferencias, que debería publicarse cada año e incluirse en la liquidación del SFA.

3) En el caso de las competencias de empleo, servicios sociales y sanidad del ISM y de la gestión de los hospitales provinciales, habría que ver hasta qué punto las competencias relevantes se pueden considerar realmente como singulares, o son más bien parte integrante de algún bloque de competencias homogéneas. Así, en la medida en que los servicios sociales o la atención sanitaria que inicialmente prestaba el ISM y luego han ido asumiendo las comunidades autónomas sean similares a las prestaciones del mismo tipo que ahora se consideran competencias homogéneas y se financian como tales a través del SFA, no tendría ninguna lógica que algunas comunidades recibieran de forma permanente una financiación suplementaria por el hecho de que en algún momento ese servicio lo haya prestado en parte un organismo específico y no otro (el ISM en lugar del INEM, el IMSERSO o el INSALUD). En este caso, la competencia singular debería desaparecer (o limitarse a la parte que es realmente singular, como sería la medicina marítima en sentido estricto) y sus recursos se integrarían en el SFA ordinario a través del Fondo de Garantía o su equivalente más cercano.

4) En el caso de la financiación provincial, convendría eliminar la multiplicidad de opciones de financiación para las comunidades uniprovinciales, establecer criterios objetivos de necesidad para valorar las competencias de las diputaciones y entes asimilados en el sistema de financiación local y unificar todas las competencias sanitarias en manos de las CCAA, transfiriendo a éstas los escasos centros sanitarios que siguen en manos de las diputaciones y los recursos que ahora se destinan a su financiación a través del sistema de financiación local (el llamado Fondo de Asistencia Sanitaria).

Referencias

References

1. Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica (CERFA, 2017). Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica. Ministerio de Hacienda y Función Pública, Madrid. https://www.ief.es/docs/destacados/publicaciones/libros/lb/2018_ReformaFinanciacion Territorial.pdf

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2026a). "Liquidación de los recursos del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y de las participaciones en los fondos de convergencia autonómica regulados en la ley 22/2009 de 18 de diciembre.” Madrid. https://www.hacienda.gob.es/eses/cdi/paginas/sistemasfinanciaciondeuda/informacionccaas/informes%20financiacion%2 0comunidades%20autonomas2.aspx

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2026b). “Financiación de los municipios de más de 75.000 habitantes, capitales de provincia o de comunidad autónoma; y de las provincias y entes asimilados correspondiente al ejercicio 2023.” Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, Madrid. https://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionEELLs/LiquidacionDefinitiva.aspx

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1. Ministerio de Hacienda (2026c). “Haciendas Locales en Cifras. Año 2010.” Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, Madrid. https://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionEELLs/HaciendasLocalesencifras.aspx

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1. Ministerio de Política Territorial (MPT, 2026). Traspasos de funciones y servicios. https://mptmd.gob.es/portal/politica-territorial/autonomica/traspasos