POLITICA DE EMPLEO EN ESPAÑA (1980-86):

MEDIDAS Y EFECTOS ECONOMICOS

Felipe Sáez Fernández

Documento 87-07

INDICE

O. Introducción

I. Cuadros de medidas y de sus principales efectos

A. Regulación de la contratación laboral

B. Regulación del despido

C. Regulación de la jornada laboral

D. Programas de fomento del empleo,

II. Antecedentes

III. Medidas instrumentadas durante 1980-82

1. Marco legislativo y pactos económicos

1.1. Marco legislativo

1.2. Pactos económicos y política de rentas

2. Regulación de la contratación y el despido

3. Medidas para el reparto del empleo

3.1. Regulación de la oferta de trabajo

3.2. Reducción del tiempo de trabajo

4. Fomento del empleo y reducción de la segmentación

del mercado de trabajo

4.1. Programas dirigidos al sector privado

4.2. Programas en el sector público

5. Medidas para favorecer la movilidad de la po-

blación activa

6. La protección por desempleo

3

IV. Medidas instrumentadas durante 1983-86

1. Negociación colectiva

2. Cambios en la regulación de la relación laboral

3. Medidas para favorecer los ajustes de plantillas

4. La política de reducción del tiempo de trabajo

5. Programas de promoción del empleo

5.1. Programas en el sector privado

5.2. Programas en el sector público

5.3. Fondos institucionales para fomento del empleo

6. Medidas para impulsar la formación ocupacional

7. La protección social por desempleo

8. Not a final

V. Apéndice estadístico

INTRODUCCION

O. INTRODUCCION

El presente Documento contiene un análisis de las principales medidas de empleo desarrolladas en España a lo largo de los últimos siete años así como de sus efectos económicos sobre el mercado de trabajo y los agentes que en él actúan. El Informe está dividido en tres partes: una primera se refiere a las actuaciones básicas inmediatamente anteriores a la fecha de aparición, en 1980, del Estatuto de los Trabajadores; la segunda se centra en el trienio siguiente, período en el que se promulgan y desarrollan el citado Estatuto y la Ley Básica de Empleo para, finalmente, en un tercer apartado, estudiar lo ocurrido durante los últimos cuatro años.

El término política de empleo se utiliza aquí en sentido más amplio que el concepto de política laboral. Ello se debe no sólo a que la materia tratada desborda el contenido tradicionalmente incluido en este último, sino a la generalización y extensión que aquél ha alcanzado en la década actual.

A modo de resumen, el primer Capítulo contiene un Cuadro de las principales medidas en el que se explicitan los probables efectos de cada medida. El Cuadro se divide en cuatro apartados: Regulación de la contralación laboral, regulación del despido, regulación de la jornada laboral y programas de fomento del empleo. Cada apartado tiene tres columnas: la primera describe sintéticamente la medida, la segunda la cualifica o matiza y la tercera describe los probables efectos de la misma.

El resto del Documento puede ser considerado como el desarrollo del Cuadro del Capítulo I.

I. CUADROS DE MEDIDAS Y DE SUS PRINCIPALES EFECTOS.

MEDIDAS

1. Estataluto de Los trabajadores (Ley 8/1920 de 10 de marzo): amplia las vías de contratación:

al C. Temporal

b) C. a tiempo parcial

A. REGULACIÓN DE LA CONTRATACIÓN LABORAL

CONTENIDO

a) Limitada a ciertos colectivos y con topes en relación al tamaño de las plantillas. Conllevaba bonificaciones en las Cuotas de 9.9.

(3) Contempia esta pasibilidad para limitada a otros colectivos.

EFFECTOS

al las empresas comienzan a utilizar profusamente esa vía de contratación. Efectos escasos inicialmente sobre el volumen de empleo. Aumento de las colocaciones registradas en las Oficinas de empleo y clarificación de relaciones laborales la causa de la reducción del coste de afiliación o S.G.) Sus efectos indirectos fueron importantes: crearon clima para la aceptación futura de contrataciones de carácter no indefinido.

b) Efectos nulos debido a las limitaciones que conllevaban y a complicaciones administrativas.

MEDIDAS

2) R.D. 1363 1363/1981 de 3 de Julio.

a) Generalización de la Contrata- ción temporal.

3. R.D. 1445/1982 DE 25.6 R.D. 3887/1982 DE 29.12 R.D. 3236/1983 DE 29.12

a) Alteración en las características y requisitos exigidos para la contratación temporal.

4. Ley 32/1984, de 2 de Agosto

(a) liberalización de la figura de controlación temporal.

(b) De liberalisation les contractions en (tiempo parcial).

CONTENIDO

a) Se eliminan las limitaciones de colectivos así como la bonificación en las Cuotas de S.G. Mantiene, sin embargo, limitaciones de duración y tepes a su peso.

a) Clima de ambiguedad en los planteamientos: reducción de restricto ciones primero, acentuar- ción después, y nueva reducción finalmente.

a) Se eliminan los topas en relar ción al tamaño de las planti- llas y se amplia el período de contralación. So crea una nueva figura para el lanzamiento de puevas actividades productivas,

b) Se eliminan restricciones a los colectivos potencialmente beneficiarios.

EFECTOS

a) Se produce un freno transitorio en su utilización y comienza su aplicación generalizada por las empresas.

a) La respuesta de las empresas se manifiesta en una caída de sus contralaciones laborales (efecto negativo importante).

al Las empresas acreados la utilización de este tipo de contratos. Comienza a crecer el poco del personal temporal dentro de las plantillas. Aumenta el grado de rotación laboral.

b) Aumento rápidamente la utilización de esta figura por las empresas. Afecta a la participación laboral de la población, especialmente femenina.

MEDIDAS

4) R.D. Ley 27/1984 de 26 de julio

- Fondos de Promoción de Empleos y regulación de los procesos de reconversión y reindustrialización.

CONTENIDO

Se configura un sistema de medidas que contribuyen a acelerar los ajustes de plantilla: requisitos menos estrictos en despídos y suspensiones; ampliación de prestaciones por desempleo y jubilaciones anticipadas (todo ello limitado a las empresas acogidas a los planes de reconversión).

- Se aconda la agilización administrativa en la resolución de Expedientes de Regulación de Empreso.

EFECTOS

- Por efecto de 3 y 4, parte de los excedentes de las empresas en reconversión pasan a estar en situación de suspensión temporal del contrato (tres años) y parte pasan a jubilarse anticipadamente.

5) Ley 32/1984 de 2 de Agosto

modificaciones en la regularidad real con apoyo,

- Encarce el despido en las pequeñas y medianas empresas salvo para las casos de crisis económica.

- Se reduce la utilización del despido improcedente por las empresas.

- La estructura legislativa relativa al despido continua inalterada practicamente,

- Las indemnizaciones partidas siguen estando muy por encima de las legales,

MEDIDAS

1) 1980 (Marzo). Estatuto de los Trabajadores: a) Reducción de la duración máxima legal) de la jornada ordinaria desde 44 horas semanas a 43 (en jornada partida) o 42 (en jornada continua).

b) Regulación de las horas extra- ordinarias. De facultía al Gan- bierno para que reduzada su cuantía o las suprima.

2. Acuerdos Marco AMI (1980) y ANE (1981) - Se acuerdo la reducción de las horas habituales. a) AMI (1980): Se acuerdo mantener solo las relativas a casos de fuerza mayor o períodos punta de producción. b) ANE (1981): Se acuerdo incrementar el costo de las horas extraordinarias (cotización superior a la 6. Social).

C. REGULACIÓN DE LA JORNADA LABORAL CONTENIDO

a) En la práctica, la jornada que venía estableciéndose en los Convenios Colectivos estaba situada en forno a las 45-42 horas extraordinarias.

(6) a c d e f g h i j k

a y b) Su repercusión se limita a la transcripción de tales acuerdos en los Convenios Colectivos.

EFECTOS

a) La mayor parte de las empresas no se fueron afectadas por la medida. Por este motivo sus efectos sobre los costes de producción fueron nulos salvo para determinadas empresas marginales.

La postura sindical en relación al tema se limita basicamente a declaraciones formales sin trascendencia práctica. Se reduce la importancia de las horas extraordinarios. Ello parece responder más al bajo nivel de actividad productiva que a cambios sustanciales en la conducta de empresas y trabajadores.

4) Ley 4/1983 de 29 de junio

- Reducción de la duración máxima legal de la jornada ordinaria a cuarenta horas semanales,

- La reducción no implicaba ningún tipo de compensación salarial.

- Un alto porcentaje de empresas se viieron afectadas por la medida (especialmente pequeñas y medianas en determinados secotres) con un aumento de sus costes de producción.

- Las reacciones de las empresas fueron variadas: forzar aumentos de la productividad a carlo plazo o recurrir horas extraordinarias, y medidas de carácter estructural a medio plazo (nuevas inversiones o reorganización del trabajo),

- El impacto sobre el nivel de empleo no parece haber sido significativo salvo en lo relativo al fomento de puestos de trabajo de carácter parcial.

MEDIDAS

A. VIA SECTOR PRIVADO

1. Inversión creadora de nuevos empleos.

a) Lays de Presupuestos generales del Estado de 1980 a 1981: reudicciones fiscales a empresas creadores de empleos.

(3) Loyes de Presupuestos de 1984 a 1987; incentivos superiores a los anterios.

c) Zonas o comarcas específicas: subvenciones y reducción de cuotas de S.S. (desde 1979 a junio de 1983).

d) Creación de Cooperativas y de trabajo autónomo (préstamos y subvecciones y reducciones financieras): desde 1980 a 1987.

e) Trabajadores autánomos (capitari- lización de la prestación por desempleo). R.D. 1044 de junio 1985 hasta el presente.

(1) Para compensar efectos de la reconversión industrial: Fondos Promoción de empleo y ZUR, (ayudas económicas para empresas de las zonas afectadas que creasen empleos). R.3. 335/1984 de 8 de febrero, Ley 26/1984 de 16 de julio y RR.00, posteriorres).

D. PROGRAMAS DE FOMENTO DEL EMPLEO CONTENIDO

and, we can be a transformation and the other of the yes, we are processed by making complete results.

b) Automotismo en su aplicación y criterios blandos.

c) Exigencia de contratos indefinidos: Los Criterios y selección de proyectos aparecían poco claros.

d) En términos de fondos presupuestados los programas alcanzaron más importancia en el bienio 1983-84.

el fin imperte capitalizado de la probación se entrada al trabajo jador,

EFFECTOS

a) Escasa respuesta de las empresas: política de amortización de puestos de trabajo. Grandes dificultades de aplicación en empresas nuevas.

b) Respuesta positiva de las empresas, aunque se dispone de escasa información.

c) Las colocaciones alcanzaron tan sólo a unas 25.000 perso- nas en el cuatrienio.

6) Respuesta positiva, especialmente en ciertos sectores de la industria y los servicios por parte de colectivos de trabajadores.

e) Unas 75.000 personas se acogieron a este programa hasta la fecha.

f) El efecto colocación se cifra en unas 30.000 personas hasta finales de 1986.

MEDIDAS

3. Programas dirigidos a jóvenes

a) Para la colocación de jóvenes en general (bonificaciones en la cuota de S.D. a las empresas contratantes) R.D. 063/1978 y siguientes.

b) Contratación temporal para formación (bonificaciones). Desde julio de 1984 hasta la actualidad.

c) Contratación temporal para prácticas de recién titulados (bonificaciones). Desde julio de 1984 hasta la actualidad.

CONTENIDO

a) Desde 1978 a julio de 1981.

b y c) En octubre de 1984 (R.D. 1992) se acentudan sus beneficios y se flexibiliza el contenido.

EFECTOS

a) Efectos sustitución a su favor (por cambios en los costes relativos de estos trabajadores en relación a otros colectivos). Puestos poco cualificados.

b y c) Lenta respuesta empresarial al principio, acentuándose tras Convenios INEM-Epresas (1982).

Las empresas utilizan contratos de 7 meses de duración media con doble objetivo: (I) reducir costes fijos de plantilla y 2) proceder a una mejor selección final del nuevo personal.

. Las modificaciones de octubre 1984 y la publicidad realizada disparan la cifra de colocaciones servicios especialmente).

. Miveles de estudios: bajos en contr. de formación profesionales y técnicos con altas titulaciones en contr. de práticas.

. aumento en el grado de rotación laboral de jóvenes.

. Los contratados sirven para pasar a personal fijo después, en un 25% de los casos.

d) Contratación indefinida a menores de 26 años (fuertes subvenciones). Desde mayo de 1985 (R.D. 799).

8. VIA SECTOR PUBLICO

1. Trabajos de Colaboración social en Administraciones Públicas; colocación temporal de beneficiarios de prestaciones por desempleo (desde septiembre 1979 hasta la fecha).

2. Convenios del No. de Trabajo con las AA.PP.1 colocación temporal de trabajadores en desempleo (desde septiembre 1982 hasta la fecha)

3. Programas de carácter rural (limitados a Andalucía y Extremadura).

4. Programas que incluyen fondos institucionales: Fondo de Solidaridad del AES (1985-86).

1. Objetivos disparas en su instrumentación: complementar prestaciones y controlar a beneficiarios.

2. Deras y servicios de interés social.

3. Hasta 1983 funcionó el sistema de Empleo Comunitario. Posteriormente los Planes anuales de Empleo Rural (PER).

4. Conjunto de diversos programas que incluyen, entre otros, incentivos a la colocación de ciertos colectivos.

d) Respuesta muy elevada por parte de las empresas (unas 170.000 colocaciones hasta finales de 1986). En buena medida se trata de conversión de personas con contrato temporal en fijas, la reducción que en el costo suponen las ayudas actúa como vía compensatoria de los altos salarios de entrada de los jóvenes impuestos por los Convenios.

1. Se trata de trabajos de curta duración. El nivel de personal utilizado en estos programas ha sido siempre bajo. Las organizaciones sindicales han manifestado siempre una política contraría a estos programas. 2. Elevado impulso del MT85 a estos programas, especialmente a partir de 1985.

3. Trabajos estacionales en el casa del Emples Comunitario. En el PER se trata de otras adscritas el mismo, incluidas previamente en los presupuestos del Estado. Comunicidades Autónomas y otras Administraciones. Por ese motivo no existe un efecto adicional sobre el empleo.

4. Efectos hay dispersos y de escasa influencia sobre el nival de empleos.

MEDIDAS

C. MEDIDAS DE FORMACION PROFESIONAL.

- Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional (La O.M., 31.7.1985 establecer sus principales características). Planes posteriores para 1986 y 1987.

CONTENIDO

- Su objetivo es generalizar la formación ocupacional a dos niveles en la empresa y entre diferentes colectivos de personas (juvenes, desempleados, trabajadores del campo, etc). Para ello se contemplan ayudas llevadas a las empresas.

EFFECTOS

a) Se produce una gran demanda de cursos por parte de distintos colectivos (jóvenes fundamentalmente). Dudosa eficacia en muchos casos (no utilización de conocimientos adquiridos).

b) Más eficaz en cursos relacionadas con personal contratado. Efectos indirectos sobre el empleo al servir para reducir el coste de adaptación de nuevos trabajadores en las empresas y del personal existente, a los cambios estructurales.

c) Foca agilidad en la gestión de cursos por el INEM.

II. ANTECEDENTES

II. ANTECEDENTES

Aún cuando suele utilizarse la aprobación del Estatuto de los Trabajadores como referencia para ilustrar el comienzo de la adapatación de la legislación laboral española a los cambios económicos que venía registrando nuestra Sociedad, sobre todo una vez iniciados a mediados de la década de los setenta los primeros síntomas de la crisis económica, dicha adaptación, aunque en forma tímida, había comenzado algunos años atrás. Un ejemplo de ello lo tenemos en los cambios habidos en el sistema de contratación colectiva que, tras la promulgación de la ley de Convenios Colectivos Sindicales de Abril de 1958, se caracterizaba por un fuerte grado de intervención de la autoridad laboral tanto en relación a la iniciativa para la constitución de las comisiones negociadoras, como en cuanto a su aprobación o sometimiento a normas de obligado cumplimiento . Dicho intervencionismo iria reduciéndose posteriormente a lo largo de la citada década: en 1973 primero, con la nueva ley de Convenios Colectivos y, a partir de 1975, con la paulatina eliminación de las normas de obligado cumplimiento.

Pero, al margen de las mayores o menores virtudes del sistema de negociación colectiva, el marco legislativo que venía regulando la contratación laboral alcanza una gran relevancia a la hora de analizar la capacidad de adaptación del mercado de trabajo español a la evolución económica.

Véase J. Montalvo "Las normas de obligado cumplimiento. Un estudio sobre el intervencionismo del Estado en la Negociación Colectiva". Madrid 1972.

Durante el periodo 1976-79 se producen una serie de hechos que fuerzan a esa evolución. Por un lado, los efectos de la recesión económica sobre el nivel de empleo se manifiestan ya de forma clara, planteando a las empresas serias necesidades de reconversión productiva y organiza-

La ley de Contrato de Trabajo de 1944, que regulaba el sistema de contratación, contenía algunas excepciones a la forma indefinida; las excepciones se referían básicamente a los casos en que las empresas contrataban trabajadores para realizar una obra o servicio concreto, o para actividades de campaña u ocasionales.

La situación de nuestra economía en la segunda parte de 1977 era grave: tasa de inflación muy elevada (24,6%), evolución insatisfactoria de la producción y de la tasa de inversión (crecimiento negativo por tercer año consecutivo), tasa de paro en continuo crecimiento y elevado desequilibrio en los intercambios con el exterior. La situación dió pie a los denominados Pactos de la Moncloa (Octubre de 1977) firmados por representantes del Gobierno de UCD y de los diversos partidos con presencia parlamentaria. La materialización de tales pactos, necesarios, por otra parte, en una etapa de transición política como la que atravesaba nuestro país en esos momentos, sería el Programa de Saneamiento y Reforma de la Economía elaborado por el Gobierno ese mismo año, que incluía diversas medidas a desarrollar en el futuro.

Dentro de las medidas concertadas , la actuación en materia de empleo se concretaba en una - Puesta en marcha de acciones para mitigar el desempleo agrario estacional, a través del desarrollo combinado de obras de carácter co-lectivo y percepción de ayudas: el llamado empleo comunitario, limitado a determinadas regiones de carácter rural .

*Relativas a temas fiscales, educativos, de regulación urbanística, Seguridad Social, sistema financiero, política energética, empresa pública, adaptación autonómica, etc. Vid. "Los Pactos de la Moncloa. Texto completo del acuerdo económico político". Presidencia del Gobierno, Madrid 1977.

- Creación del Instituto Nacional de Empleo (INEM), como organismo autónomo del M de Trabajo, gestor de la denominada política de empleo, con la finalidad de unificar la actuación administrativa en el ámbito del mismo, encomendada hasta el momento de forma fraccionada a diversos Ministerios .

de Cádiz y en la comarca de El Ferrol.

El R.D.-L 15/1976, de 10 de Agosto, modificó la base de cotización y amplió la acción protectora del desempleo. El R.D.-L de 21.12.1977 vuelve a ampliar la prestación, durante 1978, para cortos colectivos de trabajadores: minusválidos, mayores de 60 años y comprendidos entre 55 y 60 años con familiares a su cargo.

O.M. de 16.11.1976 sobre ayudas de empleo transitorio comunitario.

R.D.-L. 36/1978 de 16 de Noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad Social creando el INEM y R.D. 439/1979, de 20 de Febrero, que establece la estructura orgánica del mismo.

actividad económica y del empleo en 1979 , el Gobierno presentó al Parlamento durante el verano de ese año su "Programa a medio plazo para la economía española" (PEG), el cuál sería aprobado en Septiembre.

El Programa, destinado a conseguir simultáneamente la reanimación del ritmo de actividad productiva (con la consiguiente mejora del nivel de empleo) y la reducción del todavía excesivo crecimiento de los precios, presentaba un conjunto de medidas de política económica entre las que figuraba un grupo destinado a incidir directamente sobre la estructura del empleo o los mercados de trabajo, algunas de las cuales serían desarrolladas inmediatamente, mientras otras habrían de esperar a disposiciones posteriores. Las medidas promulgadas directamente al amparo del PEG contienen dos grupos de actuaciones. El primero dirigido a combatir la desigual distribución del empleo por razones de edad y sexo: así, aparte de mantener, con ciertas modificaciones, el programa de empleo juvenil y el de trabajadores perceptores del seguro de desempleo, se creaba el de colaboración del INEM con Organismos locales de carácter público -ayuntamientos esencialmente- que empleasen transitoriamente desempleados subsidiados y que sería extendido posteriormente a la Administración

La tasa de crecimiento real del PIB había descendido al 1,8% el año anterior y al 0,2% en ese mismo año; la inflación, al mismo tiempo, seguía siendo muy elevada (19,7% en 1978 y 15,4% en 1979) a pesar de haberse reducido en más de nueve puntos la tasa existente en 1977, mientras la tasa de paro alcanzaba al 8,7% de la población activa en este último año (Cuadro 1).

Los intentos de estimular, mediante incentivos, inversiones intensivas en mano de obra o su localización en zonas geográficas con escasas oportunidades de empleo, chocaron en cambio con la dura realidad: el cálculo económico no hacía aconsejables dichas inversiones y las circunstancias del momento imponían serias reservas a las empresas para la contratación indefinida de trabajadores.

En cuanto a las colocaciones efectuadas al amparo de los programas de colaboración del INEM con las Administraciones locales para la contratación de perceptores de prestaciones para la realización de trabajos temporales de utilidad social, sus efectos fueron también muy limitados como se dice más adelante. A menudo, alguno de los programas públicos que ya venían funcionando mostró un elevado despilfarro de recursos y una desviación de sus objetivos iniciales; el caso más ilustra-

Entre 1978 y 1979 fueron contratados unos 500.000 jóvenes y perceptrones de prestaciones, lo que representaba aproximadamente el 20% del total de colocaciones registradas en las oficinas de Empleo del INEM en esos años.

tivo fué el Empleo Comunitario, que englobaba trabajos en áreas rurales que absorbían desempleados agrícolas de carácter eventual. El importe de los fondos destinados a ese fin venía creciendo año tras año desde 1970, con resultados dudosos.

La ampliación efectuada en 1976 de la cobertura del Seguro Nacional de Desempleo , que se estableció en 18 meses, unido a la posibilidad de obtener generosos derechos a la percepción de prestaciones por desempleo a través de contratos de trabajo de corta duración, todo ello en un marco de creciente desempleo, hizo crecer rápidamente durante estos años las cifras de perceptores y aparecer, con ello, graves problemas de carácter presupuestario. No tiene nada de extraño, por tanto, que el Gobierno, desarrollando lo incluido en el PEG, adoptara medidas para la discusión y aprobación más tarde- de la ley Básica de Empleo que incluía sustanciales modificaciones en dicho sistema. Al mismo tiempo, se inician negociaciones y discusiones en torno a sucesivos proyectos para la redacción del Estatuto de los Trabajadores cuya aprobación tendría lugar en el primer trimestre de 1980. Comienza, con ello, una nueva etapa por cuanto se establecían, con carácter unitario, las líneas básicas en torno a las cuales iba a descansar la política laboral de los próximos años.

Creado en 1961.

III. MEDIDAS INSTRUMENTADAS DURANTE 1980-1982

III. MEDIDAS INSTRUMENTADAS DURANTE 1980-82

1. MARCO LEGISLATIVO Y PACTOS ECONOMICOS

1.1. Marco legislativo

El Estatuto de los Trabajadores (E.T.) aparece dividido en tres títulos: el primero de ellos relativo a la relación individual de trabajo; el segundo a los derechos de representación colectiva y de reunión de los trabajadores en la empresa; y el tercero, finalmente, a la negociación y los convenios colectivos. Mientras que los títulos segundo y tercero van a establecer las normas para la representación y reunión de los trabajadores en la empresa así como para la regulación de las condiciones de trabajo, el primero se refiere a las vías de entrada y salida de la relación laboral y las condiciones en que ambas se producen: contempla la contratación temporal y a tiempo parcial que, bien con carácter general o selectivo, tienden a posibilitar la adaptación coyuntural de las plantillas, a la vez que favorece y abarata la modificación, suspensión y extinción de los contratos de trabajo en relación con la legislación laboral anterior.

¿Qué incidencia tuvo el E.T. sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y sobre los sujetos económicos que en él intervienen? En la medida en que se sentó las reglas del juego para la representación y reunión de los trabajadores y consagró, de forma definitiva, la negociación colectiva en nuestro país, hubo un "traspaso" real de competencias en la regulación de las condiciones de trabajo desde la Administración hacia las partes negociadoras.

Tal hecho generó una serie de efectos directos sobre las relaciones industriales y el mercado de trabajo, e indirectos sobre la economía en su conjunto. Es difícil evaluar el impacto que ésto tuvo sobre la economía española, pero no hay duda que contribuyó a crear las condiciones necesarias para poder devenir, con el tiempo, en una economía dinámica y moderna imposible de alcanzar con un marco de referencia pensado para un sistema político no democrático como era el anterior; al mismo tiempo supuso una homologación respecto a las vías de actuación existentes en las economías industrializadas y con ello abrir la puerta a una creciente integración de nuestro país en mercados más amplios.

Ello no significa, sin embargo, que el E.T. limitara la actuación de la Administración a un simple papel de registro y vigilancia de los-acuerdos entre empresas y trabajadores sobre el contenido de la negociación laboral, lo que se hubiera producido si el Estatuto hubiera supuesto la desregulación de lo establecido por la Ley de Relaciones Laborales de 1976 y demás disposiciones posteriores. Pero no fué así: el Estatuto sigue rigiendo, de manera estricta, la relación individual de trabajo, estableciendo la tipología posible de contratación laboral y su duración, así como las causas y condiciones para la finalización de esa relación tanto en casos individuales como colectivos. No obstante, como luego veremos, introduce modificaciones de dotarían de mayor flexibilidad potencial al funcionamiento del mercado de trabajo.

La creación de un nuevo marco para la negociación colectiva como el contemplado por el E.T. no supuso sin embargo la descentralización de la negociación, ya que los convenios colectivos continuaron siendo de carácter supraempresarial: la gran mayoría de empresas seguían acogiéndose a convenios de ámbito superior (sectoriales o globales), limitándose a la mera firma de lo acordado a ese otro nivel. La situación, seis años después, no ha cambiado apenas debido a las estrategias mantenidas por las organizaciones empresariales y sindicales defensoras del sistema centralizado. La firma, además, de sucesivos acuerdos globales entre distintas organizaciones, con o sin la participación del Gobierno, según los casos , conti-buyó a no facilitar los acuerdos en función de la situación real de cada empresa. Ello, que tiene un componente positivo, por cuanto reduce el grado de conflictividad laboral, impide sin embargo establecer diferencias para cada situación en particular y explica que el contenido de la negociación se refiera frecuentemente a aspectos muy globales.

Ley Básica de Empleo (LBE)

A diferencia del E.T., la L.B.E. aprobada el 8 de Octubre de 1980, es la definición, al más alto nivel normativo, de la por ella denominada política de empleo, entendiendo por tal el "conjunto de decisiones adoptadas en el marco de la política económica general del Gobierno, que tienen como finalidad esencial la consecución del equilibrio a corto, medio y largo plazo entre la oferta y la demanda de trabajo, en sus aspectos cuantitativos y cualitativos, así como la protección de las situaciones de desempleo" (exposición de motivos de la ley). Aún cuando alguno de los aspectos de la misma están tratados parcialmente en el Estatuto de los Trabajadores -determinados programas para el fomento del empleo, por ejemplo-la L.B.E. configura la ejecución de las medidas de empleo en tres grandes áreas:

- Fomento del empleo a través de dos tipos de actuaciones: a) programas que incluyen incentivos para la contratación selectiva para zonas geográficas con mayor incidencia de desempleo, sectores económicos en crisis y determinados colectivos de trabajadores con dificultades de colocación y b) organización, por el Sector Público, de trabajos temporales de colaboración social.

Acuerdo básico Interconfederal (ABI) 1979, entre UGT y CEOE. Acuerdo Marco Interconfederal (AMI) para 1980 y 1981, suscrito por UGT y CEOE, y posterior adhesión de USO. Acuerdo nacional sobre Empleo (ANE), para 1982, firmado por el Gobierno, CEOE, UGT y CCOO. Acuerdo Interconfederal (AI), 1983, suscrito por CCOO, UGT y CEOE. Acuerdo Económico y Social (AES), 1984/85 firmado por el Gobierno, CEOE, CEPYME y UGT.

- Protección del desempleo, configurando un nuevo sistema de prestaciones que sustituye a la ley de Seguridad Social de 1974, y cuyas innovaciones más importantes son: establecimiento de la duración de la prestación en función del periodo cotizado y de límites a su importe; creación de un subsidio asistencial; establecimiento simultáneo de nuevas prestaciones en el caso del desempleo agrario y cambios en el proceso de financiación del sistema.

1.2. Pactos económicos y política de rentas

El 5 de Enero de 1980 se firmó el Acuerdo Marco Interconfederal para la negociación colectiva (AMI), suscrito por UGT y CEOE (sumándose más tarde USO) con validez para ese año y con prórroga el siguiente, contribuyendo de esa forma a aumentar el protagonismo de las organizaciones sindicales y empresariales. Si bien el AMI comprometía únicamente a las citadas organizaciones, lo cierto es que su incidencia fué importante, ya que afectó a la negociación de la práctica totalidad de los convenios celebrados a lo largo de 1980 englobando a más de seis millones de trabajadores (cuatro y medio en 1981) y a casi 900.000 empresas . Con independencia de la valoración de sus efectos, el AMI incluía, entre los puntos de acuerdo, una banda de aumento salarial e introducía aspectos referidos a productividad, condiciones de trabajo y previsiones en cuanto a futuros cambios en la duración de este último.

El 9 de Junio de 1981 se firma un nuevo convenio marco, el Acuerdo Nacional sobre el Empleo (ANE) entre el Gobierno, la patronal CEOE y los sindicatos CC.00, y UGT, incluyendo una larga serie de temas: compromiso de mantenimiento de la población asalariada hasta finales de 1982, crecimientos salariales y de pensiones en 1982, cobertura de desempleo, medidas de fomento del empleo, Seguridad Social, consolidación sindical, regulación de empleo, desarrollo del Estatuto de los Trabajadores y creación de una comisión de seguimiento y control. Parte de lo tratado en el ANE sería desarrollado legislativamente a lo largo de los meses siguientes, aunque otra parte no llegara a cumplirse. A pesar de no ser brillantes sus resultados, el ANE se situaba en una línea correcta de concertación social, necesaria ante el agravamiento de la situación económica general, y del empleo en particular: el crecimiento del PIB sería ese año negativo, la tasa de inflación del 14,4% y, continuando lo ocurrido el año anterior, se producía también un fuerte saldo negativo en la balanza de pagos por cuenta corriente. En cuanto al empleo, por segundo año consecutivo, el ritmo de su caída superó el 3% anual, situándose la tasa de paro en torno al 15%, valor éste triple al existente tan sólo cinco años atrás.

Instituto de Estudios Sociales: "Acuerdo Marco Interconfederal sobre Negociación Colectiva", Madrid 1980.

La política de rentas en nuestro país descansa, a partir de 1980 con la firma del AMI, en la negociación habida entre los interlocutores sociales bajo la tutela de la autoridad económica y laboral. En aquél se acuerda, entre otros temas, limitar el crecimiento de los salarios dentro de una banda cifrada entre el 13 y el 16 por 100 de los salarios del año anterior, no siendo estos porcentajes de aplicación obligatoria en las empresas que tuviesen pérdidas en los dos ejercicios anteriores; la revisión del AMI para la negociación colectiva de 1981 se hace también sobre la base de una banda salarial, situada ahora entre el 11 y el 15%. El ANE, por su parte, establece una banda comprendida entre el 9 y el 11 por 100, en función de factores tales como la situación económica de las empresas, la creación de empleo, la vigencia de los convenios colectivos y la aplicación del acuerdo sobre productividad y absentismo contenidos en el AMI, así como las condiciones de aplicación (proporcionalidad, posibilidad de des-cuelgue de empresas con pérdidas, etc.).

A juzgar por el hecho de que el IPC apenas se redujo 1,5 puntos a lo largo del trienio (13,9% de incremento anual en 1982 frente al 15,4% registrado en 1979) parecería deducirse que estos-acuerdos no contribuyeron mucho a frenar la inflación de esos años . De hecho, además, el incre-

En 1979 no hubo acuerdo marco produciéndose un aumento salarial medio del 14,1%. En sustitución de aquél estaba en vigor el R.D.-Ley 49/1978 mento medio salarial pactado se situó siempre más cerca del extremo superior de la banda que del inferior, tomado para el conjunto de la economía, llegando incluso a superar aquél en 1982 . Por otro lado, al determinarse los salarios en el curso de procesos muy centralizados, se impedia, como seguirá sucediendo después, la formación de aquéllos en función de la situación real de cada empresa o grupo profesional en particular.

Reconociendo lo anterior como cierto, resulta difícil sin embargo que aumentos de los salarios por debajo del aumento del IPC del año precedente, como los registrados esos años, hubieran sido alcanzados en ausencia de semejantes acuerdos. Tampoco podemos negar igualmente los aspectos positivos que tuvieron dichos pactos en la función de evitar la generación de fuertes expectativas inflacionistas en un contexto de grandes cambios sociales, políticos y laborales como los de esos años, así como en la reducción de la conflictividad laboral que aquellos trajeron consigo. Por el contrario puede afirmarse que, a pesar de que en todos los acuerdos se contemplaban contenidos de negociación que superaban los meramente salariales, en la práctica tales cuestiones no tuvieron repercusiones significativas.

La aplicación de un determinado porcentaje de aumento se traduce, en la práctica, en un aumento superior de la masa salarial en las empresas. Ello se debe, entre otros factores, al efecto de los pagos por antigüedad y a los cambios introducidos en las categorías profesionales.

Respecto a otros costes laborales, el más importante de ellos ha sido siempre la cuota de seguridad social pagada por la empresa como con-

El salario mínimo legal de los adultos fué y sigue siendo 1,63 veces el de los trabajadores de 17 años y 2,58 veces el de los menores de esa edad.

Desarrollo de medidas legislativas

La aprobación del Estatuto de los Trabajadores y de la Ley Básica de Empleo así como la firma de los acuerdos marco, supusieron la elaboración y promulgación por el Gobierno de una larga serie de disposiciones durante el trienio 1980-82, que desarrollaban o completaban lo establecido en unas y otros. Así, en relación a las formas de contratación aprobadas por el Estatuto, se regularon los contratos a tiempo parcial, temporales y de formación o en prácticas, a la vez que se aprobó un programa de fomento del empleo de determinados colectivos, que derogaba los programas de promoción del empleo juvenil y de subsidiados. Igualmente, y con el fin de reducir el nivel de desempleo, se aprobaron medidas de reparto del empleo, como son el gravámen adicional de la cotización a la Seguridad Social de las horas extraordinarias y la posibilidad, en determinadas condiciones, de jubilación anticipada a los 64 años con el 100% de la pensión.

En 1979 la empresa debía abonar un 33,5% del salario de cotización a la Seguridad Social, el cual cubría las cuotas por contingencias comunes, desempleo, fondo de garantía salarial y formación profesional. En 1982 dicho porcentaje ascendía al 32,8%.

En materia de cobertura de prestaciones por desempleo, se procedió a la regularización, reconocimiento y generalización de algunas de las existentes, la puesta en vigor de prestaciones medico-farmaceuticas y el establecimiento de un fondo extra para 1982, con el fin de atender los colectivos más desfavorecidos en el mercado de trabajo.

En dicho período se arbitró también una normativa que regula con carácter general los diversos planes de reconversión sectorial; se fijan medidas de carácter fiscal, financiero y laboral, con el objetivo de favorecer la reestructuración de las empresas y sectores más afectados por la crisis económica, abaratando sus planes de inversión y los costes de ajuste de plantilla. En el marco laboral, estas disposiciones tratan de estimular la movilidad geográfica de los trabajadores, facilitar la modificación, suspensión o extinción de la relación laboral, y favorecer las jubilaciones anticipadas. Igualmente se permite, a las empresas afectadas por los planes, el aplaza-miento de las indemnizaciones por ceses y la exo-neración de las cotizaciones a la Seguridad Social en los casos de suspensión o reducción de la jornada.

política laboral en sentido amplio, así como el de aquellas actuaciones de los diferentes agentes económicos con impactos significativos sobre el mercado de trabajo, requieren una ordenación temática. Dicha ordenación es difícil sin embargo de llevar a cabo debido al elevado número de disposiciones dictadas a lo largo de esos años: dos leyes, tres Reales Decretos-Leyes, cincuenta Reales Decretos, siete Ordenes Ministeriales y cuatro Reglamentos o resoluciones .

En las páginas siguientes se hace un tratamiento ordenado de las repercusiones que estas medidas tuvieron sobre el mercado de trabajo. Para ello se ha seguido el criterio de agruparlas homogeneamente, en función de los efectos generados por cada una de ellas, aunque los objetivos con que se establecieron no apareciesen reconocidos de forma explícita.

MC. PALOMEQUE LOPEZ: "Política de empleo en España (1977-1982)" Ed. Instituto de Estudios Laborales y de la Seguridad Social, pgs. 86 y sig. Todo ello sumado a una Ley, tres R.D.-Leyes, doce R.D. y siete Ordenes Ministeriales y Reglamentos dictados a lo largo de los tres años anteriores.

Contratación temporal e indefinida

En cuanto a la contratación por tiempo limitado, mantiene los supuestos de legislaciones anteriores (en caso de obra o servicio, por razones coyunturales, para la sustitución interina de trabajadores y para trabajos fijos y periódicos de carácter discontinuo), introduciendo algunas nove-dades: a) permite al Gobierno utilizar una política de fomento al empleo dirigida a una serie de colectivos de trabajadores: de edad avanzada, minusválidos, desempleados y personas que acceden al primer empleo. Para ello preveía el uso de diferentes incentivos, monetarios unos (subvenciones y desgravaciones en la cuota de Seguridad Social) y de otro carácter, entre lo que se encuentra precisamente la posibilidad de utilizar la figura del contrato temporal por un período máximo de tres años; b) contempla los denominados contratos en prácticas, dirigidos a facilitar el trán-sito de la vida educativa a la laboral de los jóvenes recién titulados o diplomados, con un mínimo y un máximo de duración; c) establece los

carácter distinto .

A pesar de lo que decimos, la figura legal de la contratación temporal llevó siempre aparejada fuertes limitaciones, ya que los contratos acogidos a la misma debían tener un mínimo y un máximo de duración (entre tres meses y tres años), a la vez que incorporaban topes al número de trabajadores que podría contratar cada empresa, el cuál variaba en función del tamaño de la plantilla fija. Desde su generalización, se disparó en torno a esa figura una fuerte polémica, lo que hizo que sus limitaciones se redujeran primero y se am-

R.D. 1445/82 de 25 de Junio.

Este hecho, sin embargo, dificilmente puede enfocarse en términos de "puestos estables-puestos inestables" para descalificar la eficacia de las medidas de contratación temporal, si tenemos en cuenta que la verdadera alternativa era en muchas ocasiones "puestos inestables, versus desempleo". Por este motivo, más que por la vía de sustitución de factores, los efectos positivos se debieron a que permitieron a las empresas contratar personal sin hipotecarse más allá de un plazo dado, y eso es válido para todas las figuras contractuales temporales, fuesen de carácter general o las dirigidas a ciertos colectivos .

Esto último, inmediatamente después del comienzo del Gobierno Socialista, con el R.D. 3887/82 de 29 de Diciembre.

Despidos

Las facilidades para la realización por las empresas de ajustes de plantilla a través de despidos venían creciendo desde la Ley de Relaciones Laborales de 1976 tanto a través de la vía individual (causas objetivas o necesidades de funcionamiento por un lado y despido improcedente, por otro) como por la colectiva, con la ampliación de supuestos en los expedientes de crisis. El Estatuto de los Trabajadores vino a profundizar en esta vía pero en una dirección no contemplada anteriormente: reduciendo los costes que para las empresas suponían tales ajustes mediante el recorte, en casi todos los supuestos, del importe de la indemnización a que tenían derecho los trabajadores despedidos .

Tales recortes no fueron sin embargo generales, ya que en los supuestos de despido por causas objetivas (ineptitud, falta de adaptación al puesto de trabajo, etc.) el importe de esas indemnizaciones se elevaba aunque se establecía un límite absoluto de días indemnizados menor que en el pasado. El despido individual por otras causas, en cambio, resultaba ahora más barato, sobre todo en las empresas pequeñas, sucediendo lo mismo con los despidos colectivos a través de expedientes de regulación de empleo, en los que se ponía límite legal a la indemnización, aunque se pactasen cifras más elevadas entre empresas y trabajadores.

Las empresas, encontrándose con fuertes excedentes de personal, utilizaron profusamente a lo largo del trienio 1980-82 las distintas vías de despido que les permitía la legislación: despidos colectivos basados en situación de crisis, previa aprobación de la Autoridad Laboral; despidos individuales; incentivos para abandonar voluntaria-mente la empresa; e incentivos a la jubilación anticipada de trabajadores. De todos ellos el despido individual ha resultado ser el más importante desde un punto de vista cuantitativo, comprendiendo en una gran parte acuerdos previos entre la empresa y el trabajador sobre el importe de la indemnización a percibir por este último (avenencias en el IMAC). En la medida en que también la indemnización por despido basado en expedientes de regulación de empleo resulta siempre menor, según lo establecido por la ley, buena parte de los ajustes colectivos han sido canalizados a través del IMAC bajo la fórmula de despido individual (ver Cuadro 3).

Aún cuando puede darse doble contabilización en algunos años, las cifras del despido resultan elevadas según puede observarse en el Cuadro citado, alcanzando una cota muy alta en 1980, año en que el IMAC está ya en pleno funcionamiento y en el que se aprueba el Estatuto de los Trabajadores. A partir de esa fecha se han producido más de dos millones de despidos, los cuales, junto a las cifras de jubilaciones y bajas por invalidez ascienden a un total de cuatro millones de bajas, cuyos correspondientes puestos de trabajo han sido en buena medida amortizados por las empresas, a juzgar por la caída experimentada en el nivel de empleo.

A la vista de lo anterior, ¿cómo cabe interpretar el elevado número de despidos, cuando las condiciones legislativas no alcanzaron los objetivos perseguidos y suponían mantener todavía costes fijos de plantilla sustancialmente altos para las empresas? Dicho de otra forma ¿qué factores han permitido alcanzar gradualmente un mayor grado de flexibilidad del mercado a través de esa vía a lo largo de estos años? Una serie de circunstancias harían posible la creación de un clima más comprensible a la necesaria reducción de los excedentes de plantillas: la entrada en funcionamiento del IMAC a finales de 1979 con la participación de los interlocutores sociales, la intervención de éstos en las discusiones del proyecto de Estatuto de los Trabajadores, la firma de pactos o acuerdos sociales de carácter marco, etc., supusieron la integración institucional de los Sindicatos y éllo, a su vez, una actitud menos beligerante por su parte ante tales procesos.

Tampoco hay duda que el desarrollo del sistema de prestaciones por desempleo, actuando a modo de colchón de ajuste, facilitó el camino ante una situación en la que las empresas se veían obligadas a eliminar parte de su plantilla como consecuencia de la reducción de sus niveles de producción y por la reposición de equipos más productivos y menos intensivos en mano de obra. A juzgar por el elevado "importe de la operación" que la adecuación de plantillas ha supuesto a muchas empresas, las cantidades abonadas por éstas ha tenido más carácter de inversión que otra cosa.

El E.T. supuso también que las empresas acudieran con más intensidad a la utilización de la vía del expediente de regulación de empleo en relación a los años anteriores. A pesar de que la Autoridad Laboral actuó, a partir de esa fecha, con mayor flexibilidad a la hora de aceptar el expediente presentado por las empresas -sobre todo en los casos pactados previamente, que suponían la mayor parte en términos de número de trabajadores afectados- éstas utilizan mucho más la suspensión y la reducción de jornada como vía de ajuste que la propia del despido colectivo.

La cifra de trabajadores despedidos a través de tales expedientes apenas sufrió alteraciones en comparación con ejercicios precedentes, existiendo razones que explican este comportamiento: por un lado, menos resistencia de los trabajadores a reducir la jornada o suspender el trabajo durante un periodo de tiempo determinado debido a que, aparte de no perder el empleo, recibían prestaciones económicas por desempleo parcial; por otro lado, a que buena parte de los despidos que en realidad eran colectivos, se canalizaban a través de despidos improcedentes -pactados previamente-lo que suponía mayores indemnizaciones.

Bajo el concepto de reparto del empleo disponible se recogen aquellas medidas dictadas por la autoridad tendentes bien a disminuir la presión de la oferta de trabajo sobre el mercado, bien a reducir la duración del número de horas trabajadas por persona ocupada. Medidas de este tipo se hallan contenidas, de manera más o menos dispersa, en las sucesivas disposiciones legislativas que venimos comentando.

3.1. Regulación de la oferta de trabajo.

Aumento de la edad mínima de admisión al mercado de trabajo.

Dicha edad, que la Ley de Relaciones Laborales de 1976 había establecido de forma gradual en los 16 años en conexión con la normativa general de educación, pero que en la práctica se traducía en los 14 años , fué fijada definitivamente por el E.T. en la primera edad. A partir de esa fecha, la edad mínima para poder trabajar resultó similar a la establecida en casi todos los países de CEE aunque se produjo una diferencia respecto a estos países. El hecho es que en el nuestro la escolarización obligatoria y garantizada sólo alcanza a los catorce años, quedando un paréntesis de dos años en que parte de los jóvenes de esas edades

Las propias Oficinas de Empleo del Ministerio de Trabajo admitían demandas de empleo a partir de los 14 años cumplidos.

corren el riesgo de no dedicarse a nada, como se manifiesta en las tasas de escolaridad correspondientes .

El aumento de la edad legal hasta los 16 años supuso, como es lógico, un descenso en el flujo de entradas al mercado de trabajo, cuyo efecto total fue reducir sustancialmente la población en edad laboral. Dada sin embargo la menortasa de actividad laboral de este colectivo, la población activa se redujo sólo en 214.000 personas.

Hay un aspecto en relación a este tema que es preciso resaltar. Los 14-15 años venía siendo la edad de entrada al proceso de aprendizaje en las empresas, cuyo papel en este área era importante de cara a la formación profesional de una parte de nuestra oferta de trabajo. Elevar la edad legal, sin introducir simultáneamente modificaciones en el deficiente sistema formal de la formación profesional, supuso crear un vacío que permanece latente todavía hoy. El vacío trató de remediarse a través del establecimiento de los contratos en formación a que antes se aludió, pero su entrada en vigor se retrasó más de un año y sus efectos no comenzarian a ser apreciables hasta meses después .

En el trienio 1980-82 las tasas de escolaridad del grupo de 14 y 15 años ascendía al 78%.

En 1981 se estima que se celebraron unos 2.000 contratos a partir del mes de julio, fecha en que se pusieron en vigor. En 1982 fueron 7.926 los jóvenes contratados por ese procedimiento (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social: Boletín de Estadísticas Laborales, e INEM: Situaciones del Mercado de Trabajo).

El E.T. fijó que la edad máxima para trabajar serían los sesenta y nueve años. Quince meses más tarde, sin embargo, el Tribunal Constitucional declaraba la inconstitucionalidad de establecer la extinción de la relación laboral a esa edad, quedando, por tanto anulada . Aparte de esta anecdota jurídica, la edad de jubilación ordinaria, entendida como edad mínima para causar voluntariamente la pensión de jubilación del sistema de Seguridad Social, aparece fijada con carácter general a los sesenta y cinco años cumplidos en la Ley General de Seguridad Social

En este contexto, ya en el A.M.I. las organizaciones firmantes presentaron al Gobierno una propuesta para conseguir que la jubilación ordinaria pudiera practicarse a los sesenta y cuatro años. Posteriormente el ANE volvió a insistir en el tema de forma que el R.D.-Ley 14/1981, de 20 de agosto, recogiendo lo acordado en él, establece la jubilación especial a los trabajadores de sesenta y cuatro años, con el cien por cien de la correspondiente pensión, siempre que sean sustituidos por jóvenes demandantes de primer empleo o por perceptrores de cualquiera de las prestaciones existentes por desempleo. Al margen de lo anterior, el R.D.-Ley 9/1981 de 5 de junio sobre medidas para la reconversión industrial, contempla la jubilación anticipada para trabajadores de empre-

STC de 2 de julio de 1981.

Los del régimen general de la Seguridad Social podrían jubilarse a partir de los 60 años, siempre que hubieran cotizado el período exigido, con aplicación de un reductor del 8% por cada año que adelantasen la jubilación. La reducción funciona para siempre.

3.2. Reducción del tiempo de trabajo.

La disminución de la jornada ordinaria.

Cabe decir que las diferencias de unos países a otros suelen quedar anuladas en la práctica

Estas ayudas aparecían articuladas ya desde 1962 en las ramas que aprobaban anualmente los planes de inversión del Fondo Nacional de Protección al Trabajo. El número de trabajadores afectados en el período 1976-1979 fué de unos 14.000, ascendiendo a más de 7.000 millones el importe de la ayuda concedida por el Estado (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Memorias del FNPT).

por los acuerdos establecidos en cada país a nivel de empresa o rama productiva; simultáneamente las jornadas establecidas en los convenios se encuentran en ocasiones bastante alejadas de los tipos máximos fijados por la Ley y cuando no es así la duración efectiva de la jornada de trabajo resulta siempre menor. Por este motivo las disposiciones legislativas sobre jornada máxima han perdido una parte de su papel tradicional de proporcionar determinadas garantías básicas para los trabajadores, y si bien conservan su valor para quienes quedan fuera de los convenios, su incidencia sobre la realidad puede considerarse poco significativa, actuando a modo de reconocimiento legal de situaciones de hecho.

Precisamente por ello el efecto que tuvo esa reducción en nuestro país apenas fue perceptible. No existen datos sobre su importancia pero, en la medida en que la mayor parte de los convenios colectivos de ese año y del anterior recogían ya jornadas de menos duración, cabe suponer que sólo grupos marginales de empresas y trabajadores se vieron involucrados con la medida.

Limitaciones para hacer horas extraordinarias.

Tradicionalmente las horas extraordinarias han estado sometidas en nuestro ordenamiento jurídico laboral a una serie de restricciones: retribución superior a las horas ordinarias, prohibición de realización en casos particulares y limitación del número de horas extraordinarias con carácter general. En realidad este último supuesto apenas se venía cumpliendo ya que al no aparecer sometidas a cotizaciones de Seguridad Social,

El E.T. regula, de nuevo, el tema de las horas extraordinarias, sin hacer modificaciones a las limitaciones ya existentes pero introduciendo la facultad (al Gobierno) de suprimirlas totalmente o reducir más las horas permitidas. No obstante, continuando la tendencia iniciada en 1975, el peso de las horas extraordinarias, dentro del total de horas realizadas en la jornada, vuelve a experimentar un descenso ese mismo año en consonancia con la evolución del nivel de producción, lo que no tiene nada de extraño si recordamos que dichas horas han constituido siempre una de las principales vías utilizadas por las empresas para reducir costes fijos de plantilla .

El R.D. 82/1979, de 19 de enero, establece por primera vez una cotización del 14%.

F. RODRIGUEZ SAÑUDO, "La negociación colectiva en España durante la crisis económica". Documentación Laboral, no 6, 1982, pág. 53.

Durante el periodo 1970-72 el peso de las horas extraordinarias ascendió al 4,5% de la jornada de trabajo realizada, subiendo al 5,2% en los dos años siguientes. En 1975 desciende para, en forma ininterrumpida, caer hasta el 1,9% que tenía en 1980. Vid, "Encuesta de Salarios" del INE.

antes se aludió, seguían soportando tipos inferiores a los de las horas normales (gravadas al 32,10% por las contingencias generales).

Trabajo a tiempo parcial.

No fué hasta julio de 1981 (R.D. 1362/1981) cuando se desarrolla lo contemplado en el E.T. en materia de contratos de trabajo a tiempo parcial, entendiendo por tales los que, bien con carácter temporal o indefinido, se realizaban con una duración inferior a las dos terceras partes de la jornada habitual en la correspondiente actividad. Al configurarse esta figura como una medida de fomento al empleo de ciertos colectivos, más que como lo que realmente debía ser (de ampliación de la tipología contractual y de reducción del tiempo de trabajo), su aplicación se limitó a cuatro grupos de trabajadores desempleados: perceptrones del seguro de desempleo, quienes hubiesen agotado la prestación, los parados agrarios y los menores de veinticinco años .

El R.D. 1445/1982 que regula, con propósito unificador, las diversas medidas de fomento existentes, no modifica tales limitaciones.

Ver Cuadro 2.

la ausencia de una estructura clara de prestaciones sociales al trabajador. A estas circunstan-cias, de por si insuficientes para explicar su bajo éxito, comparado sobre todo con el rápido desarrollo que este tipo de empleos estaba alcan-zando en las economías europeas , se unen otras dos que afectaban a ambos lados del mercado de trabajo:

En el caso de los trabajadores desempleados que percibían prestaciones por desempleo, se encontraban con la pérdida de sus derechos en el caso de acceder a un trabajo parcial; ello suponía un coste de oportunidad más alto que el salario percibido y la negativa, por tanto, a colocarse por esa vía. En el caso de las empresas, a que no podían contratar parcialmente a uno de los colectivos potenciales más encajables en este tipo de empleos: las mujeres con más de 25 años con escasa experiencia laboral.

Aún cuando la práctica del pluriempleo estuvo siempre muy extendida entre nosotros, la relación laboral en este tipo de empleos formaba parte del mercado de trabajo oculto; esa ausencia histórica de relaciones regulares actuó así de freno a su expansión. Pero las ventajas que tal figura tenía respecto a la de la jornada ordinaria -tanto para la realización de ciertas tareas productivas en las empresas como para las personas que necesitasen simultanear el trabajo con otras actividades- harían que, una vez superadas esas limitaciones dos años más tarde, asistísemos a su rápido crecimiento.

Para el conjunto de la CEE el peso de trabajadores con empleos de jornada parcial ascendía al 9,7% del empleo total, existiendo países como Reino Unido o Dinamarca que duplicaban ese porcentaje (Vid INTERSOCIAL, mayo 1981).

4. FOMENTO DEL EMPLEO Y REDUCCION DE LA SEGMENTACION DEL MERCADO DE TRABAJO

La existencia de una distribución desigual del empleo por edades, sexo o situación geográfica, unida a diferencias significativas en las oportunidades de colocación que se ofrecían a cada colectivo de trabajadores, hizo desarrollar por distintas vías una serie de programas de apoyo a su colocación que conllevan, en la mayor parte de los casos, ayudas económicas de diferente cuantía. Se distinguen dos tipos de actuaciones: los programas instrumentados a través del sector privado y los llevados a cabo directamente por el sector público, todos ellos basados en los contenidos del E.T. o de la L.B.E.

4.1. Programas dirigidos al sector privado.

Fomento a la inversión creadora de empleo

Como continuación de las ayudas de tipo fiscal iniciadas en 1977, con sucesivas repeticiones anuales reflejadas en las Leyes Presupuestarias, a lo largo de 1980 a 1982 se mantuvieron los incentivos de deducción en las cuotas y en la base imponible de ciertos impuestos , dirigidos a la creación de nuevos puestos permanentes de trabajo. No existe información de los efectos que tuvieron tales medidas por la dificultad que encerraba la tabulación de las liquidaciones fiscales a ellas acogidas; en un período de amortización progresiva de puestos de trabajo sin embargo, es poco probable que alcanzaran una entidad importante. Sólo en el caso de empresas de reciente constitución pudieron tener alguna repercusión aunque los trámites administrativos exigidos para justificar el derecho a las desgravaciones limitaron sus efectos.

Ley 42/1979; R.D. 3061/1979; Ley 74/1980 y Ley 44/1981. Todas ellas de Presupuestos Generales del Estado, salvo la segunda sobre régimen fiscal de la inversión empresarial.

Paralelamente a estas actuaciones existieron otros programas que fomentaban el empleo a través de ayudas a la creación de cooperativas, sociedades laborales o trabajadores de carácter autónomo. Las ayudas consistían en préstamos, subvenciones financieras, asistencia técnica y formación , habiéndose dedicado a este fin cantidades no despreciables de fondos durante los últimos años (Cuadro 4). La importancia de sus efectos no es fácil de establecer, dado que no hay información estadística sobre el número de proyectos afectados ni sobre sus repercusiones en términos de empleo.

Fomento a la contratación de determinados colectivos.

Como consecuencia de los Pactos de la Moncloa, en 1977 fueron desarrollados programas de apoyo a la colocación temporal de dos colectivos: jóvenes en busca de primer empleo y perceptrones de prestaciones por desempleo, siendo la cifra de colocaciones alcanzada por ambos muy elevado mientras estuvieron vigentes (hasta julio de 1981). Del total de colocaciones, 1.400.000 a lo largo de tres años y medio, el 40 por 100 correspondió al programa de jóvenes y el 60 por 100 restante a perceptrones de prestaciones por desempleo. La duración media de los contratos fue de unos seis meses para estos últimos y de nueve para los primeros, afectando fundamentalmente a actividades productivas de carácter eventual o estacional y a ocupaciones de bajo nivel de cualificación en su y perfeccionamiento de sus conocimientos. En estas medidas se contemplan desgravaciones en la cuota de Seguridad Social de las empresas, y otras ayudas indirectas .

Su gestión correspondió siempre al Fondo Nacional de Protección al Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Los contratos en prácticas tenían por objetivo emplear a trabajadores menores de 28 años que hubiesen conseguido su titulación dentro de los dos años anteriores; podrían ser de jornada completa o parcial y tener una duración entre tres y doce meses, dando derecho a la reducción del 45% de la cotización a la Seguridad Social. Los contratos para la formación cumplían, formalmente al menos, dos objetivos: prestar los jóvenes un servicio y recibir formación; el contrato se efectuaba por una duración inferior a los dos años aparejando ventajas similares a las anteriores, más posibles compensaciones económicas a las empresas que ampliasen la parte de jornada dedicada a formación.

Esto es especialmente válido en el caso de jóvenes y subsidiados respecto al resto de colectivos. Ver al respecto FELIPE SAEZ FERNANDEZ: "Algunos aspectos de la política de empleo y mano de obra en España". ICE, febrero 1980.

4.2. Programas en el sector público.

Trabajos de utilidad social.

El PEG (1979) preveía la posibilidad de establecer programas de colaboración del INEM con Corporaciones Locales para el empleo de trabajadores perceptores de prestaciones por desempleo, lo que dió lugar a su desarrollo poco más tarde y posterior extensión al resto de organismos de la Administración del Estado . En dichos programas se contemplaba la utilización de perceptores sin pérdida para éstos de su derecho a la prestación, debiendo dichos entes públicos cubrir la diferencia salarial entre esa prestación y la base reguladora. El número de colocaciones efectuadas al

Desde 1977 a 1982 dicho aumento se cifra en 297.200 personas frente a un descenso de 1.412.600 en los asalariados del sector privado.

a) que fuesen de utilidad social y redundasen en benefico de la comunidad.

b) que tuvieran una duración máxima de cinco meses.

c) que fuesen realizados en el ámbito de la Oficina de Empleo en la que el trabajador esté registrado.

d) que coincidesen con las aptitudes físicas y profesionales del trabajador desempleado.

Los trabajadores venían obligados a realizar los trabajos para los que hubiesen sido seleccionados y su renuncia no motivada daba lugar a la suspensión, por seis meses, de las prestaciones

INEM: situación de los Mercados de Trabajo 1981 y 1982.

En el R.D. 1445/1982.

por desempleo. Lo cierto es que el INEM apenas haría uso de esta fórmula, salvo en determinadas ocasiones, por la dificultad que suponía para él efectuar tratamientos no homogéneos respecto a otros colectivos como los del párrafo anterior (que podrían percibir retribuciones complementarias) y a las fuertes protestas desencadenadas en medios sindicales por esta decisión.

Paralelamente a lo anterior, el INEM comenzó, a partir del ejercicio de 1982 , a firmar sucesivos convenios con todo tipo de organismos y entes públicos, con finalidad similar a la de los programas arriba señalados, aunque con la posibilidad de contratar a cualquier desempleado -perceptor o no- abonando a los mismos salarios de mercado. Con ese fin, en el Presupuesto del INEM de ese año se dispuso de una asignación de unos cinco mil millones de pesetas para la financiación de las obras (Cuadro 4). En años posteriores, como veremos, esta vía de fomento alcanzaría un gran relieve, continuando en la actualidad aunque con diversas modificaciones.

El empleo comunitario.

El sistema, cuya cobertura jurídica comienza con la ley de Seguridad Social Agraria de 1971, fue objeto de una extensa normativa a partir de entonces, siendo reestructurado en 1978 y, como resultado del ANE, vuelto a reorganizar, siempre parcial y transitoriamente, en junio de 1981 . Su objetivo era la ocupación de trabajadores desempleados agrícolas, para la realización de obras o servicios públicos de carácter social, en base a planes geográficos establecidos previamente, mediante la concesión de ayudas económicas a esas personas.

Véase Memoria del INEM correspondiente a 1982. Concretamente en ese año se firmaron convenios con la Dirección General de Bellas Artes, Archivos y Bibliotecas, con determinadas Corporaciones Locales, con ICONA y el Consejo General Interinsular de Baleares.

La cifra de trabajadores colocados por este procedimiento resulta difícil de estimar. Los datos proporcionados por el INEM se referían siempre al número de los que participaban en las distintas obras a lo largo de un mes; y dado que los trabajos tenían muchas veces una duración de pocos días, se producía, de hecho, una múltiple contabilización de aquéllas. En la práctica este sistema se convertiría en un ejemplo de claro despilfarro de recursos económicos, justificados siempre por razones sociales, políticas o de orden público. Hasta su desaparición, a finales de 1983, el volumen de fondos a él destinados superó ampliamente los cien mil millones de pesetas (Cuadro 4), centrados en Andalucía y Extremadura, zonas de claro predominio de parados agrícolas de carácter eventual. La mezcla de fines asistenciales con los de paliar estacionalmente el desempleo hizo que al final el sistema contuviese lo menos bueno de ambos: un subsidio de paro a todas luces insuficiente, mal organizado y con coruptelas y una serie de obras y reparaciones realizadas con baja calidad técnica a costes elevados

M. PALOMEQUE LOPEZ, Op. antes citada, págs, 37-38.

Problemas del Sistema de Empleo Comunitario. INEM, Gabinete de Planificación, octubre de 1982 (mimeo).

5. MEDIDAS PARA FAVORECER LA MOVILIDAD DE LA PO BLACION ACTIVA

El R.D. Ley 36/1978 de 16 de noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, creaba el Instituto Nacional de Empleo; su estructura orgánica, sin embargo, no sería establecida definitivamente hasta mucho más tarde, tras recoger las funciones a él atribuidas por la LBE . La novedad que supuso su creación estribaba en contemplar en forma integrada (por primera vez) la gestión del conjunto de actuaciones estatales que incidian directamente sobre los mercados de trabajo encomendadas hasta ese momento a diversos Ministerios. Al mismo tiempo, dado su carácter autónomo no incluido dentro del sistema de seguridad social, su creación supuso la extracción del seguro de desempleo del aparato administrativo de gestión de dicho sistema, donde había permanecido hasta 1978. Fruto de tales decisiones al INEM se le atribuyeron las funciones siguientes:

a) facilitar y agilizar la colocación de trabajadores en calidad de servicio público de empleo obligatorio y gratuito a través de las Oficinas de Empleo.

b) impulsar la cualificación, perfeccionamiento y reconversión ocupacional.

Dicha estructura apareció, inicialmente, en el R.D. 439/1979 de 20 de febrero quedando, tras varias modificaciones, establecida definitivamente por el R.D. 1314/1982 de 18 de junio.

c) gestionar los programas de fomento del empleo establecidos por el Gobierno, y

d) realizar las funciones y servicios derivados de las prestaciones por desempleo encomendadas anteriormente al Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Las Oficinas de Empleo

La participación de las oficinas en los procesos de movilidad del mercado de trabajo creció sustancialmente a raiz de las modificaciones introducidas. Ese comportamiento estuvo relacionado básicamente con la obligación de solicitar el seguro de desempleo a través de las mismas, con la puesta en marcha de los programas que incluían colocaciones bonificadas u obras comunitarias de diversos tipos, y con la aplicación más estricta de la legislación vigente sobre la obligatoriedad de registro.

Junto a estos factores de carácter puramente formal, se produjo sin embargo una mejora en su utilización como medio real para la búsqueda activa de un empleo: la generalización del convencimiento de que el registro en la Oficinas podría suponer reducir el coste de búsqueda de un empleo, junto a la extensión de su número y una cierta mejora en su eficacia en relación a la situación anterior, parecen haber influido en ese comportamiento. A pesar de ello, la participación de aquéllas en la casación de ofertas y demandas se mantuvo reducida ya que más de las tres cuartas partes de sus colocaciones correspondían a ofertas de empleo donde la selección de trabajadores venía ya

Actuaciones en el área de la formación profesional ocupacional.

El sistema oficial de formación ocupacional surgió a finales de la década de los cincuenta, si bien no fué hasta iniciado el primer Plan de Desarrollo cuando recibiría un fuerte impulso con el objetivo básico de facilitar la movilidad profesional de los trabajadores y reducir las escaseces de personal cualificado requerido por el sistema productivo. Atenuar por tanto el desempleo friccional y tecnológico y facilitar el perfeccionamiento o reconversión de trabajadores han formado parte de sus cometidos, para lo cual el INEM (antiguo SAF) siempre dispuso de una serie de centros educativos distribuidos por toda la geografía.

INEM. Estadística de empleo.

Se pasó de 168.000 en 1977 a 60.000 en 1982. Vid INEM, Estadística de Formación Profesional.

6. LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO

R.D. 920/1981 de 24 de abril.

1. Creación, junto a la prestación básica del seguro de una prestación complementaria asistencial para determinados grupos de trabajadores.

2. Incorporación al ámbito de la protección, de los trabajadores por cuenta ajena, de carácter fijo, incluidos en el régimen especial de la Seguridad Social agraria.

3. Establecimiento indefinido del derecho a prestaciones médico-farmaceuticas de la Seguridad Social a los trabajadores en desempleo que agotaran las prestaciones anteriores.

4. Reforzamiento del carácter contributivo del sistema, en el caso de la prestación básica, al hacer depender su duración del período cotizado (antes era la misma para todos los beneficiarios). Ello supone el acortamiento de la duración media del seguro, que se establece ahora con arreglo a una escala que va desde los tres a los dieciocho meses.

5. Modificación de la cuantía de la prestación. Salvo para los seis primeros

los trabajadores fijos del campo, por RD 1469/1981 de 19 de junio, normativa desarrollada finalmente por O.M. 30.4.1982; o la puesta en práctica de la prestación asistencial por R.D. 2345/1981 de 4 de septiembre. Hay también disposiciones posteriores que aclaran o precisan alguno de los puntos contenidos en la normativa general (Vid M. PALOMEQUE, op. antes citada, págs. 76 y siguientes).

Boletín de Estadísticas Laborales).

Paralelamente a lo expuesto, el ANE estableció un paquete de medidas extraordinarias de protección a desempleados entre las que figuraba un Fondo Especial de Protección al Desempleo, creado posteriormente por R.D. Ley 1/1982 de 15 de enero. Dicho Fondo, con una dotación de 15.000 millones de pesetas -financiado también en un 40% a través de aportaciones del Gobierno y en un 60% mediante cuotas empresariales- iba destinado a atender necesidades extraordinarias de desempleados no protegidos por las prestaciones y subsidios previstos en la LBE, distribuyéndose sus fondos entre 1982 y parte de 1983, siguiendo las directrices de su Consejo Rector formado, a partes iguales, por CCOO y UGT, CEOE y el Gobierno . El número total

cultades para la tramitación y pago de las ayudas (exposición de motivos de dicho R.D.-Ley).

IV. MEDIDAS INSTRUMENTADAS DURANTE 1983-86.

La etapa que comienza en 1983 y llega hasta hoy en día se caracteriza por la existencia de un conjunto de medidas que, tomadas a lo largo de varios años, configuran un esquema algo diferente del existente en años anteriores. El acceso y mantenimiento en el gobierno del partido socialista durante cuatro años ha posibilitado una cierta continuidad en los planteamientos con que se han abordado los problemas relacionados con el mercado de trabajo y la política de empleo; ello justifica tratar estos problemas en el marco de un nuevo periodo y permite hacer más facilmente un balance de los efectos, positivos y negativos, de las medidas promovidas.

Junto a la continuidad de los grandes pactos económicos entre el Gobierno, organizaciones sindicales y empresariales, esta etapa se caracteriza también por la promulgación de abundantes disposiciones en materia de empleo y relaciones industriales. La economía española, tras oscilar en torno a una tasa de crecimiento económico anual muy baja, entra en una fase de mayor estabilidad y superior ritmo de aumento del PIB (2,2 de media anual frente al 0,9 del trienio anterior), aunque no sería hasta la segunda parte de la misma cuando la inversión en capital fijo comienza a superar la atonía que venía registrándo desde mucho tiempo atrás; la relativa moderación en los aumentos salariales acordados en convenio vendría acompañada de dificultades para proseguir en la línea de reducción del proceso inflacionista.

El nivel de empleo, ante los excedentes de plantilla mantenidos todavía en las empresas, prosigue su paulatina reducción hasta mediados de 1985, fecha en que, por primera vez desde 1975, el número de ocupados aumenta, hecho éste que continúa ininterrumpido hasta el presente. El mantenimiento del nivel de la tasa de participación laboral global -con subida en el caso femenino y reducción simultánea de la correspondiente al grupo de adolescentes- haría sin embargo crecer la tasa de desempleo en casi seis puntos en estos cuatro años hasta situarse en el 22% de la población activa. Todo lo cual justifica la adopción de decisiones muy variadas dentro de los esquemas de política económica habituales en los países de nuestro entorno.

Las medidas promulgadas afectan a distintas áreas. Se introducen modificaciones en el marco legislastivo laboral que se refieren tanto al sistema de relaciones industriales como a la relación de trabajo considerada individualmente, aspecto éste que se hace más flexible; se agilizan parcialmente también los mecanismos disponibles para que puedan realizarse ajustes de plantilla en las empresas; se introducen medidas tendentes a reducir el tiempo de trabajo; se ponen en marcha distintos programas para favorecer la colocación de ciertos colectivos o impulsar la creación de puestos de trabajo; se desarrollan líneas de- actuación para mejorar la adecuación de las personas a los requerimientos profesionales emanados del cambio económico y tecnológico y se amplia sustancialmente el mecanismo de protección social que la acentuación del desempleo arrastra consigo. No se trata, ciertamente, de un conjunto de medidas nuevas, por cuanto la mayor parte de ellas

Por otro lado, la evolución del salario mínimo legal, salvo en 1983, registró aumentos más moderados que en el pasado, lo que contribuiría a evitar, por esta vía, incrementos indeseados de costes por los efectos cascada que aquel ejerce en la práctica. Sigue manteniéndose constante, sin embargo, el salario legal de los jóvenes respecto al de los adultos, tal como viene sucediendo desde

No es fácil ilustrar adecuadamente esta afirmación. La información disponible permite afirmar, sin embargo, que los salarios relativos siguen comportándose con una gran rigidez. Véase "La Negociación Colectiva", referida a distintos años, del Ministerio de Economía y Hacienda (Dirección General de Política Económica).

años atrás.

Un aspecto de cierta importancia por sus efectos sobre los costes laborales de las empresas ha sido la política de reducción de tipos de cotización a la Seguridad Social seguida en los últimos cuatro años: de una cuota global de 32.8 puntos existentes en 1982 se ha pasado a 30.9 puntos en 1986. Este descenso de 1.9 puntos no significa que el tipo efectivo se haya reducido en esa misma cuantía, puesto que las bases de cotización y la masa salarial vienen experimentando crecimientos todos los años.

1. NEGOCIACION COLETIVA

La negociación colectiva a lo largo de estos años ha tenido, como marco de referencia, los grandes acuerdos celebrados a nivel nacional. Incluso aún cuando en estos acuerdos no participase alguna de las organizaciones sindicales existentes, el desarrollo de los Convenios Colectivos no presentó nunca desviaciones significativas en su contenido final respecto a los puntos reflejados en aquellos. Sólo mayores dosis de conflictividad en ciertos sectores parece haber sido la nota diferenciadora en esos casos.

La cobertura de la negociación colectiva en nuestro país, tras un rápido crecimiento, alcanza aproximadamente al 85% de las personas asalariadas -porcentaje que puede considerarse comparativamente elevado- y a más de 800.000 empresas. En la estructura de la negociación, los Convenios de ámbito superior a la empresa (grupo de empresas, sectorial provincial o sectorial nacional) adquieren gran importancia: cinco sextas partes del total de trabajadores afectados se encuentran incluidos en aquellos. Esto significa que el grado de centralización de los Convenios firmados es muy elevado, lo que supone establecer un tratamiento homogéneo para multitud de empresas que, en la realidad, se enfrentan a una situación y evolución económica muy diferentes.

Ello explica que el comportamiento de los salarios en las empresas no responde a la situación diferencial de las mismas en términos de productividad y rentabilidad, siendo ésto un-aspecto a tener en cuenta a la hora de evaluar el mayor o menor grado de flexibilidad actual del mercado de trabajo español. Prueba de este hecho es que el aumento medio de los salarios pactados -que ha estado siempre en el límite superior de la banda establecida en los acuerdos marco- presenta un valor de dispersión muy reducido .

presenta entre nosotros un contenido muy pobre en términos de temas incluidos. En consonancia con lo dicho, no es frecuente encontrarnos con aumentos salariales pactados en función del comportamiento de la productividad, aunque si se hagan referencias a título formal exclusivamente en muchos de ellos. Tampoco en el caso de la duración de la jornada laboral, allí donde se pacta su reducción, es posible encontrar asociación alguna entre estas reducciones y moderaciones salariales. Esto-implica que, a diferencia de lo ocurrido en otros países -EE.UU, Países Nórdicos, Alemania, etc-, no se contempla ningún otro tipo de trade-off entre subida salarial y reducción de jornada o entre las demás variables tratadas. El mayor componente de diferenciación real a nivel de empresa vendría así establecido por los deslizamientos salariales, los cuáles abarcan subidas por antigüedad, ventajas sociales, complementos de asistencia o movilidad ocupacional, por ejemplo, temas estos que al no computarse en la banda acordada suponen de hecho su desbordamiento año tras año.

En todos los acuerdos marco celebrados hasta la fecha se hace referencia expresa, además, a cuestiones distintas a las comentadas: absentismo, horas extraordinarias, pluriempleo, procedimientos voluntarios para la resolución de conflictos, seguridad e higiene, formación profesional, etc; en casi todos los Convenios Colectivos es posible igualmente encontrar referencias a éstas y otras muchas cuestiones. Aunque la sensación que se obtiene es que existe una amplia riqueza de contenido en esos Convenios, la verdad es sin embargo que los temas objeto de negociación real son muy

La Negociación Colectiva en España en 1985. M de Economía y Hacienda, Madrid.

Un aspecto de gran relieve es el de la diferenciación de salarios dentro de las empresas. Superado ya el período en que los aumentos salariales por categorías se establecían de forma lineal -con el consiguiente cierre del abanico salarial- la idea de proporcionalidad en los-aumentos ha sido asumida en la práctica por las organizaciones sindicales. El problema sin embargo es que un planteamiento semejante, al ser de-influencia neutral, tiende a perpetuar la estructura salarial existente sin que ello permita su adaptación a la cualificación profesional requerida para los nuevos puestos de trabajo que surgen.

Un caso particular es el de los salarios relativos de los jóvenes. Al margen de que sería conveniente introducir alguna modificación en el salario mínimo legal de éstos -variando su composición según edades y en relación a la retribución de los trabajadores de edad superior- su tratamiento dentro de los Convenios Colectivos está actuando como una barrera a la contratación de ese colectivo. Los salarios de convenio de los jóvenes aparecen multiplicados por tres a cinco veces -según tamaños de empresas- en relación al legal;

si a ello se une la inexistencia de carreras dentro de las distintas categorías profesionales -tema éste objeto de fuerte resistencia sindical-nos encontramos que existen desincentivos objetivos para la contratación de personal joven sin experiencia laboral. Prueba indirecta de ello es que, una vez puestos en marcha los programas de fomento al empleo juvenil por parte del Sector Publico -con fuertes subvenciones o bonificaciones a partir de 1984 sobre todo- su colocación se ha intensificado rápidamente (véase Cuadro 2).

La movilidad funcional -y geográfica- en la empresa aparece muy condicionada también dentro de los Convenios Colectivos. El cambio económico y tecnológico ha transformado en obsoletas a buena parte de las categorías profesionales existentes, nacidas, en la mayoría de los casos, con las viejas reglamentaciones laborales surgidas en la legislación laboral de pasadas décadas. La ausencia de discusión de este tema en los Convenios está operando actualmente como un factor adicional de rigidez. Aunque se trata de un tema controvertido, su paulatina inclusión en la Negociación Colectiva beneficiaría en forma significativa al funcionamiento del mercado de trabajo tanto interno como externo a las empresas.

Otro factor a tener en consideración es la corta duración de los Convenios. Normalmente ésta viene siendo de un año, aún cuando en el AES se señalaba ya la conveniencia de que tuviesen una vigencia temporal superior. Este hecho fuerza a contemplar coyunturalmente los puntos más importantes de la negociación, reduciéndose así el grado de certidumbre dentro del horizonte de la empresa en detrimento de la racionalidad económica de sus decisiones.

La prueba de que seguían subsistiendo dudas en cuanto a los criterios a sostener en este terreno la tenemos el comprobar que una de las primeras actuaciones en materia laboral del nuevo Gobierno socialista tras las elecciones generales de 1982 fué la de introducir restricciones a la contratación temporal existente mediante el endurecimiento de las condiciones exigidas para ese tipo de contratos : aplicación exclusiva en el caso de no existir despidos previos; reducción de su duración (de tres a dos años) y reducción de los porcentajes máximos de contratos a celebrar por las empresas superiores a cincuenta trabajadores. El efecto de esta medida sería la caída en el número de contrataciones temporales a lo largo de 1983-y con ello el de colocaciones a través de las Oficinas de Empleo- rompiéndose así la gran expansión habida durante el año anterior (cuadro

2); su nivel, por otra parte, sólo va a recuperarse bien entrado 1984.

Entre tanto, como luego veremos, se pusieron en marcha nuevas medidas de fomento al empleo y, tras una serie de reuniones entre representantes de la Administración, organizaciones empresariales

El período 1979-1982 registró una tasa media de crecimiento del PIB del 0,7%. Frente a 1982, cuyo ritmo de aumento fué del 1,2% el PIB en 1983 experimenta un aumento del 1,8% que aumentaría en años posteriores (Cuadro 1).

Las intenciones de esta nueva figura consistían claramente en flexibilizar la contratación; sus efectos, sin embargo, no parece que hayan sido importantes a juzgar por la cifra de colocaciones habidas a su amparo: 26.500 en 1985 y 26.251 a lo largo de los nueve primeros meses del último año. El riesgo que representan estos contratos para las empresas, de convertirse en indefinidos , unido a la competencia que le hace la figura de la contratación temporal como fomento del empleo, explican su relativa escasa incidencia. Con todo, no hay dua que han venido a coadyuvar al clima de aceptación de los contratos temporales como una vía normal más de acceso al mercado de trabajo en estos últimos años.

A raíz de todas estas modificaciones, la gama de figuras contractuales resulta muy amplia en España, de forma que las posibilidades de contratación llegan a ser incluso mayores que las existentes en los países europeos . Los verdaderos efectos de esa situación sobre la demanda de

R.D. 1989/1984 de 17 de Octubre.

Desde un mínimo de tres meses de duración para los sectores de Construcción y Hostelería se pasa a seis con carácter general; la indemnización se sitúa en doce días por año trabajado.

El propio presidente de la CEOE así lo reconoce, aunque señala que es en las diferencias respecto a las vías de despido donde se encuentra el verdadero desfase con Europa (Ved diario El Pais del 12 de Noviembre de 1984).

trabajo van a estar asociados sin embargo, a la ampliación de las ventajas que proporciona la contratación temporal, tal como queda ahora regulada; de esa forma, las empresas responderían utilizando a partir de entonces dicha contratación como la principal vía de variación de sus plantillas: aplicando la fórmula general -la de fomento del empleo- para la contratación de trabajadores adultos fundamentalmente y la de prácticas y formación -que están bonificadas además- para la contratación de jóvenes. En poco más de un año desde su entrada en vigor el ritmo de contratos temporales se duplica, pasando de una cifra media mensual de 19.000 colocaciones en 1984 a otra de 36.000 en 1985, a la vez que en idéntico período se multiplican por 3,7 los contratos en prácticas y por 4,1 los de formación, manteniéndose en parte ese crecimiento a lo largo de 1986 (Cuadro 2). No todo el éxito debe atribuirse a tales cambios. Un factor que ha jugado un papel esencial en esa evolución ha sido la campaña de publicidad dada a los mismos tanto por el Gobiernoº como por la propia CEOE entre las empresas afiliadas. Era, en cualquier caso, la única forma de contrarrestar el elevado grado de dispersión y complejidad legislativa que se había introducido y la práctica a que se había forzado a muchas empresas -las pequeñas y medianas fundamentalmente- de utilizar servicios externos de asesoría en materia de contratación laboral.

A juzgar por la información disponible, escasa en líneas generales, los contratos temporales juegan un papel muy concreto en las políticas de colocación de las empresas.

Las Oficinas de Empleo del INEM por un lado, y las Direcciones Provinciales de Trabajo, por otro, hicieron llegar a practicamente a la totalidad de los centros de cotización a la Seguridad Social existentes en el país información sistematizada sobre dichas figuras y su forma de utilización.

Permiten reducir al mínimo el compromiso contractual con el nuevo personal, como se pone de manifiesto en el hecho de que las tres cuartas partes de dichos contratos tienen una duración inicial mínima (de seis meses) dentro del margen establecido legalmente . Practicamente todas las empresas utilizan este tipo de estrategia, si bien se acentúa el fenómeno en las del sector Servicios y Contrucción por un lado, y en las empresas más pequeñas por otro.

Aparte de los contratos en prácticas y para la formación las empresas usan también la contratación temporal como vía de colocación de los jóvenes, hasta el punto de que el 30% de las colocaciones que comentamos se referían a personas comprendidas entre los 20-24 años, según la estadística del INEM. En buena medida las empresas usan la contratación temporal como instrumento para realizar una selección más idónea del personal, al convertir posteriormente parte de esos contratos en indefinidos; esto, al permitir periodos de prueba prolongados, mejora la adecuación de ofertas-demandas y reduce a largo plazo el coste de gestión de personal en las empresas .

91 "Empleo y Paro en España durante 1984". (op. citada) y "Mercado de Trabajo en España durante 1985. Coyuntura y Programas de actuación". M de Trabajo y S.S., Madrid 1986.

La importancia de la contratación temporal se pone de manifiesto al ver que en 1984, año para el que se dispone de información, alrededor de 75% de las contrataciones llevadas a cabo por las empresas tuvieron ese carácter; respecto al total de la plantilla, sin embargo, a finales de ese año el peso del personal estable suponía el 90%, porcentaje que puede considerarse elevado .

Mo de Trabajo y S.S., "Encuesta sobre la política de contratación en las empresas españolas". Madrid 1986 (citado en el Informe Mercado de Trabajo en España en 1985).

Despidos

Aparte del proceso natural de jubilación ordinaria, invalidez o muerte de las personas ocupadas, que constituye una vía de reposición importante de mano de obra, los ajustes de plantilla practicados por las empresas en el período 1982-86 han seguido descansando en dos vías fundamentales: despidos y jubilaciones anticipadas. De estas dos la primera es, con mucho, la más utilizada; de ahí el papel que juega para las empresas la mayor o menor facilidad que establezca la ley para este supuesto.

Según el E.T., en los casos de extinción del contrato por razones tecnológicas, económicas o fuerza mayor y por causas objetivas, la indemnización mínima es de 20 días por año hasta un máximo de 12 mensualidades; la indemnización por despido improcedente en cambio es de 45 días por año de servicio, con un máximo de 42 mensualidades. En las empresas menores de 25 trabajadores esta última indemnización se reducía antes en un 20% y, de la cantidad resultante, el 40% corría a cargo del FOGASA; la nueva regulación del E.T. suprimió esta reducción del 20% para evitar diferencias entre

estos retoques legislativos fué no sólo evitar que se creasen diferentes situaciones entre trabajadores, sino impedir que extinciones contractuales debidas realmente a crisis en la empresa fuesentramitadas por la via del despido improcedente; de esta manera se evita que se pacten indemnizaciones superiores y su posterior abono por el FOGASA ante la insolvencia de las empresas .

No parece, sin embargo, que los cambios comentados hayan recortado las indemnizaciones pagadas realmente por las empresas, a tenor del fuerte incremento experimentado por aquellas (Cua-dro 3). En buena lógica era poco probable que sucediese una cosa distinta, ya que ha continuado practicamente inalterada la estructura legislativa relativa al despido, convirtiéndose este punto en el verdadero centro de las controversias actuales entre organizaciones sindicales y empresariales.

Los ajustes por despidos en el período-1982-86 han sido menos intensos que en el período anterior y decrecientes claramente los dos últimos años (Cuadro 3). Ha variado sin embargo la magnitud relativa de los distintos cauces utilizados, pues mientras se ha reducido el peso de los despidos con avenencia en el IMAC o por resolución de las Magistraturas de Trabajo, el correspondiente a despidos por regulación de empleo ha crecido algo.

trabajadores, manteniendo, no obstante, la aportación del 40% del FOGASA, aunque trasladándose a los casos de extinción del contrato por razones tecnológicas, económicas o de fuerza mayor.

Ocurría que empresas insolventes accedían a indemnizaciones que luego no podían abonar. Eso se prestaba a corruptelas generalizadas que acentuaban finalmente los desequilibrios financieros del FOGASA.

mismos . La Ley 27/1984 de 26 de Julio introdujo modificaciones al enfoque que venía dándose a estas cuestiones, configurando un sistema de medidas que contribuyen a acelerar los ajustes de plantilla: estableciendo causa tecnológica o económica en todos los supuestos, para posibilitar así ajustes colectivos en las empresas (despidos o suspensiones); ampliación de la prestación por desempleo y jubilaciones anticipadas para los trabajadores; y puesta en marcha de los fondos de promoción de empleo como lugar de aparcamiento de los trabajadores que quieran acogerse a los mismos y como vía para su reciclaje o recolocación (Ver más adelante).

El R.D. -Ley 9/1981 de 5 de Junio sobre medidas para la reconversión industrial, contemplaba ya, previa elaboración y negociación de cada plan con las organizaciones empresariales y sindicales, cuatro tipos de medidas laborales: 1) declaración de causa tecnológica o económica a efectos de facilitar de modificación de plantillas; 2) posibilidad de que tal modificación pudiera contemplarse unitariamente, o no, para los trabajadores de la empresa; 3) posibilidad de fraccionamiento de las indemnizaciones por cese, y 4) posibilidad de exonerar a la empresa del pago de cuotas a la Seguridad Social en los supuestos de suspensión y reducción de jornada. La Ley 21/1982 de 9 de Junio, introduce las jubilaciones anticipadas, sin merma de cuantía para los trabajadores con 60 o más años y la ampliación de la prestación por desempleo a quienes la hubiesen agotado.

Jubilaciones anticipadas

R.D. 1990/1984 de 17 de Octubre.

OOMM de 15 de Marzo de 1982, 13-3-1985 y 9-4-1986.

Vigente desde el periodo anterior.

Ley 31/1984 de 2 de Agosto, de protección por desempleo, y R.D. 625/1985 de 2 de Abril.

sustituido por un trabajador a tiempo parcial .

Salvo para los supuestos c y e en que el número de personas no supera el de seis mil para el cuatrienio , no se dispone de información sobre las reacciones que tales medidas han ejercido sobre las empresas y los trabajadores. Si tenemos en cuenta que el gasto total llevado a cabo por la Administración en estos años sobrepasa los cuarenta mil millones de pesetas para las dos primeras vías citadas, ello significa que han debido jubilarse a través de ellas unas 40.000 personas . Otras fuentes señalan, sin embargo, que el número total de personas jubiladas anticipadamente ha sido bastante más importante y que podría representar entre la tercera y cuarta parte del total de jubilaciones reconocidas ; en ese caso, la cifra alcanzaria a unos 250.000 trabajadores, lo que supone un alto porcentaje del volumen de ajuste de plantillas realizado durante esos años.

R.D. 1991/1984 de 31 de Octubre.

Boletín de Estadísticas Laborales. M9 de Trabajo y S.S.

Los datos proceden de la D.G. de Trabajo de M9 de Trabajo y S.S.

El INSS señala cifras más elevadas. Ver F. Sáez Fernandez "Mercado de Trabajo y Rotación Laboral" Ed. Fundación Pablo Iglesias, Madrid 1986. pags. ??? y siguientes.

idea de amortizar puestos de trabajo, lo cuál para las empresas es considerado como una suerte de inversión. Los trabajadores, por otro lado, sólo aceptan la jubilación anticipada en la medida en que reciban indemnizaciones o garantías de poder acceder a pensiones equivalentes a las de la jubilación ordinaria.

3. LA POLITICA DE REDUCCION DEL TIEMPO DE TRABAJO

Jornada de trabajo

En Junio de 1983 se estableció la jornada máxima legal en cuarenta horas semanales (Ley 4/1983 de 29 de Junio), lo que supuso una reducción entre dos y tres respecto a la existente con anterioridad; la reducción al no venir acompañada de ningún tipo de descenso salarial, tenía que ser absorbida, integramente, por la empresa. El impacto de la medida comenzó a manifestarse en el segundo semestre del año para continuar a lo largo del siguiente ejercicio.

Más del cuarenta por ciento del volúmen de personas ocupadas se vieron afectadas por la reducción a diferencia de lo ocurrido con el cambio introducido por el E.T., tres años antes, que supuso más bien la adaptación a la situación derivada de la aplicación de la casi totalidad de convenios .

La información procede de una encuesta realizada a 1.947 empresas (centros de cotización a la S.S.) por el M de Economía y Hacienda, el MTSS y el Banco de España en 1984. Véase M de Economía y Hacienda: "Encuesta sobre duración y organización del tiempo de trabajo en las empresas españolas". Madrid, 1985.

Los sectores más afectados fueron logicamente, donde la jornada laboral venía siendo comparativamente más larga: en servicios, cuya estructura productiva está más atomizada, y en las empresas de menor tamaño; el fenómeno apareció más acentuado también en la empresa privada en relación a la pública.

Al margen de esta medida, las consecuencias que se han venido derivando de la reducción de la jornada en los últimos años son bastante homogéneas en los distintos sectores. El incremento de la productividad horaria es, con mucho, el factor más significativo, siendo su efecto sobre el nivel de empleo (en términos de número de personas) bastante menos importante. De hecho, computando el aumento de horas extraordinarias, los cambios introducidos en los turnos y las mejoras alcanzadas en la productividad, el impacto sobre nuevas contrataciones afecta unicamente al 20% de los centros sin que conozcamos en que cuantía .

Aunque no es posible obtener conclusiones claras sobre el impacto que la evolución decreciente de la jornada ha tenido sobre los costes de producción, no hay duda que dicho efecto ha existido, ya que sólo en la tercera parte de los centros de producción la absorción del aumento en los costes laborales por hora trabajada pudo compensarse con aumentos de la productividad. Como consecuencia de ello, las empresas debieron optar por repercutir sobre los precios el aumento del coste, si bien en la mayoría de las empresas sus beneficios se vieron afectados negativamente.

Mg de Economía y Hacienda. Encuesta antes citada.

Horas extraordinarias

Las restricciones legales para realizar horas extraordinarias han permanecido vigentes en el período que comentamos, a la vez que se ha

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venido insistiendo por las organizaciones de-empresarios y trabajadores sobre la intención de acentuar su reducción o sustitución . Se han producido cambios en su tratamiento legislativo que permiten afirmar sin embargo que se ha avanzado algo en este terreno.

Trabajo a tiempo parcial

Las modificaciones legales introducidas en la regulación de esta figura contractual en 1984 consistieron esencialmente en eliminar las restricciones que existían previamente a la contrata-

En el AES se contempla este punto como una medida de fomento al empleo. Parece claro, sin embargo, que su inclusión obedeció basicamente a los deseos de los Sindicatos firmantes.

El R.D.-L 1/1986 de 14 de Marzo de medidas urgentes administrativas, financieras, fiscales y laborales, modificó el E.T., mediante una reducción del número máximo de horas extraordinarias de posible realización en el año, pasando de 100 a 80. Al mismo tiempo, procedió a eliminar los límites diarios y mensuales que figuraban en el E.T., dejando unicamente el tope anual.

peso alcanzado por los mismos en los países europeos está en vías de alcanzarse entre nosotros.

Como se pone de manifiesto en las páginas siguientes de este Documento, la política de for- mento a la contratación seguida los últimos cuatro años sigue adoleciendo de un elevado grado de dispersión. Pese a esta nota desfavorable se ha conseguido avanzar en relación a los problemas de diseño de la etapa anterior y mejorar sus resultados. Además de impulsar diferentes programas para incentivar la respuesta del empleo privado, el-sector público ha acentuado sus líneas de actuación; junto a estos dos cauces, la firma de acuerdos institucionales, la integración de nuestro país en la C.E.E. y el mimetismo registrado en las políticas laborales de las Comunidades Autónomas, ha propiciado la puesta en marcha de vías adicionales de estímulos a la creación de empleo. El resultado final ha sido crear una infraestructura recargada de incentivos que ha desembocado en la utilización de cifras muy importantes de recursos económicos.

5.1 Programas dirigidos al Sector Privado

En el área del sector privado, el fomento del empleo a través de medidas laborales directas (programas) adquiere durante esos años un peso elevado; de una parte permanencen líneas de actuación existentes anteriormente a la vez que, de otra, se añaden algunas más.

Programas dirigidos a distintos grupos de trabajadores

a) Jóvenes

Los programas de contratación de prácticas y para la formación dirigidos a jóvenes constituyen el capítulo más importante por el volumen de colocaciones alcanzadas. Las ayudas que establecían los programas iniciados en 1981 continuaron hasta finales de 1984 así como las condiciones exigidas a las empresas para tener acceso a las mismas; los cambios introducidos por la Ley que modificó el ET, no desarrollados hasta meses más tarde , supusieron variaciones en las ventajas que comportaban. Aparte de aumentar sustancialmente los incentivos económicos , los programas se hacen más flexibles ya que permiten ampliar la duración del contrato (en ambos casos hasta tres años), ajustarse mejor a la problemática de los colectivos a quienes se dirige (en el de prácticas alargando el período hasta cuatro años después de finalizados los estudios y en el de formación hasta la edad de veinte) y disminuir la parte de la jornada destinada obligatoriamente a enseñanza teórica en este último supuesto, punto de gran interés para las empresas. Paralelamente se procede a simplificar los trámites administrativos para acceder a los beneficios originando todo ello

R.D. 1992/1984 de 31 de octubre.

En el contrato en prácticas las empresas obtendrían, a partir de su entrada en vigor, reducciones del 75% en la cuota empresarial por contingencias comunes durante la duración del mismo. En los de formación, la cuota se reduce en un 90%, ampliándose al 100% en las empresas de menos de 25 trabajadores.

El número de colocaciones realizadas anualmente a través de estos programas registró un salto espectacular: de seis veces en los contratos en prácticas (desde 14.000 en 1984 a 85.000 en 1986) y de seis veces los de formación (desde 27.000 en 1984 a 160.000 en 1986). Si bien la mayor parte de estos contratos se concentra en actividades de servicios, su generalización a otras actividades es un hecho cierto; en todos los sectores sin embargo se trata de contratos cuya duración inicial es por lo general corta (entre seis y doce meses). En los contratos en prácticas predominan los profesionales y técnicos con alta titulación académica mientras que en los de formación predominan las personas con bajo nivel de estudios .

MTSS "Mercado de Trabajo en España durante 1985".

El peso de los jóvenes de 16 a 24 años dentro del total de la población ocupada se mantiene en torno al 14,5% en 1986, porcentaje muy similar al de hace dos años, según se desprende de la EPA del INE. La caída de la importancia del empleo juvenil, sin embargo, se ha detenido en este período.

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de información, que parte de estas colocaciones se generen al finalizar los contratos temporales de jóvenes mencionados anteriormente; de ser así se confirmaría que estos últimos sirven como cauce para la selección del personal estable del futuro.

El coste que para el Estado comportan estas medidas es ciertamente elevado. Se estima para los últimos cuatro años en unos 64.000 millones de ptas., lo destinado a cubir reducciones en las cotizaciones de Seguridad Social, sin que esta cifra recoja su totalidad por el carácter automático que tienen en algunos casos. A estos costes habría que añadir los derivados de los cursos de formación ocupacional que acompañan frecuentemente a determinados contratos.

b) Colectivos especiales

Las estadísticas muestran la existencia de una serie de colectivos enfrentados a bajas probabilidades de acceder a un empleo. Trabajadores que superan una cierta edad, los que llevan largo tiempo en desempleo, personas minusválidas, etc., registran tasas de paro muy superiores a la media del conjunto. Destinados a reducir esa segmentación del mercado de trabajo se han puesto en marcha varios programas.

El primero de ellos afecta a los desempleados de larga duración mayores de 45 años y contiene importantes ayudas económicas y formativas;

Desempleados con más de doce meses inscritos como parados en las Oficinas de Empleo. El programa, que entró en vigor a comienzos de 1984, ofrece como incentivos por cada nueva contratación indefinida una subvención de 400.000 ptas., reducción del 50% de la cuota de la Seguridad Social a pesar de ello, sus reducidos resultados (18.000 contrataciones en dos años) indican la baja predisposición de las empresas a emplear personal necesitado de reciclaje profesional y la alta dificultad de volver a trabajar que tienen estas personas. No tiene nada de extraño, por tanto, que casi todos los países hayan optado por apoyar su colocación sin reservas y con todos los medios a su alcance ante el problema social que representan.

En lo relativo a minusválidos confluyen diversas medidas de apoyo. Un primer programa ofrece altas subvenciones y bonificaciones de cuotas a las empresas contratantes, mientras que todos los años se establecen ayudas (préstamos y subvenciones) a los denominados Centros Especiales de Empleo y Empresas Protegidas, así como para el trabajo autónomo de estas personas. En conjunto y para los tres últimos años la cifra de contrataciones alcanza un total aproximado de cinco mil personas según datos del Ministerio de Trabajo.

Además de los anteriores ha funcionado-temporalmente un programa dirigido a favorecer el empleo de las mujeres con responsabilidades familiares, consistente en ayudas para formación pro-

500.000 ptas., por cada contrato indefinido y reducciones de la cuota que oscilan entre el 75 y 90% (R.D. 1451/83 de 11 de mayo).

Programas integrados anteriormente, junto con otras acciones, en el desaparecido Fondo Nacional de Protección al Trabajo y que ha continuado después en base a distintas disposiciones ministeriales: O.M. de 13.2.85 y O.M. de 21.2.86.

También existe, desde hace años, un subprograma de ayuda a la movilidad geográfica de la mano de obra tendente tanto a contrarreslar los costes de desplazamiento en los movimientos migratorios como a facilitar la flexibilidad laboral. Dirigido a trabajadores que pierden su empleo, subvenciona los desplazamientos individuales y colectivos; durante 1985 se atendieron unos 9.000 casos.

Programas de fomento al empleo asociados a proyectos de creación de empresas o ampliaciones de plantilla.

Regulado en el R.D. 1445/1982 de 25 de junio y derogado por R.D. 1991/1984 de 31 de octubre.

O.M. 21.2.86. La subvención es de 250.000 ptas., por trabajador.

tivas y sociedades laborales, cuyas ayudas consisten actualmente en la subvención de intereses de créditos (subvenciones directas o préstamos de bajo interés en años pasados), asistencia técnica y formativa. Un segundo programa es el de Iniciativas Locales de Empleo - análogo a los vigentes en diversos países bajo el patrocinio de la OCDE-, destinado a subvencionar intereses y asistencia técnica a la creación o mantenimiento de empresas pequeñas cuyo objetivo sea la ocupación de recursos ociosos de la localidad o comarca en la que aquellas se integran. Ambos programas son de dimensión reducida en cuanto al número de empleos creados (unos seis mil en los cuatro últimos años) aunque los fondos a ellos destinados se acercan a casi 20.000 millones de Ptas., centrados fundamentalmente en el primero de ellos (cuadro 4). Aparte de su escaso efecto como generadores de empleo, poco puede decirse sobre el grado de viabilidad de los proyectos aprobados ni sobre sus efectos indirectos en las áreas o actividades con ellos relacionados; la falta de información sobre estas cuestiones es escasa, apareciendo además dispersa por cuanto la gestión de tales fondos ha sido transferida en ocasiones a las Comunidades Autónomas.

Ley 31/1984 de 2 de agosto y R.D. 1044/85, de 19 de junio, que regula el abono de las prestaciones contributivas por desempleo en su modalidad de pago único.

integrándose en una cooperativa de trabajo asociado o sociedad laboral. Desde primero de septiembre de 1985 en que comienza a regir este sistema hasta finales de 1986 el número total de personas acogidas al mismo es de 75.000 aproximadamente, de las cuáles un 80% corresponde a autónomos y el resto a fórmulas asociativas. El importe medio recibido por persona es ligeramente inferior al millón de ptas.

Según parece, los beneficiarios son habitualmente personas de larga experiencia laboral, con bases reguladoras relativamente elevadas y que tienen reconocidos largos períodos de derecho a recibir prestaciones; dada sin embargo la baja magnitud del importe medio citado, no parece que los proyectos a financiar -que deben ser aprobados por el INEM en el caso de considerarlos viables-puedan ser muy consistentes. Es cierto, como acabamos de ver, que existen otras ayudas para constituirse en autónomo o socio cooperativista, pero aún admitiendo la posibilidad de sincronizar unas y otras -dificilmente realizable en la práctica debido a la existencia de procedimientos administrativos distintos- se plantea el interrogante de la verdadera función que están realizando esos procesos de capitalización y el tipo de empleos que promocionan.

MTSS. Boletín de Estadísticas Laborales.

El 70% con un período comprendido entre 21 y 24 meses según información del INEM.

Cuyo importe global, por otra lado, se acerca a los 70.000 millones de ptas., según se deduce de multiplicar el número de beneficiarios por la cifra media capitalizada.

Programas dirigidos a compensar los efectos sobre el empleo de la reconversión industrial.

En desarrollo de la Ley Básica de Empleo, el R.D. 1445/1982 de junio procedió a ordenar y unificar las medidas de fomento regional al empleo que venían aplicándose hasta la fecha y cuya validez se mantuvo hasta diciembre de 1983 en que fueron derogados. Sus efectos fueron bastante mejores que en el pasado al alcanzar ese año una cifra de nuevos empleos -asociados a la creación o ampliación de empresas- cercana a las 45.000 personas (seis veces más que en ejercicios anteriores).

cifra superior a la de trabajadores recolocados a que antes se hacia mención, se comprueba la preferencia de las empresas por captar el nuevo personal en el mercado de trabajo.

5.2 Programas en el sector público

El empleo en las Administraciones Públicas ha seguido evolucionando en forma positiva en este cuatrienio debido tanto a la extensión geográfica de su cobertura como a la de los servicios o actividades colectivas por ellas atendidas. Esta evolución tiene dos componentes: el empleo de carácter estable, ligado a actividades administrativas o servicios de naturaleza permanente, y el empleo temporal relacionado con los denominados "programas de empleo en el sector público".

Estos programas tienen, por tanto, carácter coyuntural y van destinados, en su mayor parte, a atenuar las situaciones más graves de desempleo; en todos los casos las personas contratadas lo son por períodos cortos . Al ser canalizados los fondos destinados a estos programas a través de organismos de distinto nivel, éstos ven así incrementadas sus posibilidades de financiación.

Programas de colaboración social

El R.D. 1445/1982, de 25 de junio ha venido sirviendo de base legal hasta muy recientemente para la utilización temporal por las Administraciones Públicas -utilización pero no contratación-de trabajadores perceptores de prestaciones por desempleo para realizar estos trabajos obligatorios de colaboración social; el R.D. 1809/1986, de 28 de junio, modifica el anterior, ampliando la duración de los trabajos y las condiciones retri-

En 1984, por ejemplo, la duración media de los contratos fué de 1,5 meses, MTSS "Paro y empleo en España durante 1984".

butivas .

La importancia de este programa continuó siendo escasa dentro del conjunto de acciones de fomento al empleo (ver cuadro 2) y de dudosa eficacia social los trabajos efectuados; sólo en la medida en que las retribuciones abonadas han supuesto un incentivo suficiente para los trabajadores, la productividad de éstos mejoró, motivo por el cual se han hecho esfuerzos ultimamente para incrementar el nivel de rentas de aquellos a la vez que más productivas las obras o trabajos realizados. Aunque la reforma legal citada va en esa línea, debería quedar claro el objetivo del programa: si se utiliza como vía para completar las prestaciones de desempleo, no es éste ciertamente el mejor camino entre los posibles ya que la rentabilidad de las obras o servicios debería ser prioritaria; si lo es como método de control de los perceptrores de prestaciones, tampoco es la más adecuada, ya que existen procedimientos más sencillos para ello.

Convenios del MTSS

Un segundo programa consiste en impulsar la contratación de desempleados en base a convenios del INEM con organismos públicos para realizar obras y servicios de interés social. Es aquí donde la actuación de las AAPP ha sido realmente más

Las Administraciones pueden utilizar ahora tales trabajadores por un plazo máximo igual al tiempo que les falte por percibir prestación o subsidio por desempleo, para trabajos que, coincidiendo con las aptitudes físicas y profesionales de aquellos, no supongan cambios de residencia; el trabajador continua recibiendo la prestación con cargo al INEM completando las Administraciones Públicas dicha prestación hasta la base reguladora, garantizando, en todo caso, el salario mínimo.

elevada, a partir de 1983 y en los dos últimos ejercicios sobre todo; los convenios se agrupan en dos bloques, con Corporaciones Locales, de una parte, y con Comunidades Autónomas y otros organismos oficiales, por otra.

El programa de colaboración entre el INEM y las CC.LL, se enmarca entre las actuaciones destinadas a financiar los costes de trabajadores -no necesariamente perceptores de prestaciones- contratados por esas Coorporaciones para realizar obras o servicios. El INEM abona una subvención equivalente a un porcentaje de los salarios pagados a esos trabajadores, los cuales han de ser contratados temporalemte en base a salarios de convenio colectivo. Los fondos han venido siendo distribuidos entre provincias con arreglo a una serie de indicadores económicos, encargándose una comisión provincial (presidida por el Gobernador) de la selección y coordinación de las obras, que tienen que tener unos plazos de duración mínima y máxima.

Los convenios del INEM con órganos de la Administración del Estado o con las CC.AA., por su parte, arrancan igualmente de 1982, habiendo experimentado cambios la normativa que los regula; son similares a los anteriores en tanto que van destinados a realizar obras mediante la contratación de desempleados. Hasta la fecha, el INEM ha firmado convenios con unos quince organismos de la Admi-

Se inician con una Resolución de la D.G. del INEM de 19.8.1982, que se repite para años sucesivos, donde se concretan las bases de colaboración. Las 00.MM. de 21.2.85, y de 20.2.1986, establecen modificaciones clarificando las modalidades de contratos a aplicar en cada caso, así como las condiciones de selección de los trabajadores en desempleo.

nistración Central y la práctica totalidad de Comunidades Autónomas .

Prueba del impulso que ha querido darse a todos estos Convenios es la evolución ascendente de la cifra de personas colocadas, que alcanza en 1986 a más de 300.000, volumen que supera al alcanzado con los programas del sector privado (cuadro 2). Estas cifras no pueden hacernos olvidar, sin embargo, que se trata en muchos casos de contratos de corta duración -el 80% de los cuales se concentran en CC.LL.- ligados a obras y servicios de interés público. Los fondos distribuidos por el INEM a través de los convenios ascienden a 91.000 millones de ptas., en los últimos cinco años -más de las tres cuartas partes dirigidos a CC.LL.- cantidad lo suficientemente elevada como para ser necesario hacer una evaluación del es- fuerzo llevado a cabo.

Dada la ausencia de información sobre la calidad de las obras y servicios realizados, no es posible decir si los convenios son rentables, sobre todo cuando se comprueba que tiende a establecerse una continuidad en la canalización de fondos hacia determinados organismos. Puede decir-

Las obras más frecuentes son de urbanización; durante 1984 por ejemplo, el 42% de los convenios con CC.LL. incluían dichas obras. Destaca por su importancia el Convenio con el MOPU en el que se incluyen, como actividades más representativas, la limpieza de playas y el acondicionamiento de cauces de ríos. Véase Convenios de Empleo. INEM, Memoria de 1984.

se que se ha avanzado mucho en tanto que la selección y gestión de las obras se hace ahora en forma descentralizada, lo que ha podido eliminar el riesgo de falta de conexión entre necesidades reales y su tratamiento. Pero la experiencia muestra que para alcanzar una eficacia aceptable en la gestión de fondos asignados a determinadas instituciones se requieren apoyos técnicos no disponibles en muchas ocasiones, sobre todo en órganos de carácter local.

Existen por otro lado indicios razonables para sospechar que cuando un convenio determinado se mantiene durante varios ejercicios seguidos, se producen efectos de integración real, aunque no necesariamente contable, en los presupuestos de las instituciones beneficiadas, con la ejecución de proyectos que debieran llevarse a cabo en cualquier caso o la consolidación de niveles de gasto más elevados de cara al futuro. En resumidas cuentas, desviación de objetivos iniciales o poco rigor en la utilización de recursos. De ahí la conveniencia de introducir en el futuro mecanismos de seguimiento y evaluación de estas actuaciones -por parte del INEM sobre todo- como instrumento de mejora en la asignación de los fondos.

Programas de carácter rural

Hasta 1983 venía funcionando el sistema de Empleo Comunitario en Andalucía y Extremadura siendo sustituido posteriormente por el Plan de Empleo Rural (PER) que, junto con un subsidio por desempleo a los trabajadores eventuales agrarios

El R.D. 3237/1983 de 28 de Diciembre por el que se crea el subsidio de desempleo de trabajadores eventuales agrarios suprime dicho sistema.

Mediante el correspondiente PER anual, se instrumenta la contratación temporal de trabajadores eventuales agrarios, subsidiados o no, para la ejecución de obras y servicios a realizar por las diferentes AA.PP. dentro de sus planes plurianuales de inversiones; la inclusión de determinadas obras en el PER es meramente formal o contable, ya que se trata de clasificar de esta forma una serie de partidas presupuestarias sin que ello suponga ampliar las inversiones previstas. Pero su reflejo en el PER conlleva, para el organismo o ente responsable de su ejecución (central o automático) un conjunto de ventajas importantes en calidad de subvenciones para el pago parcial de salarios y bonificaciones en las cotizaciones de Seguridad Social de los trabajadores contratados (que lo serán al salario de convenio), con cargo al presupuesto del INEM.

La cifra anual de inversiones programadas viene siendo del orden de 45.000 millones de ptas.

El primer Plan se recoge en el R.D. 513/84 de 24 de Febrero, al que seguirían los RR.DD. 186/1985 de 13 de Febrero y R.D. 2405/1986 de 27 de Diciembre.

Lo presupuestado en los tres años transcurridos es como sigue: 44.100 millones de ptas., en 1984, 43.400 en 1985 y 45.100 en 1986. De la cifra global, el 50% corresponde a la Ad. Central y el resto a CC.AA. Véase las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

habiendo crecido paulatinamente la importancia de las inversiones de las CC.AA. y decrecido las de las Administración Central. Las cifras de contratos realizados a través de esta vía se ha visto incrementada rapidamente, aunque ello debe responder meramente a razones de presentación de cifras o factores administrativos, puesto que el presupuesto contabilizado anualmente se mantiene constante; por otro lado, tales contrataciones no suponen empleos adicionales, ya que las inversiones serían realizadas aún en ausencia del PER. Sus acciones, aparte de servir de vía de obtención de ayudas a diversas Organismos como decíamos, cumplen el papel de que las jornadas trabajadas en su ámbito son aplicables para el reconocimiento de derechos en el Subsidio Agrario; en 1984 y 1985, por ejemplo, un 50% del total de beneficiarios de este subsidio había realizado más de treinta jornadas en el último año, con lo que buena parte de trabajadores eventuales no podría acreditar cotizaciones suficientes para acceder a dicho subsidio en ausencia del procedimiento establecido.

Al margen de que el nuevo sistema no ha supuesto un ahorro respecto al sistema anterior, si ha conseguido en cambio eliminar la irracionalidad existente en la ejecución de las obras del

Relación Administración Central-Comunidades Autónomas

traería consigo el inicio, a lo largo de 1984 y su continuación en años siguientes, de una política de acuerdos institucionales del Ministerio de Trabajo con las distintas Comunidades Autónomas con el objetivo de coordinar las políticas de fomento del empleo de ambas Administraciones. El contenido ha variado en función de las competencias de cada Comunidad y la existencia o no de programas especiales establecidos por la Administración (Plan de Empleo rural en Andalucía y-Extremadura, por ejemplo), versando sobre cuestiones relacionadas con obras y servicios de interés social financiados conjuntamente; cláusulas del Fondo de Solidaridad para el Empleo y el Fondo Social Europeo; con temas referidos al Plan de Formación e Inserción Profesional y con otras actividades de apoyo al trabajo autónomo o cooperativo . Puede decirse que tales convenios han introducido un cierto orden en toda esta temática y evitado, en ciertos casos, la redundacia en el tratamiento de los mismos problemas; la creación de Comisiones Mixtas y Coordinación dentro de cada convenio ha servido de freno, igualmente, a las pretensiones de mayores competencias por parte de determinadas Comunidades en áreas sobre las que vienen existiendo fuertes reivindicaciones.

Mercado de Trabajo en España durante 1985.

M9 de Trabajo y Seguridad Social, Madrid 1986.

fomentar la contratación de desempleados de larga duración, mujeres con responsabilidades familiares, minusválidos y emigrantes retornados a través de subvenciones para formación y pago de salarios. Para corregir desequilibrios territoriales, a las zonas con valor añadido bruto inferior a la media nacional se las calificaba de prioritarias, dotándolas de ayudas complementarias a las señaladas.

La ejecución de estos programas a finales de mayo de 1986 arrojaba los resultados siguientes: 48.000 millones de ptas, adjudicados, centrados basicamente en apoyos a proyectos generadores de empleo (43%) contrataciones de jóvenes (21%) y cursos y prácticas de formación (33%) (Cuadro 4). Con los recursos distribuidos se habían beneficiado hasta esa fecha más de trescientas mil personas, habiéndose canalizado a través de las CC.AA. un 40% del total.

Dado el tipo de supuestos contenidos en los distintos programas, se produce una clara redundancia respecto a muchas de las figuras ya existentes, por lo que resulta dudosa la eficacia del procedimiento ad-hoc puesto en marcha para la distribución de las ayudas: una comisión tripartita compuesta por representantes de la administración, organizaciones empresariales y sindicatos. Ello había de introducir criterios poco ortodoxos de cara a la aprobación de solicitudes de ayudas, que se basaban, en muchas ocasiones, en acuerdos previos de los dos últimos grupos. Factores políticos y argumentos poco técnicos sirvieron de base para la selección final de dichas solicitudes. Al ser de difícil acceso la información

meses después y al que se refiere este INFORME en otro lugar.

137

Determinadas líneas contenidas en los programas citados habían sido diseñadas como vía de experimentación para el desarrollo de las ayudas del Fondo Social Europeo (FSE) a que España tiene derecho desde primero de enero de 1986, fecha de la integración. Basándose precisamente en las orientaciones de FSE para 1986, el R.D. 2404/85, de 27 de diciembre dicta una serie de normas para quienes deseen beneficiarse de las ayudas que aquel concede como apoyo a la formación profesional y a la contratación de trabajadores desempleados; tales ayudas son financiadas en un 50% por el FSE en las zonas R y el resto con cargo al presupuesto del Estado. Dicho porcentaje se eleva al 55% cuando la líneas financiadas se localicen en las regiones declaradas de prioridad absoluta.

Para 1986, siguiendo las orientaciones del FSE, se establecieron por el MTSS una serie de programas, divididos en dos bloques: a) de apoyo salarial a la contratación (de jóvenes en general) de jóvenes en prácticas y formación de mayores de

Las zonas calificadas A.R. en el caso de España son Galicia, C.-León, C.-La Mancha, Extremadura, Andalucía, Murcia, Ceuta, Melilla y Canarias. Todas las demas son zonas R.

45 años, en proyectos relacionados con iniciativas locales de empleo o de interés social, minusválidos, mujeres en sectores subrepresentadas, para transformación en autónomos y en socios cooperativistas, etc., y b) de formación profesional ocupacional para jóvenes, para jóvenes en alternancia en empresas o talleres, parados de larga duración, mujeres, trabajadores del medio rural, reciclaje de trabajadores, etc. El total de la ayuda concedida por el FSE para ese ejercicio ascendió a 48.300 millones de ptas., lo que suponía el compromiso de aportación de una cifra casi similar por parte española (véase cuadro 4)

Programas y creación de empleo

La petición española ascendía a 79.000 según consta en los documentos presentados ante la CEE. La cifra concedida suponía el 13,9% del presupuesto total del Fondo, solo superado por Italia (21,5%), Reino Unido (17,6%) y Francia (14,4%)

muy elevada en estos cuatro años. Más de 200.000 millones de ptas., sin contar los destinados por las CC.AA. con cargo a recursos propios, se han utilizado en financiar diversas ayudas a la contratación, la mitad de las cuales lo fueron dentro de las AA.PP. (Ver cuadro 4); estas cifras suponen una importante transferencia de fondos desde el Estado hacia las empresas, administraciones públicas y particulares, que ha venido creciento de un año para otro.

temente una mayor rotación laboral. La elasticidad de la demanda de trabajo en relación al nivel de producción parece haber experimentado un cierto aumento los dos últimos años; que ello sea debido parcialmente a la aplicación de estas y otras medidas laborales es un hecho bastante probable.

No es posible elaborar un indicador apropiado para medir la evolución en el grado de rotación de la población laboral, ya que tanto las cifras de altas/bajas de la Seguridad Social como de colocaciones registradas en el INEM contienen sesgos administrativos muy elevados. Con todo, el ratio colocaciones/p. ocupada ha pasado de suponer 14,9 puntos en 1983 a 17,9 en 1986 (calculado en base a datos INEM e INE.)

La excesiva atomización de nuestra estructura empresarial impide el mantenimiento de unidades de formación en las empresas; esto, unido al escaso papel atribuido a la formación, ha hecho que su instrumentación descansara basicamente hasta ahora en los centros educativos del INEM o en entidades colaboradoras del mismo. Esta formación profesional, limitada las más de las veces al aprendizaje tradicional, sólo ha tenido más relevancia en empresas de gran tamaño o en sectores productivos muy específicos a través de centros creados por agrupaciones de empresas de similar actividad. En este marco, el AES recoge entre sus acuerdos el de aunar esfuerzos para impulsar la formación profesional reglada u ocupacional; la creación del Consejo General de Formación Profesional, de composición tripartita, y el incremento de la oferta formativa en el sector privado a través de una serie de estímulos, reflejan un cambio de actitud sobre el tema.

A lo largo de 1985 se desarrolla el denomia-

Las cuales vienen recibiendo subvenciones para la impartición de cursos dirigidos a distintos colectivos.

Adscrito al MTSS, está compuesto por trece representantes de Organizaciones Sindicales, trece de Organizaciones Empresariales y trece de la Administración Central. Sus funciones son las de elaborar un Plan de Formación Profesional, controlar su ejecución y evaluarlo, y efectuar recomendaciones a los Departamentos Ministeriales Competentes en la materia.

MTSS. Coyuntura Laboral, No16. Cuadro 22.

MTSS. Coyuntura Laboral.

inclusión de programas concretos; contemplar dicha formación no sólo contribuiría a reducir la concentración de reivindicaciones laborales en el tema salarial sino a promocionar de forma estable una política de formación profesional en las empresas. Este es, precisamente, uno de los objetivos que tiene que ser profundizado en el citado plan.

La acentuación del descenso en el nivel de empleo y la continuidad en el aumento del paro obligó a potenciar el sistema de protección por desempleo, en un marco de circunstancias caracterizado además por la reducción del número de beneficiarios ocurrido tras la aplicación del sistema nacido de la Ley Básica de Empleo de 1980. A comienzos de 1984 se establece un subsidio para trabajadores eventuales agrarios y a mediados de ese mismo año asistimos a la introducción de modificaciones en el sistema de prestaciones por desempleo vigente. Paralelamente, se refuerzan dichas prestaciones en los supuestos de empresas o sectores en reconversión. Las repercusiones de estos cambios afectarán a la cobertura del sistema, a su importe, y a las dotaciones presupuestarias con cargo a fondos públicos que hubo que instrumentar. Pero la protección social por desempleo en nuestro país discurre no sólo a través del sistema oficial, ya que la legislación establece la obligación que tienen las empresas de abonar indemnizaciones en caso de despido. Ello obliga a considerar ambos tipos de cobertura.

Prestaciones por desempleo.

La Ley 3/1984, de dos de agosto, introdujo diversas modificaciones en el sistema de prestaciones contenido en la L.B.E. Al igual que en este último, se configuran dos niveles de protección:

38,8% en el propio años de la reforma. (Véase Cuadro 5).

El efecto de la medida fué frenar la caída citada, de manera que dos años después no sólo había aumentado el número de beneficiarios de tales prestaciones sino que la tasa de cobertura experimentó un crecimiento de casi 7 puntos. Hay que distinguir sin embargo, que mientras los-perceptores de prestaciones contributivas se mantienen por debajo de los que había en aquella fecha, lo cual se debe en parte a la recuperación del empleo habida en los últimos seis trimestres y a la capitalización de las prestaciones por desempleo, quienes reciben un subsidio se han multiplicado por casi dos veces y media. Diríamos, por tanto, que la reforma fue consecuente al establecer un alargamiento de la prestación en un contexto de estiramiento del período medio de desempleo registrado por el colectivo de desempleados. En cuanto a su extensión, se reforzó fuertemente el carácter asistencial del sistema para aquellos que habiendo agotado el derecho del tramo de seguro o habiendo carecido de él, se encontrasen en difíciles circunstancias familiares o personales.

El sistema que ha venido configurándose posteriormente ha acentuado el tratamiento selectivo de ciertos grupos. Los trabajadores en de-sempleo procedentes de los sectores en reconver-

Tasa neta, según la definición del MTSS, que incluye en el numerador a los perceptores no agrarios de prestaciones económicas y en el numerador a la suma del paro registrado en industria, construcción y servios.

Más de 67.000 desde que empezó a aplicarcierto fraude en el sistema. Con el objetivo de cortar esta situación se han introducido recientes modificaciones, exigiéndose ahora un mayor número de días cotizados para evitar la entrada como beneficiarios de personas ocupadas habitualmente.

Tratando de ver la penetración real del sistema global de prestaciones, los indicadores oficiales manejados no resultan muy afortunados. Aparte de que las tasas de cobertura tal como aparecen definidas no recojen los beneficiarios del subsidio agrario, tampoco incluyen a un co-lectivo permanente de beneficiarios que tienen su expediente de solicitud en tramitación y a quienes en un porcentaje muy cercano al cien por cien el INEM acaba reconociéndoles el derecho a la presta-ción con carácter retroactivo; y lo mismo sucede con el grupo de preceptores de prestaciones económicas por desempleo parcial que tampoco aparece en dichas tasas. La suma de estos colectivo asciende a unas 350.000 personas, lo que representa un treinta por ciento más de las reflejadas en las estadísticas publicadas y cuya contabilización, de producirse, haría elevar la tasa de cobertura varios puntos.

Los efectos presupuestarios de la ampliación del sistema se manifiestan en el fuerte crecimiento de la cuantía destinada a prestaciones; así, el nivel medio de gasto de 1985/1986 sobre el de 1984 ha crecido un 36% (26% en pesetas constantes) situándose finalmente por encima de los 750.000 millones de pesetas anuales (2,5% del PIB). El

R.D. 2697/1986, de 30 de diciembre.

Ver MTSS, Boletín de Estadísticas Laborales, Cuadro MLR-20

mayor incremento se ha producido en el capítulo de prestaciones asistenciales, en consonancia con el reforzamiento de ese apartado del sistema, cuyo importe alcanza actualmente a la cuarta parte del gasto total.

Para el período 1983/1986 el conjunto de fondos abonados asciende a la impresionante cifra de 2,5 billones de pesetas, cantidad que representa el 2,3% del PIB de estos cuatro años; de esa cifra, el 43,8% se ha financiado con recursos estatales.

La indemnización por despido

La segunda prestación más importante dirigida a cubrir la situación de desempleo está constituida por las indemnizaciones abonadas por las empresas en los casos de despido, cuya cuantía viene fijada en el ET según sea la causa de aquél, aunque puede variar en función de lo acordado entre la empresa y los trabajadores. El importe global anual de las indemnizaciones está relacionado logicamente con los volúmenes de despidos, pero se ve influido muy fuertemente por la cuantía de la indemnización media, que ha crecido mucho a lo largo de estos años tal como se apuntó en el punto III.2 del Informe; el importe total se ha situado actualmente en cifras elevadas, alcanzando para los últimos cuatro años los 600.000 millones de pesetas en conjunto.

De las indemnizaciones acordadas, una parte significativa ha tenido que ser satisfecha finaldencia de las cotizaciones acreditadas y partiendo desde el punto cero, complementadas además con prestaciones adicionales para garantizar, durante el tiempo de permanencia en el fondo, el ochenta por ciento del salario anterior; para las personas entre 55 y 60, beneficios como en el caso anterior con posibilidad también de dos años de prórroga -con salarios actualizados- a fin de poder acoger-se a las prestaciones ofrecidas a los trabajadores con más de 60 años; para este último grupo, jubilación anticipada con ayudas complementarias para garantizar el 75% del salario anterior, y cotizaciones a la Seguridad Social que les permite acceder a la jubilación normal con plenos derechos.

MTSS. "Mercado de Trabajo en España durante 1985", pág. 369.

va, problemas indudablemente que tienen repercusiones más hondas que las reflejadas a primera vista. No sólo porque hace más comprensible y tolerable oficiosamente la simultaneidad de situaciones de cobro de prestaciones por desempleo con la realización de actividades laborales por parte de determinados perceptrores ordinarios, sino por cuanto ha impulsado otro tipo de reivindicaciones que tienen mucho que ver con la gestión de recursos vinculados a programas de fomento al empleo estatales o regionales. Por otra parte, un enfoque semejante supone un precedente costoso de cara al futuro.

Protección y mercado de trabajo irregular

No resulta claro cual es el efecto que están teniendo las medidas analizadas en el Documento sobre el mercado de trabajo irregular u oculto. Parece, por un lado, que la mejora en el sistema de prestaciones conlleva un robustecimiento del mismo pero, al mismo tiempo, eso puede verse contrarrestando por el impacto de alguno de los programas de fomento al empleo. El resultado neto es difícil de medir.

La ampliación de las prestaciones por de- sempleo en sus diferentes formas -prestaciones contributivas o subsidio- posibilita la realiza- ción simultánea de tareas o actividades no vincu- ladas a una situación de alta en Seguridad Social, con lo que el beneficiario consigue mejorar su ingresos a la vez que el empleador dispone de per- sonal más barato. La estimación más actual del peso del colectivo que simultánea ambas situacio- nes nos da una cifra de 120.000 personas, dentro de un colectivo de ocupados irregularmente superior a los 2,2 millones de personas, Sin embargo al analizar las bases metodológicas del trabajo empírico que sustenta ambas estimaciones, parece que la primera de las cifras citadas, que representa el once por ciento de quienes perciben algún tipo de prestación económica, está probablemente sesgada a la baja. El hecho de que la mayor parte de los trabajadores irregulares se caractericen porque perciben ingresos por su trabajo inferiores al salario mínimo y que casi la mitad de aquéllos sean jóvenes, efectuen tareas de jornada parcial o realicen éstas en su propio domicilio, permite suponer que toda extensión en la cobertura de la prestación tiende a facilitar el mercado de trabajo irregular, lo que se acentúa cuando, como así ha ocurrido, se ha procedido racionalmente a extender también la abertura sanitaria. Pero precisamente debido al componente del colectivo, medidas que lendiesen a recortar en forma indiscriminada las prestaciones por desempleo no nos garantizan, por sí solas, que la importancia de este mercado vaya a disminuir.

Las medidas, por otro lado, que han venido aplicándose para reducir el coste del trabajo, bien a través de reducciones en las cuotas de Seguridad Social en las contrataciones de ciertos colectivos o mediante subvenciones a la creación de empleos, han favorecido la regularización de la relación laboral, hecho éste que ya se había ob-

Ministerios de Economía, Trabajo y Presidencia: "Encuesta sobre condiciones de vida y trabajo en España". Madrid 1986. Páginas 91 y siguientes.

8. NOTA FINAL

Se adjunta Cuadro resumen conteniendo el importe canalizado a lo largo de estos último ocho años a través de los instrumentos analizados en páginas anteriores. Puede decirse que el coste de la política de empleo, definida en base al contenido de los programas y actividades descritas, alcanza en estos momentos una cifra en torno al billón anual de ptas., el ochenta por ciento de la cual está destinada a protección social por desempleo. Que este porcentaje se haya visto disminuido en cinco puntos aproximadamente en relación al nivel de cuatro años atrás indica que hay una tendencia reciente a potenciar más las medidas de carácter "activo" que las de protección social. Junto a esta característica, destaca también la

Véase apartado 4.1 del Capítulo II de este Documento.

El Cuadro n9 7 es un resumen de los Cuadros 4 y 6.

creciente importancia dada al capítulo de formación, que ha sido el verdadero beneficiado de nuestra integración en la CEE en la medida en que buena parte de las acciones financiadas por el Fondo Social Europeo van encaminadas a mejorar los conocimientos y adaptación laboral de la población activa.

V. APENDICE ESTADISTICO

Indicadores de producción, precios y población laboral

Cuadro 2. Colocaciones registradas según tipo de contratos y programas de fomento al empleo

vías de ajuste de plantillas

Fuente: MTSS.

Coste de los programas de fomento al empleo y de los de formación ocupacional (gastos finales)

Cuadro 4.

Perceptores de prestaciones por desempleo (medias anuales en miles)

Fuente: MTSS (BEL) c) Medias de enero-octubre.

Cuadro 6. Prestaciones por desempleo: gastos e ingresos (miles de millones de ptas.) (a)

(d) Indemnizaciones producidas con motivo de acuerdos en el IMAC o por sentencia de las Magistraturas de Trabajo.

a) Jubilaciones anticipadas y programas especiales del FNPT. b) Sin incluir las indemnizaciones por despido abonadas por las empresas, pero si las cantidades adicionales en concepto de prestaciones por desempleo abonadas por el MTSS a los trabajadores de empresas en reconversión.