INFRAESTRUCTURAS por María Draper* y José A. Herce**

Documento de Trabajo 93-07

Septiembre 1993

* FEDEA

Resumen

A finales de la pasada década, una serie de estudios dedicados al análisis de los efectos del capital público contribuyeron a configurar una explicación de la caída de la productividad en los países desarrollados, sintetizada con particular acierto por David Aschauer (1989a) y defendida enfáticamente más tarde por Alicia Munnell (1990a). Desde entonces, las contribuciones se suceden aportando argumentos a favor y en contra de los hallazgos originales de Aschauer y/o matizando las condiciones bajo las cuales éstos se obtienen.

El presente trabajo pasa revista a esta literatura buscando integrar el debate desencadenado por Aschauer en el contexto, más amplio, de la actividad económica del gobierno y del proceso de crecimiento económico, sin descuidar la alusión a parte de la literatura en la que los aspectos microeconómicos aparecen como la clave para responder a muchas cuestiones asociadas al uso eficiente de las infraestructuras a las que el análisis macroeconómico, sectorial o regional no puede dar respuesta.

Las infraestructuras, claramente insertas en el ámbito de la política del sector público, proporcionan un excelente campo de experimentación para el diseño de políticas eficientes de gasto público. Como se muestra en este trabajo, tanto el tamaño del sector público como el del stock de capital público tienen límites dictados por la naturaleza de su aportación al proceso general de crecimiento y desarrollo económicos de una sociedad. A la vez, la mayor parte de las economías desarrolladas se enfrentan a la necesidad de ampliar y/o renovar sus dotaciones de infraestructura para reforzar el avance de la productividad, estimular la acumulación de otros inputs privados, colmar las necesidades de regiones menos desarrolladas o replantear la oferta de servicios públicos tras décadas de intenso cambio económico y social.

El trabajo reciente de los economistas, en esta materia, ha abierto la puerta a nuevos desarrollos que debieran permitir, en un futuro próximo, conocer mejor cómo se transmite el efecto positivo de las infraestructuras, desde los núcleos sectoriales o territoriales donde las mismas comienzan a ejercer dichos efectos hasta los "extremos" de la tupida, y a la vez sutil, red de relaciones económicas que articulan lo que llamamos una economía.

INDICE

I. Introducción

II. Concepto y medición de las infraestructuras y de sus efectos. 2.1 Definición de infraestructuras y su medición. 2.2 Modelos para la estimación de los efectos de las infraestructuras.

III. Gasto del gobierno y actividad económica. 3.1 Tamaño del sector público. 3.2 ¿Es productivo el gasto público?

IV. Crecimiento económico e infraestructuras 4.1 Determinantes del crecimiento económico. 4.2 La transmisión de externalidades 4.3 Productividad de los factores e infraestructuras.

V. Infraestructuras y desarrollo regional. 5.1 Disparidades en la dotación de infraestructuras. 5.2 Efectos sobre la renta regional.

VI. Provisión de infraestructuras, regulación y bienestar.

6.1 Provisión óptima de infraestructuras.

6.2 Financiación de las infraestructuras e imputación de precios al uso de sus servicios.

VII. Conclusión.

Referencias.

Anexo 1 Anexo 2

I. INTRODUCCIÓN

Desde principios de los años ochenta, las economías desarrolladas vienen sufriendo un descenso en el ritmo de la productividad al que se ha tratado de buscar una explicación. Desde los factores demográficos, algunos de los cuales comenzaron a agudizarse entonces, hasta las perturbaciones energéticas, las explicaciones ofrecidas presentan limitaciones frente a un fenómeno de tal trascendencia. A finales de la pasada década, una serie de estudios dedicados al análisis de los efectos del capital público contribuyeron a configurar una explicación de la caída de la productividad en los países desarrollados, sintetizada con particular acierto por David Aschauer (1989a) y defendida enfáticamente más tarde por Alicia Munnell (1990a). Desde entonces las contribuciones se suceden aportando argumentos a favor y en contra de los hallazgos originales de Aschauer y/o matizando las condiciones bajo las cuales éstos se obtienen.

El presente trabajo pasa revista a esta literatura buscando integrar el debate desencadenado por Aschauer en el contexto, más amplio, de la actividad económica del gobierno y del proceso de crecimiento económico, sin descuidar la alusión a parte de la literatura en la que los aspectos microeconómicos aparecen como la clave para responder a muchas cuestiones asociadas al uso eficiente de las infraestructuras a las que el análisis macroeconómico, sectorial o regional no puede dar respuesta.

En un debate tan incipiente como el que nos ocupa, la medición del fenómeno y las técnicas y metodologías utilizadas por los diferentes contribuyentes han de ocupar, naturalmente, un lugar destacado, por lo que en la sección II se tratan estas cuestiones. La sección III considera la evidencia que sobre el papel del gasto público en el proceso de crecimiento aportan una serie de trabajos cuyo contenido permite focalizar los gastos productivos del sector público, entre los cuales se encuentran los gastos en infraestructura. Las secciones IV y V constituyen el centro de nuestro panorama. La primera trata el enfoque macroeconómico del que podríamos llamar el "efecto Aschauer" y muestra las discrepancias existentes en la literatura sobre su existencia. En el ámbito regional (sección V), tanto los argumentos como la evidencia permiten matizar las conclusiones de la sección anterior, decantándola a favor del efecto Aschauer.

La sección VI, por fin, enfatiza los aspectos relativos a la provisión óptima de infraestructuras, en la medida en la que la literatura permite dotar de contenido a una cuestión tan importante. Esta sección se detiene, pues, en la existencia de un déficit de infraestructuras en las economías desarrolladas. Cuestión que queda considerablemente matizada en cuanto se consideran los aspectos financieros, la demanda y los precios de los servicios de infraestructura, la regulación y privatización de los mismos, etc., que también comienzan a integrarse en el debate.

II. CONCEPTO Y MEDICIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y DE SUS EFECTOS

2.1. Definición de infraestructuras y su medición

El concepto de infraestructuras es muy amplio y, por tanto, difícil de determinar. Como consecuencia de ello, en la mayoría de la literatura se habla de infraestructuras sin previamente definirlas. Existe, pues, una laguna que queremos, en cierta medida al menos, subsanar en este trabajo y para ello vamos a comenzar por abordarla en su perspectiva física.

Las infraestructuras físicas comprenden el conjunto de equipamientos, estructuras y servicios de soporte requeridos para el desarrollo económico de un área determinada. Ese conjunto de bienes y servicios determina la dimensión material y cuantitativa de la infraestructura y abarca un rango cada vez mayor de los mismos.

Siguiendo una clasificación propuesta por Hansen (1965), existen dos grandes categorías de infraestructura: la económica, que apoya directamente a las actividades productivas, y la social, vinculada directamente al bienestar del consumidor e indirectamente a las actividades productivas.

La infraestructura (física) económica está compuesta por un conjunto de equipamientos que se conocen en la literatura como "infraestructura básica" ("core infrastructure" según Aschauer (1989a)) y que pueden agruparse en las siguientes subcategorías (Diewert (1986), aunque no se alude explícitamente a este concepto):

i) Infraestructura destinada a la prestación de servicios públicos de abastecimiento de agua, electricidad y gas natural, recogida de basuras y depuración de residuos;

ii) Infraestructura destinada a la prestación de servicios de telecomunicaciones: servicios telefónicos, postales, por cable;

iii) Infraestructura de transporte: carreteras, ferrocarriles, vías fluviales, puertos y aeropuertos;

iv) Infraestructuras relacionadas con la gestión del suelo: mejora de drenajes, prevención de inundaciones y de pestes, irrigación, control de la erosión, reforestación y preparación de la tierra.

Por su parte, la infraestructura (física) social está integrada por la infraestructura educativa y sanitaria, los centros asistenciales y culturales, la infraestructura de medio ambiente y una serie de edificios tales como comisarías de policía, estaciones de bomberos, ayuntamientos, etc. (Aschauer (1989a) y Cutanda y Paricio (1992)).

Esta distinción es relevante porque los efectos sobre la productividad y el crecimiento de una y otra categoría han resultado ser cuantitativamente muy distintos, teniendo un mayor peso la infraestructura económica.

En la actualidad se defiende, no obstante, una concepción más amplia de las infraestructuras, que combine las dimensiones material (infraestructura física, tanto económica como social) e inmaterial o de gestión de éstas (infraestructura "lógica"). En este sentido, Herce (1992) destaca que "las infraestructuras [físicas] se renuevan constantemente creciendo en importancia los sistemas de gestión [infraestructura lógica] de las mismas". A título de ejemplo dicho autor habla de la necesidad de una política sanitaria (infraestructura "lógica") para el aprovechamiento eficiente de una red de centros hospitalarios (infraestructura física social), así como del soporte lógico que requiere el sistema de telecomunicaciones (infraestructura física económica) o del sistema de gestión de tráfico que debería acompañar a una red de carreteras congestionada. Asimismo, en un interesante desarrollo de la noción de infraestructuras, Stern (1991) sugiere que la falta de un adecuado sistema de derechos de propiedad puede verse como una carencia de "infraestructuras institucionales", tan necesarias para el desarrollo económico como las infraestructuras convencionales.

Por tanto, desde una perspectiva de futuro se propone una visión más amplia de las infraestructuras caracterizada por un "sistema de gestión" de la infraestructura física que realce su potencial económico y, en consecuencia, cobra sentido una aproximación de carácter interdisciplinal a su concepción, realización y explotación. Nótese que, debido a multitud de factores (espaciales, medioambientales, regulatorios, etc.), la infraestructura física es cada vez más "escasa" y su utilización eficiente más necesaria. Tal sistema de uso eficiente sería un instrumento claramente sustitutivo del consistente en el desdoblamiento físico de la infraestructura (por ejemplo, peajes versus carriles adicionales) y de efectos potencialmente considerables (Winston (1990, 1991)).

La provisión de los bienes y servicios que se derivan de la existencia de infraestructuras beneficia a consumidores y productores localizados en, o transeúntes por, su área de influencia y, en muchos casos, resulta muy difícil imputar a cada usuario de los mismos el correspondiente coste marginal de tal provisión (como, por ejemplo, en el caso de una carretera). Es decir, las infraestructuras presentan las características de un bien público y, en general, su provisión queda encomendada al sector público.

En el cumplimiento de esta función el sector público de las economías desarrolladas realiza un volumen muy importante de inversiones, que constituyen la mayor parte del stock de capital público. De ahí que con frecuencia se hable indistintamente de infraestructuras y de capital público. La magnitud de dichas inversiones se debe a una conciencia generalizada de que las infraestructuras representan la base para el desarrollo económico -sostenido y en términos socialmente aceptables- de un país, región o ciudad, ya que condicionan la eficacia económica y la cohesión a largo plazo de una sociedad.

En general, se admite que una adecuada dotación de infraestructuras aumenta la eficiencia del sistema productivo, estimula la inversión privada y mejora la competitividad de la economía. El mantenimiento de la inversión en infraestructuras es uno de los pilares más sólidos del desarrollo a largo plazo y además, al forzar ganancias sustanciales en el crecimiento tendencial, inmuniza a la economía, al menos parcialmente, contra los efectos negativos del ciclo. La propia realización de gasto público en infraestructura tiene intensos efectos reactivadores sobre la economía en su conjunto, dada la capacidad de generación de empleo y de demanda a otros sectores productivos que posee la construcción, actividad a la que se dirige la mayor parte de los recursos empleados en el proceso de realización de las mismas. En consecuencia, se eleva el nivel de vida de los ciudadanos y se cumple a la vez con una función redistributiva.

Sin embargo, el estudio sistemático del papel de las infraestructuras en el crecimiento y desarrollo económicos no se ha abordado con una frecuencia y profundidad comparables al tratamiento de que han sido objeto el gasto de las administraciones públicas, en general, y determinados capítulos del mismo, en particular. Los pasos iniciales hacia su equiparación han requerido, en primer lugar, un cambio de enfoque desde la perspectiva keynesiana a la neoclásica, con su proposición de equivalencia financiera y el consecuente desplazamiento del interés hacia los efectos reales del gasto público (tanto a corto como a largo plazo, de los cuales tenemos ejemplo en el párrafo anterior). En segundo lugar, han cobrado importancia los gastos públicos productivos, con un efecto duradero sobre la actividad económica general, en el ámbito de unas políticas estructurales de desarrollo ahora que las de estabilización parecen sustancialmente agotadas. Esto último desplaza el énfasis hacia el lado de la oferta de una economía y hacia el largo plazo.

Existe una amplia literatura reciente que se plantea los efectos de las infraestructuras sobre el crecimiento económico y cuyo progreso está condicionado por la cantidad y calidad de los datos disponibles. Cada una de las categorías y subcategorías integrantes de la infraestructura, al igual que ésta en su conjunto, presenta importantes problemas de medición.

La medición de la dotación de infraestructuras y de su evolución en el tiempo se puede abordar en términos exclusivamente físicos o en términos monetarios.

En términos físicos se han elaborado indicadores muy diversos. En primer lugar, hay indicadores parciales para cada categoría o subcategoría de infraestructuras (M.E.H. (1993)), que, muy a menudo, se expresan referidos a variables generales de población o superficie. Entre ellos se encuentran, por ejemplo, los siguientes: kilómetros de red ferroviaria, m² de áreas de servicio, número de teléfonos o líneas telefónicas, extensión de la red de abastecimiento de agua, capacidad de producción de energía eléctrica (en kilowatios/hora), hectáreas de superficie arbolada, número de centros de vigilancia atmosférica, número de camas hospitalarias o población (en %) cubierta por el sistema de pensiones.

También se han elaborado indicadores sintéticos. Biehl (1986), en un trabajo seminal, propone y aplica a las regiones europeas una metodología para la elaboración de indicadores que sinteticen las distintas categorías -y subcategorías- integrantes del capital público. Las categorías consideradas son básicamente las siguientes: Transportes,

Comunicaciones, Energía, Abastecimiento de Agua, Medio ambiente, Educación, Sanidad, Asistencia Social y Cultura.

En cada caso se pretende medir la capacidad del equipamiento en infraestructuras, con unas definiciones que permitan un grado mínimo de diferenciación según el tamaño y la calidad de dicha capacidad. No obstante, la mayoría de las veces no se realizan valoraciones acerca de la calidad de los servicios ofrecidos.

Las medidas de capacidad vienen expresadas en distintas dimensiones, que es necesario eliminar para la obtención del índice sintético, lo que requiere varias transformaciones. Primero, todos los indicadores se relacionan con la superficie y/o población de cada región, según que la categoría de infraestructura correspondiente sea de tipo red o de tipo puntual. Alternativamente, se considera que las propiedades de servicio a un espacio y a una población pueden estar mezcladas y se intenta cuantificar esa mezcla. Para ello se calcula el coeficiente de correlación entre cada característica infraestructural y la superficie de la región, por un lado, y la población de la misma, por otro, y los valores obtenidos se utilizan para ponderar ambas medidas.

En segundo lugar, los datos anteriores se estandarizan, tomando como referencia la región mejor equipada y asignándole un valor de 100. Con estos valores adimensionales se pueden obtener ya los indicadores de infraestructura de cada categoría, como media aritmética de los correspondientes a todas sus subcategorías, o bien ponderada según criterios de, por ejemplo, valor añadido bruto al coste de los factores, como en Nieves y Piñero (1991). De ellos resulta el indicador general de infraestructuras como media geométrica de los anteriores, para tener en cuenta el grado de (in)sustituibilidad entre las distintas categorías. Todos se normalizan a 100, por lo que representan dotaciones respecto a la región que alcanza el valor máximo.

Esta metodología entraña ciertas dificultades. Por un lado, la heterogeneidad presente en los datos y fuentes utilizados supone un elevado esfuerzo en la recogida y homogeneización de la información, siempre condicionada por el grado de disponibilidad existente. También se plantea un problema de selección del tipo apropiado de región, siendo necesario en general prescindir de las regiones "funcionales", ya que los datos disponibles suelen corresponder a las administrativas. La región "funcional" es la entidad significativa a efectos del tipo de análisis aquí desarrollado y, de forma ideal, vendría definida porque la intensidad de los efectos de absorción y difusión de servicios infraestructurales en una región o comunidad es aproximadamente la misma. Finalmente, la "sintetización" de los diversos indicadores en un solo indicador global elimina, en general, las consideraciones de calidad y especialización de los diversos tipos de infraestructura.

Siguiendo la metodología anterior, Cutanda y Paricio (1992) construyen, para las Comunidades Autónomas (CC.AA.) españolas y en línea con la versión más actualizada del trabajo de Biehl (1986), otros dos indicadores generales: el de infraestructura económica y el de infraestructura social. El primero está constituido por todas aquellas categorías de infraestructura que apoyan directamente a las actividades productivas y el segundo comprende las infraestructuras de las que se derivan servicios sociales, es decir, las asociadas directamente al bienestar social e indirectamente, si acaso, a las actividades productivas.

En Utrilla de la Hoz (1991) se transforman los indicadores obtenidos por Biehl para España en índices de necesidad relativa, de forma que índices elevados representan una mayor carencia de infraestructuras y, consecuentemente, una mayor necesidad de inversiones. En el trabajo se recogen, además, indicadores de necesidad relativa de provisión de servicios públicos elaborados por Bosch y Escribano (1988) y otros obtenidos por Ruiz-Castillo y Sebastián (1988).

En lo que se refiere a la medición en términos monetarios, existen indicadores de flujos para magnitudes agregadas, que hacen referencia a la formación bruta de capital fijo de las Administraciones Públicas (como porcentaje del PIB y del total de empleos no financieros así como por niveles de administración) o, más concretamente, al gasto público en infraestructuras (desagregado en sus diversas categorías y para las distintas administraciones). Se dispone de datos sobre estas magnitudes en distintas cuentas de las Administraciones Públicas.

El problema son los datos en términos de stocks, ya que la medición del stock de capital (y más todavía de capital público) plantea graves dificultades, que, no obstante, es necesario resolver por ser ésta la variable relevante en un gran número de estudios empíricos sobre los efectos de las infraestructuras en el crecimiento económico. Además los problemas se agudizan cuando se pasa del ámbito nacional al regional, etc.

El método tradicionalmente utilizado para la medición del stock de capital es el del inventario permanente. Según este método, el stock de capital en un momento dado resulta de la acumulación de inversiones precedentes en equipamientos y estructuras. La suma del valor de las inversiones pasadas, ajustado por la depreciación y por el abandono de los equipos residuales en cada período (al final de su vida útil), proporciona una estimación (en términos netos) del stock de capital existente. Es decir, a la inversión bruta acumulada se le aplica una función de depreciación en un intento de reflejar la eficiencia del capital en servicio.

El método del inventario permanente entraña ciertas dificultades:

1°) Supone que el precio de compra de una unidad de capital, usado para ponderar cada unidad del stock, refleja el valor descontado de sus beneficios marginales presentes y futuros, supuesto que sólo se satisface en presencia de mercados perfectamente competitivos. En la realidad, dado que el gobierno no está sujeto a restricciones competitivas o de mercado, el precio no refleja la productividad marginal del capital público. No obstante, en el caso de los gobiernos locales se restauran relativamente las condiciones competitivas en la medida en que éstos han de atraer (o evitar la deslocalización de) familias y empresas.

2°) Una determinada proporción de la inversión (bruta) de cada período se usa para reponer el capital que se ha depreciado, lo cual requiere estimaciones ajustadas de la vida media de los activos, la tasa de reemplazamiento y la función de depreciación.

En algunos trabajos empíricos se aborda esta tarea. Por la gran cantidad de datos que se necesitan, hasta el momento el mayor número de estudios corresponde a Estados Unidos: Eberts (1986), García-Milá y McGuire (1989), Munnell (1990c) y Holtz-Eakin (1992). Hansson (1991) presenta series para Suecia. Para España existen estimaciones muy recientes de Argimón y Martín (1993) de infraestructuras de transportes y comunicaciones y de Mas, Pérez y Uriel (1993) de capital público por CC.AA..

Existe un método alternativo para la medición del stock de capital, poco utilizado hasta la fecha, que es el del coste de reposición. Consiste en evaluar la inversión precisa para el reemplazamiento de las infraestructuras existentes en un momento dado, aplicando costes genéricos de reposición para cada uno de los elementos que las componen. Nieves y Piñero (1991) han aplicado recientemente esta metodología a las infraestructuras de transporte en España en un ejercicio en el que, simultáneamente, se aplica, mejorada, la metodología de Biehl para elaborar índices de infraestructura.

2.2. Modelos para la estimación de los efectos de la infraestructura

Los modelos utilizados para la estimación de los efectos de la infraestructura se van a clasificar en tres categorías principales: modelos contables, modelos estructurales y otras metodologías.

Los modelos contables son aquellos que describen hechos estilizados. Se trata de formas reducidas, más que de ecuaciones estructurales, y, en general, no abordan específicamente los efectos de la infraestructura. Sólo en algún trabajo reciente, como el de Cutanda y Paricio (1992), se utilizan indicadores de dotación de infraestructuras en lugar de datos genéricos de inversión pública.

Esta categoría arranca de los modelos de "contabilidad del crecimiento", con el artículo seminal de Solow (1957), y se ha prolongado hasta la actualidad dando lugar a numerosos trabajos. Entre ellos figuran, por ejemplo, los de Diamond (1989) y Barro (1991). El primero analiza la influencia del gasto del gobierno, agregado y por componentes, sobre la tasa de crecimiento del PIB. El segundo incluye las tasas de inversión pública -y privada- en un vector de variables (tales como capital humano, tasa de fertilidad, consumo público, distorsiones al comercio, etc.) explicativas de la tasa de crecimiento económico de un país.

Bajo este epígrafe se engloba asimismo una amplia gama de modelos de crecimiento del sector público y su influencia sobre la actividad económica -cuya descripción detallada se deja para el apartado siguiente-. Se trata de hipótesis que versan sobre distintos aspectos del comportamiento del sector público: ley de Wagner, activismo fiscal, multiplicador del gasto público, paradigma musgraviano y otros. A este grupo pertenecen los trabajos de Nagarajan y Spears (1989), Afxentiou y Serletis (1991) y Diamond (1990), entre otros.

Los modelos estructurales representan propiedades técnicas o relaciones de comportamiento de los agentes económicos y requieren, en su mayoría, estimaciones del stock de capital público. Entre ellos cabe distinguir dos grandes subcategorías, según que adopten una perspectiva de equilibrio parcial o general.

El punto de partida del análisis parcial es, en este campo, la teoría neoclásica de la producción. Se estiman funciones de producción ampliadas en las que el capital público interviene como un input que no recibe retribución por su productividad marginal (Meade (1952)), trasladándose aquella al resto de los factores. La función de producción representa, como se sabe, una condición de eficiencia y puede expresarse de forma sintética en los siguientes términos:

\[Q = Q (A, L, K, K G)\tag{2.1}\]

donde Q es nivel de producción, A progreso técnico, L trabajo, K capital privado y KG capital público, al que se asimilan generalmente las infraestructuras.

Las especificaciones más utilizadas para esa función han sido la Cobb-Douglas (Aschauer (1989), García-Milá y McGuire (1989), Munnell (1990c)) y la translog (Eberts (1986)). Pero ambas presentan serias limitaciones: la rigidez en la forma funcional en lo que se refiere a las relaciones de (in)sustituibilidad entre los inputs (sobre todo la Cobb-Douglas), la existencia de sesgo de simultaneidad (regresores endógenos pero tratados como exógenos) y la imposibilidad de determinar, en base a estas especificaciones por sí solas, si la provisión de capital público alcanza su nivel óptimo.

Para superar las anteriores limitaciones un marco de referencia adecuado lo proporciona la teoría de la dualidad, que es la forma alternativa de enfocar el problema de optimización del productor. Bajo esta teoría se especifican funciones de beneficio (Deno (1988)) o, su equivalente, funciones de costes (Berndt y Hansson (1991), Morrison y

Schwartz (1992)) que reflejan el comportamiento optimizador de la empresa representativa. Dichas funciones se pueden expresar de forma genérica como sigue:

\[\mathrm{CV} = \mathrm{CV} (\mathrm{Q}, \mathrm{P} _ {\mathrm{v}}, \mathrm{K}, \mathrm{KG}, \mathrm{A})\tag{2.2}\]

\[\mathrm{y} \Pi = \Pi (\mathrm{P}, \mathrm{KG})\tag{2.3}\]

respectivamente, donde CV son costes variables, precios de los inputs variables, II beneficio y P precios de todos los inputs.

Minimizando costes o maximizando beneficios en las expresiones anteriores se puede obtener la demanda óptima (eficiente) de los inputs variables y de los fijos -entre ellos del stock de capital público en infraestructuras-, estimar el precio o valor sombra del capital público, aislar el efecto de las infraestructura de las economías de escala que afectan a la empresa y distinguir entre los efectos directos e indirectos de la infraestructura sobre el crecimiento de la productividad. Así pues, en trabajos como los de Deno (1988), Berndt y Hansson (1991) o Morrison y Schwartz (1992) las posibilidades del análisis se enriquecen considerablemente, si bien a costa de emplear formas funcionales más complicadas, como la función generalizada de Leontief.

Un paso adicional lo constituyen los modelos de ecuaciones simultáneas, cuyo objetivo es recoger la doble relación de causalidad que puede existir entre inversión o capital públicos, por un lado, y productividad o renta per cápita, por otro. Puede ocurrir que el capital público "cause" a la renta en la medida en que el primero sea un input necesario para el proceso de producción privado, como se pone de manifiesto en la tradicional ecuación representativa de la función de producción. Pero también puede ser que la inversión pública se comporte como un bien normal y, en ese caso, como se derivaría del problema de optimización del consumidor individual, habría que añadir una ecuación de demanda de capital público en función de la renta, invirtiéndose la relación de causalidad. Este es el tipo de modelización que adoptan Deno y Eberts (1989), destacando la inconsistencia de los estudios en que la inversión pública se considera exógena y la necesidad de determinar ésta endógenamente con la renta (o bien con el capital privado).

Junto a los modelos parciales ya mencionados existen algunos intentos de adoptar una perspectiva más global. Entre ellos se encuentran los modelos de equilibrio general (García-Milá (1988)), en los que el gobierno determina el capital público al margen de los agentes privados y este interactúa con el capital privado en el proceso de producción. Bajo tal epígrafe se agrupan asimismo otras teorías integrales, como puede ser el enfoque del potencial de desarrollo regional (Biehl (1986)), según el cual la infraestructura forma parte del conjunto de determinantes potenciales del desarrollo y que pone de relieve la relación óptima que debe existir entre los elementos públicos y privados del capital de una economía en su conjunto.

Ninguna de estas metodologías estructurales está exenta, no obstante, de una serie de problemas econométricos, que se sintetizan en el cuadro 2.1.

En primer lugar está el conocido problema de la "causación inversa", como se denomina al sesgo ocasionado por ignorar la relación de simultaneidad que puede existir entre capital público y renta per cápita y tratar a la primera variable como exógena en lugar de como potencialmente endógena. Algunos trabajos (Deno y Eberts (1989)) optan por plantear un sistema de ecuaciones simultáneas como el sugerido anteriormente, pero la mayoría de los estudios mantienen el modelo clásico unicuacional después de haber realizado diversos contrastes ofreciendo evidencia contra la hipótesis de causación inversa: tests de causalidad de Granger-Sims, tests de cointegración, tests que incluyen los mecanismos de corrección de error estimados previamente, etc. A este bloque pertenecen los trabajos de Eberts y Fogarty (1987), Aschauer (1989c), Eberts (1990), De Long y Summers (1991, 1992), Argimón et al. (1993) y Bajo y Sosvilla (1993), entre otros. En cualquier caso, parece imprescindible corregir el sesgo de simultaneidad, siempre que sea posible, a través del método de variables instrumentales, como señalan Cutanda y Paricio (1992).

Otro problema fundamental es lo que se conoce como la "crítica de Jorgenson" (Jorgenson (1991), Rubin (1991)), que considera espúrea la correlación entre productividad y capital público debido a la presencia de una tendencia común en dichas variables. En este sentido, Tatom (1991b) considera inválidos los resultados obtenidos hasta la fecha por otros autores, así como los suyos propios, porque las ecuaciones estimadas contienen variables no estacionarias. Sin embargo, Argimón et al. (1993) presentan estadísticos de cointegración y rechazan la existencia de correlación espúrea.

Las especificaciones econométricas utilizadas se cuestionan también por el hecho de ser bastante simplistas. En concreto, puede haber un problema importante de sesgo derivado de la omisión de variables relevantes correlacionadas con el stock de capital público, tales como la inversión en energía o en investigación y desarrollo (Rubin (1991)). Otra limitación consiste, en ocasiones, en la linealidad de los modelos empleados, que no permite considerar las interdependencias entre elasticidades-renta o producto de distintos tipos de infraestructura pública (De Rooy (1978)), como, por ejemplo, el sistema de seguridad pública (gastos en policía) y las inversiones en educación.

Otra fuente de sesgo, como señalan Deno y Eberts (1989), está en los errores de medida del stock de capital público. Ya se comentaron en el apartado anterior los problemas de medición de esta magnitud, así como las dificultades de obtener indicadores homogéneos y que valoren la cantidad y calidad de los servicios ofrecidos por las mismas. La existencia de diversos niveles de administración pública, cuyos datos de capital son difíciles de recopilar, así como los numerosos supuestos realizados por el método del inventario perpetuo sobre tasas de depreciación y duración de la vida útil de las inversiones, afectan a la medición de la variable de interés y pueden provocar sesgos en la estimación de su elasticidad-renta o producto. Por su parte, Barro (1991) hace referencia a los errores de medición del PIB, que sólo alterarían los resultados del análisis en caso de tener una magnitud considerable y de persistir largos períodos de tiempo -más de diez años-.

Jorgenson (1991) formula asimismo otras críticas a la idoneidad de los datos empleados. Este autor hace una distinción fundamental entre stock de capital y flujo de servicios derivados de dicho capital. Tal planteamiento orienta la cuestión hacia los gastos necesarios -tanto en bienes y servicios como en sueldos y salarios- para mantener la funcionalidad del stock de capital, como también señala Diamond (1989).

La amplia literatura existente ha utilizado tanto series temporales para una sola economía (Berndt y Hansson (1991)) como paneles de datos para países (Aschauer (1989c)), para estados -en EE.UU.- o regiones (García-Milá y McGuire (1989), Morrison y Schwartz (1992)) o para administraciones locales (Eberts (1986)). A este respecto, el nivel de agregación de los datos se ha considerado una fuente de los resultados conflictivos obtenidos por la literatura. Munnell (1990c) y Mamuneas y Nadiri (1991) justifican las discrepancias en base a los efectos difusión que se pierden al trabajar con datos desagregados. Sin embargo, otros autores (Jorgenson (1991), De Long y Summers (1991)) explican la infravaloración -e incluso la ausencia de significación- de la elasticidad-producto del capital público por la utilización de datos agregados y recomiendan un análisis a nivel más microeconómico para evaluar con fiabilidad la contribución potencial de las infraestructuras al crecimiento.

Por último, queremos finalizar esta sección señalando que, al margen del análisis econométrico, también se han desarrollado otras metodologías para la evaluación de los efectos de la infraestructura. Diewert (1986) expone las líneas básicas que caracterizan el enfoque del cuestionario, la contabilidad ex-post, la programación matemática y de ingeniería, la modelización del equilibrio general aplicado y el enfoque diferencial. Quinet (1992), por su parte, propone la utilización de la tabla input-output.

Fuente: Elaboración propia.

III. GASTO DEL GOBIERNO Y ACTIVIDAD ECONÓMICA.

Muy a menudo se insiste en que el papel genuino del sector público en la economía debería reducirse a las actividades de creación de un entorno institucional, regulatorio e infraestructural en el cual la actividad privada se desenvolviera de la mejor manera posible. Esta concepción del papel del sector público, que algunos economistas llamarían de mínimos y que debe verse en realidad como una concepción de óptimo, no es sin embargo incompatible con el paradigma musgraviano (Asignación - Estabilización - Redistribución), aunque este ejercicio de compatibilidad exigiría numerosas matizaciones. En cualquier caso, resulta evidente que las infraestructuras forman parte, en la actualidad, del núcleo de objetivos que guían la actividad del sector público en la mayor parte de los países, desde luego en los desarrollados.

Se admite generalmente que, dentro del gasto del sector público, el gasto productivo, por ejemplo en infraestructuras, produce efectos económicos mayores y más deseables que el resto de las actividades de gasto público, pero lo cierto es que la "productividad" de muchos otros gastos corrientes del sector público es extraordinariamente difícil de medir y por lo tanto la distinción es algo arbitraria. Una posible reducción de dicha arbitrariedad consistiría, como se sugiere en el capítulo II o en Stern (1991), en ampliar la noción de infraestructuras para abarcar al conjunto de instituciones encargadas de definir y administrar el sistema social de derechos de propiedad u otros sistemas de incentivos sociales cuyo mantenimiento correspondería a los gastos corrientes del sector público con arreglo a las actuales convenciones de los sistemas de cuentas nacionales.

Incluso en el caso de funciones mínimas, el peso del sector público parece ser inevitablemente medido por el cociente porcentual entre gasto público y producto interior bruto. Ello indica que el gasto público ha de tener importantes efectos económicos, no necesariamente positivos.

La literatura económica abunda, desde el siglo pasado, en cuestiones tales como la explicación del "tamaño" del sector público, la productividad del gasto público o, más recientemente, la expulsión que el gasto público provoca sobre la iniciativa privada al recortar la disponibilidad de recursos financieros y/o el ámbito de actuación de aquélla.

3.1 Tamaño del sector público

El crecimiento del sector público desde el siglo pasado ha sido objeto de numerosas hipótesis basadas tanto en el comportamiento específico del mismo como en la mecánica del desarrollo de una sociedad capitalista. Desde que el avance de las técnicas cuantitativas lo ha permitido, ha sido posible contrastar algunas de tales hipótesis y, además, simplificar el rango relevante de las mismas.

Afxentiou y Serletis (1991) ofrecen una apretada panorámica de las hipótesis mejor establecidas para explicar el crecimiento del sector público, que se sintetizan en el cuadro 3.1. Sin duda, todas estas teorías pueden aportar explicaciones parciales al crecimiento espectacular del peso del sector público en los países desarrollados tras la segunda guerra mundial, pero las dos primeras, es decir, la ley de Wagner y la hipótesis del activismo fiscal, parecen, a priori, capaces de explicar mejor este proceso. De hecho se complementan cuando, de forma muy esquemática, se considera que el PIB causaría el gasto público (ley de Wagner) y el gasto público causaría, a su vez, el PIB (activismo fiscal).

Así planteadas ambas hipótesis, su contrastación sería inmediata mediante un modelo general como el que sigue (Nagarajan y Spears (1989)):

\[\left[ \begin{array}{c} \mathrm{G} / \mathrm{Y} \\ \mathrm{Y} / \mathrm{H} \end{array} \right] = \left[ \begin{array}{c c} \mathrm{a} _ {1} & \mathrm{b} _ {1} \\ \mathrm{a} _ {2} & \mathrm{b} _ {2} \end{array} \right] \cdot \left[ \begin{array}{c} \mathrm{G} / \mathrm{Y} \\ \mathrm{Y} / \mathrm{H} \end{array} \right] _ {- 1} + \left[ \begin{array}{c} \mathrm{u} _ {1} \\ \mathrm{u} _ {2} \end{array} \right]\tag{3.1}\]

En este modelo, sobre cuya estimación pueden realizarse, incluyendo los retardos adecuados, contrastes de causalidad à la Granger-Sims, la primera ecuación representaría la ley de Wagner y la segunda la hipótesis de activismo fiscal. Ambas hipótesis pueden contrastarse simultáneamente analizando en qué sentido se establece la causalidad. Tal ha sido el objetivo de Afxentiou y Serletis (1991) y Nagarajan y Spears (1989) utilizando especificaciones reducidas o estructurales cercanas a (3.1).

Los primeros rechazan ambas hipótesis para el caso de Canadá utilizando exclusivamente la primera ecuación, en la que se amplía el número de retardos y donde el gasto público agregado excluye las transferencias. Nagarajan y Spears no realizan una estimación propiamente dicha, pero, en base a un modelo como el de la ecuación (3.1), concluyen que la evidencia de no causalidad en dicho modelo en forma reducida no implica necesariamente la no causalidad en el correspondiente modelo estructural. La causalidad se explora mediante el test de Granger-Sims.

No cabe duda de que en la evolución conjunta del gasto público y del PIB influyen muchos factores difíciles de cuantificar, algunos de los cuales se han citado anteriormente (cuadro 3.1) y, por tanto, no es de extrañar el escaso éxito de los contrastes de causalidad, a pesar de que cierta evidencia menos reciente favorecería la aceptación de la ley de Wagner. Estos estudios no aplican, sin embargo, un test de causalidad (citados en Afxentiou y Serletis (1991)).

La consideración del tamaño del sector público o del gasto público agregado impide, no obstante, percibir los efectos económicos de diferentes modalidades del gasto público sobre, fundamentalmente, el crecimiento de la producción y de la renta. En otras palabras, aunque sea difícil encontrar -o contrastar- una teoría compacta del crecimiento del sector público, ello no debe impedir el análisis de un fenómeno quizás más importante: el efecto que el gasto público y sus componentes ejercen sobre el crecimiento.

Al concentrarse sobre estos efectos, teniendo en cuenta además el mecanismo de financiación del gasto público y sus propios efectos, generalmente distorsionadores de la actividad económica, se abre el tratamiento hacia la cuestión altamente relevante de si existe un "tamaño óptimo" para el sector público.

La literatura sobre esta cuestión utiliza modelos de equilibrio general (García-Milá (1988), Barro (1990), Grossman y Lucas (1974)) en los que una de las restricciones al problema del consumidor es una función de producción en la que el gasto público o algunos de sus componentes figuran entre sus argumentos. Ciertos autores (Peden (1991)) estiman el tamaño óptimo del sector público a través de una simple ecuación de productividad de los factores.

García-Milá (1988) concluye, basándose en datos trimestrales para los EE.UU., que la inversión pública se encuentra en un nivel significativamente inferior al óptimo.

En lo que se refiere al gasto público total, es decir, al tamaño del sector público, Grossman y Lucas (1974) identifican, en un análisis puramente teórico, la existencia de un nivel óptimo de gasto público -que maximiza la utilidad social- y muestran como los efectos macroeconómicos derivados de un aumento de éste serán muy diferentes según se encuentre por debajo o por encima de su nivel óptimo.

Una serie de simulaciones efectuadas por Barro (1990) con un modelo de equilibrio general muestran que, más allá de un cierto nivel de gasto público sobre PIB, los aumentos del primero disminuirían la tasa de crecimiento de la economía. En su formulación ese nivel crítico está determinado por las características de la función de producción en la que el gasto del gobierno es uno de sus argumentos.

Peden (1991) estima, utilizando datos agregados para los EE.UU. entre 1928 y 1986, que el crecimiento de la productividad empieza a disminuir cuando el porcentaje de gasto público sobre el PIB aumenta por encima de, aproximadamente, el 17%.

Este conjunto de trabajos revelan que, en efecto, el tamaño alcanzado por el sector público en una economía cualquiera es muy importante para la eficacia posterior de sucesivas políticas fiscales. Naturalmente, la naturaleza del gasto público que se acomete es también determinante de los efectos cosechados.

3.2 ¿Es productivo el gasto público?

La necesidad de analizar cuidadosamente cada una de las grandes partidas del gasto público queda patente en la mayor parte de los estudios que, habiendo utilizado el gasto agregado en sus modelos, no son capaces de llegar a resultados concluyentes. Las grandes categorías a considerar serían las transferencias, el consumo público y la inversión pública. Por otra parte, también es importante distinguir entre gastos transitorios y permanentes y/o entre gastos de las administraciones centrales o federales y gastos de las administraciones regionales, locales, gasto militar o no, etc..

Es interesante citar, en primer lugar, el trabajo de Hulten y Schwab (1987), para quienes el gasto público representa, sobre todo, la contrapartida de las actividades productivas del gobierno. En efecto, la formulación de la función de producción del gobierno revela que, por lo general, se infravalora sistemáticamente la producción agregada, ya que la producción del gobierno no está adecuadamente recogida, sobre todo porque no se valoran los servicios prestados por el stock de capital público en dicho proceso de producción. Estos autores corrigen consiguientemente las estimaciones de las NIPA americanas entre 1959 y 1985.

Pero la productividad del gasto público se analiza, en general, a través de una ecuación de "contabilidad del crecimiento" à la Denison (1974) o una ecuación de productividad total de los factores (PTF) derivada de la anterior.

Diamond (1989), por ejemplo, utiliza una versión del siguiente modelo general de estirpe denisoniana:

\[\mathrm{g} _ {\mathrm{y}} = \alpha + \sum_ {\mathrm{i} = 1} ^ {\mathrm{n}} \beta_ {\mathrm{i}} \cdot (\mathrm{G} _ {\mathrm{i}} / \mathrm{Y}) + \sum_ {\mathrm{j} = 1} ^ {\mathrm{m}} \gamma_ {\mathrm{j}} \cdot (\mathrm{Z} _ {\mathrm{j}} / \mathrm{Y}) + \mathrm{u}\tag{3.2}\]

en el que es la tasa de crecimiento real de la producción, el gasto público de tipo i y otros factores explicativos del crecimiento, entre ellos, naturalmente, los inputs privados.

Cuando , el primer sumatorio de la expresión 3.2 se convierte en , es decir, un término en el que aparece el tamaño del sector público (G/Y) y cuyo coeficiente trataría de medir su efecto global sobre la tasa de crecimiento. Con una muestra de datos agregados para 102 países entre 1960 y 1980, Diamond encuentra que el aumento del gasto agregado del gobierno parece ejercer un efecto negativo sobre el crecimiento real de la economía, lo cual sugiere, con arreglo a lo comentado anteriormente, que muchos países tienen un sector público con un tamaño superior al "óptimo". En este caso, el criterio de optimalidad es la mayor tasa de crecimiento posible.

El gasto de capital, una vez desagregados los componentes de G, tiene sin embargo una influencia positiva sobre el crecimiento y, dentro de él, el gasto en infraestructuras. Igualmente, Diamond detecta efectos positivos para ciertos gastos corrientes. Son particularmente significativos los efectos de los gastos de capital en materias de protección social y educación, más incluso que los gastos estrictamente en infraestructura (ver capítulo II para definiciones precisas).

El gasto corriente, cuando aumenta sometido a una restricción de presupuesto equilibrado, puede tener efectos marcadamente negativos, tanto mayores cuanto más persistentes tales aumentos y, por supuesto, cuanto más distorsionante el esquema impositivo utilizado (impuesto sobre la renta en vez de impuesto de suma fija (Mao (1990)). Este autor insiste en que los resultados de su modelo de simulación cambiarían de haberse considerado gastos productivos.

Para Peden (1991), el gasto público productivo (infraestructura, sistema de derechos de propiedad, etc.) ejerce un efecto positivo y duradero sobre la productividad -del factor trabajo-. También para García-Milá (1988) el gasto en infraestructura afecta favorablemente al PIB. En la primera parte de su estudio, la autora muestra que los gastos locales y estatales en los Estados Unidos explican una buena parte de la varianza del PIB. Ello se ilustra mediante un modelo VAR aplicado a un vector de componentes del PIB, entre los que figuran varias categorías de gasto público.

Aschauer (1989a) por fin, en un conocidísimo trabajo que ha desencadenado una buena parte de la literatura que se cita en estas páginas, trata de estimar los efectos del capital público sobre la productividad, tanto del capital privado como global, encontrando una fuerte correlación positiva entre ambos. El modelo general del que parte es una función de producción ampliada para incluir entre sus inputs al capital público:

\[\mathrm{Y} = \mathrm{A} \cdot \mathrm{L} ^ {\alpha} \cdot \mathrm{K} ^ {\beta} \cdot \mathrm{KG} ^ {\gamma}; \quad \alpha + \beta + \gamma \geq 1\tag{3.3}\]

en la que KG es el capital público.

Aschauer encuentra evidencia de que el gasto público corriente no es significativo y de que, dentro del impacto positivo ejercido por KG, las infraestructuras ejercen el mayor efecto sobre la productividad. En un intento de contrarrestar las críticas dirigidas a la existencia de causación inversa, rechaza ésta, lo cual interpreta, a su vez, como un rechazo de la Ley de Wagner. La inclusión de KG en la expresión 3.3 parece, según las conclusiones del autor, dotar a la función de producción de rendimientos de escala crecientes, lo cual revela la existencia de externalidades positivas asociadas a las infraestructuras.

La revisión realizada en esta sección sobre los gastos públicos productivos permite establecer como tales, claramente, a las infraestructuras en la versión de "infraestructuras núcleo" a la que se aludía en el capítulo II e, igualmente, a aquella parte del capital público constituida por bienes de equipo u otras estructuras, especialmente las de protección social y educativas. Los gastos corrientes, y entre ellos las transferencias, parecen llevar la peor parte en el reparto, pero no hay que olvidar el papel crucial que algunos de estos gastos, destinados a mantener y perfeccionar el sistema social de derechos de propiedad, tienen que jugar forzosamente en la eficacia global de la sociedad.

Como sabrán muchos lectores, el trabajo de Aschauer (1989a) ha dado lugar a numerosa literatura situada a ambos lados de su argumento central, que también ha tenido contribuyentes en España (Bajo y Sosvilla (1992), Argimón et al (1993)). Su tratamiento es el objeto del capítulo IV.

3.3 El efecto expulsión de la inversión en infraestructuras

Es bien conocido, y figura en todos los libros de texto de macroeconomía, el efecto que el gasto público ejerce sobre la inversión privada, "expulsando" a esta última cuando se produce un aumento del primero. Es decir, un aumento del gasto público de, digamos, una peseta puede provocar un desplazamiento en mayor, igual o menor magnitud del gasto privado en inversión. El mecanismo convencional por el que esto sucede es que el estímulo de la demanda que tal aumento del gasto provoca y la competencia del sector público por el ahorro necesario para su financiación elevan los tipos de interés, lo cual deprime la inversión privada. En condiciones de restricción de oferta y/o anticipación racional de la política fiscal, el efecto de expulsión será al cien por cien, desplazándose un volumen de gasto privado equivalente al aumento del gasto público. En el caso, como se vio en algunos de los trabajos citados, de que el aumento del gasto público resultara contractivo, el desplazamiento del gasto privado sería claramente superior al cien por cien.

No es este, sin embargo, el tipo de efecto expulsión que queremos analizar en esta sección. Al considerar el gasto en infraestructura, según el tratamiento anteriormente analizado, un input más en la función de producción, lo que interesa es el grado de sustituibilidad entre el capital público y el capital privado en el proceso productivo y no la sustituibilidad de los correspondientes capítulos de gasto en la demanda agregada. Esta "versión de oferta" del efecto expulsión de la infraestructura evoca claramente el hecho de que muchos gastos de capital realizados por el sector público evitan, más que desplazan, gastos "equivalentes" por parte del sector privado, con dos efectos de oferta muy importantes.

Primero, liberan al sector privado de la necesidad de acometer inversiones capaces de provocar importantes externalidades con los consiguientes efectos de polizón e infradotación. En segundo lugar, permiten al sector privado dirigir su esfuerzo inversor contando con un entorno infraestructural que, en principio, eleva la productividad de la inversión privada y de los demás factores de producción.

Aschauer (1989b) ha tratado precisamente este caso de efecto expulsión por el lado de la oferta teniendo en cuenta las dos consideraciones anteriores. Como cabría esperar, encuentra que la inversión pública -no militar- es completamente sustitutiva de la inversión privada. Por otra parte, la productividad de la inversión privada aumenta, lo cual, a su vez, estimula esta última. El efecto neto tiende a ser positivo, dándose por lo tanto un caso de crowding-in. Sin duda, los datos agregados utilizados por Aschauer para los Estados Unidos entre 1952 y 1986 capturan también el efecto expulsión procedente del lado de la demanda de la economía, ya que no todo proyecto de inversión pública puede considerarse un sustituto, ni siquiera estricto, de un proyecto privado alternativo, considerados ambos como factores del proceso productivo. El autor no realiza intentos de corregir este sesgo. No obstante, sus resultados revelarían una conjunción de efectos de expulsión, tanto de oferta como de demanda, relativamente moderada.

IV. CRECIMIENTO ECONÓMICO E INFRAESTRUCTURAS

Si bien parece quedar razonablemente establecido que el gasto público corriente actúa en detrimento de la productividad y del crecimiento económico, al menos hasta donde la consideración convencional sobre lo que es gasto corriente alcanza, los llamados gastos productivos del sector público ejercerán sus efectos por el lado de la oferta de la economía, lo cual nos coloca de lleno en el análisis del crecimiento y de sus determinantes. Entre estos últimos, además de la acumulación de factores productivos convencionales, identificada formalmente en la literatura desde Harrod (1939), surgen elementos institucionales, regulatorios o infraestructurales cada vez con más nitidez, aunque apenas se conozcan con precisión los canales por los que tales determinantes de nuevo cuño transmiten sus efectos hacia la tasa de crecimiento del producto o de la productividad de los factores.

De entre dichos determinantes, el mejor estudiado en la literatura reciente es el conjunto de infraestructuras con las que cuenta una economía y a su análisis se destina el grueso de esta sección. El papel de las infraestructuras no está, sin embargo, definitivamente establecido, a pesar de la variedad de definiciones, datos, especificaciones, técnicas econométricas, etc., empleadas en las distintas contribuciones sobre la cuestión. Subsisten problemas en los anteriores aspectos y, también, sobre la eventualidad de que se dé un fenómeno de causación inversa que hiciera de las infraestructuras la consecuencia de un proceso generalizado de crecimiento y desarrollo económico salpicado con cambios estructurales en la demografía y en los hábitos de los consumidores.

4.1.- Determinantes del crecimiento económico.

En el algo más de medio siglo transcurrido desde la aparición del modelo de crecimiento económico de Harrod (1939) hasta la actualidad, la Teoría del crecimiento económico ha atravesado diversas etapas, siendo especialmente fructíferas las de las segundas mitades de los años cincuenta y de los ochenta, dominadas, respectivamente, por las contribuciones de Robert Solow y Paul Romer. En un reciente panorama sobre la evolución de la Teoría del crecimiento económico, Stern (1991) realiza un recuento que, de manera muy sintética, permite apreciar cómo la literatura ha ido desgranando los principales determinantes o fuentes del crecimiento. El cuadro 4.1 presenta, convenientemente adaptada al objetivo y notación de este trabajo, dicha síntesis, de la cual puede extraerse la siguiente lista de determinantes del crecimiento (véase cuadro 4.1):

i) acumulación de capital y trabajo

ii) I+D e innovación y aprendizaje

iii) sistemas de gestión y organización de las empresas

iv) organización y regulación de los mercados interiores y exteriores

v) infraestructura física e institucional

Naturalmente, los modelos descritos en el cuadro 4.1 no pueden recoger, en sus simples formulaciones formales, la extraordinaria riqueza de matices que sugiere la lista anterior. De hecho, aparte de los intentos recientes por tratar el caso del capital humano y de las infraestructuras, la mayor parte de los determinantes citados han permanecido amalgamados en el llamado residuo de Solow, es decir, la parte del crecimiento del producto no debida directamente a la acumulación de capital privado ni de trabajo, obtenida según el cálculo estándar de la contabilidad del crecimiento a partir, por ejemplo, de una función de producción Cobb-Douglas.

En efecto, de la función:

\[\mathrm{Y} = \mathrm{A} \cdot \mathrm{K} ^ {\alpha} \cdot \mathrm{L} ^ {\beta}\tag{4.1}\]

una vez tomadas derivadas logarítmicas, se obtiene:

\[\mathrm{y} = \mathrm{a} + \alpha \cdot \mathrm{k} + \beta \cdot \ell\tag{4.2}\]

donde las minúsculas aproximan las tasas de variación porcentual de las respectivas mayúsculas. A partir de 4.2 pueden definirse:

\[\mathbf {y} - \mathbf {k} = \mathbf {a} + (\alpha - 1) \cdot \mathbf {k} + \beta \cdot \ell\tag{4.3a}\]

\[\mathbf {y} - \ell = a + \alpha \cdot k + (\beta - 1) \cdot \ell\tag{4.3b}\]

\[\mathbf {y} - \alpha \cdot \mathbf {k} - \beta \ell = a\tag{4.3c}\]

como las tasas de crecimiento de, respectivamente, la productividad del capital, la productividad del trabajo y la productividad total de los factores. Esta última, designada por la letra "a" en la expresión 4.2, es lo que se conoce como residuo de Solow.

Las primeras estimaciones del residuo de Solow pronto revelaron que su elevado tamaño y significatividad exigían profundizar en las causas del crecimiento económico más allá del debido a la acumulación física de capital y trabajo. El progreso técnico exógeno, determinado o no por una tendencia, constituyó durante algún tiempo la mejor explicación del crecimiento económico no explicado, valga la redundancia. La insuficiencia de la misma resulta evidente al considerar todos los demás candidatos y, además, se ha visto definitivamente sancionada por los nuevos desarrollos sobre progreso técnico inducido.

El modelo de Solow generaba una serie de predicciones estilizadas sobre el proceso de crecimiento de las economías industrializadas que no siempre se han visto confirmadas por las observaciones. La consideración por separado de algunos de los factores anteriormente citados, presumiblemente amalgamados en "a" en las expresiones anteriores, tal como hace Barro (1991), sería la vía para reconciliar, por ejemplo, la predicción del modelo neoclásico sobre la convergencia en renta per cápita de los países con la observación de que tal proceso apenas se da en la realidad. En efecto, Barro muestra cómo, una vez controlados factores tales como nivel de educación, institucionales, infraestructuras, etc., la tasa de crecimiento de un país está en relación inversa con su nivel de renta per cápita y la razón por la que los países desarrollados mantienen sus tasas de crecimiento, a pesar de su mayor renta per cápita, estriba en el efecto crecimiento de la acumulación de capital humano o de otros estímulos institucionales.

Junto a estos esfuerzos para reconciliar predicciones y observación en torno a los "stylized facts" de la teoría neoclásica del crecimiento, trabajos como los de Anderson (1990) y De Long y Summers (1991, 1992) parecen hacer emerger nuevos "stylized facts", por ejemplo, sobre el papel crucial que juega la inversión en equipos en el proceso de crecimiento. De hecho, estos autores identifican un eficaz canal a través del cual se transmiten multitud de efectos, estrechamente ligado a la instalación de nuevos equipos, lo cual materializa el potencial de crecimiento contenido en desarrollos relativos al capital humano, institucionales, infraestructurales, etc., de manera que la rentabilidad social de la inversión en equipos es superior a su rentabilidad privada.

4.2.- La transmisión de externalidades

La idea de que, junto al trabajo y el capital, muchos otros factores nada convencionales intervienen en el proceso productivo y, por lo tanto, determinan el curso de la productividad y el crecimiento, generando externalidades, recibe un tratamiento temprano en Meade (1952), donde se distingue entre factores productivos remunerados (como el capital y el trabajo empleados por una empresa cualquiera y afectos a su propia producción), no remunerados ("unpaid factors", como las flores de las manzanas producidas por un productor independiente de otro que produce miel y en cuyo proceso las flores anteriores son cruciales) y factores de creación de un entorno favorable ("atmosphere", como el incremento de la pluviosidad local del que se beneficia un cultivador de maíz cuando un explotador forestal independiente del anterior decide reforestar).

Los dos últimos casos, tomados textualmente de Meade (1952), es decir, los inputs no remunerados y los factores de entorno favorable, pueden considerarse conjuntamente con facilidad, además de extender la interacción entre productores considerada por Meade a otros tipos de agentes, como el sector público en la realización de infraestructuras.

En definitiva, muchas actividades de agentes públicos y privados representan un input, productivo o de entorno, no remunerado, en las actividades productivas corrientes. Tales externalidades pueden representarse formalmente mediante las expresiones:

\[\mathrm{Y} _ {\mathrm{i}} = \mathrm{F} _ {\mathrm{i}} (\mathrm{L} _ {\mathrm{i}}, \mathrm{K} _ {\mathrm{i}}, \mathrm{Z} _ {\mathrm{j} \neq \mathrm{i}})\]

\[i = 1 \dots , N \quad \text { agentes }\tag{4.4a}\]

6

\[\mathrm{Y} _ {\mathrm{i}} = \mathrm{F} _ {\mathrm{i}} (\mathrm{L} _ {\mathrm{i}}, \mathrm{K} _ {\mathrm{i}}) \cdot \mathrm{A} (\mathrm{Z} _ {\mathrm{j} \neq \mathrm{i}}) \quad ;\]

\[\mathrm{i} = 1 \dots , \mathrm{N} \quad \text { agentes }\tag{4.4b}\]

donde es un vector de actividades o decisiones de otros agentes. Sobre la función pueden imponerse diferentes hipótesis de homogeneidad a la totalidad o parte de sus argumentos.

Como se comentó anteriormente, diversos trabajos (Anderson (1990), De Long y Summers (1991, 1992)) atribuirían a K , o mejor al Δ K , el papel de transmitir hacia Y los efectos externos derivados de las actividades o decisiones de los demás agentes. Otros autores han utilizado la función de costes, en vez de la producción, para estimar los efectos externos de las infraestructuras (Berndt y Hanson (1991), Mamuneas y Nadiri (1991), Morrison y Schwartz (1992)) o, dentro de formulaciones cercanas a (4.4), han enfatizado los efectos de localización, aglomeración y reforzamiento derivados de la decisiones de creación de infraestructuras (Quinet 1992)).

No hay que olvidar, sin embargo, que, junto a los efectos directos e indirectos derivados de los factores no convencionales -entre ellos las infraestructuras- recogidos en la tasa de crecimiento del producto de la economía, se dan multitud de efectos no recogidos por este indicador y que, no obstante, forman parte de la función de utilidad de los individuos. La contabilidad del crecimiento, pues, difícilmente podrá captar estos últimos adecuadamente. En las secciones V y VI se comentan estos aspectos con mayor detalle.

4.3.- Productividad de los factores e infraestructuras

Dentro del marco general esbozado en los apartados anteriores sobre las fuentes no convencionales del crecimiento y los efectos externos que provocan se acomodan, sin ninguna dificultad, las infraestructuras, que actúan de las dos maneras anteriormente descritas: bien como un factor -no pagado- de producción, bien contribuyendo a crear un entorno favorable a la actividad de los demás inputs, reforzando por lo tanto la productividad de estos últimos. Argumentos analíticos tempranos sobre el papel que el capital público juega en la economía pueden encontrarse en Arrow y Kurz (1970).

En un conocido trabajo, citado en buena parte de la literatura que se comenta en estas páginas, Aschauer (1989a) parte de una formulación como la de la expresión (4.4a) y encuentra una fuerte relación positiva entre capital público y productividad, tanto del capital privado como total. Previamente a este trabajo, otros autores habían encontrado, usando diversos enfoques, una relación positiva entre ambas magnitudes (Ratner (1983), Eberts (1986), Da Silva (1987), García Milá (1988)), pero la aparente nitidez del resultado de Aschauer, su simplicidad en el tratamiento y, sobre todo, la fuerte advertencia que el autor realiza, en ese y sucesivos trabajos (Aschauer (1989b, 1989c)), acerca de las negativas consecuencias derivadas del descuido de las autoridades estadounidenses en el proceso de acumulación del capital público, dieron a sus trabajos la repercusión que éstos han conocido posteriormente.

La formulación más difundida de la ecuación de Aschauer parte de una función de producción Cobb-Douglas ampliada:

\[\mathrm{Y} _ {\mathrm{t}} = \mathrm{A} \cdot \mathrm{F} (\mathrm{L} _ {\mathrm{t}}, \mathrm{K} _ {\mathrm{t}}, \mathrm{KG} _ {\mathrm{t}})\tag{4.5}\]

en la que se toman derivadas logarítmicas obteniéndose:

\[\mathrm{y} _ {\mathrm{t}} = \mathrm{a} + \alpha \cdot \ell_ {\mathrm{t}} + \beta \cdot \mathrm{k} _ {\mathrm{t}} + \gamma \mathrm{kg} _ {\mathrm{t}}\tag{4.6}\]

Aschauer impone y , es decir, atribuye al capital público (infraestructura y equipo), y, por extensión, a cualquier otro input no pagado, la propiedad de provocar rendimientos crecientes en el proceso productivo.

Una vez adaptada para la estimación econométrica y tomando como regresando el crecimiento de la productividad del capital privado (y-k), Aschauer obtiene la expresión 1.1 de la tabla 1 de su trabajo de 1989(a):

\[\begin{array}{r l} \mathrm {y_ {t} - k_ {t}} = & - 2, 4 2 + 0, 0 0 8 t _ {t} + 0, 3 5 (\ell_ {t} - k _ {t}) + 0, 3 9 (\mathrm{kg} _ {t} - k _ {t}) + 0, 4 3 \mathrm{cu} _ {t} \\ & (- 2 1, 6) (4, 6) (4, 9) (1 6, 2) (1 2, 3) \end{array}\tag{4.7}\]

\[\overline {{{\mathrm{R}}}} ^ {2} = 0, 9 7 6; \mathrm{DW} = 1, 7 9; \text { Obs. } 1 9 4 9 - 1 9 8 5 \text { EE.UU. }\]

en la que es una tendencia temporal y representa una medida de utilización de capacidad.

En palabras del propio Aschauer, la ecuación anterior revela que "... un aumento de un 1% en el ratio entre el stock de capital público y el de capital privado aumenta la productividad del capital en un 0,39%". De ahí su conclusión sobre la influencia que la desaceleración de la acumulación de capital público en los Estados Unidos ha podido tener sobre el descenso de la productividad.

La sencillez del análisis anterior ha llevado, sin duda, a muchos otros autores a tratar de replicar y/o contrastar los resultados de Aschauer. En efecto, bajo un prisma metodológico exigente, los datos agregados disponibles, las especificaciones, las propias técnicas de estimación, han suscitado en muchos otros trabajos la sospecha de que el "efecto Aschauer" responda a una relación espúrea, a un problema de causación inversa, etc. El propio Aschauer ha explorado estos problemas, anticipándose a posibles críticas, en los trabajos anteriormente citados, no encontrando evidencia convincente, en su opinión, de lo contrario.

Entre los trabajos que confirman el "efecto Aschauer", además de los previamente citados, se encuentran los de Mamuneas y Nadiri (1991) y Morrison y Schwartz (1992) para los Estados Unidos, Berndt y Hanson (1991) para Suecia y Bajo y Sosvilla(1993) y Argimón et al. (1993) para España. Aunque realizados con otros objetivos, los trabajos de De Rooy (1978), Biehl (1988) y Eberts (1990), que se comentan en la sección V, aportan también evidencia a favor. Munnell (1992) realiza un análisis de parte de la literatura reciente, concluyendo fuertemente a favor de la existencia del "efecto Aschauer".

Algunos de estos estudios han utilizado metodologías diferentes a la de la expresión (4.5). Así, basándose en la teoría de la dualidad, Mamuneas y Nadiri (1991), Berndt y Hansson (1991) y Morrison y Schwartz (1992) han estimado funciones de costes en las que las infraestructuras representan beneficios para las empresas en forma de reducción de costes, tanto a nivel agregado como por ramas industriales. Este enfoque permite, a la vez, determinar la infrautilización o sobreutilización de la infraestructura existente, así como niveles óptimos de dotación de infraestructura en relación a los costes de las empresas privadas.

Los resultados favorables al "efecto Aschauer" obtenidos por lo general mediante la utilización de funciones de costes resultan ser inmunes a las críticas sobre causación inversa. La teoría de la dualidad proporciona pues, hasta la fecha, la metodología más robusta para el estudio de los efectos de la infraestructura.

Otros estudios, basados en la función de producción, contradicen o niegan la existencia de un efecto positivo del capital público sobre la productividad.

Directamente relacionados con el trabajo de Aschauer pueden citarse los de Ford y Poret (1991), Rubin (1991), Tatom (1991a, 1991b) y Flores de Frutos y Pereira (1993). El primero estima la función de producción ampliada para once países de la OCDE y concluye que, en general, el efecto Aschauer parece darse, con nitidez, solamente en los EE.UU. a partir de la segunda guerra mundial. En realidad sus resultados son mixtos, aunque en conjunto desfavorables al hallazgo de Aschauer, ya que sólo cinco de los once países considerados parecen registrar este último.

Utilizando técnicas de series temporales multivariantes, Flores de Frutos y Pereira (1993) encuentran, inicialmente, un fuerte efecto del capital público sobre la producción y sobre la demanda de factores privados en los EE.UU.. Sin embargo, muestran que tal efecto es compatible con una variedad de especificaciones, exentas de restricciones de cointegración, en las que el capital público no es una variable exógena, lo cual sugiere la existencia de causación inversa.

Rubin y Tatom, sin embargo, se ciñen al caso de los EE.UU. y al modelo de Aschauer, en el que introducen algunas modificaciones. Sin subsanarlos, Rubin (1991) alude a una serie de problemas estadísticos puestos de manifiesto en Jorgenson (1991) y que afectan fundamentalmente a la naturaleza agregada de los datos, destacando el hecho de que, debido a la influencia de factores demográficos y otros, las series agregadas presentan tendencias comunes que invalidan el análisis macroeconómico de la relación entre productividad e infraestructura.

Lo que podríamos llamar la "crítica de Jorgenson" al "efecto Aschauer" comprendería, en realidad, muchos otros argumentos: desde los ya citados sobre la causación inversa hasta los debidos a infraestimación o variables omitidas, simultaneidad, etc.

La evolución de la demografía y los cambios en la demanda parecen haber determinado la evolución del gasto en infraestructura, al menos en los EE.UU. (Rubin (1991), Tatom (1991a)), y su coincidencia con la evolución de la productividad harían de la relación entre productividad e infraestructuras una relación espúrea. Tatom (1991b) encuentra que la inclusión de los precios de la energía en la ecuación de productividad quita toda significación a las infraestructuras.

A estos últimos trabajos, no obstante, se aplicaría igualmente el núcleo de la crítica de Jorgenson, es decir, las limitaciones del análisis macroeconómico.

Los estudios desagregados, por sectores industriales, presentan evidencia mezclada. Rubin (1991) encuentra que en solo una de once ramas industriales se da el "efecto Aschauer", aunque los estudios con funciones de costes revelan efectos favorables de la infraestructura a nivel sectorial (Mamuneas y Nadiri (1991)). Las críticas sobre causación inversa no parecen validarse a medida que avanza la literatura. El propio Aschauer explora la cuestión en sus trabajos sin encontrar evidencia, como tampoco la encuentran trabajos más recientes (Bajo y Sosvilla (1993)).

Finalmente, existen diversos trabajos que, sin estar destinados a contrastar específicamente el "efecto Aschauer", no encuentran evidencia firme del papel positivo del capital público, sobre el crecimiento de países (Barro (1991)), regiones (Hulten y Schwab (1987), Ventura (1990)) o sobre la productividad (De Long y Summers (1991, 1992)).

No cabe duda de que las externalidades provocadas por la infraestructura se registran fundamentalmente en su área de influencia (un territorio, un mercado, etc.) y no es de extrañar, por lo tanto, que el análisis macroeconómico presente limitaciones serias debido a la "dilución" de las externalidades en el conjunto de industrias y territorios que componen una economía. Por eso mismo, el análisis desagregado (sectores y regiones) ofrece un balance más favorable al "efecto Aschauer". El caso de las regiones se analiza con detalle en la sección V.

Este balance es particularmente positivo cuando la metodología empleada recoge mejor los presumidos efectos externos, a través, por ejemplo, de las funciones de costes. Con todo, el análisis macroeconómico, a pesar de la evidencia en contrario, no permite, a nuestro juicio, descartar la existencia del efecto Aschauer agregado, aunque tampoco se pueda afirmar con rotundidad. En este sentido es oportuna la recomendación que se desprende de algunos de los estudios citados (Rubin (1991), Ford y Poret (1991), Tatom (1991a)) previniendo contra los escasos resultados que cabría esperar de una política de infraestructuras generalizada que sólo persiguiera relanzar el crecimiento económico, al menos mientras no se disponga de evidencia más firme.

¿Como reconciliar la anterior recomendación con la fuerte advertencia lanzada por Aschauer sobre las consecuencias de relajar el pulso inversor del sector público?. La respuesta solo puede facilitárnosla el análisis aplicado, sectorial y regional, utilizando modelos y metodologías adecuadas. En efecto, allí donde la carencia de infraestructuras y/o el deterioro de las existentes sean manifiestos y, además, exista una demanda de sus servicios, las ganancias de productividad de los factores privados derivadas de la solución de estos estrangulamientos han de ser patentes, a la luz, incluso, de un análisis coste-beneficio ex-ante. De manera que, ex post, el análisis económico aplicado debería ser capaz de detectarlas, medirlas y determinar si existen márgenes adicionales de ganancias por explotar (Morrison y Schwartz (1992)).

En otras palabras, la sensata advertencia de autores como Rubin y Tatom no debe, sin embargo, tomarse como excusa para relajar el ritmo de inversión pública. Mientras los grandes efectos se dilucidan debe mantenerse la expansión y mejora de las infraestructuras, allí donde el análisis desagregado y microeconómico lo aconseje. Los efectos sobre el crecimiento, derivados de esta estrategia, no serán despreciables (Munnell (1992)).

Por fin, los efectos de las infraestructuras no solamente se manifiestan en forma de externalidades en la producción. Los servicios de las mismas afectan directamente a los consumidores, usuarios directos de algunos de aquéllos, y, por lo tanto, constituyen otros tantos argumentos de su función de utilidad. Los efectos diversos sobre el bienestar son tan importantes como los efectos sobre el crecimiento del producto per cápita, aunque apenas exista evidencia sobre los mismos (Grossman y Lucas (1974), Lindbeck y Weibull(1986)). Este tipo de efectos han de ser estudiados por medio de modelos de equilibrio general en los que el capital público, o sus servicios, formen parte tanto de la función de producción como de la función de utilidad de los consumidores. Las dificultades analíticas y empíricas de este enfoque son, sin embargo, evidentes.

Fuente: Stern (1991).

V. INFRAESTRUCTURAS Y DESARROLLO REGIONAL

5.1. Disparidades en la dotación de infraestructuras.

A nivel de regiones europeas, el trabajo seminal es el de Biehl (1986), que en su versión final analiza las 168 regiones (nivel NUTS II) de la Europa de los Doce con referencia a los años 1980 y 1984. En él se aprecian claramente las grandes disparidades existentes, que revelan el largo camino que todavía ha de recorrer la C.E. para converger en lo económico y en lo social. Asimismo se advierte que las mayores dotaciones en materia de infraestructuras corresponden a regiones altamente desarrolladas, densamente pobladas y céntricamente situadas, mientras que los valores más bajos los tienen las regiones menos desarrolladas, principalmente zonas rurales situadas en la periferia.

Una gran cantidad de informes recientes sobre la economía española hacen referencia a su situación desfavorable en materia de dotación de infraestructuras (véanse, entre otros, Folgado (1991), Ballesteros Pinto (1991) y Aguado y Jiménez (1992)). La posición relativa de nuestro país conforme a dichos trabajos coincide con los resultados ofrecidos por Biehl. En ellos se describen distintos indicadores y todos apuntan a un nivel insufiente de infraestructuras en comparación con la CEE y, por tanto, a la necesidad de superar esas deficiencias para establecer, al menos, las condiciones necesarias de convergencia real con nuestros socios comunitarios, tanto en lo económico como en lo social.

La cuantificación realizada para las Comunidades Autónomas (CC.AA.) por Cutanda y Paricio (1992) -siguiendo la metodología de Biehl (1986)- revela importantes diferencias regionales en las dotaciones de capital público, tanto a nivel de indicadores agregados como de los distintos componentes que los integran (véase cuadro 5.1.). Junto a los diversos indicadores se presentan, como medidas de dispersión, el coeficiente de variación y el cociente máximo-mínimo entre la comunidad mejor y la peor dotadas. Este fenómeno reproduce, a una escala menor, lo que se observa en la C.E. Ello explica, en buena parte, el auge de la preocupación actual en nuestro país por la cuestión de la infraestructura, a raíz de los primeros estudios sobre la situación comunitaria.

Las diferencias entre CC.AA. son especialmente acusadas en el indicador económico y, dentro de éste, en la oferta de energía por contraposición con el abastecimiento de agua. Por su parte, el indicador social presenta rasgos más favorables que el económico en su distribución regional, prueba de la intensa labor redistributiva de los Presupuestos Generales del Estado. En conjunto, las comunidades caracterizadas por un nivel de desarrollo menor (Extremadura, Castilla-La Mancha, Galicia, Castilla-León, Andalucía y Murcia) tienen dotaciones de infraestructura deficientes, al tiempo que presentan bajas densidades de población, altas proporciones del empleo agrario en el total y bajos niveles de renta per cápita. La relación se invierte para las regiones con un mayor nivel de desarrollo (Madrid, Cataluña, País Vasco y, en menor medida, Baleares y la Comunidad Valenciana).

5.2. Efectos sobre la renta regional.

Existe un número considerable de estudios sobre los efectos de la infraestructura, que relacionan diversas medidas del capital público -tanto en términos de stocks como de flujos- con indicadores de desarrollo económico regional. En la mayoría de ellos se pone de manifiesto que la infraestructura es un elemento fundamental en la explicación de las diferencias regionales -a distintos niveles- en la renta, aunque no puede olvidarse el problema de "causación inversa" planteado en el capítulo II.

Comenzando por los estudios en términos de stocks, Cutanda y Paricio (1992) obtienen un efecto positivo de los distintos indicadores de dotación de infraestructuras sobre la renta neta per cápita y, en especial, del indicador económico, por ser el más directamente relacionado con las actividades productivas. Biehl (1988) también aporta evidencia de una contribución importante sobre el PIB per cápita y el PIB por empleado. Asimismo, Deno y Eberts (1989) encuentran efectos positivos y estadísticamente significativos de la infraestructura pública sobre la renta personal disponible per cápita, mezclándose el elemento de demanda (tirón de ésta provocado por la realización de las infraestructuras) con el de oferta (factor no retribuido en la producción privada y que proporciona servicios a los consumidores).

Hulten y Schwab (1987) analizan las diferencias regionales en la productividad con el objeto de determinar si el plus de crecimiento asociado a la infraestructura pública se debe al incremento global en la productividad de los factores privados -tanto trabajo como capital- o al aumento en el atractivo de la región para dichos factores, cuyas dotaciones aumentan en la misma. Sus resultados indican que el mayor efecto se debe a las decisiones migratorias de los factores más que a los diferenciales de productividad de la empresa.

En este sentido, Eberts (1986) encuentra que, aún siendo la influencia de la inversión pública sobre la producción industrial relativamente pequeña, es muy necesaria para la expansión del sector industrial, debido a la complementariedad de ese factor productivo con el empleo. En un estudio posterior del mismo autor (Eberts (1990)) se confirma que el efecto del stock de capital público sobre la productividad regional es en sí mismo bastante limitado y, sin embargo, su incidencia sobre las tasas de crecimiento de los inputs privados es decisiva para explicar los diferenciales en el crecimiento regional.

Pasando al análisis en términos de flujos, Eberts y Fogarty (1987) estudian las relaciones entre inversión pública y privada, encontrando evidencia de que la primera precede a la segunda en una amplia mayoría de regiones. Este resultado atribuye a la infraestructura pública un papel muy efectivo como instrumento de política regional, por su poder para atraer la iniciativa privada a las zonas en las que aquélla se localiza.

Mehay y Solnick (1990) se preocupan por la distribución geográfica de los gastos en defensa, ya que influyen positivamente sobre el crecimiento económico de los estados americanos. Además, los mayores efectos sobre el empleo industrial se asocian a los programas de inversión frente a los gastos corrientes, no teniendo estos últimos un impacto significativo sobre la renta personal.

No obstante, existen estudios que cuestionan la existencia de una relación positiva entre inversión pública y aceleración del desarrollo regional. En concreto, Ventura (1990) no es capaz de corroborar la tesis implícita en la actual política territorial de que una redistribución de recursos que favorezca a las regiones menos desarrolladas contribuirá a su crecimiento, ni siquiera la asignación que consiste en incrementar directamente la inversión pública.

Por su parte, Utrilla de la Hoz (1991) elabora unos índices de necesidad relativa de infraestructuras para valorar el efecto redistributivo del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), para después calcular la correlación existente entre los flujos financieros que provienen del mismo y las necesidades relativas de las inversiones a que dichos flujos van destinados. Su análisis pone de manifiesto un impacto negativo del F.C.I. de cara al desarrollo regional, debido al paulatino descenso en el grado de adecuación entre los recursos y las necesidades, y permite hablar de un diseño incorrecto del Fondo.

Es interesante, de cara al desarrollo regional, el enfoque de Biehl (1988), que hace hincapié en el potencial de crecimiento de las infraestructuras o, dicho de otra forma, su papel como factores de potencialidad de dicho crecimiento. Según este autor, cuanto mejores sean el equipamiento infrastructural, en particular, y el equipamiento de factores de potencialidad, en general, más alta será la productividad potencial y mayor el atractivo de esas regiones para el capital privado y la mano de obra. Asimismo el enfoque del potencial de desarrollo regional afirma que para que un país pueda reducir las disparidades en su distribución interregional de la renta ha de tener presente el ratio óptimo que existe entre los elementos públicos y privados del capital total de una economía, tanto a escala nacional como regional. Esta consideración final se refleja en multitud de trabajos empíricos, como se vio en el capítulo IV.

Varios estudios ahondan en la efectividad de la infraestructura pública como instrumento de política regional. De Rooy (1978) señala, en un trabajo con medidas de renta, paro y pobreza, que si un programa de desarrollo tuviera una distribución de recursos óptima -eficiente- a nivel nacional cabría esperar que las diferencias en las elasticidades de tipos similares de inversión pública fueran mínimas (aunque habría pequeñas diferencias debidas a variaciones en los costes locales de proveer la infraestructura). Al obtener en su estudio elasticidades significativamente distintas por regiones, este autor concluye que es necesario un programa de desarrollo nacional centralizado, que distribuya los recursos en función de las comparaciones interestatales del potencial de las inversiones para el desarrollo y no se guíe por consideraciones de tipo político.

Hansen (1965), Mera (1973) y Looney y Frederiksen (1981) analizan la efectividad potencial de la infraestructura pública distinguiendo entre categorías de regiones -más o menos desarrolladas o con mayor o menor potencial de desarrollo- y obtienen considerables efectos diferenciales entre las mismas. En esta misma línea, el trabajo de Deno (1988) apoya la intuición de que el stock agregado de capital público tiene el mayor efecto en las regiones en declive -a través del incremento del empleo y de la renta personal-, ya que dichas regiones se caracterizan por tasas de paro relativamente mayores y niveles de renta personal menores. Este resultado, típico de la literatura sobre economía del desarrollo, evoca, no obstante, la necesidad de no descuidar la consolidación de los ejes "maduros" de desarrollo regional en un país dado.

Lo cierto es que los análisis anteriores prescinden de consideraciones normativas y parece guiarse mayoritariamente por el criterio de eficiencia a la hora de diseñar y proponer programas de desarrollo en base a los efectos de las infraestructuras. Esta es la línea que se apunta en el trabajo de De Rooy (1978) y en la que se profundiza en otros trabajos ya mencionados. No obstante, para abordar, por ejemplo, el problema de una región relativamente atrasada y con escaso potencial de crecimiento sería necesario adoptar una perspectiva más amplia.

Por último, cabe señalar que la literatura existente se circunscribe en exclusiva al estudio de las disparidades en la renta regional, lo cual no parece deseable. Para poder ofrecer una visión más ajustada de cara a la convergencia y a la superación de los desequilibrios económicos regionales convendría extender el análisis a otros indicadores de desarrollo, perspectiva que no se ha abordado hasta la fecha.

Una particularidad en el planteamiento recién mencionado consiste en la utilización del propio nivel de dotación de infraestructuras -o de parcelas del mismo- como indicador de desarrollo, aspecto que prácticamente no se ha introducido en los trabajos empíricos. La razón es que las infraestructuras proporcionan a los consumidores diversos servicios -cultura, medio ambiente, etc.- que se valoran en sí mismos y que inciden sobre el desarrollo en la medida en que también aumentan el nivel de bienestar de los individuos.

Fuente: Cutanda y Paricio (1992) y elaboración propia.

VI. PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURAS, REGULACION Y BIENESTAR.

6.1. Provisión óptima de infraestructuras

En los últimos años un número considerable de trabajos empíricos (Aschauer (1989c), Munnell (1990b), Ford y Poret (1991), entre otros) han identificado en las economías occidentales una tendencia al descenso en el crecimiento de la productividad. Esta evolución ha originado preocupación entre los economistas, por ser dicho crecimiento el principal determinante del incremento en los salarios reales y de la mejora en el nivel de vida de los ciudadanos.

Asimismo, existe en numerosas sociedades una creencia generalizada de que simultáneamente se ha producido un deterioro significativo en el stock de capital público. La literatura se ha hecho eco de tal creencia para valorar la magnitud del deterioro así como el grado en el que éste puede constituir un factor explicativo del comportamiento de la productividad.

En los capítulos anteriores ya se puso suficientemente de manifiesto el papel del capital público en el proceso de producción privada y, en concreto, su impacto positivo sobre la productividad y la renta. Así pues, queda pendiente el dilucidar la cuestión de un posible "déficit" de infraestructuras que pudiera hipotecar nuestro desarrollo futuro, para después hacer las recomendaciones de política que se estimen pertinentes.

En primera instancia, y dado el impacto positivo de las infraestructuras sobre el crecimiento económico, se tiende a demandar sistemáticamente mayores tasas de inversión en capital público, con el objetivo de alcanzar ritmos de expansión paralelos a los experimentados en períodos precedentes. No obstante, en un estadio posterior se trata de racionalizar esta cuestión, determinando si el stock de capital público se encuentra en su nivel óptimo.

Dado que las infraestructuras tienen naturaleza de bien público (como ya se discutió en el capítulo III), su provisión corresponde, en general, al sector público. Tal como señalan Arrow y Kurz (1970), el proceso de producción privado se ve favorablemente afectado -en el sentido de reducción de sus costes- por los servicios proporcionados por las infraestructuras. Se trata, pues, de un caso de externalidades positivas y se puede evaluar, en este caso, un rendimiento social de las mismas distinto al rendimiento privado, correspondiendo entonces al sector público la internalización del rendimiento diferencial.

De acuerdo con lo anterior, la determinación del nivel óptimo de infraestructuras se aborda, de forma natural, en el contexto de la teoría de la producción. En primer lugar, García-Milá y McGuire (1989) utilizan la condición de eficiencia (ingreso marginal=coste marginal) que se deriva de una función de producción clásica para determinar si los estados americanos eligen óptimamente sus niveles de inversión en carreteras y educación. Bajo el supuesto de que el precio del producto varía de forma homogénea en los distintos estados llegan a sugerir que los gastos en educación pueden estar por debajo de su nivel óptimo.

Como ya se comentó en el apartado 2.2., la teoría de la dualidad permite realizar un análisis más exhaustivo del comportamiento optimizador de las unidades productivas. De acuerdo con ella, se especifica una función de costes (variables o totales) dual a la función de producción, a partir de la cual se pueden obtener medidas del valor sombra del capital en infraestructuras -en términos de reducción de costes para las empresas privadas- y determinar la cantidad óptima del mismo que el sector público debe proveer. En este contexto existen estudios para distintos países que tratan de determinar patrones de infra o sobreinversión en relación al nivel óptimo o de infra o sobreutilización del stock de capital en infraestructuras.

Berndt y Hansson (1991) aportan evidencia de que el capital público en Suecia - tanto para el sector privado en su conjunto como sólo para la industria- estaba siendo infrautilizado en 1988, a pesar de que la magnitud del exceso se había ido reduciendo durante la década de los ochenta. Por su parte, Morrison y Schwartz (1992), con datos para los estados americanos, concluyen que el incremento del stock de infraestructuras tendría un impacto positivo sobre la eficiencia, es decir, que su nivel se halla por debajo del óptimo. Además, estos autores precisan que dicho incremento ha de ser superior al del producto en términos relativos, para que tal expansión tenga un efecto positivo sobre el crecimiento de la productividad.

García-Milá (1988) utiliza un marco más amplio -un modelo estocástico de equilibrio general- en el que el capital público se determina de forma exógena y no óptimamente en el problema del consumidor representativo junto con el consumo y la inversión privados. Se contrasta que el parámetro que mide el nivel de inversión pública como porcentaje del óptimo en la economía americana es inferior a la unidad, lo cual representa un patrón de infrainversión en infraestructura. Este trabajo supone, por tanto, un paso adicional respecto a los modelos recogidos en el capítulo III (véanse Barro (1990) y Peden (1991), entre otros), en la medida en que desciende al caso concreto de las infraestructuras en lugar de intentar determinar el tamaño óptimo del sector público en su conjunto.

Biehl (1988), siguiendo el enfoque del potencial de desarrollo regional, analiza las desviaciones del PIB per cápita observado respecto a los valores estimados por la función de cuasi-producción. Su trabajo, referido a la totalidad de las regiones comunitarias, revela la situación de ineficiencia que afecta a la mayoría de ellas. En concreto, las regiones altamente desarrolladas suelen registrar una sobreutilización del stock de infraestructuras, frente a una infrautilización en aquellas regiones con un bajo nivel de desarrollo.

Así pues, la literatura pone de relieve las limitaciones para el crecimiento que parecen derivarse del deterioro en el stock de capital público e intenta evaluar la existencia y magnitud real del llamado "déficit de infraestructuras". Los primeros intentos, recogidos en este apartado, adoptan una perspectiva básicamente macroeconómica -en términos de evolución de la productividad- y constituyen el punto de partida para profundizar en aspectos microeconómicos tales como la eficiencia en el uso de las infraestructuras existentes, la financiación de las mismas o el precio de los servicios que éstas proporcionan.

6.2 Financiación de las infraestructuras e imputación de precios al uso de sus servicios.

La impresión generalizada de que existe un déficit de infraestructuras, reforzada, como acabamos de exponer, por el análisis de la evolución de la productividad, admite una serie de matizaciones desde el análisis microeconómico.

Una característica común de las infraestructuras es su financiación pública y la gratuidad de utilización de sus servicios. Modalidades de financiación, precios de los servicios y demanda de los mismos por parte de los usuarios, están estrechamente ligados y lo que en muchas ocasiones parece ser escasez de infraestructuras puede ser, en realidad, un uso no eficiente de las mismas.

Algunos autores han comentado que los efectos positivos de las infraestructuras, observados en los análisis de series temporales, parecen disminuir con el tiempo (Mamuneas y Nadiri (1991)). También parecen ser menores en regiones con mayor dotación de infraestructura (Deno (1988), Biehl (1988)). Es muy probable que la congestión y el male estado de muchas infraestructuras actualmente operativas límite seriamente las ventajas derivadas de las mismas, contribuyendo a reforzar la percepción de la existencia de un déficit de infraestructuras.

Considérense los siguientes ejemplos: un trasvase de agua entre cuencas hidráulicas en el que la mitad del caudal se pierde por el mal estado de la conducciones, prácticas de riesgo ineficientes alimentadas en época de abundancia por la gratuidad del agua, carreteras congestionadas solamente en horas punta, etc.

Estos y multitud de casos similares pueden perjudicar seriamente la productividad de los factores privados y crear la impresión de que la oferta de servicios de infraestructura es insuficiente y de que, consiguientemente, es necesario aumentar la capacidad a fin de multiplicar los efectos positivos de las infraestructuras. En realidad bastaría con reparar los desperfectos incurriendo en menores costes, regular la demanda de servicios sometiéndola a precios o a tasas por unidad de los mismos, etc.

Es bien conocido el fenómeno de que la ampliación de una infraestructura congestionada alivia temporalmente el problema, pero, a menos que se introduzcan mejoras en la gestión de la nueva capacidad resultante, la congestión acaba reproduciéndose a un mayor nivel que el inicial (Winston (1991), Downs (1962)). Este fenómeno, conocido como la "Ley de Downs", determina un mecanismo de regulación del uso de las infraestructuras típicamente malthusiano y advierte sobre la necesidad de someter toda evidencia sobre insuficiencia de infraestructuras a un cuidadoso test microeconómico centrado en la siguiente pregunta: ¿es eficiente el uso actual de las infraestructuras existentes?.

En la medida en que los servicios prestados por las infraestructuras -sean gratuitos o no- estén debidamente racionados por otros mecanismos alternativos a los precios existirá un problema de uso ineficiente, lo cual constituye un "fallo del estado" que el mercado podría resolver.

Cada vez más, la noción de "política eficiente de infraestructuras" cobra mayor contenido gracias a los esfuerzos de investigadores preocupados por una interpretación simplista de la cuestión del "déficit de infraestructuras" (Winston (1990, 1991), Gramlich (1990), Gómez Ibáñez et al. (1990)). Dentro de una política eficiente habrían de considerarse los siguientes elementos:

- La decisión misma de aumentar la capacidad de las infraestructuras.

- La financiación privada, pública o mixta de las nuevas infraestructuras.

- El establecimiento de precios o tasas para los usuarios de los servicios.

- La privatización y/o regulación de las infraestructuras existentes o de las futuras.

Aumentar la capacidad de las infraestructuras.

Cuando se conoce con precisión la función de costes de una infraestructura importante, en la que intervienen no solamente la capacidad de la misma sino también cuestiones tales como duración, tecnología de gestión asociada, etc., es posible planificar su realización o establecer el patrón de mantenimiento de la misma, alterando con ello considerablemente el balance coste-beneficio respecto a una situación en la que las anteriores características se establecen sin criterios óptimos. Por ejemplo, la capacidad y duración (grueso del pavimento) de una autopista deben extenderse hasta el punto en que el beneficio marginal derivado de ampliar ambas dimensiones se iguale a su coste marginal (Winston 1990, 1991). Este autor estima que, en algunos casos en los EE.UU., los beneficios anuales derivados de ciertas operaciones de renovación viaria podrían superar, en un factor de diez, a su coste anualizado.

Financiación privada o pública

La realización de un proyecto de infraestructura puede comportar un balance de rentabilidades -privada y social- cambiante según la naturaleza de la misma. A tenor de ello, la financiación podrá ser privada, pública o mixta. El cuadro 6.1, adaptado de Kay et al. (1989), presenta los criterios generales para considerar uno u otro tipo de financiación.

CUADRO 6.1

Cargas de usuario

Este es elemento clave para la identificación de la demanda de los servicios de las infraestructuras en muchos casos concretos. Peajes por congestión, cargas por intensidad de uso, etc., servirían para internalizar una buena parte de la brecha existente entre el coste privado y el social de los servicios de las infraestructuras, permitiendo, igualmente, adecuar la capacidad a la demanda, la recuperación de las inversiones y el mantenimiento en buen estado operacional de las infraestructuras existentes.

Este es quizás, por otra parte, el elemento más complicado de dilucidar en toda política eficiente de infraestructuras, dada la diversa naturaleza de los efectos externos provocados, el ámbito territorial en el que éstos se hacen sentir, etc., como puede apreciarse en el cuadro 6.2, basado en Gramlich (1990).

Nótese que la imputación generalizada de precios a los servicios de las infraestructuras permitiría internalizar los efectos externos que éstas provocan en el proceso de crecimiento, convirtiéndolas en un factor de producción remunerado equiparable a los demás inputs productivos privados, susceptible de acumulación con criterios de óptimo y, por lo tanto, fuente convencional del crecimiento económico.

Privatizacion y regulación.

Muchas infraestructuras, actualmente en uso, podrían ser explotadas por el sector privado a fin de estimular un mantenimiento y uso óptimos, racionalizar su expansión, etc. La privatización de las infraestructuras, tanto las ya existentes como las futuras adiciones al stock, presenta también numerosos problemas dado el balance de grupos ganadores y perdedores en el proceso (Gómez-Ibáñez et al. (1990)) y, sobre todo, requiere un cuidadoso análisis, caso por caso, en el que se exploren las ganancias reales de eficiencia que cabe esperar, ya que este es el argumento generalmente esgrimido a favor de la privatización, y dado el riesgo de provocar la monopolización de ciertos servicios por parte de la iniciativa privada.

El cuadro 6.3, inspirado en Gómez-Ibáñez et al. (1990), resume los cuatro casos tipo, y el diagnóstico correspondiente, que surgen cuando, en cualquier "mercado" de servicios de infraestructura, se combinan las ganancias potenciales de eficiencia con el grado de competencia en la provisión de dichos servicios que la privatización o la regulación traerían consigo frente a la realización y operación pública de dichas infraestructuras.

VII. CONCLUSIÓN

Las infraestructuras, claramente insertas en el ámbito de la política del sector público, proporcionan un excelente campo de experimentación para el diseño de políticas eficientes de gasto público. Como se ha visto, tanto el tamaño del sector público como el del stock de capital público tienen límites dictados por la naturaleza de su aportación al proceso general de crecimiento y desarrollo económicos de una sociedad. A la vez, la mayor parte de las economías desarrolladas se enfrentan a la necesidad de ampliar y/o renovar sus dotaciones de infraestructura para reforzar el avance de la productividad, estimular la acumulación de otros inputs privados, colmar las necesidades de regiones menos desarrolladas o replantear la oferta de servicios públicos tras décadas de intenso cambio económico y social.

El trabajo reciente de los economistas en esta materia ha abierto la puerta a nuevos desarrollos que debieran permitir, en un futuro próximo, conocer mejor cómo se transmite el efecto positivo de las infraestructuras, desde los núcleos sectoriales o territoriales donde las mismas comienzan a ejercer dichos efectos hasta los "extremos" de la tupida, y a la vez sutil, red de relaciones económicas que articulan lo que llamamos una economía. Desde este conocimiento podrá dotarse a las actuaciones en infraestructura de la naturaleza estratégica que hoy, en multitud de casos, les falta, multiplicando, de esta forma, sus efectos u obteniéndolos con un menor coste.

Frente a la demanda de sus servicios, no condicionada en la actualidad en general por sus precios relativos, el gobierno, cualquiera que sea su jurisdicción territorial, tiene la obligación de estudiar detenidamente y proponer, en cada caso, esquemas de precios o cuasi-precios que racionalicen aquella, permitiendo medir el déficit realmente existente, y que alivien o distribuyan mejor en el tiempo y en el espacio la carga financiera que los grandes proyectos extrañan.

El relativo énfasis que este trabajo ha puesto sobre los estudios recientes dedicados a la relación entre capital público, productividad y crecimiento no debe hacer olvidar la lector la existencia de una larga tradición, entre los economistas, de preocupación teórica y aplicada por la evaluación de proyectos. Puede que haya llegado la hora de integrar ambas líneas en una síntesis que favorecerá, sin duda, a una de las más importantes actividades de asignación de recursos acometidas por el sector público en toda economía.

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ANEXO 1

LISTA DE ABREVIATURAS

A Constante de una función de producción C Consumo C.E. Comunidad Europea CG Consumo público CU Utilización de la capacidad productiva CV Coste variable D Déficit público DF Déficit de pleno empleo dl Diferencia logarítmica F(·), f.p. Función de producción Factores de producción privada Productividad marginal del capital privado Tasa de crecimiento del consumo Tasa de crecimiento del stock de capital privado Tasa de crecimiento del factor trabajo Tasa de crecimiento del PIB G Gasto público Gasto público corriente H Población h.g.x Homogeneidad de grado x I Inversión privada Inversión en equipo IG Inversión pública Inversión en estructuras II Diversos indicadores de dotación de infraestructuras I+D Investigación y Desarrollo K Capital privado KG Capital público L Empleo n Tasa de crecimiento de la población NIPA National Income and Product Account, EE.UU. NU Naciones Unidas P Vector de precios relativos de los inputs Polinomio de segundo grado pt Progreso técnico tendencial PTF Productividad total de los factores Vector de precios relativos de los inputs variables Q Nivel de producción s.a. Sujeto a S Ahorro SG Ahorro público t Tiempo T Ingresos públicos Ingresos públicos corrientes Perturbación aleatoria en una ecuación de regresión U(·) Función de utilidad VAB Valor añadido bruto Y, PIB Producto interior bruto o renta Z Vector de otros factores explicativos {·} Secuencia temporal

ANEXO 2

RESUMEN DE ARTÍCULOS SELECCIONADOS

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

FEDEA, D.T. por M. Draper y J.A. Herce

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