Política de reforma de los sistemas de pensiones por José-Luis Oller*

DOCUMENTO DE TRABAJO 95-17

Septiembre, 1995

* Economista. Texto original en inglés traducido por José Isidoro García de Paso.

Resumen

Este trabajo analiza los aspectos políticos subyacentes a las reformas de los sistemas públicos de pensiones. Tales aspectos están estrechamente ligados a la forma en la que se determinan las opciones sociales en sociedades democráticas, es decir, el requisito de legitimación por las urnas de las propuestas que acaban convirtiéndose en tales opciones sociales mediante la acción de los correspondientes gobiernos. En este contexto, la reforma de las pensiones públicas se enfrenta a dificultades de legitimación democrática no menores que las propias dificultades técnico-económicas tan ampliamente estudiadas por los economistas. La consideración en profundidad de los aspectos políticos y sociales de las reformas pertinentes es urgente ya que muy probablemente el necesario consenso y el margen de acción para las mismas estarán más influidos por estos aspectos que por los estrictamente económicos. El análisis realizado sugiere que no será fácil encontrar una vía democrática para la reforma drástica del sistema público de pensiones a menos que los partidos políticos decidan competir en la arena electoral con propuestas genuinas tendentes a resolver los problemas de las pensiones antes que a asegurarse el voto de los potencialmente perjudicados ocultándoles la necesidad de las reformas. De no ser así las reformas posibles discurrirán por los cauces conocidos hasta la fecha.

Abstract

This paper analyses the politics of public pension systems reforms. These are closely tied to the way social choices are made in democratic societies, that is, the democratic legitimacy, through voting, requirement for any proposal that becomes social choice after the corresponding government action. In this set up, the pensions reform faces democratic legitimacy problems of no less entity than the well known, more technical, economic problems. Taking these aspects deeply into account is urgent for both the consensus and the margin for action needed for reform will likely be more influenced by them than by economic aspects. The analysis suggests that it will not be easy to find a democratic way to a substantive reform of the public pensions systems unless political parties start to compete in the voting arena with genuine proposals rather than with programmes designed to capture votes reassuring the potential losers against the needed reforms. If this is not so, reforms will continue at the pace experienced so far.

Códigos JEL: J11, J14, J21

El dilema último de la democracia es que el Estado tiene que reducirse, pero no puede. Anthony de Jasay, "El Estado".

I. Introducción.

Los sistemas públicos de pensiones ocupan un lugar prioritario en las agendas políticas de muchos países desarrollados y en algunas economías emergentes. Las cargas sobre las finanzas públicas de un amplio Estado del Bienestar tienen que reducirse, dados los elevados niveles de déficit. El debate público sobre las pensiones ha producido un importante número de programas de reforma en muchos países. Los programas de reforma normalmente intentan introducir racionalidad en los esquemas de pensiones vigentes mediante el diseño de métodos más eficientes de obtener unos objetivos dados de política sujetos a las restricciones económicas y demográficas actuales y esperadas. De modo característico, los planes para la reforma de las pensiones comparten el supuesto implícito de que, en palabras de James Buchanan, "la reforma es factible sólo si las ideas de los políticos son honestas, sólo si éstos reconocen las inconsistencias de los programas existentes, sólo si actúan de verdad en interés general". Obviamente, este supuesto es ingenuo. Las reformas requieren un apoyo político suficiente que debe crearse dentro del marco de las instituciones y de los procesos ya existentes de toma de decisiones.

II. La política de una materia técnica.

Este trabajo aborda el tema de la política de reforma de una clase particular de programas de bienestar social: los llamados sistemas de pensiones obligatorios vinculados a las rentas (mandatory earnings related pension system de ahora en adelante, MERPS). Esta elección se basa en dos motivos. No solamente los MERPS representan de forma individual la mayor proporción de gasto público en la mayoría de los países de la OCDE, sino que su naturaleza y funcionamiento se presentan normalmente en términos técnicos, como instrumentos de transferencias intergeneracionales de renta. El debate sobre los métodos más eficientes de llevar a cabo esas transferencias normalmente se articula en la defensa de dos sistemas opuestos: el vigente sistema público de pensiones basado en el principio "pague a medida que ingrese" (pay as you earn adelante, sistema PAYE) frente a los sistemas privados o incluso públicos basados en la capitalización de aportaciones. Una parte significativa de la literatura técnica sobre sistemas de pensiones gira alrededor de este asunto.

Por supuesto que un analista político se enfrentaría a este mismo tema desde otra perspectiva. ¿Cuáles son las razones para el apoyo político en las democracias occidentales a unos MERPS que normalmente carecen de fundamento?. ¿Cuáles son las relaciones, si existen, entre la expansión de los MERPS y las reglas democráticas?. Parece que sólo habiendo obtenido respuestas adecuadas a estas cuestiones puede abordarse con éxito el tema de las restricciones y de los incentivos a la reforma de los MERPS. Obviamente, estas preguntas sólo pueden contestarse desde el punto de vista de una teoría del Estado en regímenes democráticos. No voy aquí a establecer la teoría de la democracia en la que confío. Para los propósitos que nos interesan, debería ser transferencias intergeneracionales de renta, los MERPS derivan su apoyo político de sus efectos y sus potencialidades redistributivos intrageneracionales. (La redistribución intrageneracional significa que los cotizantes de rentas bajas obtienen un "rendimiento" más alto de sus cotizaciones que los cotizantes de rentas altas de su misma generación. El rendimiento de las cotizaciones es una relación entre los impuestos pagados y los beneficios recibidos o unidades de beneficio por unidad de pago).

Los Estados democráticos, al hallarse comprometidos con el respeto a la libertad individual, han tenido una necesidad ineludible de legitimar la imposición de MERPS. Las justificaciones que se utilizan con más frecuencia pueden agruparse bajo dos epígrafes: el argumento del "polizón" (free rider) y el argumento "paternalista". El bien conocido argumento del "polizón" nos dice que, en ausencia de un seguro obligatorio de pensiones, algunos individuos elegirían no cotizar para una pensión, de modo que trasladarían a los contribuyentes el riesgo de requerir la asistencia de éstos en el caso de que la necesidad surgiera. El argumento del "polizón" no implica necesariamente que el Estado haya de proporcionar el seguro obligatorio.

El argumento "paternalista", que goza de un delicioso aroma victoriano, nos dice que sin sistemas obligatorios de pensiones, algunos individuos podrían infraestimar sus necesidades de ahorro y de provisión de fondos para sus pensiones. Esto implica, por supuesto, que el Estado sabe más que sus ciudadanos, lo cual podría ser un supuesto razonable cuando la mayoría de los participantes en un sistema obligatorio ingresen salarios de subsistencia y tengan un bajo nivel educativo. Si los ingresos y la educación aumentan, uno podría razonablemente suponer que el sesgo hacia el consumo presente se reduciría de forma espontánea. Pero los MERPS se han extendido rápidamente para cubrir a una población totalmente ocupada durante un periodo de incremento rápido de la renta a partir de la Segunda Guerra Mundial. Entonces, ¿por qué han estado apoyando los votantes una restricción en su libertad de elección?.

La literatura económica, y particularmente la rama de la "elección social", ha abordado esta cuestión y ha elaborado varios tipos de modelos explicativos. El primero de éstos hace hincapié en el papel de la intensidad de las preferencias en la toma de decisiones políticas. Los sistemas políticos podrían ponderar con menos fuerza las preferencias débiles de grupos numerosos que las preferencias intensas de pequeños grupos. Bajo un sistema de seguridad social, como los cotizantes superan de lejos a los beneficiarios, el beneficiario individual gana más de un expansión en los beneficios recibidos que lo que un cotizante paga adicionalmente, y por lo tanto los deseos del beneficiario obtienen una ponderación desproporcionada.

La segunda alternativa con éxito consiste en un modelo temporal en el cual los votantes actúan con una visión de largo plazo. Ellos creen que el sistema que se ha acordado seguir hasta hoy mismo va a continuar inalterado en el futuro. Los cotizantes presentes prevén que eventualmente recibirán una pensión y entonces pueden favorecer la permanencia del sistema aunque en la actualidad no se estén beneficiando de él. Cuanto más cerca esté la jubilación para un votante, más atractiva será para él la seguridad social. Como muestra Edgar Browning, dentro de un modelo de votante mediano, esto conduce a un sistema de seguridad social que es demasiado grande. En esencia, este sesgo ocurre porque las generaciones que todavía no han nacido no pueden votar.

Las democracias no pueden comprometer por adelantado sus decisiones futuras acerca de la legislación sobre seguridad social. El supuesto de que no van a darse cambios futuros en un sistema dado es claramente contrafactual: en la mayoría de los países la legislación se ha cambiado de manera repetida en algún periodo de tiempo.

Más recientemente, Tabellini (1990) ha elaborado un modelo de generaciones solapadas en el cual los MERPS no sólo redistribuyen desde los jóvenes hacia los viejos, sino también desde los hogares de rentas altas hacia los hogares de rentas bajas. Los votantes no se encuentran comprometidos con decisiones futuras de voto, es decir, con la continuidad del programa. En cualquier periodo, un voto sobre el programa de pensiones es un voto sobre cuánto hay que transferir desde los que son jóvenes hoy a los que son viejos hoy, sin repercusiones en la legislación futura. Una característica esencial del modelo es que existe altruismo bidireccional: los padres se preocupan de los hijos y los hijos se preocupan de los padres. Los votantes jóvenes intercambian sus cargas impositivas como consecuencia de la financiación del programa con el beneficio recibido por sus padres y lo mismo hacen los votantes viejos. Dada la redistribución intrageneracional, los contribuyentes pobres podrían estar en favor del programa ya que el beneficio para sus padres ya jubilados es mayor que el coste para ellos. El resultado de su análisis es que, con una desigualdad suficiente en la renta laboral, en equilibrio, una mayoría de votantes apoya un programa de seguridad social o MERPS. Este análisis también proporciona dos implicaciones positivas: en equilibrio, el tamaño de la seguridad social es mayor cuanto mayor sea la desigualdad de la renta antes de impuestos, y cuanto mayor sea la proporción de viejos en la población. Estas dos implicaciones, que son contrastables, parece que -para una muestra muy grande de países- pasan los contrastes de correlación (de sección cruzada). Esto respalda los argumentos de Tabellini.

La redistribución intrageneracional no es una característica de los MERPS fácilmente detectable. Para medir el tamaño de la redistribución intrageneracional en el sistema de seguridad social de los Estados Unidos ha sido necesaria mucha investigación. Observando las reglas de los sistemas públicos en Europa, es difícil evaluar el tamaño de esta redistribución porque la mayor parte de estos sistemas establecen algún tipo de proporcionalidad entre los pagos al sistema y los beneficios obtenidos. Pero los gobiernos tienen varios métodos para modificar esta proporcionalidad. Uno de los más potentes es elevar las pensiones mínimas en intervalos discretos y de manera discrecional, y congelar temporalmente los beneficios máximos. Mediante estos y otros métodos, la redistribución intrageneracional tiene lugar a la edad de la jubilación y durante el periodo de retiro. Su resultado final es que la tasa de rendimiento ex-post tras la jubilación sobre las cotizaciones efectuadas antes de la jubilación es más alta para los participantes de bajas rentas que para los participantes de rentas altas. Esto también se muestra mediante la convergencia de las pensiones mínima y media.

La redistribución intrageneracional tras la jubilación podría llevar a que un cotizante joven de renta baja, el cual podría estar obteniendo actualmente un rendimiento negativo con las reglas vigentes, esperase un rendimiento positivo e incluso elevado cuando se jubile, uniéndose así a la mayoría que apoyaría el sistema.

Este desarrollo dinámico de los MERPS provoca que sea perfectamente racional que organizaciones que actúan como grupos de presión (por ejemplo como los sindicatos) acepten reglas de proporcionalidad en las cotizaciones antes de la jubilación (las cuales mantienen el apoyo político del contribuyente medio), a la vez que presionan en favor de ajustes recurrentes y no planificados en laspensiones mínimas, basados en argumentos de equidad. Dadas las crecientes cifras de población jubilada, tanto en términos absolutos como relativos, puede predecirse fácilmente que éste es un método extremadamente efectivo de comprar votos.

Volviendo al trabajo de Tabellini, una característica muy interesante de su modelo es que no está basado en ninguna hipótesis de ilusión fiscal. El apoyo mayoritario a los MERPS requiere solamente una proporción significativa de personas relativamente viejas en la población de participantes en el sistema y una redistribución intrageneracional suficiente. Pero la ilusión fiscal es una características de todos los MERPS. Esta ilusión tiene al menos dos orígenes independientes. El primero y más importante, la infraestimación del coste por parte del cotizante participante, quien no tiene en cuenta la parte de la cotización a la seguridad social que pagan las empresas. En segundo lugar, el cotizante no toma en consideración las consecuencias económicas de un sistema obligatorio que reduce la oferta de trabajo, genera desempleo a través de la cuña salarial (entre el salario bruto pagado por la empresa que contiene las cotizaciones empresariales a la seguridad social y el salario neto percibido por el trabajador) y reduce la acumulación de capital; estos tres efectos tienen un coste en términos de producción que se pierde. Pero solamente la primera fuente de ilusión fiscal sería suficiente para influir en el comportamiento del voto de los cotizantes en favor de la redistribución intrageneracional.

III. Tipos de reformas.

Existe un consenso en las democracias occidentales de que los MERPS, según están diseñados en la actualidad, son insostenibles financieramente en el largo plazo. O bien las contribuciones se incrementan, o bien los beneficios se reducen de manera significativa. Pero el acuerdo sobre la necesidad de ajustar los sistemas de pensiones no implica, por supuesto, un acuerdo sobre los métodos necesarios para llevar a cabo esa tarea. Cuando se observan los planes de reforma desde un punto de vista político, uno podría agruparlos en función de su radicalismo. Sugiero llamar programas radicales de reforma a aquéllos que proponen modificar lo que podríamos llamar los principios constitucionales de los MERPS, y programas moderados de reforma a aquéllos que proponen cambios en lo que podrían llamarse las reglas operativas. Por supuesto, la distinción entre principios constitucionales y reglas operativas es meramente convencional y su valor depende de su fertilidad analítica. Propongo la inclusión entre los principios constitucionales de los MERPS de los siguientes principios:

Coerción: la participación en el sistema y la contribución al mismo son obligatorias para ciertos grupos.

Ausencia de contratos legales vinculantes: las cotizaciones y los beneficios son el resultado de una elección política que forma parte del proceso global de toma de decisiones en una democracia y, por tanto, se hallan sujetas a votaciones recurrentes en el tiempo.

Las contribuciones o cotizaciones se reparten entre los futuros beneficiarios y sus empresas (empleadoras). (Esto es lo que llamo el principio de ilusión fiscal).

Los MERPS pueden incurrir en déficits si ello es necesario.

Las reglas operativas son aquéllas que la experiencia y la historia muestran que tienen un carácter menos estable. Incluiría aquí los siguientes grupos de reglas: a) sobre la elegibilidad para participar en el sistema como cotizante y como beneficiario; b) sobre los tipos impositivos de las cotizaciones y sobre los beneficios; c) sobre los procedimientos para recaudar las cotizaciones y para pagar los beneficios.

La posición de la mayoría de los políticos en Europa respecto de la reforma de las pensiones es conservadora, es decir, favorable al mantenimiento del "status quo". Esto significa que los sistemas tienen que "ajustarse" de forma que permanezcan existiendo. Es útil interpretar esta postura como una posición que acepta la necesidad de cambiar lo que hemos denominado reglas operativas, de modo que se preserven los principios constitucionales, tal y como los hemos definido. La visión de que los MERPS deberían cambiar de manera fundamental y ser sustituídos por sistemas de capitalización sólo es compartida por una minoría política compuesta de académicos neoliberales y representantes de los intereses del mundo financiero. Aquí es bastante significativo resaltar que los partidos de centro-derecha generalmente no comparten esta visión. En todo caso, ¿cuáles son las posibilidades políticas de una reforma radical? Consideraré en primer lugar esta cuestión y finalizaré analizando el tema de cómo una reforma moderada es probable que vaya adelante sin socavar el apoyo político del sistema.

IV. Las probabilidades de una reforma radical.

El carácter obligatorio de los MERPS tiene un apoyo muy débil si se les observa exclusivamente en términos de los sistemas de transferencias intergeneracionales de rentas. El argumento del "polizón" justifica un seguro obligatorio, pero no una participación obligatoria en un sistema público. Este es un mecanismo muy extendido en otro campo del seguro, en particular en los vehículos de motor, donde el seguro es obligatorio y las compañías aseguradoras compiten entre ellas. Tampoco el argumento paternalista justifica la provisión pública de un seguro de pensiones con carácter de monopolio. Si los MERPS públicos no incorporasen una redistribución intrageneracional significativa, el Estado podría competir con sistemas privados de pensiones. Si los beneficios que se proporcionasen por un sistema estatal fueran actuarialmente justos, incluso con un sistema "pague a medida que ingrese", no sería necesaria una participación obligatoria en los MERPS del Estado. Muy probablemente, la competencia entre sistemas públicas PAYE actuarialmente justos y sistemas privados de capitalización aumentarían el bienestar general (los beneficiarios comprarían pensiones en ambos tipos de sistemas) porque los sistemas PAYE protegen contra la inflación y los sistemas de capitalización son neutrales respecto del ratio de dependencia (el ratio entre jubilados y activos). La razón de la coerción es simplemente que los sistemas incorporan mecanismos redistributivos intrageneracionales. La probabilidad de que una mayoría de los votantes se opongan a la redistribución es baja: el contribuyente de renta baja y la población jubilada probablemente continuarán siendo mayoría en una votación. Esta es la razón de porqué incluso los partidos conservadores apoyan los principios constitucionales de los sistemas actuales.

Pero las probabilidades de eliminar el carácter obligatorio de los MERPS son incluso inferiores. Supongamos por un momento que una mayoría de votantes estuviese dispuesta, en principio, a apoyar un sistema sin redistribución intrageneracional, es decir, a acabar con los sistemas PAYE actuales. Esta eliminación presenta dificultades casi insuperables. La eliminación sin compensación a los jubilados actuales es, como parece obvio, políticamente impensable. Esto significa que la generación terminal debería continuar cotizando para que se beneficiase la población jubilada y, además de esto, debería ahorrar para sí misma o emitir deuda. La emisión de deuda es teóricamente posible pero en la práctica es muy improbable, dadas las cifras implicadas y los niveles de deuda ya existentes en la mayoría de los países.

Una eliminación parcial implicaría una lenta capitalización de fondos durante un largo periodo de tiempo junto con los pagos actuales. Esto requeriría de todos modos un incremento en las cotizaciones. Pero esto, a su vez, iría en contra de las actuales políticas de reducción de la cuña impositiva para mitigar el desempleo.

En resumen, el coste de eliminar los actuales sistemas PAYE no sería soportable en las circunstancias económicas presentes, las cuales perdurarán durante un periodo de tiempo no previsible. La probabilidad de que una mayoría vote por la eliminación de los vigentes MERPS es nula. Los sistemas obligatorios están aquí para permanecer en el tiempo.

Sacar los MERPS del presupuesto público y aislarlos de los caprichos de la política del día a día para evitar que se den cambios en sus beneficios motivados por las fluctuaciones en las ambiciones redistributivas (esto es, eliminar nuestro principio constitucional 2) no es una propuesta de reforma convencional. Esta propuesta se ha avanzado por Assar Lindbeck (1994) y su equipo en su (en todos los aspectos) excelente informe "Turning Sweden Around". Pero este cambio se recomienda solamente si antes se ha reformado el sistema de modo que sea actuarialmente justo. De nuevo, aquí volvemos al tema de eliminar la redistribución, el cual hemos visto que es muy improbable que obtenga el respaldo de una mayoría de votantes.

La propuesta de Lindbeck suscita otro tema relacionado con la agenda política y no con el resultado de la votación. ¿Cuál podría eventualmente ser el incentivo para que los políticos llevasen a la agenda política cambios en nuestro segundo principio constitucional?. Uno podría argumentar que si los gobiernos han deseado delegar sus poderes sobre la gestión de la moneda en bancos centrales independientes para preservar la estabilidad de aquélla, lo mismo podría hacerse con los MERPS para preservar la estabilidad de los beneficios que éstos ofrecen. Si se piensa más detenidamente, uno podría suponer que esta comparación es inapropiada básicamente por dos razones. La primera y fundamental, porque se ha concedido independencia a los bancos centrales como consecuencia de una intensa presión internacional en aras de la estabilidad de los tipos de cambio en el marco de un proyecto de unión económica y política, y no parece haber evidencia de que el mismo grado de convergencia sea preciso en el área de la política social. En ese caso, no existirá presión internacional. La segunda razón es que generar inflación no es un método de comprar votos aunque puede ser una consecuencia no deseada de gastos públicos efectuados para comprarlos. De modo que la pérdida que experimentan los políticos por no ser capaces de modificar los beneficios con propósitos electorales es mucho mayor que la pérdida implicada por la imposibilidad de generar inflación bajo los mismos motivos. Desde un punto de vista político parecen existir pocas posibilidades de llevar este cambio constitucional a la agenda política.

La reforma de nuestro tercer principio constitucional relativo a los MERPS, el reparto de cotizaciones a la seguridad social entre empleador y empleado, para eliminar la ilusión fiscal se ha sugerido más frecuentemente, incluso por reformadores moderados, aunque no ha logrado entrar en las agendas políticas. Un cambio en este sentido no implicaría, en el momento de su puesta en práctica, ningún cambio en los flujos monetarios, en los salarios o en los costes laborales. Sin embargo, desvanecería la ilusión fiscal y precisamente por este motivo es rechazado. Todos los cotizantes tendrían un mejor conocimiento del coste del sistema y eventualmente podrían retirar su apoyo político. Unos políticos aversos al riesgo parece que actúan de forma correcta en la práctica al rehusar contrastar la tesis de Tabellini (de que la ilusión fiscal no es necesaria para obtener el apoyo de la mayoría). Pero en la actualidad existe una razón más inmediata para mantener la ilusión fiscal. Esta razón tiene que ver con la puesta en práctica de cambios en las reglas operativas que consideraremos en la siguiente y última sección de este artículo.

V. Las probabilidades de reformas moderadas y su resultado.

La dirección de los ajustes en los MERPS actuales está clara: el coste esperado de los programas tiene que reducirse o las cotizaciones tienen que elevarse. Como esta última alternativa para estar excluída si el desempleo persiste, entonces los beneficios futuros tendrán que reducirse. Esto puede hacerse por varias vías, que van desde un alargamiento de la vida laboral hasta varios métodos de cambiar las fórmulas de cálculo de los beneficios, o un endurecimiento de las normas de elegibilidad como beneficiario del sistema. Es racional que los gobiernos en el poder y también que los partidos de la oposición disfracen tanto como les sea posible las futuras reducciones en los beneficios. Aquí surge de forma obvia un conflicto de intereses entre el interés de los cotizantes por conocer sus niveles de beneficios esperados y el interés de unos buscadores competitivos de votos por evitar las malas noticias. Uno podría esperar que las reducciones en los beneficios futuros se "encubrieran" mediante formulaciones complejas. Cualquier intento por aumentar la transparencia en esta precisa etapa histórica está condenado al fracaso.

¿Cómo podemos esperar que unos buscadores competitivos de votos mantengan su lealtad y apoyo al sistema al mismo tiempo que llevan a cabo reducciones -aunque disfrazadas- en sus beneficios? Como el apoyo político a los MERPS depende de la relación entre población anciana y total de población, una relación que no puede alterarse, y de la redistribución intrageneracional, que sí puede cambiarse, podríamos esperar un aumento en esta última como compensación por la eventual pérdida de apoyo político debido a las reducciones en los beneficios. En términos prácticos, podría esperarse que las pensiones mínimas se mantengan en línea con la inflación y/o con otros parámetros, mientras que las pensiones medias se reducen progresivamente. A su debido tiempo, la pensión media se acercará a los niveles de las pensiones mínimas.

VI. Conclusión.

¿Cómo podemos esperar que las restricciones políticas afecten a la política de reformas de las pensiones en el largo plazo? De acuerdo con el análisis anterior, las reformas radicales son extremadamente improbables. Las reducciones futuras en los beneficios son inevitables si las tasas de desempleo y de endeudamiento continúan en sus niveles actuales. Las reducciones de beneficios se disfrazarán tanto como sea posible y se compensarán mediante aumentos en la redistribución intrageneracional. Los beneficios medios de los MERPS tenderán a converger a largo plazo a los niveles de las pensiones mínimas.

Referencias.

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