Demografía, empleo, salarios y pensiones* por Jun F. Jimeno** DOCUMENTO DE TRABAJO 2002-04

Enero 2002

* Trabajo presentado en las Jornadas de Economía Española del Centro de Estudios Andaluces (CentrA), noviembre de 2001.

** Universidad de Alcalá y FEDEA.

Resumen

El cambio demográfico que se vislumbra en el medio plazo tendrá numerosas consecuencias socioeconómicas. Este documento se ocupa de analizar dos de ellas. En primer lugar, la variación en la composición por edades de la población activa puede afectar a la situación laboral y a los rendimientos salariales de las distintas cohortes de población. En segundo lugar, los sistemas de pensiones tendrán que adaptarse al nuevo escenario demográfico, una cuestión candente tanto en debates académicos como políticos durante los últimos años. En la primer parte del documento se ofrece alguna evidencia empírica sobre la primera de estas cuestiones, mientas que en la segunda parte se comentan algunos elementos a tener en cuenta en la discusión de la reforma de las pensiones.

Palabras clave: cambio demográfico, empleo y desempleo, salarios relativos, pensiones.

Códigos JEL: J11, J64, J31, J26.

Abstract

The demographic change that can be foreseen in the medium run will have many socio-economic consequences. This paper analyses two of them. First, the variation in the age structure of the labour force may have an impact on the employment status of particular population groups and on relative wages of different cohorts. Secondly, pension systems will have to be adapted to the new demographic scenario, a recurrent topic in academic and political debates. In the first part of this document there is some empirical evidence on the first topic above. In the second, there is some discussion of the main issues to take into account for the reform of pension systems.

Keywords: demographic change, employment and unemployment, relative wages, pensions. JEL Codes: J11, J64, J31, J26.

Introducción

Durante el último cuarto del siglo XX la mayoría de los países avanzados comenzó a experimentar un nuevo cambio demográfico que se intensificará en los próximos decenios. En primer lugar, el aumento de la esperanza de vida (que en el caso español ha sido de más de 9 años, desde 69,85 años en 1960, hasta 79,08 años en 2000) producirá un aumento del peso de la población mayor de 65 años en la población total. En segundo lugar, la disminución de la tasa de fecundidad, que en España ha tenido lugar más tarde pero con mayor intensidad y rapidez que en otros países, también contribuirá a reducir el peso relativo de la población en edad de trabajar en la población total durante los próximos cinco decenios. En tercer lugar, la llegada de inmigrantes, que en el último lustro se ha producido en una magnitud sin precedentes en nuestro país, puede aminorar la disminución de la población en edad de trabajar. Aunque exista un cierto grado de incertidumbre acerca de cómo pueden evolucionar estas variables demográficas en el futuro, parece inevitable que el cociente entre el tamaño de las cohortes de mayor edad y el tamaño de las cohortes más jóvenes aumente notablemente durante la primera mitad de este siglo, incluso bajo los escenarios más optimistas. Por ejemplo, según las últimas proyecciones oficiales, que han sido revisadas para incorporar los recientes cambios en mortalidad, fecundidad e inmigración observados en la segunda mitad de la década de los años 1990 (véase INE, 2001), el cociente entre la población mayor de 65 años y la población de 20 a 64 años aumentará desde el 27% en 2001 hasta el 36% en 2025 y el 60%, aproximadamente, en 2050 (véase el Gráfico 1).²

¹El mayor grado de incertidumbre se refiere a la evolución de la esperanza de vida, que ha sido sistemáticamente infraestimada por los demógrafos. Es previsible que la tasa de fecundidad se recupere, pero no hasta los niveles observados durante los años sesenta del siglo pasado. Por último, la regulación de flujos masivos de inmigración como solución al problema demográfico es, en las condiciones actuales, una quimera.

²Los supuestos que subyacen a estas proyecciones son los siguientes. La esperanza de vida al nacer aumenta hasta alcanzar los 80,45 años en 2010 y, a partir de entonces, aumenta más lentamente hasta el año 2026, siendo de 81,19 años en 2020. Durante el periodo 2026-2050 la esperanza de vida se supone constante en el valor alcanzado al principio de este periodo. Con respecto a la tasa de fecundidad, se supone que se producirá un ligero incremento tanto en el número medio de hijos por mujer como en la edad media a la maternidad, alcanzando los valores de 1,33 hijos y 31,91 años, respectivamente, en el año 2005. Para años posteriores se supone que las tasas de fecundidad de las mujeres de edades inferiores a los 30 años detienen su evolución decreciente y se mantienen constantes en los valores del año 2005, mientras que las de las mujeres de 30 a 41 años siguen aumentando, pero a un ritmo mucho menor que el observado durante el decenio pasado. Como consecuencia, tanto el número medio de hijos por mujer como la edad media a la maternidad experimentan una evolución creciente, alcanzando, respectivamente, 1,42 hijos por mujer y 32,14 años de edad en 2020. Con respecto a la inmigración, el número estimado de entradas de extranjeros se sitúa, aproximadamente, en 375.000 en 2000. En los años sucesivos se supone un flujo neto de inmigrantes que decrece linealmente hasta 160.000 personas por año en 2005 y que se mantiene constante a partir de entonces.

Este cambio demográfico tendrá numerosas consecuencias socioeconómicas. Este documento se ocupa de analizar dos de ellas. En primer lugar, la variación en la composición por edades de la población activa puede afectar a la situación laboral y a los rendimientos salariales de las distintas cohortes de población. Alguna evidencia empírica disponible acerca de estos efectos se presenta en los apartados 2 y 3, respectivamente. En segundo lugar, los sistemas de pensiones tendrán que adaptarse al nuevo escenario demográfico, una cuestión candente tanto en debates académicos como políticos durante los últimos años. El apartado 4 analiza los efectos del cambio demográfico sobre el gasto en pensiones y se discuten algunas medidas de reforma del sistema de pensiones. Por último, el apartado 5 concluye con algunos comentarios finales.

2. Empleo, desempleo y composición por edades de la población

En la literatura económica sobre los determinantes de las tasas juveniles de empleo y de desempleo es habitual la referencia a la “hipótesis de la expulsión de las cohortes” (cohort crowding) que sostiene que cuanto mayor es el tamaño relativo de la población juvenil, más alta es su tasa de desempleo, más baja es su tasa de empleo y más bajos son los salarios que reciben en relación con los que reciben otros grupos de la población ocupada. Y, simétricamente, cuanto menor es el tamaño relativo de la población juvenil, más baja es su tasa de desempleo, más alta es su tasa de empleo y más altos son los salarios que reciben en relación con los que reciben otros grupos de la población ocupada.

El fundamento teórico de esta hipótesis es la sustitutibilidad imperfecta de los trabajadores de distinta edad. Bajo este supuesto, un aumento de la oferta relativa de un determinado grupo de la población provoca una disminución de su salario relativo (si los salarios se determinan mediante la interacción de la demanda y oferta de trabajo) o un aumento de su tasa de desempleo (si el proceso de determinación de salarios impone alguna restricción al ajuste de los salarios relativos). Es probable que, mientras en el corto plazo se produzca una variación de las tasas de desempleo por grupos de edad ante cambios en la composición por edades de la población activa, en el largo plazo el ajuste se realice mediante variaciones en los salarios relativos.

Gráfico 1 La composición por edades de la población española Proyecciones demográficas, 2000-2050

Com posi ción por edades de la pob lación e n edad de tra bajar (20-64 años) Fuente : Cálculos del autor a partir de INE (200 1 )

2.1. Evidencia a partir de datos internacionales

Los primeros estudios sobre la relación entre el tamaño de la población y el desempleo juvenil (por ejemplo, Easterlin, 1968) utilizaban series temporales de datos agregados por países. Sus resultados mostraban que, en casi todos los casos, un aumento del tamaño relativo de un determinado grupo de población empeoraba la situación laboral de dicho grupo (Ahlburg, 1982; Ben-Porath, 1985; OECD, 1980; Wachter y Kim, 1982, entre otros). No obstante, este enfoque macroeconómico se enfrenta al problema de discernir entre los efectos de la composición por edades de la población, que cambia muy lentamente en el tiempo y que se suele parecer a una simple tendencia lineal, de otros factores determinantes de la situación laboral. Este problema es particularmente relevante en muestras cortas, en las que la variación del tamaño relativo de la población de un determinado grupo es pequeña o sigue una tendencia suave y las regresiones que estiman el efecto de dicha variación tienen pocos grados de libertad.

Estudios más recientes han tratado de obtener resultados más robustos utilizando datos de panel por países (Bloom et al., 1987; Korenman y Neumark, 2000). Este enfoque aprovecha la variación de los cambios del tamaño relativo de la población juvenil entre países para estimar los efectos de dichos cambios en las tasas de desempleo juvenil separándolos de otros factores que pueden haber afectado de forma similar a todos los países. Sus resultados tienden a confirmar que un aumento del tamaño relativo de la población juvenil produce un empeoramiento de su situación laboral. Sin embargo, la cuantía y la significatividad estadística de este efecto no siempre resultan elevadas. Además, este enfoque ha de enfrentarse al problema de controlar la heterogeneidad no observada específica de cada país cambiante en el tiempo. Distintos países pueden estar en diferentes etapas de desarrollo económico, encontrarse en fases distintas del ciclo económico y tener diferentes instituciones del mercado de trabajo que cambian a lo largo del tiempo. Por tanto, con este tipo de datos, también puede resultar difícil aislar el efecto del tamaño relativo de la población juvenil de otro tipo de factores. No obstante, Jimeno y Rodriguez-Palenzuela (2001) confirman los resultados de Korenman y Neumark (2000) acerca de del efecto positivo del tamaño relativo de la población juvenil sobre su tasa de desempleo y muestran que dicho efecto persiste aún después de controlar por las diferencias internacionales en las instituciones del mercado de trabajo y en las perturbaciones macroeconómicas.

2.2. Evidencia sobre España

Otro enfoque empírico que se utiliza para abordar la estimación de la relación entre el tamaño relativo de la población juvenil y su tasa de desempleo consiste en explotar la variación de las tasas de desempleo juveniles entre las regiones de un mismo país que, en principio, tienen un ciclo económico más sincronizado, están afectadas por perturbaciones similares y comparten las mismas instituciones del mercado de trabajo. En este caso, el problema a dilucidar es la posible endogeneidad de la oferta relativa de trabajo, a tener en cuenta cuando la movilidad interregional de los trabajadores depende de las diferencias interregionales de tasas de desempleo y de salarios. Aplicando este enfoque regional a los Estados Unidos, Shimer (2001) encuentra que un aumento del uno por ciento de la población juvenil reduce la tasa de desempleo juvenil en más del 1 por ciento, resultado que racionaliza mediante un modelo de equilibrio de mercado de trabajo con emparejamiento en el que se considera la existencia de externalidades de demanda (thick market externalities) en el mercado de trabajo. La intuición de este resultado teórico es sencilla: los trabajadores jóvenes son más móviles, cambian de empleo más frecuentemente, lo que hace que la creación de vacantes por las empresas sea menos costosa, reduciéndose así la tasa de desempleo de equilibrio.

A este respecto, el caso español ofrece algunas ventajas sobre otros países a la hora de realizar un análisis con datos regionales. En primer lugar, durante las dos últimas décadas España ha tenido la tasa de desempleo juvenil más elevada de todos los países de la OCDE. En segundo lugar, con respecto a los cambios demográficos, España ha seguido una evolución demográfica diferente a la de otros países de la OCDE con cambios en la composición por edades de la población de distinto signo durante el último cuarto de siglo. En España, tras el baby boom de los años 1960s, la tasa de fecundidad comenzó a descender a finales de los años 1970s, al contrario que en la mayoría del resto de países de la OCDE que completaron su transición hacia un régimen de baja natalidad al principio de los años 1980s. A finales de los años 1970s, la tasa de fecundidad era de casi 3; en menos de dos décadas había descendido a menos de 1,1 (Gráfico 2). Como consecuencia, durante el periodo 1976-1985 se observa un aumento del tamaño relativo de la población juvenil, mientras que desde mediados de los años 1980s se observa una reducción de dicho tamaño (Gráfico 3) muestra que las cohortes juveniles de la población española aumentaron su peso relativo durante la segunda mitad de la década de los años 1970 y principios de la de los años 1980 para disminuir rápidamente desde entonces. En tercer lugar, las tasas de escolarización entre los jóvenes han aumentado desde un nivel muy bajo hasta un nivel superior a la media de la OCDE. En la actualidad la población juvenil española ha alcanzado, en relación con la población adulta, el mayor nivel educativo de todos los países de la OCDE (véase, Dolado et al. 2000). Finalmente, existe una amplia variabilidad interregional tanto en los niveles como en las variaciones a lo largo del tiempo del tamaño relativo de las cohortes juveniles (Gráfico 4). Como en España la movilidad laboral interregional es bastante reducida (Jimeno y Bentolila, 1998, Bover y Velilla, 1999) y las instituciones del mercado de trabajo son, en gran medida, comunes, esta variabilidad regional se puede explotar para separar los efectos de los cambios demográficos sobre la situación laboral de diversos grupos de la población de los efectos de otros cambios seculares, tal y como hace Shimer (2001) para Estados Unidos.

³El tratamiento habitual de este problema de endogeniedad consiste en utilizar las tasas de fecundidad retardadas como instrumentos.

En un trabajo reciente (Ahn, Izquierdo y Jimeno, 2000) han utilizado la variabilidad temporal y regional del tamaño relativo de las cohortes juvenil para estimar sus efectos sobre las tasas de desempleo y de empleo de la población juvenil. Distinguiendo por sexo y tres grupos de edad dentro de la población juvenil (de 16 a 19 años, de 20 a 24 años y de 25 a 29 años), Ahn et al. encuentran que existe un efecto positivo y estadísticamente significativo del tamaño relativo de la población de cada cohorte sobre la tasa de desempleo de dicha cohorte, si bien dicho efecto difiere para los distintos grupos de población juvenil considerados, siendo especialmente robusto para los individuos de 20 a 24 años. Según estos resultados, la elasticidad de la tasa de desempleo con respecto al tamaño relativo de la población es de alrededor de 0,6, lo que significa que, siendo la tasa de desempleo juvenil del 30%, una caída del 10% de dicho tamaño, que es aproximadamente la magnitud del cambio que cabe esperar entre la actualidad y el año 2050, reduciría la tasa de desempleo juvenil en casi dos puntos porcentuales.

Los efectos de la composición por edades de la población sobre la tasa de empleo juvenil resultan más difíciles de estimar con los datos disponibles del mercado de trabajo español. La principal razón es que en los dos últimos decenios se han producido cambios notables en las pautas de participación laboral de las cohortes juveniles (véase el Gráfico 5). Tanto en el caso de los varones como en el de las mujeres jóvenes, la caída de la tasa de actividad laboral observada durante el periodo 1976-1995 se debe fundamentalmente al retraso en la salida del sistema educativo motivado por el aumento de la oferta educativa y, en parte, por las altas tasas de desempleo juveniles. Esta tendencia decreciente parece haber revertido durante el último lustro. Por tanto, cabe conjeturar que en las próximas décadas las tasas de empleo de la población juvenil experimentarán un aumento por dos razones: el descenso de la tasa de desempleo juvenil resultado del cambio en la composición por edades y el repunte de la tasa de actividad iniciado a mediados de la década los años 1990s.

Gráfico 2. Tasa de fecundidad en España y en sus Comunidades Autónomas Fuente : Ahn Izquierdo y Jimeno (2000) Gráfico 3 : Tamaño de la población juvenil por grupos de edad

Gráfico 3 : Tamaño de la población j uvenil por grupos de edad (relativo a la población de 25 a 54 años) Fuente : Ahn Izquierdo y Jimeno (2000)

Gráfico 4 : Tamaño de la población j uvenil (de 1 5 a 24 años) por Comunidades Autónomas (relativo a la población de 25 a 54 años)

Fuente : Ahn Izquierdo y Jimeno (2000)

Gráfico 5: Tasas de actividad de la población juvenil (16 a 24 años) por sexo Fuente: Encuesta de Población Activa

3. Salarios y composición por edades de la población

Como se apuntaba al principio del apartado 2, los efectos del cambio de la composición por edades de la población activa sobre la situación laboral de la población de distintos grupos de edad dependen del comportamiento de los salarios relativos ante dicho cambio. Desafortunadamente, en España el análisis de la evolución temporal de la estructura salarial está dificultado por la falta de bases de datos de panel que ofrezcan información sobre los salarios y características individuales. La única fuente de información estadística a este respecto es la Encuesta de Estructura Salarial, realizada por el INE y dicha encuesta, por ahora, sólo está disponible para el año 1995. Por tanto, la única posibilidad para estimar la relación entre el tamaño relativo de la población juvenil y su salario relativo se reduce a la explotación de las diferencias regionales a este respecto, tarea que ha sido abordada en Ahn, Izquierdo y Jimeno (2001) y cuyos resultados se resumen a continuación.

El Gráfico 6 presenta los salarios mensuales por edad en el conjunto nacional y en cada Comunidad Autónoma según la Encuesta de Estructura Salarial del INE. En casi todos los casos se observa un “perfil salarial” relativamente cóncavo, con un aumento de los salarios medios muy rápido en al parte inicial (hasta los treinta y cinco años aproximadamente) y una relativa constancia del salario medio a partir de entonces, sin que disminuya significativamente en las edades cercanas a la jubilación.^{4 5} Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, aparte de las diferencias de nivel en el salario medio, se observan perfiles salariales con pendientes más pronunciadas en Madrid y Andalucía, mientras que Aragón, Asturias, La Rioja y Castilla-La Mancha presentan menores diferencias entre los salarios medios de los jóvenes y los de los adultos.

Para analizar la relación entre salarios relativos por grupos de edad y tamaño de las cohortes, Ahn, Izquierdo y Jimeno (2001) utilizan dos medidas del salario de los jóvenes: i) el salario medio de los asalariados de 16 a 29 años y ii) el salario medio controlando por una serie de características individuales y de los puestos de trabajo (sexo, nivel de estudios, ocupación, antigüedad en la empresa, sector de actividad, tamaño de la empresa, tipo de contrato, tipo de convenio colectivo, Comunidad Autónoma, etc.). Estos salarios condicionados se obtienen de una ecuación de salarios standard en la que se interaccionan los coeficientes de la edad y de la edad al cuadrado con variables ficticias que representan a la Comunidad Autónoma.

Los dos paneles del Gráfico 7 presentan la relación existente entre el salario medio de los jóvenes (tanto en niveles absolutos como en relación con el salario medio de los adultos de 30 a 54 años) y el tamaño relativo de la población juvenil. A simple vista parece existir una relación negativa entre el salario medio de los jóvenes y el tamaño relativo de la población juvenil (los estadísticos t asociados a los coeficientes de esta variable son, respectivamente, 1,8 y 1,9). La variable demográfica explica casi el 20% de la varianza de los salarios de los jóvenes entre las Comunidades Autónomas.

⁴Nótese que se trata de un “perfil salarial” obtenido de una muestra de corte transversal de individuos de distinta edad que no tiene por qué ser igual al perfil salarial que sigue un mismo individuo a lo largo de su ciclo vital.

⁵La inexistencia de una caída significativa de los salarios en las edades cercanas a la jubilación, contraria a lo que se suele observar en países como Estados Unidos, se debe a la salida temprana del mercado de trabajo mediante prejubilaciones y jubilaciones anticipadas de los individuos de este grupo de edad que tienen una productividad menor.

Gráfico 6. Salario mensual por edad en España y en sus Comunidades Autónomas

Fuente : Ahn Izquierdo y Jimeno (200 1 ) a partir de la Encuesta de Estructura Salarial INE 1 995 (muestra de 1 3 5 _,454 observaciones)

Gráfico 7a Salario medio de los j óvenes de 1 6 a 29 años y tamaño relativo de la población j uvenil

La correlación negativa observada en los dos Gráficos anteriores podría ser el resultado de la omisión de variables explicativas relevantes o de la endogeneidad de la variable demográfica como resultado de las migraciones interregionales. Sin embargo, tanto cuando se controla por otras variables que pueden contribuir a explicar las diferencias interregionales de los salarios de los jóvenes (tales como, renta per cápita, tasa de temporalidad o nivel educativo), como cuando se recurre a estimaciones por variables instrumentales, el efecto estimado del tamaño relativo de la población juvenil sobre los salarios relativos de los jóvenes resulta ser negativo y estadísticamente significativo. Según los resultados de estas regresiones, un aumento de un punto porcentual en el tamaño relativo de la población juvenil reduce el salario medio de los jóvenes en alrededor de un 2%.

Estas regresiones no tienen en cuenta la variabilidad entre Comunidades Autónomas de características individuales y de los puestos de trabajo que afectan a los salarios. Por ejemplo, hay otras muchas variables, además de la incidencia del empleo temporal y del nivel educativo de la población juvenil, que resultan determinantes para explicar los salarios medios de una determinada Comunidad Autónoma, tales como, por ejemplo, la composición sectorial y ocupacional del empleo, la cobertura de la negociación colectiva, etc. Dado que la variabilidad por Comunidades Autónomas proporciona un número muy limitado de observaciones, no resulta viable estimar regresiones de corte transversal que tengan en cuenta todas estas variables. Ahn, Iquierdo y Jimeno (2001) adoptan un enfoque alternativo que consiste en estimar ecuaciones microeconómicas de salarios en las que se incluyan las características observables de los individuos y de sus puestos de trabajo permitiendo que la relación entre la edad y los salarios tenga una cierta variación regional. Así, se obtienen “perfiles salariales” diferentes para cada Comunidad Autónoma que permiten calcular unos salarios medios de los jóvenes que tienen en cuenta las diferencias en la composición del empleo en relación con las características individuales y de los puestos de trabajo observables.⁶ Estos coeficientes tienen el signo que cabría esperar, son siempre estadísticamente significativos y muestran una bastante variabilidad por Comunidades Autónomas.

A partir de estos coeficientes Ahn, Iquierdo y Jimeno (2001) calculan la diferencia logarítmica de los salarios medios de los jóvenes (de 16 a 29 años) y los de los adultos de (30 a 54 años). El Gráfico 8 presenta dicha medida de los salarios relativos y el tamaño relativo de la población juvenil. No obstante, en la regresión entre ambas variables el coeficiente del tamaño relativo de la población juvenil no resulta ser estadísticamente significativo (el valor absoluto del estadístico t es 1,3), si bien hay dos observaciones atípicas (Canarias y Murcia) que tienden a disminuir dicho coeficiente. Cuando estas dos observaciones son excluidas de la muestra, el coeficiente del tamaño relativo de la población juvenil es de –1,78% (el valor absoluto del estadístico t correspondiente es de 3,4) y el R-cuadrado de la regresión es de 0,46.

⁶Este enfoque es similar al utilizado por Berger (1989) que estima ecuaciones microeconómicas de salarios para Estados Unidos interaccionando la experiencia laboral y la experiencia al cuadrado con variables demográficas relativas al tamaño de las cohortes de cada individuo.

4. Pensiones y cambio demográfico

Los efectos del cambio demográfico sobre el mercado de trabajo comentados anteriormente están estimados bajo un escenario institucional (costes de despido, sistema de determinación de salarios, prestaciones por desempleo) que ha sufrido sucesivas reformas a lo largo de los dos últimos decenios. Es probable que en el futuro estas reformas continúen, lo que tendrá algunas consecuencias sobre la determinación de salarios y la situación laboral de los distintos grupos de población. Pero no sólo estas instituciones del mercado de trabajo afectan a la oferta y demanda de trabajo. Los sistemas de pensiones, en sus normas de cálculo de las prestaciones, tienen implícitos determinados incentivos a la oferta de trabajo, especialmente en las edades cercanas a la edad legal de jubilación. Además, la forma de financiación de dichas prestaciones puede afectar a la demanda de trabajo. Y la reforma de las normas de cálculo de las pensiones y de su financiación parece inevitable por el cambio demográfico, entre otras razones. 9

Para una panorámica de las reformas laborales en España, véase Segura (2001). La principal consecuencia de esta sucesión de reformas ha sido el aumento de los contratos temporales de empleo, experiencia analizada en Dolado, García-Serrano y Jimeno (2002).

La adaptación de los sistemas de pensiones al nuevo escenario socioeconómico ya ha comenzado en numerosos países de nuestro entorno (Alemania, Suecia, Italia, etc.) y continuará incluso en aquellos que, hasta la fecha, se han mostrado más reacios a abordar este problema con realismo (verbigracia, España). En este apartado, se analiza las consecuencias del cambio demográfico con respecto al sistema español de pensiones contributivas y se consideran algunas medidas de reforma que pueden hacer frente a dicha consecuencias. A estos efectos resulta conveniente separar la evolución del gasto en pensiones (apartado 4.1), la reforma de las normas de cálculo de las pensiones (apartado 4.2), y los métodos de financiación de las mismas (apartado 4.3).

4.1. La evolución del gasto en pensiones

Una forma sencilla de analizar los determinantes del gasto en pensiones consiste en descomponer su peso en relación con el PIB en cuatro factores, tal y como aparece en la fórmula siguiente:¹⁰

El primero de estos cuatro factores tiene que ver con las normas de acceso a las pensiones contributivas. Puesto que el sistema español reconoce prestaciones contributivas por jubilación, viudedad, orfandad, y de incapacidad permanente, el cociente entre el número de pensiones contributivas y la población mayor de 65 años es, de hecho, superior a la unidad. El Gráfico 9 presenta la evolución reciente de la relación entre el número de pensiones y la población mayor de 65 años. Esta ratio se ha mantenido relativamente constante durante el último decenio en el entorno de 1,14, si bien durante los dos últimos años ha disminuido hasta 1,12. Su descomposición por tipos de pensiones también da lugar a valores relativamente constantes a lo largo del tiempo (con la excepción del cambio normativo en 1998 que supuso la recalificación pensiones de incapacidad permanente percibidas por mayores de 65 años como pensiones de jubilación). En el futuro, si no se produce un cambio de normas en el acceso a la pensión, cabe esperar que este cociente no disminuya; por el contrario, es probable que aumente como consecuencia de que la mayor actividad laboral de las cohortes femeninas que entraron en el mercado de trabajo a partir de mediados de la década de los años 1980s disfrutarán de mayor acceso a las pensiones de jubilación a partir del segundo decenio de este siglo.

⁸ Véase por ejemplo, Gruber y Wise (1998) para la evidencia internacional y Jiménez-Martín y Sánchez (2000) para la evidencia sobre España.

Lindbeck (2000) señala, además, que otros acontecimientos, tales como el aumento de la inestabilidad familiar, el aumento de la heterogeneidad individual, la creciente movilidad internacional del capital y del trabajo, y los deseos de aumentar la responsabilidad individual frente al Estado, implican ajustes en los sistemas actuales de pensiones.

¹⁰ Boldrin et al. (1999) utilizan esta descomposición para realizar proyecciones del gasto en pensiones de los países de la UE. Jimeno (2000a, 2000b) la utiliza para estimar, bajo supuestos alternativos, el gasto en pensiones en España en 2050.

El segundo factor que determina el gasto en pensiones depende de la evolución demográfica. A este respecto, las proyecciones de INE (2001) comentadas en la introducción implican que la población mayor de 65 años en relación con la población en edad de trabajar (20 a 64 años) pasará del aproximadamente 27% actual al 36% en 2025 y alrededor del 60% en 2050.

Gráfico 9. Número de pensiones y Población mayor de 65 años, 1990-2000 Fuente: Cálculos del autor a partir de INE (2001) y Boletín de Estadísticas Laborales.

El tercer factor depende del funcionamiento del mercado de trabajo. Hay razones para esperar un aumento de la tasa de empleo en el largo plazo. En primer lugar, la incorporación de la mujer al mercado de trabajo parece un fenómeno irreversible. En segundo lugar, el aumento de la edad media de la población activa propiciará un efecto composición positivo al aumentar el peso de las cohortes de edad mediana que tienen una mayor tasa de empleo. En tercer lugar, la evidencia empírica del apartado 2 sugiere que también aumentarán las tasas de empleo juvenil. A partir de estas observaciones, el Cuadro 1 presenta estimaciones de la tasa de empleo en 2050. En dicho Cuadro se supone que, de acuerdo con la evidencia discutida en el apartado 2, la tasa de empleo de la población masculina de 20 a 29 años aumenta en cinco puntos porcentuales y que la correspondiente a la población femenina del mismo grupo de edad aumenta en 10 puntos porcentuales. Igualmente se supone que la tasa de empleo de la población masculina de 30 a 49 años se mantiene constante, que la correspondiente a la población femenina del mismo grupo de edad aumenta en 25 puntos porcentuales, mientras que las tasas de empleo de la población de 50 a 59 años y de 60 a 64 años aumentan, respectivamente en 5 y 15 puntos porcentuales para los varones, y en 25 y 30 puntos porcentuales, respectivamente, para las mujeres. Bajo estos supuestos, la tasa de empleo agregada se situaría alrededor del 70%.

Cuadro 1. Tasas de empleo por grupos de edad y sexo en el escenario optimista

Finalmente el cuarto factor depende de las normas de cálculo de las pensiones y de la evolución de la productividad. ¹¹ El Gráfico 10 presenta la relación entre la pensión media y la productividad media durante el periodo 1981-1998. Esta relación se ha mantenido relativamente constante alrededor del 17%. La evolución futura de la misma depende de múltiples factores. Por un lado, las normas de cálculo de las prestaciones son funciones complicadas del historial laboral de los individuos y de la distribución de sus ganancias salariales (que determinan las bases de cotización) a lo largo de la vida laboral. Por otro lado, la tasa de crecimiento de la productividad del trabajo depende en el medio plazo de la tasa de progreso tecnológico, que ha experimentado notables fluctuaciones en los últimos decenios, y que seguramente también se verá afectada por el envejecimiento de la población.

¹¹ Nótese, no obstante, que los cuatro factores están interrelacionados. Por ejemplo, una mayor tasa de empleo da lugar a un aumento del número de pensiones puesto que más personas acumulan derechos a las mismas. Igualmente, la relación entre la pensión media y la productividad media depende del historial laboral de los trabajadores.

Gráfico 10. Pensión media y productividad media del trabajo, 1981-1998 Fuente: Cálculos del autor a partir de datos de la Contabilidad Nacional y Boletín de Estadísticas Laborales.

Los dos paneles inferiores del Cuadro 2 presentan las previsiones sobre el gasto en pensiones en relación con el PIB en 2025 y 2050 que resultan de ciertos supuestos sobre la evolución futura de los cuatro factores comentados anteriormente. En la columna (1) se supone que los valores actuales de las ratios número de pensiones-población mayor de 65 años y de pensión mediaproductividad media se mantienen constantes en el futuro, mientras que la tasa de empleo aumenta al 65%. Bajo estos supuestos, el gasto en pensiones aumentaría hasta el 10,6% del PIB en 2025 y el 17,6% del PIB en el 2050. En la columna (2) se supone que las dos ratios anteriores aumentan al 1,15 y al 20%, respectivamente, y que la tasa de empleo también aumenta hasta el 70%. En este caso, el gasto en pensiones en relación con el PIB aumentaría hasta el 11,9% en 2025 y el 19,7% en 2050. Finalmente, en la columna (3) se realiza esta simulación de forma inversa. Suponiendo un gasto en pensiones en relación con el PIB del 12%, un valor que parece estar en la parte superior del rango cuya financiación es asumible por un sistema público de pensiones, que la tasa de empleo aumenta al 70% y que el cociente entre el número de pensiones y la población mayor de 65 años es 1,15, se calcula la ratio pensión mediaproductividad media que es compatible con tal situación. El resultado es el

20,2% en 2025 y el 12,2 en 2050, casi 5 puntos porcentuales por debajo del valor actual, que ya resulta pequeño en comparación con el existente en otros países de la UE (véase Boldrin et al., 1999).

En definitiva, estas proyecciones permiten concluir que el mantenimiento del gasto en pensiones en relación con el PIB en niveles asumibles, requiere, incluso en el escenario más favorable, una reforma de las normas de cálculo de las pensiones. Al mismo tiempo, también resulta urgente plantearse formas alternativas de la financiación del gasto en pensiones.

Cuadro 2. Previsiones del gasto en pensiones para el año 2025 y el año 2050

Fuentes: Población en edad de trabajar y población mayor de 65 años (INE, 2001). Empleo y PIB (año 2001): Contabilidad Nacional, 2º trimestre de 2001. Importe medio de las pensiones contributivas: Boletín de Estadísticas Laborales, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

4.2 Las normas de cálculo de las pensiones de jubilación

La teoría económica predice que un individuo racional que se enfrentara a un aumento de su esperanza de vida respondería alterando sus planes de consumo y de oferta de trabajo en tres dimensiones: i) ampliaría la duración de su periodo de vida laboral (retrasaría la edad de su jubilación), ii) aumentaría su ahorro, reduciendo su consumo, durante su vida laboral y iii) reduciría su nivel de consumo durante la jubilación. Salvo que aumenten las transferencias intergeneracionales de renta, un sistema público de pensiones sólo puede responder en esas mismas tres dimensiones que, en el ámbito agregado, se traducen en i) el retraso la edad legal de jubilación, ii) el aumento de la parte de las pensiones futuras que se financian con el ahorro de las generaciones que estén en edad de trabajar, y iii) el recorte de las pensiones de las generaciones 1 futuras de jubilados.

El retraso de la edad legal de jubilación es una medida muy eficaz para controlar el aumento del gasto en pensiones. De hecho, como muestran Boldrin et al. (1999), una buena parte del aumento del gasto en pensiones que se ha producido durante el último cuarto del siglo XX en muchos países de la UE se debe al adelanto de la edad efectiva de jubilación. Si como hemos visto en el apartado 3, los salarios medios por edad disminuyen en los años cercanos a la edad legal de jubilación, el retraso de la edad de jubilación reduciría la pensión media con respecto a la productividad media. En cualquier caso, dicho retraso, para que sea efectivo, ha de ir necesariamente acompañado de una cambio en las normas de cálculo de la pensión.

Entre estas normas, las más relevantes son: i) el número de años a tener en cuenta para el cálculo de la base reguladora de la pensión (los últimos 15 años de vida laboral, en la actualidad), ii) la relación entre la tasa de sustitución de las pensiones (es decir, la relación entre la pensión y la base reguladora de la misma) y el periodo de cotización durante la vida laboral (entre un 50% para 15 años y un 100% para 35 años de cotización, en la actualidad), y iii) los coeficientes de reducción de dicha relación por adelanto de la edad de jubilación con respecto a la legal (en la actualidad, entre 6 y 8 puntos porcentuales por año de adelanto para jubilaciones entre 61 y 65 años).¹³

¹²Nótese que esto da lugar a una disminución relativa de la renta de los jubilados, que, no obstante, es compatible con un aumento de la pensión media en el largo plazo si la productividad crece suficientemente.

¹³El 1 de enero de 2002 entró en vigor un Real Decreto-Ley de Medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible que establece ciertas medidas que amplían el acceso a jubilación anticipada y que favorecen el retraso voluntario de la edad de jubilación permitiendo la simultaneidad de la situación de jubilación con la realización de un trabajo a tiempo parcial, reduciendo las cotizaciones sociales de los trabajadores mayores de 65 con más de 35 años de cotización y aumentando la pensión por jubilación un 2% de la base reguladora por año de retraso de

La modificación de estas normas de cálculo tiene implicaciones con respecto a la evolución de la pensión media, a los incentivos a la oferta de trabajo en determinados momentos de la vida laboral y a la distribución de renta dentro de cada cohorte de jubilados. En principio, la ampliación del periodo de cálculo de la base reguladora de la pensión, la reducción de la tasa de sustitución de las pensiones para cada número de años de cotización y el aumento de la penalización de los coeficientes reductores por jubilación anticipada harían disminuir la tasa de crecimiento de la pensión media en el futuro. Pero, por otro lado, la consideración de las cotizaciones realizadas durante todo el periodo de vida laboral genera efectos eficiencia sobre la oferta de trabajo. Por último, no resulta evidente que las normas actuales de cálculo produzcan una distribución “equitativa” de la renta dentro de las cohortes de jubilados (véase Jimeno, 2002).

Finalmente, una reforma fundamental de las normas de cálculo de las pensiones consistiría en la transición desde el actual sistema de prestación definida hacia un sistema de contribución definida en el que las pensiones se calculan como la anualidad correspondiente al valor acumulado de las cotizaciones realizadas por los individuos a lo largo de su vida laboral y sus rendimientos a un determinado tipo de interés. Esta transición no tiene por qué llevar aparejada la transición a un sistema de capitalización y, por tanto, el tipo de interés al que se remuneran dichas cotizaciones no tiene por qué corresponder con rendimiento de determinados activos financieros. De hecho, para garantizar el equilibrio financiero del sistema, en un sistema de reparto, dicho tipo de interés debería ser, en términos reales, igual a la tasa de crecimiento futura esperada del PIB (Jimeno y Licandro, 1999).¹⁴

4.3. La financiación del gasto en pensiones

La decisión sobre la financiación de las pensiones se reduce fundamentalmente a una decisión sobre distribución intergeneracional. Bajo un sistema de reparto, como el vigente actualmente, son las generaciones futuras de trabajadores las que soportan el aumento del gasto en pensiones que recibirán las generaciones actuales de trabajadores. Bajo un sistema de capitalización, son las generaciones actuales las que deben financiar, mediante un mayor ahorro, sus propias pensiones. En principio hay varios instrumentos que pueden utilizarse para realizar la distribución intergeneracional del aumento del gasto en pensiones causado por el cambio demográfico. Entre estos instrumentos, cabe destacar: i) la constitución de un fondo de reserva, ii) la transición, total o parcial, desde un sistema de reparto a uno de capitalización, y iii) la utilización de fuentes alternativas a las cotizaciones sociales para financiar las pensiones.

la jubilación más allá de la edad legal (65 años) para dicho colectivo de trabajadores. En principio, la posibilidad de elección de la edad de jubilación y la eliminación de incentivos a la jubilación anticipada son elementos que un sistema eficiente de pensiones contributivas debería tener. Otra cuestión, cuyo análisis queda para futuros trabajos, es si las medidas de este Real Decreto-Ley son suficientes para alcanzar estos objetivos.

¹⁴Este sistema de cuentas individuales nocionales se ha introducido en Suecia y, gradualmente, se está introduciendo en Italia.

La capitalización de las pensiones obliga a plantearse numerosas cuestiones tales como sus efectos sobre los incentivos a la oferta de trabajo, sobre la acumulación de capital, rentabilidad y riesgo de activos financieros y la regulación y supervisión de los fondos de pensiones. La discusión de todas estas cuestiones va mucho más allá del objetivo de este apartado.¹⁵ No obstante, conviene resaltar que algunas de las ventajas que se suelen asociar a la capitalización, como, por ejemplo, sus mejores incentivos sobre la oferta de trabajo, son fruto de una confusión sobre la determinación de la cuantía de las pensiones y su financiación. Como se apuntaba en el apartado anterior con el ejemplo del sistema de “cuentas individuales nocionales”, un sistema de reparto puede tener normas de cálculo que se asemejen a las de un sistema privado de capitalización. Por otra parte, los supuestos efectos positivos de la capitalización sobre la acumulación de capital son pequeños en un mundo con libre circulación de capitales donde el tipo de interés se determina en los mercados internacionales.

Finalmente, el recurso a fuentes alternativas de financiación (por ejemplo, la imposición general) no está exento de problemas. Por una parte, no parece que meros cambios en la composición del gasto público sean suficientes para acomodar el aumento del gasto en pensiones. Además, lo que es más importante, un aumento significativo del peso de la imposición general en la financiación del gasto en pensiones cambia sustancialmente la esencia de los programas contributivos de la Seguridad Social al romper el vínculo existente entre las contribuciones y los beneficios, que se supone que se justifica por la necesidad de protección contra riesgos laborales bajo criterios actuariales, al contrario que otros programas de transferencias que redistribuyen renta con la justificación de la equidad. La posibilidad de utilización de impuestos generales para la financiación de prestaciones contributivas daría lugar, pues, a una nueva definición del concepto de “Seguridad Social” con un funcionamiento, por lo que se refiere a su economía política, muy diferente al del sistema actual.

5. Comentarios finales

Este artículo se ha dedicado a analizar algunas consecuencias del cambio demográfico relacionadas con la situación laboral y los salarios relativos de las distintas cohortes de población y con las pensiones de las generaciones futuras de jubilados. La evidencia empírica disponible sobre las dos primeras cuestiones no es demasiado extensa, pero permite concluir que dichas consecuencias pueden ser considerables. Hay fundamentos para esperar que la tasas relativas de desempleo juvenil disminuyan y que los salarios relativos de las cohortes futuras de jóvenes aumenten. Por el contrario, el cambio demográfico obligará a un retraso de la edad de jubilación y a una disminución de la renta relativa de las futuras generaciones de jubilados.

¹⁵Una excelente discusión de estos temas se puede consultar en Barr (2000).

Existen buenas razones para tratar los efectos del cambio demográfico sobre la situación laboral, sobre los salarios y sobre las pensiones, conjuntamente. La situación laboral y los salarios de los individuos determinan sus pensiones y las normas de cálculo de las pensiones influyen sobre la oferta de trabajo y, por tanto, sobre la situación laboral y los salarios. Por lo que respecta a la teoría económica, el reto consiste en modelizar estas interacciones, de la forma más detallada posible, dentro de un análisis de equilibrio general. Por lo que respecta a la política económica, el reto consiste en sacar el máximo provecho posible de los aspectos positivos del cambio demográfico (el aumento de la duración de la vida) aminorando, al mismo tiempo, las consecuencias de sus aspectos negativos (la disminución de la natalidad). Para ello, se necesitará la contribución del análisis económico.

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RELACION DE DOCUMENTOS DE FEDEA

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