Sobre la efectividad de la política regional comunitaria: El caso de Castilla-la Mancha* por Simón Sosvilla Rivero** Oscar Bajo Rubio*** Carmen Díaz Roldán**** DOCUMENTO DE TRABAJO 2003-25

Octubre de 2003

* Los autores agradecen la financiación recibida del Vicerrectorado de Investigación de la Universidad de Castilla-La Mancha, así como de la Dirección General de Investigación del Ministerio de Ciencia y Tecnología, a través del Proyecto SEC2002-01892.

** FEDEA y Universidad Complutense de Madrid.

Universidad de Castilla-La Mancha y centrA. Dirección para correspondencia: Oscar Bajo Rubio, Departamento de Economía y Empresa, Facultad de Derecho y CC. Sociales, Universidad de Castilla-La Mancha, Ronda de Toledo s/n, 13071 Ciudad Real. Tel: 926-295300, ext. 3580. Fax: 926-295211. E-mail: oscar.bajo@uclm.es **** Universidad de Castilla-La Mancha y centrA. Universidad de Castilla-La Mancha y centrA

ISSN 1696-750X

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Resumen

En este trabajo se presenta una evaluación de la política regional de la UE para el caso de una región española objetivo 1, Castilla-La Mancha, tradicionalmente retrasada pero que ha experimentado en los últimos años un especial dinamismo. A partir de los datos ejecutados para el periodo 1989-1999 y los programados para 2000-2006, se analiza el impacto de las ayudas comunitarias sobre la producción y el empleo de la región utilizando una adaptación a la economía castellano-manchega del modelo macroeconométrico HERMIN-España. Una característica particular de nuestro enfoque es que nos va a permitir comparar la evolución efectiva de la economía castellano-manchega con y sin ayudas comunitarias, de manera que podremos evaluar de una manera más adecuada la eficacia de las ayudas comunitarias en el periodo considerado.

Abstract

In this paper we present an assessment of the EU’s regional policy for the case of an objective 1 Spanish region, Castilla-La Mancha, traditionally backward but showing in last years a special dynamism. Starting from the executed data for the period 1989-1999 and those programmed for 2000-2006, we analyze the impact of European funds on the region’s production and employment using a version of the macroeconometric model HERMIN-Spain adapted to this region . A particular feature of our approach is that allows us to compare the effective evolution of Castilla-La Mancha’s economy with and without European funds, so that we will be able to assess in a more accurate way the effectiveness of European funds during the period of analysis.

Palabras clave: Política regional europea, Marcos de Apoyo Comunitario, Castilla-La Mancha, modelo HERMIN-España

Clasificación JEL: H50, H54, R58

1. Introducción

El desarrollo de la política regional como un instrumento específico de la política económica general, destinado a lograr la industrialización de las regiones atrasadas, se remonta a los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, y como tal se utilizó ampliamente durante los años cincuenta y sesenta del pasado siglo. Sin embargo, los resultados alcanzados, unidos a las consecuencias derivadas de la crisis económica de mediados de los años setenta, se tradujeron en un cierto desencanto con respecto a su uso. Ello significó no tanto un abandono, sino más bien un replanteamiento de los objetivos y formas de actuación de la política regional en función del nuevo contexto económico. Así, ya no se trataría tanto de atraer grandes inversiones industriales, como de intentar desarrollar las capacidades de crecimiento propias de cada región a través de nuevas líneas de actuación, tales como la provisión de servicios a las empresas o el fomento de la innovación tecnológica; véase Cuadrado (1988) para una discusión más detallada.

Por lo que respecta al caso de la hoy Unión Europea (UE), desde la firma del Tratado de Roma en 1957 hasta 1975 no se dispuso de instrumentos propios de política regional, la cual se dejaba en manos de las autoridades nacionales. Solamente a partir de entonces, con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), se puede hablar de una auténtica política regional comunitaria, la cual se va a consolidar definitivamente a partir de la reforma de 1988. Dicha reforma va a ser consecuencia de la entrada en vigor del Acta Única Europea, que consagra el principio de cohesión económica y social entre los países miembros, y se plasma en la reglamentación de los llamados Fondos Estructurales: el FEDER, el Fondo Social Europeo (FSE) y la Sección Orientación del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA-O). Finalmente, el principio de cohesión económica y social se va a reforzar en el Tratado de Maastricht, lo que se traduce en la reforma de 1993 con la creación de un nuevo Fondo de Cohesión, que se ha convertido en uno de los principales pilares de la política regional comunitaria junto a los Fondos Estructurales. Como resultado de esta evolución, la política regional absorbe en la actualidad aproximadamente un tercio del presupuesto de la UE; véanse Cuadrado y Mancha (1999) o Correa y Manzanedo (2002).

La importancia tanto cuantitativa como cualitativa de la política regional en el funcionamiento de la UE, unida a los problemas derivados de la ampliación prevista para 2004 (ya que los nuevos países miembros accederán con unos niveles de renta inferiores a la media comunitaria), están haciendo replantearse el futuro de la política regional de la UE. Como, por otra parte, las diferencias de renta entre las regiones comunitarias no parecen haber disminuido a pesar del importante papel desempeñado por la política regional, recientemente están apareciendo algunos estudios que ofrecen valoraciones críticas de la política regional comunitaria; véanse, por ejemplo, Boldrin y Canova (2001) o, de manera más matizada, Midelfart-Knarvik y Overman (2002). Sin embargo, en un análisis específicamente centrado en el caso español, de la Fuente (2003) destaca el importante papel desempeñado por los Fondos Estructurales en el crecimiento de las regiones objetivo 1 (esto es, aquéllas con un PIB per capita por debajo del 75% de la media comunitaria) y del conjunto de la economía española, si bien señala también el importante coste de oportunidad de dichas ayudas. Ello se debería a que, si éstas se hubieran asignado en términos de eficiencia, se habría acortado aún más el diferencial de renta entre España y la media europea, pero a costa de un aumento de las desigualdades entre las regiones españolas.

Nótese que una característica común a los anteriores trabajos es que no presentan un análisis contrafactual, es decir, no comparan sus resultados con la situación que se hubiera obtenido de no haber existido la política regional. En efecto, el hecho de que una determinada región no se encuentre “mejor” a pesar de haber sido beneficiaria de la política regional comunitaria no significaría necesariamente que las ayudas no hubieran sido eficientes, ya que podría haberse encontrado “peor aún” en ausencia de dichas ayudas (véase, Sosvilla Rivero, 2003).

En este trabajo presentamos una evaluación de la política regional de la UE para el caso de una región española objetivo 1, Castilla-La Mancha, tradicionalmente retrasada pero que ha experimentado en los últimos años un especial dinamismo. En particular, a partir de los datos ejecutados para el periodo 1989-1999 y los programados para 2000-2006, analizamos el impacto de las ayudas comunitarias sobre la producción y el empleo de la región utilizando una adaptación a la economía castellano-manchega del modelo macroeconométrico HERMIN-España. Estimaremos tanto los efectos de demanda registrados durante la realización de las inversiones, como los efectos de oferta a largo plazo derivados del aumento del capital público, la capacidad productiva privada y el capital humano registrados a consecuencia de dichas ayudas. Una característica particular de nuestro enfoque es que nos va a permitir comparar la evolución de la economía de referencia (en este caso, la economía castellano-manchega) con y sin ayudas comunitarias, de manera que podremos evaluar de una manera más adecuada la eficacia de las ayudas comunitarias en el periodo considerado.

En la sección 2 se ofrece una breve panorámica teórica acerca de la previsible evolución de la localización espacial de la actividad económica en un contexto de integración económica, así como de sus implicaciones para la política regional. A continuación, en la sección 3 se describe la situación de la economía castellano-manchega y sus principales características, antes y durante la recepción de las ayudas analizadas en el trabajo. La metodología empleada se expone en la sección 4. En la sección 5 se presentan los resultados de la evaluación de las ayudas europeas recibidas por la economía castellanomanchega, para los sucesivos periodos de programación presupuestaria recogidos en los Marcos de Apoyo Comunitario (MAC) 1989-1993, 1994-1999 y 2000-2006; y se compararán con la situación que hubiese prevalecido en ausencia de dichas ayudas. Por último, la sección 6 recoge las principales conclusiones.

2. Integración regional y localización de la actividad económica

La respuesta ortodoxa ofrecida por la teoría económica acerca de la evolución temporal de las desigualdades regionales es la dada por la teoría neoclásica del crecimiento. De acuerdo con esta teoría, si las economías se diferenciasen únicamente en sus relaciones iniciales capital-trabajo, deberíamos observar un mayor crecimiento en las economías pobres que en las ricas; en otras palabras, se verificaría la hipótesis de convergencia. Ello se debería al supuesto de rendimientos decrecientes para el factor capital: como la productividad marginal del capital sería superior en las economías con una menor relación inicial capital-trabajo, éstas últimas deberían experimentar una mayor tasa de crecimiento de su relación capital-trabajo y, por tanto, de su producción per capita; véase, por ejemplo, Sala-i-Martin (1996). Sin embargo, lo anterior sería cierto solamente si, como se mencionó anteriormente, las economías se diferenciasen exclusivamente en sus relaciones iniciales capital-trabajo. En efecto, si las economías se diferenciasen también en otros aspectos, la convergencia sería meramente condicional (lo que se ha dado en llamar “convergencia-β condicional”), en el sentido de que la tasa de crecimiento de una economía estaría directamente relacionada con la distancia respecto a su estado estacionario. Por otra parte, este enfoque es escéptico respecto a la utilidad de la política regional, ya que las velocidades de convergencia obtenidas son esencialmente las mismas tanto para los países que la han utilizado como para los que no lo han hecho; e incluso se recomienda dirigir las inversiones públicas hacia las regiones ricas, ya que ello favorecería tanto el crecimiento como la eficiencia (Sala-i-Martin, 1997).

Ahora bien, desde el punto de vista empírico, la evidencia no resulta demasiado favorable a la hipótesis de convergencia para periodos muy largos de tiempo y conjuntos amplios de países. Más bien parecería que, en el largo plazo, tenderían a formarse “clubes” de convergencia: las economías tenderían a ser o muy ricas o muy pobres, disminuyendo el número de aquéllas con un nivel intermedio de renta, al tiempo que la brecha entre economías ricas y pobres sería cada vez mayor; véase, por ejemplo, Quah (1996). Incluso se ha tendido a considerar poco relevante el concepto de convergencia-β condicional, ya que lo verdaderamente interesante sería analizar la evolución relativa de la producción per capita de una economía con respecto a los niveles de producción per capita de las demás, y no con respecto a su propio valor de estado estacionario, el cual puede ser muy diferente entre las distintas economías; véase Bajo (1998) para una panorámica.

Por otra parte, en los últimos años se están desarrollando un conjunto de aportaciones, cuyo denominador común es intentar dilucidar los factores que influyen sobre la localización de las actividades económicas en el espacio: la denominada Nueva Geografía Económica (NGE). Aunque no estrictamente “nueva” (ya que recoge aspectos ya desarrollados por la teoría de la localización, la ciencia regional, la historia económica, o la teoría del comercio internacional), el interés de la NGE radica en que proporciona un marco común a partir de estas aportaciones anteriormente dispersas, con el que analiza un fenómeno hasta ahora relativamente poco estudiado por los enfoques ortodoxos. Una sencilla presentación de los primeros resultados de la NGE se ofrece en Krugman (1991a); para una panorámica más asentada, véanse Ottaviano y Puga (1998) o, con mucho mayor detalle, Fujita, Krugman y Venables (1999). Una evaluación crítica de la NGE puede verse en Neary (2001).

En la aproximación neoclásica, basada en los supuestos de competencia perfecta y rendimientos constantes a escala, las fuerzas económicas actúan en un entorno independiente de la historia, de manera que el comportamiento de la economía se determina básicamente por elementos exógenos: gustos, tecnología y dotaciones de factores. Por el contrario, la NGE subrayaría el papel de los rendimientos crecientes a escala, cuya mera existencia daría lugar a procesos dinámicos de carácter acumulativo; véase Kaldor (1972) para una discusión general de la importancia de dichos procesos. De esta manera, la presencia de rendimientos crecientes haría que la noción de asignación de recursos “óptima” carezca de sentido: el comportamiento de la economía sería el resultado de lo ocurrido en periodos anteriores, con lo que el papel de la historia y las expectativas pasaría a primer plano, y ello a su vez podría llevar a la concentración de la actividad económica en el espacio.

El punto de partida de los modelos de la NGE es la existencia de empresas sujetas a rendimientos crecientes a escala, y que afrontan costes de transporte para los bienes finales que producen y los inputs intermedios que utilizan. La interacción de ambos elementos con el tamaño de la demanda del mercado, donde una mayor demanda significaría un acceso más fácil tanto a los demandantes de bienes finales como a los oferentes de inputs intermedios, determinaría las decisiones de localización de las empresas. Así pues, la reducción de los costes de transporte, en el marco de un proceso de integración, debería favorecer en principio la localización de la actividad económica en aquellos lugares donde los costes de producción fueran menores. Sin embargo, también favorecería la concentración de la producción en un único lugar: donde la demanda es mayor, con objeto de aprovechar las economías de escala. De esta manera, si tenemos dos países, el “centro” y la “periferia”, una reducción pequeña de los costes de transporte llevaría a una concentración de la producción en el “centro” (debido a la mayor demanda y al aprovechamiento de las economías de escala); pero si la reducción de los costes de transporte fuera grande, la concentración tendría lugar en la “periferia” (debido a los menores costes de producción) (Krugman y Venables, 1990).

El análisis anterior, no obstante, resultaría incompleto ya que el tamaño del mercado sería exógeno: ¿por qué unos mercados serían “grandes” y otros “pequeños”? Ello nos llevaría a considerar la presencia de mecanismos de causación acumulativa, que harían que, una vez iniciado un proceso de concentración de la actividad en un lugar, esta situación tendería a reforzarse a lo largo del tiempo. La NGE ha propuesto fundamentalmente dos mecanismos:

Los efectos de arrastre a través de la movilidad del trabajo (Krugman, 1991b). Si se produce una concentración de empresas en una determinada localización, la demanda de trabajo aumentará. La consiguiente elevación de los salarios haría que emigrasen trabajadores hacia dicha localización, lo que llevaría a una mayor demanda por parte de estos trabajadores, los beneficios aumentarían, y con ellos la capacidad de atracción de nuevas empresas.

Los efectos de arrastre a través de los inputs intermedios, en el marco de la estructura input-output (Krugman y Venables, 1995; Venables, 1996). La concentración de empresas en una determinada localización daría lugar a efectos de arrastre hacia adelante (esto es, el aumento de la producción de inputs intermedios de todos los sectores en respuesta al aumento de la demanda final por parte de un determinado sector) y hacia atrás (esto es, el aumento de la producción de inputs intermedios de un determinado sector en respuesta al aumento de la demanda final por parte de todos los sectores), lo que reforzará la tendencia a la concentración.

Así pues, en ambos casos se producirá un efecto aglomeración, esto es, la concentración de empresas en una determinada localización tenderá a generar una concentración adicional. Sin embargo, existiría también un efecto dispersión, esto es, la posibilidad de que la tendencia a la concentración se revierta y la actividad económica se extienda geográficamente, debido a la presencia de factores de producción inmóviles en el espacio como, por ejemplo, los recursos naturales o el trabajo, si éste no fuera plenamente móvil (lo que sería de particular relevancia en el caso europeo, en comparación con los

Estados Unidos). De esta manera, la concentración de la producción se traduciría en un incremento del precio de los factores inmóviles con respecto a las áreas donde no se lleva a cabo la producción; y como esta diferencia no se elimina debido a la inmovilidad de los factores, se crearía un incentivo a trasladar la localización de las empresas desde las áreas congestionadas.

Por lo tanto, los patrones de localización de la actividad económica en el espacio serán el resultado de estas dos fuerzas contrapuestas, aglomeración y dispersión. Así, cuando los costes de transporte fueran altos, el deseo de abastecer los mercados localmente haría que las empresas se situasen en diferentes regiones. Sin embargo, para valores intermedios de los costes de transporte, predominarían las fuerzas de aglomeración y los efectos de arrastre llevarían a la concentración geográfica de la actividad; mientras que, para valores bajos de los costes de transporte, predominarían las fuerzas de dispersión y las empresas se localizarían en función del precio de los factores inmóviles (Puga, 1999). Y, en la medida en que un proceso de integración económica se traduciría en una reducción de los costes de transporte y un incremento en el grado de movilidad espacial de los factores productivos, sus efectos sobre la localización espacial de la actividad serían en principio ambiguos. Así pues, la interacción entre costes de transporte y movilidad de los factores resulta crucial a la hora de determinar los patrones de producción y comercio (Norman y Venables, 1995).

La evolución posterior de la NGE se ha centrado en la incorporación de aspectos analizados por la teoría del crecimiento endógeno. Martin y Ottaviano (1999) estudian la interrelación entre las decisiones de localización de las empresas y el crecimiento, entendido éste como la creación de nuevas empresas a través de la generación de I+D, en un modelo con dos regiones, denominadas Norte y Sur. Como resultados principales, obtienen que, si los efectos desbordamiento asociados con la I+D son globales (esto es, se extienden a ambas regiones), la localización no afectaría al crecimiento, pero un mayor crecimiento se traduciría en flujos de capital hacia el Sur. Por el contrario, si los efectos desbordamiento asociados con la I+D son locales (esto es, se extienden sólo a la región donde se lleva a cabo la innovación), una reducción de los costes de transporte haría que las empresas se concentrasen en la localización donde se lleva a cabo la actividad de I+D, lo que aumentaría la tasa de innovación y el crecimiento.

Por último, la NGE no ha desarrollado aún con demasiada profundidad el análisis de las implicaciones de la teoría para la política regional. En general, no obstante, podemos señalar que, en la medida en que no podemos saber si, en ausencia de política, existe demasiada o demasiado poca aglomeración, sería difícil aventurar cuál debería ser la dirección a seguir por la política regional.

Uno de los principales instrumentos utilizados por la política regional de la UE es el fomento de las infraestructuras públicas, lo cual no sólo tendería a incrementar el nivel de producción de la economía, sino que favorecería presumiblemente la productividad de los factores productivos privados; véase Aschauer (1989) o, para el caso español, Bajo y Sosvilla (1993). Así, por lo que respecta a las políticas de infraestructuras de transporte, Puga (2002) ha apuntado su efecto potencialmente ambiguo sobre la convergencia pues, si bien una mejor conexión entre dos regiones con diferentes niveles de desarrollo proporcionaría a las empresas de la región pobre un mejor acceso a los inputs y mercados de la región rica, también facilitaría a las empresas de la región rica abastecer los mercados de la región pobre desde su localización original, lo que podría dañar las perspectivas de industrialización de la región pobre. A su vez, Martin y Rogers (1995) señalan que, si se desea favorecer la convergencia de las regiones pobres, se debería financiar la que los autores denominan infraestructura “interna” (esto es, la que facilita el comercio interno) y no la infraestructura “internacional” (esto es, la que facilita el comercio internacional), ya que, si los rendimientos crecientes son importantes, una mejora de la infraestructura internacional en la región pobre (con peor infraestructura interna) favorecería la concentración de la producción en la región rica.

3. La economía de Castilla-La Mancha

El principal rasgo diferenciador de la región de Castilla-La Mancha es una dualidad que hace compatible el desarrollo industrial, con una estructura rural heredada de un pasado relativamente reciente. El principal pasivo procede de la inercia heredada de ese pasado que sigue caracterizando a las zonas rurales interiores, de marcada base agraria y carentes de las infraestructuras básicas que les permitan participar en una adecuada dinámica de desarrollo. Esta tendencia, sin embargo, convive con un dinamismo económico y demográfico que constituye el principal activo de unas poblaciones que han experimentado un vertiginoso proceso de transformación y modernización en los últimos años. Una visión general de los principales aspectos de la economía de Castilla-La Mancha se puede encontrar en Palacio (2002).

Los factores que han contribuido al desarrollo de la región han estado marcados por las características territoriales, en las zonas limítrofes con Madrid y el eje Albacete-arco mediterráneo; así como por las inversiones de capital público, que habrían afectado particularmente a Ciudad Real, situada en el eje de comunicación Madrid-Sevilla, y la descentralización geográfica de la Universidad de Castilla-La Mancha. De esta manera, a través de la contribución de las comunicaciones y el transporte como elementos vertebradores, se ha producido un cambio en la estructura económica: una región que, en principio, podría parecer poco atractiva para la inversión, ha visto favorecida su industrialización gracias a una mejora en la accesibilidad y a unos menores costes de instalación y operación.

El dinamismo de la economía castellano-manchega se puede apreciar en el Cuadro 1. Así, en 1988 (el año anterior a la puesta en marcha del primer MAC) el PIB per capita de Castilla-La Mancha se situaba en el 60 por ciento del de la UE; una cifra que ha ido aumentando hasta situarse en el 67 por ciento en 1998. Además, durante estos años la economía castellano-manchega habría crecido por encima de la media española: la tasa de crecimiento acumulada del VAB real (en euros de 1999) entre 1988 y 1999 (periodo que coincide con la ejecución de los dos primeros MAC) fue de un 2,9 y un 2,6 por ciento, respectivamente (en términos per capita, 2,7 y 2,5 por ciento, respectivamente).

Cuadro 1 PIB per capita de Castilla-La Mancha, España y UE-12 (índices a precios constantes de 1985)

Fuente: Eurostat.

Castilla-La Mancha se caracteriza por ser la región española con mayor extensión de tierras de cultivo, representando el 15,70 por ciento de la superficie cultivable española total. Este hecho configura una estructura económica determinada por el fuerte peso que la agricultura representa en el conjunto de las actividades productivas. Aunque esta participación haya ido disminuyendo a lo largo del tiempo, el empleo en el sector agrario siempre ha sido superior en Castilla-La Mancha que en el conjunto de España, como puede verse en el Cuadro 2. Aunque quedan problemas por resolver (tales como los condicionantes climatológicos, el despoblamiento rural y la crisis de cultivos tradicionales como cereales y viñedo), la integración de España en la UE ha beneficiado de forma muy positiva a la agricultura castellano-manchega, pues gracias a la PAC se han puesto en marcha proyectos para corregir deficiencias estructurales y modernizar la industria agroalimentaria.

Por otra parte, un elemento clave en el desarrollo regional ha sido el crecimiento de los recursos financieros destinados a la infraestructura tecnológica. Estos recursos proceden tanto de los Programas Operativos de Desarrollo Regional (PDR) aprobados por la Comisión Europea, como de las iniciativas comunitarias impulsadas por el FEDER. La evolución de los gastos totales en I+D efectuados por la economía castellano-manchega, en porcentaje del PIB, se muestra en el Cuadro 2. Así, en 1988 representaban un 0,15 por ciento del PIB frente al 0,72 por ciento que suponían estos gastos en el conjunto de la economía española. Este porcentaje se elevó en 1993 hasta el 0,21 por ciento, frente a un 0,91 por ciento para el conjunto de la economía española; y este diferencial se acortó considerablemente en 1998 gracias al fuerte crecimiento experimentado por los recursos destinados a I+D en Castilla-La Mancha. Aun así, estos avances están aún bastante lejos de alcanzar el nivel de la media europea, que en los últimos años se sitúa cerca del 2 por ciento por PIB, esto es, más del doble respecto a la media española.

Cuadro 2 Castilla-La Mancha: algunos indicadores económicos

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

4. Metodología

Como se señaló en la Introducción, a la hora de evaluar los efectos macroeconómicos de las ayudas europeas sobre la economía castellanomanchega se ha utilizado una adaptación a dicha economía del modelo HERMIN, desarrollado conjuntamente en España por FEDEA, en Irlanda por el Economic and Social Research Institute, y en Portugal por la Universidade Católica Portuguesa. Una descripción detallada de la versión española del modelo se puede ver en Herce y Sosvilla (1995).

El modelo HERMIN ha sido utilizado en repetidas ocasiones para diversos objetivos, tales como comparar las características estructurales de las economías periféricas europeas (Bradley, Modesto y Sosvilla, 1995), así como evaluar los efectos macroeconómicos de los MAC (Bradley, Herce y Modesto, 1995; Herce y Sosvilla, 1995, 1996) o del Mercado Único europeo (Barry et al., 1997; Sosvilla y Herce, 1998).

Se trata de un modelo convencional de estirpe keynesiana en el cual los bloques de gasto y distribución de la renta generan los mecanismos estándar renta-gasto, si bien incorpora también algunas características neoclásicas, en particular dentro del bloque de oferta. Así, la producción del sector privado no se determina exclusivamente por la demanda, sino que se ve influida también por la competitividad en costes y precios, en un contexto de empresas que buscan el mínimo coste productivo (Bradley y Fitz Gerald, 1988). Asimismo, se utiliza una función de producción con elasticidad de sustitución constante (CES), en la que la relación capital/trabajo responde al precio relativo de ambos factores. Por último, la inclusión de un mecanismo de curva de Phillips en el mecanismo de negociación salarial introduce en el modelo un efecto adicional de precios relativos.

Puesto que nuestro objetivo último es identificar y modelizar los canales a través de los cuales las ayudas europeas pueden afectar a la economía castellano-manchega, distinguiremos entre efectos por el lado de la demanda y efectos por el lado de la oferta. Desde el punto de vista de la demanda, la realización de los proyectos supone un estímulo para la economía a través de un mayor gasto público, que se transmite directamente a la demanda y por tanto a la producción, generándose asimismo un impulso sobre el empleo, la renta, los precios y los salarios. Por su parte, los efectos de oferta actúan a través de los costes, la productividad y la competitividad, estimulando la producción, disminuyendo las importaciones y aumentando las exportaciones, al mismo tiempo que, debido a la expansión de la capacidad productiva, se atenúan las presiones inflacionistas originadas en el lado de la demanda.

En este trabajo hemos agrupados todos estos posibles efectos de acuerdo con los programas implicados:

a) Inversión pública en infraestructuras. Su principal efecto es la reducción de los costes de transporte y de otros servicios de comunicación, lo que se traduce en una reducción de los costes de producción y una mejora de la competitividad, y da lugar a su vez en el largo plazo a incrementos de la producción y el empleo.

b) Inversión en recursos humanos. Este programa incrementa la eficiencia y productividad de los trabajadores beneficiados por el mismo, reduciendo los costes de las empresas existentes, aumentando la calidad del producto final e incentivando la creación de nuevas empresas que aprovechen los incrementos en eficiencia y productividad.

c) Ayudas a la inversión productiva. Este tipo de ayudas están destinadas a impulsar actividades que se consideran importantes y deseables, y que se traduzcan en mayores niveles de producción, exportaciones y empleo.

Suponemos que los beneficios económicos derivados de cada uno de los programas se manifiestan en forma de externalidades, y trataremos de capturarlos modificando las ecuaciones claves del modelo (las funciones de producción y de demanda de factores, principalmente). En particular, tendremos en cuenta dos tipos de externalidades: la primera se refiere al incremento en la productividad de los factores privados, mientras que la segunda se relaciona con una mejor calidad del producto final elaborado por el sector privado.

Por lo que se refiere a la primera, suponemos la siguiente función de producción CES:

\[O = A \left\{\delta \left[ \exp \left(\lambda_ {L} t\right) L \right] ^ {- \rho} + (1 - \delta) \left[ \exp \left(\lambda_ {K} t\right) K \right] ^ {- \rho} \right\} ^ {- \frac {1}{\rho}}\]

donde indican, respectivamente, valor añadido, empleo y stock de capital, A es un parámetro de escala, es la elasticidad de sustitución, δ es un parámetro de intensidad de factores, y son las tasas de progreso técnico incorporado en trabajo y capital, respectivamente. A partir de aquí, incorporamos la externalidad al endogeneizar el parámetro de escala en función de la inversión en infraestructura pública, capital humano y capital privado:

\[A _ {t} = A _ {0} \left(\frac {K G I N F _ {t}}{K G I N F _ {0}}\right) ^ {\eta_ {1}} \left(\frac {K H _ {t}}{K H _ {0}}\right) ^ {\eta_ {2}} \left(\frac {K _ {t}}{K _ {0}}\right) ^ {\eta_ {3}}\]

donde KGINF, KH y K indican los stocks de infraestructura pública, capital humano y capital privado, respectivamente; los subíndices denotan el stock acumulado con y sin ayudas europeas, y η₁, η₂ representan las correspondientes elasticidades.

El segundo tipo de externalidad opera tanto directamente a través del efecto de cada uno de los programas sobre la mejora en la calidad del producto final, lo que repercute en una mayor demanda exterior de dichos bienes; como indirectamente a través de los mayores flujos de inversión extranjera directa atraídos por la disponibilidad de unas mejores infraestructuras, una mano de obra mejor cualificada, unos métodos productivos más elaborados y una mayor productividad (Bajo y López, 2002). Capturamos esta externalidad relacionando la medida de la demanda exterior utilizada en el modelo HERMIN (variable clave en la determinación del nivel de producción del sector comerciable) con la inversión en infraestructura pública, capital humano y capital privado:

\[O W X = O W \left(\frac {K G I N F _ {t}}{K G I N F _ {0}}\right) ^ {\eta_ {1}} \left(\frac {K H _ {t}}{K H _ {0}}\right) ^ {\eta_ {2}} \left(\frac {K _ {t}}{K _ {0}}\right) ^ {\eta_ {3}}\]

donde OW representa la demanda del resto del mundo; y OWX sería su valor revisado, una vez incorporadas las posibles externalidades derivadas de las ayudas europeas.

En nuestra aplicación empírica hemos adoptado los siguientes valores para las distintas elasticidades: , a partir de la estimación de una función de producción ampliada con capital público para Castilla-La Mancha (Sosvilla y Herce, 2002); , a partir de estimaciones sobre el rendimiento social de la educación y la formación profesional (Corugedo et al., 1992); y η₃=0,10, a partir de información microeconómica sobre el MAC 1989-93 (Herce, 1994). Nótese que esta forma de introducir los efectos de oferta en un modelo econométrico convencional es, sin duda, un primer intento ad hoc dentro de un tratamiento apenas explorado. Con objeto de limitar los riesgos se han adoptado los valores más moderados de las elasticidades sugeridos por la literatura, y la simulación se ha realizado de tal forma que sus efectos madurasen progresivamente.

La definición precisa de los escenarios y los resultados diferenciales es obligada si queremos entender qué estamos midiendo. Lo que nuestro modelo no puede hacer es trazar el curso de la economía estudiada para el horizonte especificado. Lo que sí hace, por el contrario, es medir la variación (porcentual o absoluta) de ciertas macromagnitudes con respecto a una base determinada (escenario de referencia), a consecuencia de la aparición de un shock en la economía dado por las inversiones del MAC.

A la hora de realizar las simulaciones, adoptaremos los siguientes criterios y definiciones:

i) Los niveles del Valor Añadido Bruto (VAB), el empleo y la población en el periodo 1989-2006 se establecen según los datos observados y proyecciones oficiales, completados con hipótesis realistas de evolución.

ii) Suponemos que las proyecciones del VAB y el empleo incluyen los efectos de las inversiones de los sucesivos MAC. Es decir, en ausencia de dichas inversiones, el VAB y el empleo serían inferiores en una cuantía igual a dichos efectos. A dichas proyecciones las denominamos escenario con MAC.

iii)Restamos a las proyecciones de VAB y empleo (o escenario con MAC) los efectos totales (de demanda y de oferta) estimados para las inversiones, con objeto de determinar una situación alternativa de referencia que denominamos escenario sin MAC.

Se trata, pues, de una manera estándar de presentar los resultados de las simulaciones, de manera que los escenarios elegidos permitan evaluar en qué medida los sucesivos MAC representan una mejora para Castilla-La Mancha, con respecto a una situación ficticia caracterizada por la ausencia de dichas ayudas.

5. Resultados

En esta sección presentamos los principales resultados acerca de los efectos de los fondos europeos recibidos por la economía castellano-manchega a través de los MAC, sobre las principales macromagnitudes de dicha economía.

El Gráfico 1 presenta los valores medios de los MAC recibidos por Castilla-La Mancha, en millones de euros de 1999. Como puede observarse, el valor medio de los fondos recibidos durante los periodos de programación 1989- 1993 y 1994-1999 ascendió a 227 y 309 millones de euros, respectivamente; mientras que para el periodo 2000-2006 se han presupuestado 374 millones de euros. En promedio, Castilla-La Mancha habrá recibido 312 millones de euros a lo largo del periodo 1989-2006.

Gráfico 1 Valores medios de los MAC recibidos por Castilla-La Mancha (millones de euros de 1999)

A su vez, en el Gráfico 2 se ofrece la participación media de los MAC en el VAB castellano-manchego, para cada uno de los periodos y para el total. Como puede apreciarse en dicho gráfico, el mayor impacto se registra en el periodo 1994-1999 con una participación media del 1,78 por ciento, frente a un 1,46 por ciento en el periodo 1989-1993, y un 1,75 por ciento esperado para el periodo 2000-2006. En conjunto, para la totalidad del periodo analizado, Castilla-La Mancha (con una media del 1,68 por ciento) sería la segunda región española más beneficiada por los MAC, ya que sólo Extremadura registraría un impacto mayor (con una media del 2,72 por ciento del VAB).

Gráfico 2 Participación de los MAC en el VAB de Castilla-La Mancha (porcentajes)

Finalmente, el Gráfico 3 presenta la distribución de los MAC por categorías de inversión, a partir de la información recogida en Correa y Manzanedo (2002) para los periodos de programación 1989-1993 y 1994-1999, y en Ministerio de Hacienda (2001) para el periodo 2000-2006. Como puede observarse en el gráfico, para la totalidad del periodo analizado, 1989-2006, la inversión en infraestructuras es la partida que absorbe una mayor proporción de ayudas (con una media de un 46 por ciento para la totalidad del periodo), seguida por la inversión en capital humano (con un 33 por ciento), y de las ayudas a empresas (con un 21 por ciento).

Gráfico 3 Distribución de los MAC por categorías de inversión (porcentajes)

En el resto de esta sección presentamos los resultados de las simulaciones realizadas a partir del modelo HERMIN-España, con objeto de evaluar los efectos de las ayudas europeas sobre las principales macromagnitudes de la economía castellano-manchega.

En primer lugar, en el Gráfico 4 se muestran los efectos sobre el nivel de producción en términos reales, medido por el VAB real a coste de los factores, para tres simulaciones: la que recoge únicamente los efectos de demanda, la que recoge únicamente los efectos de oferta, y, finalmente, los efectos totales (tanto de demanda como de oferta). Dado nuestro interés en el impacto a largo plazo sobre el crecimiento potencial, el análisis no acaba en el año en el que finaliza el período de programación correspondiente (2006), sino que continua hasta 2010 mediante la congelación de las ayudas en el valor nominal del último año. Como se aprecia en dicho gráfico, los efectos de demanda o keynesianos incrementarían inicialmente el VAB real para luego reducirse progresivamente su efecto, con un incremento inicial de un 2,39 por ciento sobre el escenario base (esto es, sin ayudas europeas) en 1989, que aumentaría a un 3,67 por ciento en 1992, para luego descender hasta un 1,37 por ciento en 1993. Con la entrada en vigor del MAC 1994-99, se inicia un nuevo impulso, alcanzándose desviaciones de un 4,21 por ciento y un 5,16 por ciento sobre el escenario base en 1994 y 1999, respectivamente; para luego descender paulatinamente desde un 3,82 por ciento en 2000 hasta un 2,62 por ciento en 2010. En cuanto a los efectos de oferta, dado que hemos supuesto (como es habitual en la literatura) que las externalidades se manifiestan gradualmente, se observaría un incremento en 1989 de un 0,06 por ciento sobre el escenario base, que crecería paulatinamente hasta un 2,05 por ciento en 2010. Por último, los efectos totales (keynesianos más externalidades) darían lugar a un VAB real superior al del escenario base de un 2,56 por ciento en 1994, un 6,65 por ciento en 1999, y un 4,66 por ciento en 2006, para disminuir posteriormente poco a poco hasta un 4,50 por ciento en 2010.

Gráfico 4 Efectos de las ayudas europeas sobre la producción real de Castilla-La Mancha (desviación porcentual respecto al escenario sin ayudas europeas)

A su vez, el Cuadro 3 ofrece los resultados de la simulación en términos del nivel de VAB real, junto a la tasa de crecimiento acumulada (TCA) para los periodos 1988-1999 (recogiendo el impacto de los dos primeros MAC) y 1988- 2006 (incluyendo además el impacto previsto del tercer MAC). Como puede verse, en el escenario sin ayudas europeas la economía castellano-manchega habría crecido en términos reales durante el periodo 1988-1999 a una tasa acumulativa del 2,27 por ciento frente a un 2,91 por ciento en el escenario con MAC; unas tasas que pasarían a ser de un 2,64 y un 3,02 por ciento, respectivamente, para el periodo 1988-2006.

Cuadro 3 Efectos de las ayudas europeas sobre la producción real de Castilla-La Mancha (millones de euros de 1999)

A continuación, el Cuadro 4 presenta los resultados para la renta per capita, aproximada en términos de VAB per capita en euros de 1999. Así, en comparación con el escenario de ausencia de ayudas europeas, la renta per capita habría sido, en promedio, 245 euros mayor en el periodo 1989-93; una cifra que se elevaría a 415 y 628 euros en los periodos 1994-99 y 2000-06, respectivamente. Por su parte, el Cuadro 5 muestra la situación relativa de la renta por habitante de Castilla-La Mancha respecto a la media de la UE, en términos de números índice con valor 100 para la media de la UE para cada año. Como puede observarse, al finalizar el primer periodo de programación, Castilla-La Mancha registró un índice superior en tres puntos al que hubiese prevalecido de no haber recibido las inversiones del MAC, una diferencia que se habría elevado hasta cuatro y seis puntos para el segundo y el tercer periodos de programación, respectivamente. Desde una perspectiva dinámica, gracias a los MAC se habría producido un ligero proceso de convergencia real con la UE, que se hubiera convertido en divergencia en ausencia de los mismos.

Cuadro 4 Efectos de las ayudas europeas sobre la renta per capita de Castilla-La Mancha (euros de 1999 por habitante) Cuadro 5

Renta per capita de Castilla-La Mancha en términos de paridad del poder adquisitivo (índice EU-15=100)

Fuente: Segundo informe sobre la cohesión económica y social, Segundo informe intermedio sobre la cohesión económica y social, Contabilidad Regional de España y simulaciones.

Por lo que respecta al empleo, el Gráfico 5 ofrece las desviaciones porcentuales en el número de empleados respecto al escenario sin ayudas europeas. Como puede apreciarse, los efectos de demanda o keynesianos habrían incrementado el empleo en 1989 en un 2,25 por ciento, oscilando a partir de entonces hasta alcanzar un máximo de un 5,25 por ciento en 1999; en los años siguientes se produciría una caída sostenida hasta un 2,92 por ciento en 2006 y un 2,75 por ciento en 2010. Los efectos de oferta o de externalidades llevarían, sin embargo, a un creciente descenso en las necesidades de trabajo, que se estabilizaría en cerca de un 2 por ciento a partir de 2000, debido a la favorable contribución de las ayudas europeas a la productividad del trabajo (véase el Cuadro 8 más adelante). En conjunto, los efectos totales (keynesianos y de externalidades) habrían contribuido a una desviación positiva máxima del empleo de un 3,25 por ciento en 1999, con unos valores estimados para los años posteriores de un 1,46 por ciento en 2006 y un 1,10 por ciento en 2010.

Gráfico 5 Efectos de las ayudas europeas sobre el empleo de Castilla-La Mancha (desviación porcentual respecto al escenario sin ayudas europeas)

En el Cuadro 6 se ofrecen los resultados en términos de número de empleos generados en los dos escenarios con MAC y sin MAC. Las ayudas europeas habrían hecho posible que el empleo haya crecido a una tasa acumulativa anual del 0,99 por ciento durante el periodo 1988-1999, frente a un 0,70 por ciento en ausencia de dichas ayudas; unas cifras que se convertirían en un 1,19 y un 1,11 por ciento, respectivamente, para el periodo completo 1988- 2006. Por otra parte, en el año 1999 los efectos totales de las inversiones del MAC generaron o mantuvieron 18000 empleos más de los que se hubiesen creado en el escenario sin ayudas y, aunque a lo largo del periodo 2000-2006 dicha diferencia descendería progresivamente, los efectos totales de las inversiones del MAC mantendrían o generarían en promedio entre 1988 y 2006 11000 empleos más de los que se registrarían en el escenario sin ayudas.

Cuadro 6 Efectos de las ayudas europeas sobre el empleo de Castilla-La Mancha (miles de personas)

El Gráfico 6 muestra la diferencia entre las tasas de paro que se obtendrían bajo los diferentes efectos de las ayudas europeas. Como puede apreciarse, los efectos de demanda o keynesianos habrían reducido la tasa de paro en 1989 en 1,21 puntos, siendo la reducción de 1,96 puntos porcentuales en 1992, para luego oscilar desde 0,69 puntos en 1993 hasta una reducción máxima de 2,61 puntos en 1999; a partir de ese año las desviaciones disminuirían gradualmente hasta alcanzar 1,38 puntos en 2006. A su vez, los efectos de oferta incrementarían progresivamente la tasa de paro a medida que van madurando las externalidades, desde 0,06 puntos porcentuales en 1990, hasta 0,52 en 1993, 1,11 en 1999 y 1,22 en 2006. En consecuencia, el descenso de la tasa de paro resultante de los efectos totales sería relativamente modesto. Las tasas de paro que se registrarían con y sin ayudas europeas aparecen en el Cuadro 7. En promedio, la reducción de la tasa de paro a resultas de las inversiones de los MAC habría sido de 1,17 puntos entre 1989 y 1993, y de 0,75 puntos entre 1992 y 1999, estimándose en 0,41 puntos para el periodo 2000-2006. Como resultado de este comportamiento, la tasa de paro de la economía castellano-manchega habría registrado una caída acumulativa anual del 0,06 por ciento entre 1988 y 1999, frente a un aumento del 0,81 por ciento en ausencia de ayudas europeas; mientras que, en el conjunto del periodo 1988-2006 la reducción de la tasa de paro habría sido de un 2,57 y un 2,47 por ciento, con y sin ayudas europeas, respectivamente.

Gráfico 6 Efectos de las ayudas europeas sobre la tasa de paro de Castilla-La Mancha (desviación respecto al escenario sin ayudas europeas) Cuadro 7

Efectos de las ayudas europeas sobre la tasa de paro de Castilla-La Mancha (parados como porcentaje de la población activa)

El Cuadro 8 presenta los resultados en términos de productividad aparente del trabajo, aproximada por el VAB por ocupado, y expresada en números índices con valor 100 en 1988. Como se desprende de dicho cuadro, la productividad aparente del trabajo se habría incrementado gracias a las ayudas europeas hasta unos valores de 118,17 en 1993, 122,97 en 1999 y 138,06 en 2006; valores que, en ausencia de dichas ayudas, habrían sido de 113,11 en 1993, 118,52 en 1999 y 131,12 en 2006. De esta manera, la productividad aparente del trabajo habría registrado una tasa de crecimiento acumulativa anual del 1,90 por ciento entre 1988 y 1999, frente a un crecimiento del 1,56 por ciento en ausencia de ayudas europeas; mientras que, en el conjunto del periodo 1988-2006 la tasa de crecimiento acumulativa anual se estimaría en un 1,81 por ciento y un 1,52 por ciento, con y sin ayudas europeas, respectivamente.

Cuadro 8 Efectos de las ayudas europeas sobre la productividad del trabajo de Castilla-La Mancha (productividad aparente del trabajo en números índices con valor 100 en 1988)

Por último, en los cuadros 9 y 10 se presentan los resultados en términos de los stocks de capital privado y capital público en infraestructuras, respectivamente. Se puede observar que las ayudas europeas habrían incrementado el stock de capital privado en el año 1993 en 1116 millones de euros (diferencia entre los escenarios con MAC y sin MAC), aumentando dicha diferencia hasta 2145 millones en 1999, con una previsión de 4167 millones en 2006. En consecuencia, el stock de capital privado habría crecido a una tasa acumulativa anual del 2,51 por ciento durante el periodo 1988-1999, frente a un crecimiento del 1,63 por ciento en ausencia de dichas ayudas (2,92 y 2,08 por ciento en el periodo 1988-2006, con y sin ayudas europeas, respectivamente). En cuanto al stock de capital público en infraestructuras, éste se habría incrementado gracias a las ayudas europeas en 453 millones de euros en el año 1993 (diferencia entre los escenarios con MAC y sin MAC) y 754 millones en 1999, con una previsión de aumento de 1050 millones en 2006. De esta manera, las ayudas europeas habrían hecho posible que el stock de capital público en infraestructuras creciera a una tasa acumulativa anual del 6,51 por ciento durante el período 1988-1999, frente a un crecimiento del 5,23 por ciento en ausencia de dichas ayudas (5,49 y 4,66 por ciento en el periodo 1988-2006, con y sin ayudas europeas, respectivamente).

Cuadro 9 Efectos de las ayudas europeas sobre el capital privado de Castilla-La Mancha (millones de euros de 1999)

Cuadro 10 Efectos de las ayudas europeas sobre el capital público en infraestructuras de Castilla-La Mancha (millones de euros de 1999)

6. Conclusiones

Desde finales de los años ochenta, con la consagración del principio de cohesión económica y social, la política regional ha constituido uno de los principales instrumentos de actuación de la UE, al que ha dedicado crecientes esfuerzos. Más recientemente, el proceso de integración europea va a tener que afrontar dos grandes retos: la consolidación de la Unión Económica y Monetaria, y la potencial aparición de shocks asimétricos que afecten a las economías europeas (Bajo y Díaz, 2003); y la ampliación a los países de Europa Central y Oriental, con la consiguiente reorientación de los fondos comunitarios hacia dichos países (Martín, Herce, Sosvilla y Velázquez, 2002).

En este trabajo hemos presentamos una evaluación de la política regional de la UE para el caso de una región española objetivo 1, Castilla-La Mancha, tradicionalmente retrasada pero que ha experimentado en los últimos años un especial dinamismo. El análisis se ha efectuado a partir de los datos ejecutados para el periodo 1989-1999 y los programados para 2000-2006, utilizando el modelo macroeconométrico HERMIN-España. Una característica particular de nuestro enfoque es que nos permite comparar la evolución efectiva de la economía castellano-manchega con la que presumiblemente hubiera tenido lugar de no haber recibido ayudas comunitarias en el periodo considerado.

Resumiendo nuestros principales resultados, a lo largo del periodo de vigencia de los dos primeros MAC (1988-1999) la tasa de crecimiento de la producción real de la economía castellano-manchega se habría situado 0,64 puntos por encima de la que hubiera prevalecido en ausencia de los fondos europeos (0,38 si se incluyen las proyecciones del tercer MAC hasta 2006); y se habría producido un ligero proceso de convergencia real con la UE en términos de renta per capita, que se hubiera convertido en divergencia en ausencia de los mismos. Por otra parte, el empleo y la productividad del trabajo habrían experimentado entre 1988 y 1999 unas tasas de crecimiento superiores en 0,29 y 0,34 puntos, respectivamente, en comparación con el escenario sin MAC (0,08 y 0,29 si se incluyen las proyecciones del tercer MAC hasta 2006), lo que se habría traducido en un comportamiento ligeramente más favorable de la tasa de paro. Finalmente, las ayudas europeas habrían contribuido también de manera notable a la expansión de los stocks de capital privado y público de la economía castellano-manchega.

En conclusión, las ayudas comunitarias habrían representado una contribución no precisamente desdeñable a la favorable evolución de la economía castellano-manchega en los últimos años. Ahora bien, ello no debería significar que Castilla-La Mancha (y de manera similar para las demás regiones españolas objetivo 1) debiera confiar exclusivamente en la política regional comunitaria a la hora de contemplar su inmediato futuro. Si bien es cierto que el papel de las ayudas europeas está resultando de gran importancia, éstas deberían verse como una contribución al desarrollo de las potencialidades de la región, y no tanto como una subvención indefinida. Y más aún dada la previsible disminución o incluso pérdida de gran parte de dichas ayudas una vez que culmine la ampliación de la UE a los países del Centro y Este de Europa. Es el caso de Castilla-La Mancha que, aunque seguiría siendo región objetivo 1 tras la próxima ampliación comunitaria, perdería dicha condición de materializarse la previsible adhesión en el futuro por parte de Rumania y Bulgaria.

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