Documento de Trabajo - 2020/14

Colaboración Público-Privada en Infraestructuras Economía y retos de gobernanza

José Ramon Martínez Resano (Banco de España)

Noviembre 2020

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Colaboración Público-Privada en Infraestructuras.

Economía y retos de gobernanza.

JOSÉ RAMON MARTÍNEZ RESANO*

* Contacto: martinez@bde.es, Banco de España.

El contenido de esta publicación es responsabilidad única de su autor y no refleja necesariamente opinión alguna del Banco España.

Sumario

La provisión de infraestructuras constituye una política pública central en torno a la cual se congregan de una forma u otra el sector público y el privado. El abanico de tipos de alianza es extenso. La colaboración público-privada en sentido estricto constituye un conjunto de soluciones de licitación mediante las que la administración delega en socios privados la provisión de infraestructuras y, eventualmente, su financiación (concesión, PPP) en aras de una mayor eficiencia y una disponibilidad anticipada de las mismas. Su utilización ha trascendido el uso episódico sólo en pocos países. Pero los intentos por extender con ellas el perímetro efectivo de la administración ha evidenciado su propensión a generar riesgos fiscales y reputacionales tanto en países desarrollados como emergentes. El problema resulta relevante en un contexto como el actual de cuantiosos planes de inversión pública. Este trabajo revisa la economía de la colaboración público privada desde la perspectiva de la nueva economía institucional para examinar el papel de la gobernanza en los ambivalentes resultados de la técnica. El análisis de los fallos y costes de transacción presentes en países desarrollados y emergentes invita a superar modelos de gobernanza livianos y meramente transaccionales para contemplar marcos dotados de una coordinación y de una capacidad analítica central conmensurables con la complejidad jurídica, económica, técnica administrativa de la técnica. La tendencia reciente a la creación de bancos de infraestructuras se inscribe en este contexto como un mecanismo potencial para mejorar la disciplina de mercado. El fortalecimiento de la gobernanza constituye una solución de amplio impacto. Su efectividad potencial alcanza a la capacidad para aplicar modelos de alianza diferentes basados en combinaciones diversas de regulación, asociación y licitación.

Resumen Ejecutivo

La literatura sobre el papel de la colaboración público-privada de tipo concesional en la provisión de infraestructuras es muy extensa. Pero la disonancia entre las expectativas depositadas en las diversas variantes de la técnica y su contribución real revela algunas limitaciones de la colaboración público privada. Este trabajo analiza la economía y la gobernanza de la PPP como referente central para superar el impasse actual de la técnica tanto en países avanzados y emergente. Las conclusiones más generales son que el margen de error para el éxito de la colaboración público privada concesional es estrecho en contextos de gobernanza liviana y que su propósito no es macroeconómico. La diversidad de costes de transacción y de situaciones de riesgo moral que se suscitan en contratos de largo plazo y de elevada especificidad exige capacidades muy diversas, coordinación y control. El trabajo analiza en detalle mecanismos de refuerzo de la gobernanza de la PPP en base a redes administrativas híbridas que abarquen las distintas vertientes del problema y, eventualmente, a la implicación de un banco de infraestructuras.

Las dos expresiones más generales de las dificultades atribuidas a la colaboración público privada son sus riesgos fiscales y el riesgo de rechazo social que tiende a acompañarla. Ninguna de las dos situaciones es enteramente específica de esta modalidad de provisión indirecta, pero su materialización empaña sensiblemente las ventajas que supone el concurso privado en términos de disponibilidad de infraestructuras y de ganancias de eficiencia producto de las economías de especialización presentes. El trabajo desgrana la economía de la organización que permite controlar los diversos riesgos y dominar la complejidad que presenta la técnica neutralizando, así, la percepción de inseguridad jurídica.

En lo relativo a la organización idónea, el examen desde la perspectiva de la nueva economía institucional de los distintos fallos de mercado y de gobierno presentes en el problema muestra que no existen atajos a la implicación ordenada y coordinada de toda una red de agentes de la administración antes, durante y tras la firma del contrato. La disponibilidad de una capacidad analítica central suficiente, de un marco regulatorio compatible, de un modelo económico para la gestión de los contratos y de controles fiscales específicos constituyen las piezas básicas para la coordinación de las decisiones y la consecución de una provisión eficiente y de calidad. La expresión práctica de esa coordinación es la articulación de la diversidad de decisiones en el ciclo-vital económico de la inversión como partes de un todo coherente.

En concreto, el trabajo analiza sistemáticamente el nexo económico entre decisiones de preparación y selección del proyecto, de licitación, regulación y gestión del contrato o de financiación y controles fiscales para caracterizar los retos de gobernanza. La expresión económica de ese hilo conductor es el coste del proyecto ajustado de calidad. El reto económico a lo largo de la cadena de decisiones es doble: la neutralización de los sesgos “parciales” (en cada etapa) y la consideración de las sinergias del conjunto de decisiones inter-dependientes. La presencia de múltiples sesgos con efectos presupuestarios en un entorno de decisión complejo justifica la aplicación de controles fiscales específicos, de control de la competencia, regulatorios o contables. Pero la reconciliación de estos controles con las decisiones activas de avance en la provisión (a cargo de las autoridades contratantes y gestoras) y la coherencia de conjunto suscitan problemas específicos de acción colectiva pública.

Surge así de forma natural la necesidad de una capacidad analítica central para el asesoramiento y coordinación de todas las administraciones que actúan en la provisión de infraestructuras con independencia del sector. La atribución de un papel financiero a esta capacidad institucional central trae a escena la oportunidad de un banco de infraestructuras y, con ello, las posibles ventajas resultantes de una mayor eficacia y disciplina que las conseguidas bajo la gobernanza habitual de la colaboración público privada. El correlato natural a la capacidad institucional central precisa en el ámbito de planificación queda fuera del propósito de este trabajo. Pero la identificación y mantenimiento de una bolsa de infraestructuras a acometer y la priorización de proyectos por parte de una institución que atienda objetivamente a las externalidades de los mismos constituye una condición previa para el éxito de cualquier modalidad de inversión ampliamente reconocida en la literatura.

El trabajo desarrolla cómo surge la propensión a la fragilidad de la colaboración público privada con financiación empaquetada en contextos de gobernanza liviana. En concreto, en países emergentes, la fragilidad tiende a manifestarse directamente en términos de la no disponibilidad de infraestructuras financiables mediante colaboración pública privada debido a la presencia de riesgos sistémicos, como techos a la calidad crediticia o la presencia de riesgo cambiario. En países avanzados, en cambio, la fragilidad responde a un conjunto de problemas microeconómicos que condicionan la consistencia del contrato original con los intereses de las dos partes debido a la proliferación de riesgos endógenos. Idealmente, la eficiencia de la colaboración público privada pivota sobre la base del intercambio adecuado de los riesgos del proyecto. Pero ese papel central de los riesgos contingentes condiciona la capacidad para identificar el verdadero valor del contrato, hasta el punto de que en presencia de sesgos fiscales el mismo puede ser incluso negativo. Tras la licitación y adjudicación, el refuerzo en el poder de negociación del socio privado activa mecanismos de riesgo moral que explotan la posibilidad de riesgos contingentes. La adaptabilidad de contratos originalmente “gravados en piedra” es puesta así a prueba tanto por las demandas privadas de renegociación como por las públicas amparadas en potestades especiales.

Ante estos problemas, la gobernanza reforzada exige un despliegue coherente de políticas desplegadas por una extensa red de actores. A saber, entre las políticas discutidas en detalle están: la reducción de la información asimétrica mediante transparencia y evaluación de los riesgos contingentes; el control fiscal constructivo de las distintas decisiones (selección y diseño, licitación, gestión) al objeto de minimizar los riesgos fiscales y preservar la capacidad presupuestaria futura sin descartar proyectos abordables; la integración de las dimensiones transaccional, regulatoria y fiscal del proyecto en una acción colectiva coherente de la administración; la reconciliación de reglas y discreción en la gestión de las modificaciones a los contratos; la instrumentación de políticas para la eventual terminación y reemplazo del contrato. La prueba de consistencia del contrato corresponde a los inversores financieros cuva importancia y sensibilidad los hace acreedores de políticas específicas.

Sin una cuidada gobernanza, la complejidad de la colaboración público privada se manifiesta en la proliferación de situaciones contradictorias y en un impasse en la utilización de la PPP. Algunos ejemplos relevantes de situaciones contradictorias son los siguientes. El rechazo de los inversores a la asunción de los riesgos de demanda determina con frecuencia que las autoridades públicas deban contratar directamente la disponibilidad de las infraestructuras e implicar más directamente al presupuesto público. Un disgusto parecido en relación con los riesgos de construcción tiende a suscitar apoyos públicos excesivos que desnaturalizan la diferencia entre provisión directa e indirecta. La propensión a las renegociaciones de los contratos de PPP de largo plazo informa de la consistencia del marco bajo el que se gestionan. El control fiscal incondicional que filtra los proyectos bajo una lente exclusivamente presupuestaria puede acabar deteriorando los saldos de largo plazo si con esa actuación se impide acometer proyectos productivos. La confusión entre el control de métricas de desempeño del contrato y las métricas regulatorias sobre el servicio puede resolver el problema de acción colectiva pública a costa de la protección de los usuarios. La licitación en base al precio únicamente desencadena selección adversa. Las demandas sociales de simetría en el reparto de beneficios y pérdidas de la PPP se contradicen con los requerimientos que se exigen para un tratamiento contable favorable de la técnica. El control rígido de los plazos concesionales puede acabar desembocando en que los proyectos no sean invertibles.

La colaboración público-privada concesional o asimilable se revela, por tanto, como una solución compleja para expandir el perímetro de la administración en la provisión de infraestructuras. Pero el universo de las posibles alianzas público privadas no se agotan en este modelo, aun cuando el mismo haya copado casi en exclusiva ese papel en infraestructuras carentes de intensos efectos de red. La contemplación de alternativas adaptadas a las mismas tiene sentido económico propio. Entre algunas de las distintas alternativas existentes se cuentan soluciones de PPP con mutualización, el modelo de provisión regulada que remunera el activo desplegado, los bonos públicos de infraestructuras (“municipals” en EEUU), modelos de refinanciación en la fase operacional de activos construidos con financiación pública o “joint ventures”. La elección y la gestión de cualquiera de ellas exige elementos de capacidad institucional como los motivados en este documento.

ÍNDICE

1 INTRODUCCIÓN....7 2 PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURAS, COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA Y COMPLEJIDAD....9 2.1 FINANCIACIÓN Y SESGOS EN LA PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURAS MEDIANTE PPP....11 2.2 FRAGILIDAD CONTRACTUAL DE LA PPP Y EFICIENCIA....13 2.3 EL CONTRATO SOCIAL Y LOS LÍMITES DE LA PPP....19 3 LA VALORACIÓN AMBIVALENTE DE LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN EL MUNDO....22 3.1 PAÍSES EMERGENTES....22 3.2 PAÍSES DESARROLLADOS....25 4 GOBERNANZA ECONÓMICA DE LA PPP....28 4.1 ELEMENTOS GENERALES DEL MARCO ORGANIZATIVO. ESPECIALIZACIÓN, COORDINACIÓN Y CONTRAPESOS....28 4.2 LA PROMESA DE EFICIENCIA A LARGO PLAZO Y LA GOBERNANZA DE LA PPP....34 4.2.1 Fase pre-contractual....36 4.2.1.1 Transferencia de riesgos y gobernanza....36 4.2.1.2 Neutralidad técnica y gobernanza....39 4.2.2 Fase contractual....41 4.2.3 Fase post-contractual....46 4.3 FINANZAS PÚBLICAS, PPP Y GOBERNANZA....50 4.3.1 Transparencia contable....51 4.3.2 Controles en el presupuesto de capital y modelo de "pasarela" fiscal....53 4.3.3 Controles fiscales frente a riesgos contingentes....55 4.4 GOBERNANZA PÚBLICA DE LA PPP Y MERCADO DE FINANCIACIÓN....59 5 CONCLUSIONES....65 BIBLIOGRAFÍA....67

1 Introducción

Contexto general La inversión pública en infraestructuras constituye una política cuya gobernanza económica se enfrenta a múltiples retos (véase OCDE, 2020). El recurso a técnicas de colaboración público-privada los transforma aunque no los elimina. En todo caso, la brecha entre necesidades y disponibilidad de infraestructuras tiende a impulsar recurrentemente en todo el mundo al despliegue de soluciones concesionales o asimilables que vinculan como socios al sector público y al privado en la provisión de infraestructuras, a modo de alternativa a la provisión directa por parte de las administraciones.

La planificación, financiación y ejecución de infraestructuras viene mereciendo la atención de autoridades públicas y de académicos en la busca de estándares diversos al objeto de dotar de mayor calidad a la provisión de capital público. El G20 le viene dedicando una atención especial hasta el punto de haber creado una estructura específica para el seguimiento de la cuestión¹. El interés por mejorar las condiciones de provisión alcanza tanto a países desarrollados como en desarrollo y, ello, con independencia del canal empleado, sea éste el de la provisión directa por la propia administración o soluciones indirectas con el concurso de socios privados. El objetivo económico general de estas iniciativas es de naturaleza estructural (asegurar objetivos de suficiencia y de calidad en la provisión), mereciendo la estabilización macroeconómica normalmente sólo una atención puntal. La crisis desencadenada por la pandemia del coronavirus constituye una ocasión en la que ambas llamadas se unen. En el caso de países en desarrollo, los esfuerzos de mejora se han dirigido eminentemente hacia la capacidad de financiación de los proyectos estableciéndose para ello objetivos intermedios ambiciosos, como la aspiración de convertir a las infraestructuras en una clase de activos de inversión. En los países desarrollados, el interés por estas iniciativas de mejora se traduce en la atención a un mix de problemas ligeramente distinto. A saber, la capacidad de financiación y la disponibilidad de infraestructuras en estos países tiende a venir acompañada de problemas de gobernanza que afectan a la calidad de las mismas.

Luces y sombras El punto de arranque de este trabajo es el reconocimiento de que la colaboración público-privada para la provisión (indirecta o delegada) de capital físico y social ha venido mereciendo tanto de fuertes alabanzas como de intensas críticas durante décadas. Las precisiones terminológicas que exige la técnica no afectan a esta situación. De esta forma, en lo que sigue las referencias a la colaboración público-privada se harán de forma indistinta mediante esa denominación genérica, mediante las iniciales del mismo en inglés (PPP), o, cuando resulte necesario, haciendo referencia a contratos específicos como el de concesión o al propio contrato de PPP². Entre las ventajas, la literatura argumenta que la especial relación entre socios que promueve la colaboración público-privada debería permitir una provisión de bienes de capital en la que se adelanta en el tiempo su disponibilidad, se asegura su mantenimiento y se mejora la eficiencia (véase Vassallo, 2019). En cuanto a las desventajas, abundan las críticas a la propensión de la PPP a generar riesgos fiscales, a promover el sobre-endeudamiento de países en desarrollo o al despilfarro de recursos en grandes proyectos improductivos calificados gráficamente como “white elephants” (véase por ejemplo Eurodad, 2018). La cancelación en 2018 del programa británico de colaboración público-privada que sirvió de inspiración para el impulso de la técnica en todo el mundo desde la década de los 90 ha supuesto un punto de inflexión en ese balance entre ventajas e inconvenientes.

La gobernanza como clave Pero en esta identificación de ventajas e inconvenientes, la profusa literatura sobre la PPP no ha convergido hacia modelos de gestión productivos. En este contexto, el objeto de este trabajo es analizar la economía de la colaboración público-privada a fin de entender sus contribuciones, limitaciones y riesgos. Más concretamente, el trabajo se centra en la organización y gobernanza funcional que precisa la colaboración público-privada a la luz de los condicionantes económicos y jurídicos que presenta la técnica. La pretensión de alcanzar conclusiones de gobernanza económica constituye un rasgo diferencial de este trabajo frente a la extensa literatura que analiza aspectos parciales de la técnica o que contempla la gobernanza como un presupuesto que se toma como dado. La conclusión de gobernanza más general alcanzada en el trabajo destaca la necesidad de que la administración pueda operar bajo un arreglo de red que se despliegue coordinada y coherentemente en los múltiples ámbitos (contractuales, financieros, fiscales, regulatorios etc.) relevantes para la buena marcha de la PPP.

1 Véase, por ejemplo, el Compendium of Good Practices for Promoting Integrity and Transparency in Infrastructure Development en G20 Japan (2019a) ² Aunque confusa, la distinción entre PPP, como modalidad de colaboración público privada, y contrato de PPP es una realidad cuya razón de ser última radica en las expectativas de estandarización depositadas en distintos momentos.

El trabajo justifica sistemáticamente el origen de esta conclusión general sobre la base del examen detallado de los más importantes problemas contractuales, fiscales, políticos y financieros de la técnica documentados en la literatura. La lógica de este proceso deductivo en relación con la arquitectura de la gobernanza de la PPP radica en el paradigma de minimización de costes de transacción a los que atiende la nueva economía institucional impulsada por Coase y Williamson (Williamson,1975). La importancia de los costes de transacción en la colaboración público-privada surge por dos grandes tipos de razones. En primer lugar, por la naturaleza inevitablemente incompleta de este complejo tipo de contratación que genera costes realizados imprevistos a lo largo de la dilatada vida de los contratos. Y, en segundo lugar, por los problemas informacionales, de oportunismo y por las dificultades de control en la gestión integral de estos problemas.

En este contexto, una gobernanza de calidad de la colaboración público-privada se configura como un arreglo que internaliza sus limitaciones y explota sus fortalezas. Si en el paradigma “comprar vs hacer” planteado de Williamson la empresa es el arreglo que internaliza el impacto de los costes de transacción del mercado, el trabajo argumenta que la organización natural de la colaboración público-privada es lo que se ha dado en llamar híbrida o quasi-integración (véase Williamson, 1985 y Dietrich, 1994) y que refleja los costes de transacción específicos de la colaboración público privada. La figura 1 sintetiza la arquitectura de la gobernanza que se discute en el trabajo mediante la identificación de las funciones relevantes en la cadena de provisión, los principales actores y los fallos de contratación o de gobernanza en juego.

El trabajo advierte en contra de una gobernanza minimalista que pase por alto la exigencia de control continuado de la colaboración público-privada generando así inseguridad tan sólo porque la PPP constituye una técnica intrínsecamente frágil. La necesidad de una capacidad analítica central para la coordinación de los múltiples actores y sectores puede exigir simplificar la red híbrida mediante la incorporación de funciones en un banco de infraestructura cuando el efecto de la disciplina financiera mejora el resultado. En cualquier caso, la expansión del perímetro efectivo de la administración que conlleva la técnica induce una diversidad de sesgos que justifican un seguimiento específico sea cual sea el arreglo.

El modelo de gobierno propuesto responde en primer término a un principio de neutralidad en el recurso de la colaboración pública privada como un instrumento más al servicio de la provisión de capital público de calidad, junto con la provisión directa u otras fórmulas de alianza. La neutralización de los sesgos exige controles adaptados a los distintos tipos de sesgos y fallos económicos identificados, especialmente a los riesgos fiscales que surgen en las distintas etapas de un proyecto. Una cautela importante es que la efectividad de cualquier marco de gobernanza en el ámbito de la ejecución de la inversión (directa o indirectamente) depende del que rige la planificación y selección de proyectos. Pero la separabilidad en los criterios de organización que preconiza la literatura para la fase de planificación y las especificidades de la colaboración público privada justifican un análisis separado.

Estructura del trabajo El trabajo se estructura en cuatro apartados y un capítulo de conclusiones. Tras esta introducción, en el segundo se describe la complejidad genuina que rodea al problema de inversión en infraestructuras, especialmente cuando la misma se canaliza mediante alianzas públicoprivadas al uso. La complejidad constituye un mecanismo central para la generación de costes de transacción y de exigencias organizativas. La complejidad hace referencia en este contexto a una combinación amplia de problemas de incompletitud e inestabilidad contractual, de fallos de mercado y de sesgos decisión que rodean a la técnica. En el tercer apartado se presenta una panorámica general de la valoración ambivalente que merece la técnica tanto en países desarrollados como emergentes, aunque no siempre por razones enteramente coincidentes. El cuarto apartado se dedica a desgranar en detalle las exigencias precisas de gobernanza en términos de pre-condiciones, licitación y gestión del contrato, control fiscal y contable o supervisión financiera por parte de la administración.

La principal contribución del trabajo es la articulación de un modelo de gobierno integral y coherente de la colaboración público-privada basada en un modelo de costes de transacción que contempla las dificultades para reconciliar los incentivos públicos y privados en ocasiones enfrentados. La identificación de condiciones para que la ampliación virtual del perímetro de la administración como agente inversor sea fructífera es especialmente relevante en un momento en el que la colaboración público-privada padece una crisis existencial como se argumenta en el apartado 3. La cuestión reviste también interés desde una perspectiva estrictamente doméstica, especialmente si se atiende a la relevancia de la industria concesional española en todo el mundo³.

2 Provisión de infraestructuras, colaboración público-privada y complejidad

Complejidad diferencial de la PPP La provisión de infraestructuras físicas o sociales constituye un ámbito de decisión pública en el que la complejidad determina retos específicos de gobernanza. Las razones para esa complejidad son numerosas: los múltiples intervinientes (políticos, administración, contratistas, ciudadanos), los diversos niveles de delegación típicamente implicados en la toma de decisiones (nacional, regional y local), el numeroso conjunto de actores y el número de etapas precisas para la provisión (véase figura 1), el horizonte de largo plazo al que se enfrenta la planificación y la gestión de infraestructuras, las significativas implicaciones presupuestarias de la inversión o la incertidumbre en la cuantificación de las externalidades económico-sociales de la inversión, entre otras.

Pero la intensidad del problema resulta especialmente marcada cuando el canal instrumental para la provisión es la colaboración público-privada en la que, por contraposición a lo que sucede en la provisión directa, en la que la administración contrata y organiza los distintos inputs precisos para materializar la infraestructura, es el socio privado el que actúa de forma delegada en las distintas etapas de avance del proyecto. En realidad, esta disyuntiva para la administración entre la gestión de una pluralidad de contratos o la gestión de una relación con un único contrato complejo se suscita también a nivel de los contratistas privados. Uno de los determinantes de la complejidad diferencial de la provisión indirecta resulta, en particular, de la incidencia (habitualmente inobservable) de las cadenas de sub-contratación sobre el riesgo del proyecto.

³ Son españolas la primera y la décima empresas del ranking de ENR de 2019 que ordena las mavores 250 compañías de ingeniería y construcción del mundo en base a sus ingresos internacionales (ENR 2019)

2.1 Financiación y sesgos en la provisión de infraestructuras mediante PPP

Empaquetamiento de financiación y provisión La historia oficial suele trasladar la idea de que han sido los reyes y los gobiernos los que directamente han ideado, dirigido y construido canales, trenes o saneamientos municipales con cargo a impuestos o tasas. Pero la implicación del sector privado en la provisión integral (financiación-construcción-operación- mantenimiento) es generalizada desde tiempos antiguos y, en gran medida, esta implicación ha obedecido a restricciones de capacidad financiera inmediata de las autoridades para abordar directamente los proyectos. El contrato de concesión y su dilatada presencia en el derecho administrativo de muchos países constituye una constatación jurídico-institucional de este hecho. En definitiva, el acceso a la financiación constituye típicamente una componente central de la colaboración público-privada, hasta el punto de confundirse en ocasiones la modalidad de provisión en si misma con la técnica de captación de financiación basada en project finance⁴. El mecanismo conjunto es de sobra conocido: el contratista financia, diseña, ejecuta y gestiona una infraestructura, a cambio de obtener derechos de explotación con cargo a la misma mediante pagos por los usuarios (concesión clásica), por la administración (contrato de PPP) o por un mix de ambos. El arreglo supone no sólo la externalización de la inversión, de su mantenimiento y operación sino también la financiación de la misma⁵. La justificación del mecanismo tiende a destacar la eficiencia alcanzable a resultas de las economías de alcance accesibles mediante una implicación privada integral (construcción y operación) a largo plazo (véase Martimont, 2008).

Sesgos financieros En presencia de restricciones financieras, la externalización de la captación de fondos que presuponen este tipo de contratos lleva aparejada un riesgo moral fundamental. A saber, que la administración priorice la disponibilidad de los medios (los fondos accesibles) frente a los fines, eligiendo así proyectos o especificaciones contractuales sub-óptimas (véase Berechman, 2018). La naturaleza empaquetada y compleja del contrato PPP facilita la manifestación de este de riesgo moral cuando el marco de gobernanza no corrige por este sesgo.

La materialización de riesgos fiscales en la provisión de infraestructuras no es un rasgo exclusivo de la PPP. Las sorpresas en el coste o en la calidad de las mismas es motivo de preocupación también en la provisión directa. El elemento diferencial que vincula a la PPP con la preocupación por los riesgos fiscales es la relajación en los estándares de provisión tan solo por la disponibilidad de financiación. La sección 4.3 se dedica a discutir los mecanismos de control con los que hacer frente a este determinante (no único) de la propensión a los riesgos fiscales. La figura 1 representa gráficamente los fallos y controles de todo el proceso. La aplicación de controles fiscales puros (presupuestarios y contables) demuestra formar parte de la solución aunque no agota las medidas precisas. Además de equilibrar los incentivos al diferimiento de deuda, el marco de gobernanza debe controlar también el sesgo en favor de una rápida disponibilidad de infraestructuras a resultas de la accesibilidad a la financiación.

Transferencia de riesgos y complejidad Los problemas resultantes del riesgo moral asociado a la accesibilidad a la financiación (externalizada) se refuerzan cuando se contempla además la complejidad del intercambio de valor que supone la PPP. En primera instancia, la deuda asumida por el contratista con cargo a una concesión supone una componente relativamente cierta del valor bruto de su contrato con la administración. La administración debe instrumentar de una forma u otra el reembolso de ese capital externo que también debería captar si hubiera optado por la provisión directa. Pero el reembolso no sólo resulta ahora más oneroso, debido al diferencial de costes de financiación que entraña el recurso al balance de un agente privado. Además, el saldo de la deuda efectiva de la administración adquiere un perfil contingente como resultado del intercambio de riesgos que conlleva el contrato de colaboración público privada. El hecho es que la eficiencia diferencial de la PPP presupone un reparto de los riesgos asociados al proyecto con propósitos incentivadores (véase 2.2). A resultas de este rasgo central, el perfil de los intercambios de valor mediante el contrato no sólo es incierto por el efecto de perturbaciones sobre el mismo exógenas a las partes, sino que refleja también el impacto de las distintas dimensiones en las que el contrato entraña riesgo moral (véase Dewatripont, 2005).

⁴ En realidad, la colaboración público-privada no se reduce a los contratos con financiación empaquetada, aunque son estos los que centran el interés de este trabajo por canalizar capital físico o social con delegación de financiación. La canalización de servicios mediante externalización de servicios, contratos de gestión o contratos de leasing suscitan problemáticas distintas.

⁵ Resulta mucho menos común el contrato DBO en el que la financiación la facilita la administración.

Los riesgos fiscales de la PPP hacen referencia a la expresión fiscal de ese entramado de contingencias sobre los costes y la calidad de la infraestructura que diferencian sensiblemente a la organización que precisan la provisión directa y la indirecta. El despliegue de estos riesgos a lo largo de las distintas etapas de un ciclo vida integrado del proyecto entraña un control asimismo integral y colegial (sección 4.2). La autoridad fiscal adquiere una papel singular en ese conjunto de tareas de control por cuanto está implicada en todas las fases de la vida del contrato porque también lo está el valor de los recursos en juego.

Complejidad y efectos interacción Un signo distintivo de la complejidad de la PPP es la proliferación de efectos interacción en su desempeño. Precisamente, el origen moderno de la colaboración público privada responde a un particular efecto de interacción entre objetivos y, más concretamente, entre incentivos financieros y políticos. El impulso a la PPP desde el Reino Unido (bajo la denominación PFI) en los 80 se apoyó de manera central en la premisa de economía política de que la contribución de la colaboración público-privada a la eficiencia de los servicios públicos se alcanza a través de la privatización parcial de mismos que la técnica supone. Esta idea fuerza se encuadraba en la revolución política que supuso la escuela de “New Public Management” con sus planteamientos privatizadores y reformistas en el Reino Unido y su énfasis en la coordinación económica a través de soluciones de mercado frente al protagonismo tradicional de la burocracia clásica⁶. Pero la marca PFI (acrónimo de Private Finance Initiative”) con que se vino a llamar a la iniciativa y, sobre todo, su despliegue en la práctica evidencia la importancia de primer orden que tuvo la facilidad en la captación de recursos financieros. De hecho, el recurso a modalidades de colaboración público privada con un papel modesto para la vertiente financiera, como “joint ventures” o soluciones mutuales, ha tenido un papel testimonial en términos relativos.

La PFI profundizó, además, la complejidad de las versiones pre-existentes de PPP (la concesión clásica, fundamentalmente). La relación de agencia en la inversión en infraestructuras que impulsó el programa PFI exigiría la aparición de innovaciones en los ámbitos fiscal, organizativo y social de la colaboración público-privada. En el ámbito social, la iniciativa PFI suponía una innovación al contemplar la aplicación de la colaboración público-privada no sólo a la provisión de infraestructuras físicas sino también a aquellas de naturaleza social, como hospitales, escuelas, cárceles etc. Se incorporaba así al elenco de aspectos sensibles en la PPP el del perímetro efectivo de la administración y la naturaleza del contrato social tradicional (véase 2.3). En el ámbito organizativo, la PFI supuso también contemplar la PPP como un instrumento de provisión de inversión disponible permanente (facilidad) y no como una técnica de licitación episódica para proyectos de gran escala. La complejidad que introduce este cambio de ambición radica en la institucionalización que supone la ampliación del perímetro de la administración (sección 4.1). En el terreno fiscal, el objetivo de ampliar la frontera efectiva de la administración con todas sus consecuencias imponía de forma natural la ruptura con el modelo de pago por uso habitual en el negocio concesional tradicional. La necesidad de universalizar de forma “transparente” la provisión indirecta de capital público determinaba la adopción de un modelo de rentas para los operadores privados basado en el pago directo por parte de la administración ya sea en concepto de pago por uso o, sencillamente, por la disponibilidad de la infraestructura. Y, con ello, se activaban riesgos presupuestarios que sólo se presentan de forma indirecta en los contratos de concesión. Además, se desdibujaban las fronteras entre la contratación de servicios y la contratación de capital físico o social.

⁶ Véase Pollitt (2000).

2.2 Fragilidad contractual de la PPP y eficiencia

Modelos de alianza público-privada para distintas situaciones Conceptualmente, las condiciones bajo las que la PPP es una solución eficiente para la provisión de capital las establece el teorema fundamental de la privatización de Sappington y Stiglitz (1987). De acuerdo con el mismo, la privatización puede replicar las propiedades de eficiencia y equidad de la provisión pública si resulta posible redactar contratos de completos que contemplen cualquier contingencia, si el gobierno puede comprometer su curso de acción de acuerdo con el contenido del mismo y si actúa de forma benevolente persiguiendo el interés social. En definitiva, la elección entre provisión privada y pública dependería esencialmente de la capacidad para hacer frente a los problemas de información (riesgo moral y selección adversa) que suscita la delegación a una empresa privada.

La diversidad de modelos de relación entre la administración y agentes privados en la provisión de capital (véase tabla 1) confirma la necesidad de soluciones de alianza público-privada adaptadas a las distintas constelaciones de problemas reales. En ese contexto, la PPP se sitúa en un punto medio en el continuo que conforman la privatización en un extremo y la provisión directa en el otro, al explotar de forma esencialmente temporal la provisión y la financiación privadas. Pero, en realidad, la centralidad de la PPP alcanza también al grado de su recurso en la práctica y a su condición de alianza público privada de referencia. La elección entre las distintas opciones constituye en si misma un problema de gobernanza que debería dilucidarse atendiendo a las capacidades de la administración en distintos contextos, lo que justifica la coexistencia de soluciones extremas como la provisión directa o el recurso a modelos regulados. En cambio, no resulta inmediato que la PPP suplante funcionalmente en cualquier contexto a las “joint ventures” o las soluciones de inversión mutualizada público-privada.

Tabla 1 TIPOS DE ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS

Perfil evolutivo de las modalidades de provisión publica de capital Este encuadre conceptual de la PPP en un continuo de modelos de colaboración con el sector privado enlaza con el perfil evolutivo de las relaciones público privadas a lo largo de la senda desarrollo de los países. En otras palabras, la opción entre la provisión directa o indirecta no resulta igualmente compleja para países desarrollados y emergentes. Típicamente, las capacidades diferenciales de la administración para la provisión directa en estadios tempranos de desarrollo (mediante el concurso de empresas públicas) alimentan la adquisición de una capacitación regulatoria en la administración que se despliega plenamente cuando la profundización en el desarrollo exige que las empresas públicas se vayan desgajando de la administración. En ese contexto, la PPP hunde con frecuencia sus raíces en la experiencia adquirida por las “utilities” ⁷ proveedoras de servicios básicos que, al ser privatizadas, han alcanzado ya la madurez para contratar con la administración la entrega de proyectos específicos o, alternativamente, para operar bajo licencia en un sector regulado de servicios a la ciudadanía. Esta lógica secuencial tiende a explicar la prevalencia de la PPP en actividades o sectores económicos para los que resulta más fácil externalizar incrementalmente en el sector privado la dotación de capital manteniendo una relación contractual. Se entiende así el contraste en cuanto a la intensidad del recurso a la PPP en el sector de transporte por carretera, por un lado, y su escaso empleo en el sector ferroviario. Análogamente, el recurso a soluciones regulatorias para organizar la provisión privada de capacidad en industrias con efectos de red refleja la importancia del sector en su conjunto.

Difusa delimitación formal entre regulación y contratación El perfil y el grado de complejidad de la PPP se ven afectados por su inevitable convivencia con la diversidad de fórmulas contractuales de alianzas público-privada disponibles en un momento. La tipificación certera de los distintos contratos que puede concertar la administración determina la especificidad del marco de gobernanza. Sin ella, un tratamiento diferenciado en aspectos sustantivos de la colaboración público-privada y de otros tipos de relaciones, como contratos de obras, de servicios o patrimoniales, puede suscitar comportamientos de arbitraje y ocasionar complejidad en el desarrollo de la actividad. Por ejemplo, la evolución de la tipificación legal de la colaboración público-privada en Europa responde, en parte, al efecto “huida hacia las concesiones” a que dio lugar su ventajoso tratamiento diferencial en la licitación en comparación con el contrato de obras (Huergo,2017). La coexistencia ordenada de las distintas soluciones de inversión resulta crucial para la eficiencia e integridad de la provisión. Huergo (2017) caracteriza el impasse jurídico actual de la PPP en Europa como un resultado de una transición en la tipificación del contrato desde una modalidad de licitación cuya remuneración era el derecho a la explotación de la infraestructura a una basada en una noción de transferencia de riesgos que, a resultas de la conciliación de intereses europeos diversos, habría difuminado las fronteras entre los diversos contratos públicos relevantes.

En buena medida, la diferenciación entre regulación y contratación personalizada es una cuestión de matices. La formulación de algunos de los términos en juego en la colaboración público-privada y en la provisión de servicios regulados en industrias de red pueden revestir una sutil proximidad, como los estándares de desempeño o las condiciones de precio del servicio. El problema de gobernanza exige entonces la delimitación meridiana de las herramientas e instituciones precisas competentes en uno y otro ámbito, sin confusiones entre las fórmulas regulatorias y las contractuales. En este sentido, Cunha (2017) critica el ejercicio simultáneo de funciones gestoras y regulatorias de entidades públicas contratantes de PPP en múltiples jurisdicciones. Por otra parte, la estrecha continuidad entre los requerimientos de capacidad analítica de la administración para contratar y para regular ha sustentado una equiparación gráfica auto-explicativa PPP = RRR, en la que la reduplicación de la inicial de regulación (“R”) pretende destacar la importancia de la perspectiva regulatoria de la PPP. La sección 4.2 desarrolla adicionalmente la economía de esta confusión de perspectivas.

Contratación orientada a incentivos mediante transferencia de riesgos A las complejas condiciones formales que rodean a la PPP, se añaden las que impone su naturaleza económica. La concesión y el contrato de PPP son técnicas de licitación de proyectos cuya formulación contractual persigue por medios específicos la generación de incentivos y economías de alcance en relaciones de largo plazo. El dilatado horizonte típicamente en juego y la pretensión de obtener ventajas de la vinculación entre el diseño, la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura definen las principales dimensiones en las que se despliega la complejidad económica de la PPP. Dos instrumentos centrales para la configuración de los contratos de PPP con esos propósitos optimizadores son la especificación de los estándares de servicio y la formulación de sendos modelos de rentas y de reparto riesgos que deben surtir los efectos incentivadores oportunos.

⁷ Conviene destacar que esta secuencia no es universal y uniforme por sectores. Representa con fidelidad la evolución de los sectores eléctricos o de telecomunicaciones. Pero no en otros, como la del ferrocarril, donde la provisión arrancó directamente mediante PPP en la mayor parte de países, para transitar después hacia la nacionalización o la privatización. Los condicionantes para esta falta de reglas universales introducen una complejidad natural en la dinámica de la colaboración público-privada.

El reparto de los riesgos de un contrato de PPP no ofrece grandes controversias en la literatura, pero la atribución de algunos riesgos se ha revelado como un asunto sensible en la práctica. La tabla 2 presenta un amplio conjunto de riesgos⁸ cuya realización afecta al valor de un contrato de infraestructuras. Las mejores prácticas recomiendan (Irwin, 2007) que cada factor de riesgo se asigne a las partes atendiendo a su capacidad para (1) influir en el factor de riesgo en consideración, (2) ajustar la sensibilidad del valor económico del proyecto a ese factor de riesgo y (3) absorber el impacto económico de la materialización del factor de riesgo al menor coste, supone una guía para la redacción del contrato.

Estas reglas generales son concluyentes para la mayor parte de los riesgos, pero la atribución del riesgo asociado al nivel de uso de la infraestructura o del riesgo cambiario que la misma conlleva constituyen aspectos más controvertidos (véase 4.2). Algunas propuestas intentan simplificar el problema de asignación en situaciones complejas mediante la aplicación de algún criterio metainterpretativo del contrato basado en argumentos de “equity” que apuntan a formas evolucionadas (no reales) de una PPP (véase Frydlinger y Hart 2019). El argumento destaca que el contrato puede repartir entre las partes esos factores de riesgo inciertos de forma que el resultado sea compatible con los objetivos del contrato de generación eficiencia y rentabilidad en una relación duradera.

Tabla 2 CLASIFICACIÓN ANALÍTICA DE RIESGOS

⁸ La heterogeneidad de los riesgos en distintos sectores (transporte, energía, agua etc) determina la necesidad de la adaptación correspondiente de los contratos, cuestión ésta que suscita cuestiones sobre la organización horizontal de la PPP

Fuente OCDE

Fragilidad contractual de la PPP El consenso relativo a las políticas correctas de reparto de riesgos y as hipotéticas ventajas de la delegación de la provisión de capital en el sector privado no han impedido una reputación de la PPP como una solución contractual frágil. La sección 3 ofrece una panorámica de la ambivalencia de la PPP en países emergentes y desarrollados. El examen de la vertiente negativa constata la dificultad practica para reconciliar los objetivos público y privado mediante los mecanismos de incentivos y de atribución de riesgos descritos. El limitado espacio para un funcionamiento eficiente del contrato que revela la evidencia acumulada resalta la necesidad de una gobernanza y de una gestión contractual concienzuda. La facilidad con la que se rebasan los límites para el funcionamiento óptimo del contrato responde a una rica combinación de costes de transacción, riesgo moral fuera de control y distorsiones de gobernanza (véase 4.2). Idealmente, un empaquetamiento de servicios en un contrato de construcción, financiación y explotación que se extiende durante un horizonte temporal suficientemente dilatado y al que se superponen estándares de servicio, deberían generar incentivos robustos para el esfuerzo óptimo y para la rentabilización del mismo por parte del contratista incuso en un contexto de riesgo de negocio (Martimont, 2008). Pero el ajuste fino del arreglo puede entrañar sus propios problemas de desestabilización. Así, por ejemplo, el recorte en los plazos del contrato de PPP para limitar los riesgos de obsolescencia tecnológica, de disminución en el grado efectivo de concurrencia entre oferentes y de mayor exposición a contingencias exógenas o endógenas puede acabar afectando sensiblemente a los incentivos económicos para el contratista.

Un síntoma característico de la fragilidad de la PPP y de su incapacidad para proporcionar soluciones completas es la elevada propensión a la renegociación de los mismos con los costes que ello lleva asociados⁹. El hecho es que el generalizado interés de alguna de las dos partes (privada o pública) por la modificación de los términos se revela como una de las principales causas de los problemas para la gobernanza de la PPP. Las renegociaciones suponen eventos potencialmente nefastos al desencadenar la desnaturalización del contrato o al generar la apariencia de corrupción. Pero pueden ser también inevitables y, en casos límites, la problemática económica es análoga a la que suscita la extinción del contrato. La sección 4.2 plantea la necesidad de capacidad institucional suficiente y específica en materia de gestión de contratos PPP a fin de dar respuesta a estos problemas. En contra de la pretensión que supone la perspectiva de los contratos completos, la capacidad institucional precisa supone ampliar capacidad de gestión. La flexibilidad del marco jurídico, habitualmente superior en los regímenes de derecho común, facilita esa gestión precisa en renegociaciones si da cabida a la interpretación de las situaciones no contempladas en el contrato mediante al recurso a principios como la justicia y el arbitraje (véase Hart, 2019)¹⁰. Pero, en general, la propia naturaleza de los problemas exige preparación, especialmente en jurisdicciones en la que el código reglamentario resulta más vinculante.

Presupuestos contractuales e institucionales frente a renegociaciones La adaptación de la base jurídica en la que se incardinan los contratos de PPP forma parte fundamental de la gestión no sólo porque permite afinar la tipificación de los contratos, sino también porque permite gestionar las situaciones que exigen su alteración cuando las circunstancias lo exigen. La reconciliación de seguridad y flexibilidad exige discriminar de forma general cuál es la relación de los contratos con el riesgo con el que deben lidiar. Dos principios clásicos aplicados con este fin en jurisdicciones de derecho civil son el principio de riesgo y ventura y el de reequilibrio financiero. El primero protege a la administración frente a la pretensión de cualquier contratista a desligarse del contrato si lo acaba encontrando menos ventajoso que lo inicialmente estimado alternativamente, frente a una solicitud de una revisión en las condiciones de precio. El origen intelectual del segundo, que contempla ya la mutabilidad del contrato, surge históricamente en el contexto de la concesión como modalidad (delegada) de prestación de un servicio público que, como tal, debía tener asegurada su continuidad en casi cualquier circunstancia. El re-equilibrio financiero debería re-alinear el marco de incentivos ante cambios sobrevenidos en una serie de supuestos justificados. La tipificación de alto nivel de esos supuestos cuenta con una dilatada tradición: las revisiones unilaterales del contrato por parte de la administración (“ius variandi”), las decisiones extra-contractuales de la administración (“factum principis”) con efectos en el contrato, la materialización de situaciones imprevisibles de fuerza mayor y la revisión justificada de precios (“indexación del contrato”).

⁹ Véase Guasch (2004) y Guasch (2006) donde se documenta la elevada propensión a las renegociaciones en Latino America y el Caribe y se hace un análisis de atribución de ese hecho a la calidad institucional. En un examen de una muestra de contratos de PPP de todo el mundo analizados por GIH (véase Handford (2018) se evidencia que casi un 50% de los provectos es obieto renegociación en los 10 primeros años tras su cierre financiero y ur 20% en los primeros cuatro años. Para el caso español, Engel et al (2015) documentan la profusión de modificaciones en los plazos concesionales, en tarifas y, en general, la ausencia de consistencia en la gestión de los contratos tras su firma en la historia española de gobernanza

¹⁰ Las jurisdicciones de derecho común y civil encaran estos problemas desde distintas perspectivas definiendo diferencias en la PPP. Pero también la disposición a la mutabilidad del contrato se revela importante en distintas tradiciones (véase Momberg (2011))

Aunque comprehensiva en su alcance, la mutabilidad automática del contrato mediante tipos legales de alto nivel como los descritos se ha revelado sin embargo ineficaz en la contención de renegociaciones costosas (véase Guasch, 2004). La disposición de principios administrativos de alto nivel sin una capacidad institucional que interprete la naturaleza de las situaciones que justifican el re-equilibrio asignándoles valor puede incentivar una demanda cuasi-automática de re-equilibrio de difícil o costosa satisfacción. El amplio intercambio de riesgos exógenos y endógenos entre la administración y el contratista agrava el atinar en la mutabilidad óptima del contrato si los principios no son interpretados de forma activa. La sección 4.2.3 describe modelos institucionales para hacer frente a esta problemática. El conocimiento de los modelos de atribución de riesgos viables constituye un punto de partida central. La coherencia entre marco administrativo, capacidad de gestión contractual y técnico-económica constituye otra expresión fundamental de las exigencias de gobernanza.

El control de los riesgos endógenos al contrato pone a prueba la calidad institucional del marco de gobernanza. Guasch (2005) identifica métricas institucionales relevantes para la propensión a la renegociación de PPP, como la independencia de las autoridades, la existencia de reguladores sectoriales y otras. Además, la configuración microeconómicamente compleja de la PPP es fértil en la generación de incentivos para la revisión de los compromisos iniciales suscritos. Los fuertes costes de transacción para la reversión del curso del contrato unido a la asimetría de información de las partes abren las puertas al “oportunismo intenso”¹¹ (véase Williamson,1976 ). La pretensión de explotar estas situaciones para acceder a una parte del excedente del contrato superior a la inicialmente acordada se puede dar así casi durante cualquier fase del proyecto. En casos límite, las renegociaciones se constituyen en canales para la instrumentación de situaciones de corrupción, como documentan Campos et al. (2019) para el caso Odebrecht.

Necesidad de una gestión estratégica La gestión estratégica de la PPP constituye un reto natural de gobernanza dada la perspectiva de ciclo vital a la que responde su lógica económica. Un elemento particularmente complejo que atiende a ese hecho es la calibración de referencias precisas de valor cruciales en todo momento pero, muy especialmente, en el momento de licitación dada la cristalización en ese momento en la transferencia de valor (véase 4.2.2). La posibilidad de situaciones de renegociación tras la adjudicación del contrato con un fuerte descuento^12, exige contemplar la consistencia inter-temporal de la gobernanza a lo largo de sus distintas fases (véase 4.2.3). La misma posibilidad de “doble riesgo-moral” constituye una posible fuente de inconsistencia que debe filtrase en la cadena de decisiones si la autoridad contratante deriva ventajas privadas a resulta de cánones de licitación o de la elusión de restricciones presupuestarias. Una gobernanza con una perspectiva del ciclo vital de la infraestructura debe filtrar estas situaciones y reconocer las modificaciones “razonables” de los contratos. Otro reto estratégico para la gestión es el de la innovación. El hecho de que la propiedad (efectiva) de la infraestructura por parte del contratista sea en general temporal (aunque a largo plazo) plantea la necesidad de crear incentivos a la actualización tecnológica de la infraestructura una vez en marcha¹³.

11 Williamson (1975) desarrolla la profunda incidencia de los costes de transacción en la contratación. Bajari et al (2001) particularizan este análisis tomando en consideración el monopolio bilateral que se establece tras la suscripción del contrato, especialmente si el grado de concurrencia en la licitación es bajo.

12 Albalate (2015) documenta este fenómeno en España.

La explotación de la infraestructura pública en las condiciones de monopolio bilateral que surgen tras la adjudicación del proyecto plantea, además, el reto de gobernanza que supone integrar las perspectivas contractual y regulatoria que conviven en un proyecto. El potencial para que la posición monopolista del contratista se resarza a costa de la erosión en el excedente de los usuarios constituye un motivo clásico para la aplicación de un marco regulatorio que asegure la eficiencia integral.

La contratación eficiente integral debería permitir asegurar los objetivos públicos tanto de provisión como de servicio mediante el efecto directo o inducido de las disposiciones técnicas del contrato en relación con la construcción, el mantenimiento y el servicio, junto con las regulaciones tarifarias y de calidad motivadas por la protección de los usuarios¹⁴. Pero las alternativas para la integración de la perspectiva de la autoridad contratante y de la autoridad de regulación sectorial no son inmediatas al precisarse un ranking entre las respectivas propuestas en materias fronterizas (la tarifación a los usuarios, por ejemplo). Idealmente el problema general exige contemplar los costes alternativos de redactar un contrato completo frente a los de regular el comportamiento del sector en cuestión en general. Crocker y Reynolds (1993) argumentan que la coexistencia entre las perspectivas contractual y regulatoria se impone a resultas del nivel de incompletitud óptima de los contratos que resulta del trade-off entre costes esperados asociados al esfuerzo de ser exhaustivo en su especificación y de los beneficios esperados de introducir arbitrios expost.

Fragilidad y seguridad jurídica La fragilidad contractual de la PPP no es sólo un motivo de preocupación para el sector público. La seguridad jurídica con la que se percibe la actuación del propio sector público a largo plazo constituye también un condicionante para los contratistas y sus proveedores de financiación si se atiende a la evidencia de la sección 3.2. Además de la gobernanza inestable por carencias institucionales, un motivo generador de inseguridad jurídica reconocido en la literatura es la exposición a revisiones en el marco jurídico y administrativo conforme evoluciona ciclo político (véase Kim, 2014). El apartado 4.1 destaca la contribución de instituciones independientes de planificación con ese propósito ante la dificultad de consensos políticos de largo plazo.

En el listado de razones para la fragilidad de la colaboración público-privada no puede faltar una referencia a la vulnerabilidad que supone una aplicación de la técnica de manera indiscriminada en cualquier sector económico. Una aplicación generalizada de la técnica sin importar el sector en cuestión no puede tener en cuenta, por ejemplo, los significativos costes fijos que supone el recurso a la PPP o la disponibilidad de una tecnología de medida mediante indicadores de servicio con la que dar cumplimiento a los objetivos contractuales de eficiencia pretendidos. Ambas consideraciones suscitan la necesidad de una selectividad en base a criterios sectoriales y de escala que añaden otro nivel de complejidad al problema de gobernanza. En términos de la figura 1, un perímetro sectorial y de proyectos amplio en el que la PPP se considera aplicable exige un esfuerzo a nivel de selección y ejecución para filtrar los proyectos efectivamente elegibles y para coordinar las múltiples autoridades implicadas, incluida la diversidad de reguladores sectoriales implicados. En línea con estos argumentos, la concentración sectorial de la PPP en un número limitado de sectores y su aplicación ad-hoc fuera de los mismos constituye una configuración que facilita la gobernanza.

13 Representativos de este argumento son Grossman y Hart (1986) y Hart (1997).

14 La cristalización exclusivamente contractual de estas especificaciones resulta fundamental y distintiva para la PPP frente a las soluciones regulatorias de colaboración, más habituales en industrias de red como las telecomunicaciones

2.3 El contrato social y los límites de la PPP

Economía política de la PPP La colaboración público-privada exhibe una reconocida propensión a la fragilidad por razones de economía política (véase Boardman, 2012). En esencia, la naturaleza del problema estriba en las dificultades para una reconciliación armoniosa entre la extensión del perímetro de la administración que supone la provisión delegada de infraestructuras y las exigencias que impone el contrato social a la administración en calidad de principal en la defensa del interés general. La adquisición de servicios del sector privado como mecanismo central para la provisión de infraestructuras físicas o sociales por parte de las administraciones pública genera tensiones cuando el régimen de delegación parece comprometer el interés público. Esta caracterización deliberadamente general de esta categoría de problemas se corresponde con lo extendido de las críticas a la PPP en base a argumentos “políticos”, es decir a consideraciones según las cuales la PPP tiende a suplantar los mecanismos colectivos de decisión y de representación del interés general.

Las críticas al perfil distributivo de la PPP se cuentan entre los principales puntos de conflicto de la PPP con el contrato social (véase 3.2). La extensión del perímetro efectivo de la administración mediante la PPP genera dos tensiones distributivas fundamentas. La primera tiene con ver con la “consistencia” del precio recibido por los contratistas con la política de remuneración en el resto de infraestructuras. La necesidad de asignar rentas para la remuneración de los servicios de los contratistas tiende a percibirse como una brecha en la pretendida ampliación “sin costuras” del perímetro de la administración, especialmente cuando las rentas son pagadas por los usuarios o si la política de remuneración no es consistente entre infraestructuras diversas. La solución a este problema de consistencia reclama una gobernanza coherente y no discriminatoria del conjunto de las infraestructuras¹⁵, lo que en el caso de la PPP presupone un benchmarking de los parámetros fundamentales del conjunto de proyectos acometidos, incluso si responden a iniciativas forma episódicas. Además, resulta crucial la comunicación pública precisa con la que allanar cualquier asimetría interpretativa sobre sobre el significado del contrato social en lo relativo a la disponibilidad, uso y financiación de distintas categorías de infraestructuras públicas. La segunda tensión distributiva tiene que ver con la consistencia de las políticas de asignación de riesgos asociados a la PPP. En esencia, la naturaleza de esta tensión consiste en una distorsión del principio de riesgo y ventura que introduce una potencial asimetría fundamental: la privatización de las posibles ganancias y la socialización de las pérdidas. La gestión del fracaso empresarial en proyectos de PPP resulta así crucial para el éxito de la técnica.

“Refundaciones de la PPP” La proliferación de nuevas propuestas de PPP constituye la otra cara del impasse actual en el que se encuentra la técnica. La reclamación de una nueva forma de PPP, a la que algunos han dado en llamar “peoples-first” PPP (véase UNECE, 2008), contempla aspectos adicionales a los distributivos de interés público y que deberían prevalecer en la PPP. En esta desviación declarada de la economía política del programa británico PFI original, se enfatizan objetivos como la equidad social, el acceso a las infraestructuras, la transparencia, la responsabilidad o la inclusividad, objetivos todos ellos de difícil reconciliación inmediata con los de rentabilidad privada. La refundación de la PPP y de la gobernanza de las infraestructuras ha merecido también la atención del G20, al poner el énfasis en las infraestructuras de calidad, entendidas como una dotación de capital físico o social en el que no cuenta sólo su disponibilidad sino su eficiencia y su sostenibilidad financiera, social y medioambiental (véase G20, Japan (2019b)).

Pero las sustanciales adaptaciones de la gobernanza que precisa la reconciliación de la PPP y el contrato social carecen de modelos generalmente aceptados. La operacionalización de nuevos objetivos de gran alcance transformacional (Acuerdo de Desarrollo Sostenible o del Acuerdo de París sobre cambio climático, por ejemplo) exige profundas adaptaciones recientemente iniciadas. En el ámbito contractual, el liderazgo en la formulación de directrices viene correspondiendo a los bancos multilaterales (véase BID, 2019). La cofinanciación de proyectos con bancos multilaterales viene siendo una vía tradicional mediante la que el sector privado ha internalizado en los contratos los principios representativos de las nuevas buenas prácticas¹⁶. Tampoco resulta inmediata la superación del dilema de gobernanza que supone para muchos países emergentes tener que decidir entre la asunción de potenciales conflictos constitucionales y retrasar el avance en el desarrollo, al reconocer, o no, aquellas cláusulas jurisdiccionales contenidas en tratados bilaterales inversión que conceden protecciones especiales a los inversores extranjeros (véase Johnson, 2014).

15 Como ejemplo concreto de gobernanza heterogénea AT Kearney (2018) plantea la desigualdad del modelo español de infraestructuras al comparar los cánones y tasas a los que se ven sometidos los viajeros por vía aérea, férrea o marítima y el limitado alcance de los peajes en el transporte por carretera. Airef (2020) también valora de forma más general la ausencia de un marco organizativo de la gestión de las infraestructuras conducente a la coherencia.

Mecanismos públicos de decisión colectiva La arquitectura de la gobernanza que reconcilia a la PPP con el interés público pone a prueba habitualmente los mecanismos de decisión colectiva de los que se dotan las administraciones. La figura 1 destaca en su conjunto la coherencia precisa entre todos los actores sin privilegiar a las autoridades contratantes. Esta coherencia que acaba definiendo operacionalmente el interés público exige dilucidar las líneas rojas y las relaciones de intercambio que representan los reguladores sectoriales, las autoridades fiscales, las autoridades contratantes etc. La inter-operatividad de los procesos de decisión horizontal (entre administraciones) y vertical (entre niveles jerárquicos) deviene crucial. Pero la capacidad para la solución horizontal de problemas depende de elementos culturales que dificultan el cambio. Análogamente, el respaldo político a los procesos de decisión técnico mediante una comunicación política y mecanismos de consulta social depende de elementos de cultura política que trascienden a la PPP propiamente dicha pero fundamentales para gestionar posibles asintonías con el contrato social.

La reconciliación de la colaboración público-privada y el contrato social exige la introducción de una “capa regulatoria” genuina en la relación contractual entre contratista y autoridades contratantes. Los argumentos de Cunha (2017), en relación con la necesidad de un actor distinto a la autoridad contratante para actuar como regulador, cobran así un sentido profundo y relevante para la eficiencia. La defensa del interés público puede incorporar así de forma directa valores sociales que trascienden a la mera disponibilidad de infraestructuras de interés particular para las autoridades contratantes. La regulación de la integridad de los procesos de decisión sobre infraestructuras, la implicación de las autoridades encargadas de la imposición o la protección sectorial de los usuarios, por poner algunos ejemplos, suponen mecanismos de representación más amplios. Pero la ampliación del conjunto de actores públicos alrededor de la PPP no es gratuita. El mecanismo colectivo de decisión pública aumenta en complejidad y, con ella, aumentan los riesgos de mutación del contrato por motivos regulatorios y de inseguridad jurídica.

La complejidad administrativa y los riesgos regulatorios de la PPP (véase Klijn, 2003) se agravan en el contexto de decisión fragmentario de las organizaciones cuasi-integradas en las que las políticas las formulan redes de actores con objetivos estratégicos diversos y carentes de un protocolo de interacción. La propensión a una expresión globalmente incoherente de mandatos que tomados individualmente responden al interés público constituye una poderosa razón para la institucionalización de la decisión mediante comités o procedimientos formales o incluso mediante la institucionalización. La actuación de comités conforme a un manual de procedimientos permite internalizar los costes de coordinación, permitiendo así la evaluación de alternativas de inversión complejas por sus múltiples facetas, asegurando la certeza en los procesos de decisión y la seguridad jurídico-administrativa para todas las partes.

Complejidad y control político. La complejidad de la PPP exige de forma natural una gobernanza con un liderazgo público bien definido. Este principio no excluye situaciones de co-gobernanza de alcance preciso, como el contenido habitualmente en los programas de co-inversión con bancos multilaterales. Pero la coexistencia del recurso a la PPP tanto a nivel nacional como sub-nacional plantea retos específicos de concertación debido a la necesidad de reconciliar eficiencia y devolución de poderes políticos. Cuando el espacio político compartido es limitado, la necesidad de herramientas comunes es limitada. En la UE, por ejemplo, hasta la adopción de la Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE, mediante las que se regula por primera vez en Europa la concesión, las políticas horizontales comunes del mercado interior afectaban sólo a la configuración de los procesos de concurrencia. Pero la convicción de que los males que aquejaban a la PPP eran comunes a toda la UE ha impulsado una normativa que está llamada a facilitar la creación de una clase de activo común en la UE. Previamente, habrá de superarse, sin embargo, el perfil de complejidad normativa introducido por la alteración casi discontinua de los marcos nacionales pre-existentes (véase 4.2)¹⁷.

¹⁶ Los Principios de Ecuador constituyen impulsados por el IFC constituyen una adenda al contrato para contemplar cuestiones sociales y medioambientales en la financiación de proyectos. Su principal objetivo es proporcionar un estándar mínimo de diligencia debida para respaldar la toma de decisiones de riesgos responsables. Los principios de infraestructuras de calidad del G20 contemplan asimismo recomendaciones de alto nive para incorporar valores medioambientales, laborales y de género en la provisión de infraestructuras.

La propensión a los sesgos políticos en la inversión aumenta en entornos administrativos complejos. Una gobernanza de la PPP con un anclaje en las instituciones transversales involucradas tiende a mitigar los riesgos verticales de origen político. Engel et al (2006) destacan, por ejemplo, el margen que ofrece la aplicación en la PPP de procedimientos administrativos y presupuestarios especiales para la elusión de controles y para servir a intereses políticos si no se establecen una amplia batería de controles horizontales. La persecución de objetivos industriales nacionales alrededor de proyectos de PPP constituye otro ejemplo en el que se eleva el nivel de complejidad política de las decisiones y a la presión de los “lobbies” en la conformación del interés público¹⁸. Existe un creciente acuerdo en que un grado suficiente de independencia en la planificación de proyectos, de transparencia y de “accountability” constituyen los rasgos más relevantes de la gobernanza para neutralizar esos sesgos de decisión. El efecto multiplicador del impacto de preferencias políticas tóxicas se puede expresar de formas diversas que vienen perjudicando la reputación de la PPP. Por ejemplo, en forma de inseguridad y paralización del mercado, corrupción (véase Campos et al, 2019) o en renegociaciones no penales. Guasch (2006a,b) documenta la relevancia de la alternancia política en la generación de renegociaciones en jurisdicciones en países con un marco de gobernanza débil que no ofrece protección frente al oportunismo.

17 Un ejemplo de esta discontinuidad es la desaparición de la diferenciación que existía en España entre contrato de concesión y contrato de PPP en base, entre otras cuestiones a la identidad del pagador principal (administración o usuario) de las rentas percibidas por el contratista (véase Aznar,2018).

¹⁸ La influencia de los grupos de interés no es necesariamente negativa. Su contribución a las autoridades a la cobertura de gaps de información en un entorno complejo se reconoce en la literatura. El riesgo de que la contribución devenga en negativa radica en la sustitución efectiva del esfuerzo por parte de la autoridad pública o, aún peor, en la compra de voluntades. Para un análisis de la contribución al éxito de la PPP de las actuaciones de “lobbying”, véase Karamakalov, 2011.

3 La valoración ambivalente de la colaboración público-privada en el mundo

El correlato natural a la complejidad de la PPP descrita en el apartado anterior es la ambivalencia con la que en la práctica se valora su contribución a las políticas públicas de inversión en infraestructuras. La valoración de las ventajas y los inconvenientes de la PPP viene interesando a un amplio colectivo de agentes (oficiales o no) y ello tanto en lo que respecta a países desarrollados como emergentes. Una expresión informal que resume el estado de opinión vacilante alcanzado en relación con la PPP es que la provisión de inversión mediante colaboración público privada no es una panacea, afirmación cuyo alcance se pretende precisar en este trabajo.

Ciertamente el impasse actual en el recurso a la técnica sustenta la afirmación. Pero el debate de pros y contras de la técnica trasciende el uso actual y está afectado por su complejidad y por las necesidades de infraestructuras en distintas regiones. En los países emergentes, el centro de atención principal al formular la valoración tiende a ser el acceso a la financiación de infraestructuras (disponibilidad), mientras que en los países desarrollados lo es la eficiencia del proceso inversor. En conjunto, sin embargo, los argumentos de los dos siguientes sub-apartados apuntan a que la gobernanza de las infraestructuras constituye un factor común necesario para el éxito de la PPP aunque no suficiente.

3.1 Países emergentes

Brecha de infraestructuras disponibles El “gap” de inversión en infraestructuras constituye el referente central para entender la encendida defensa de la PPP en muchos países emergentes. La Conferencia de Monterrey sobre la financiación del desarrollo reconoció la contribución que podía suponer el recurso a la colaboración con el sector privado en el desarrollo de infraestructuras en países emergentes. El planteamiento se ha visto reforzado posteriormente en la cumbre de Addis Abeba, dado el carácter instrumental de las infraestructuras para lograr los diversos objetivos de desarrollo sostenible contemplados.

El tamaño de la profunda brecha entre recursos y necesidades de inversión en países en desarrollo, estimado en alrededor de 2 billones de USD anuales entre 2015 y 2030¹⁹, se juzgó inabordable mediante los instrumentos convencionales de financiación del desarrollo o mediante la movilización doméstica de recursos en los países concernidos. Los objetivos relativos al cambio climático han incrementado esa magnitud. UNCTAD (2018) ha estimado para una muestra representativa de países que la financiación de algunos de los objetivos básicos de desarrollo exigiría suponer pasar de una deuda pública media de alrededor del 50% del PIB a 190% del PIB en 2030.

Pero la colaboración público-privada está leios de cubrir el gap de financiación de infraestructuras que sugieren esas cifras. El gráfico 1 representa la serie temporal del nivel de inversión pública y el recurso a la PPP tanto en países emergentes, de baja renta y avanzados. Las diferentes escalas implicadas ponen de manifiesto la relevancia exclusivamente micro-económica de la colaboración público privada. Sólo en los países emergentes y de baja renta la magnitud del recurso a la PPP en relación con el PIB es reseñable macro-económicamente. No obstante, su escasa magnitud absoluta y la brecha de inversión existente anima los esfuerzos del Banco Mundial y de los Bancos Multilaterales de Desarrollo por incrementar el recurso.

El respaldo internacional a esta estrategia de inversión es mixto. El informe del Grupo de Personas Eminentes del G20, sobre reformas de la gobernanza financiera global, alienta esos esfuerzos y, específicamente, respalda la iniciativa impulsada por la presidencia argentina del G20 para configurar a las infraestructuras como una clase de activos atractiva para los inversores institucionales²⁰. El objetivo último de la misma sería movilizar el amplio capital disponible para cubrir la brecha de inversión. Como contrapunto a estos planteamientos, UNCTAD (2018) cuestiona si no entrañan el riesgo de “financiarización” del problema de inversión. El riesgo de una planificación y elección deficiente de las inversiones, tan sólo porque la secuenciación y el destino de la inversión debe atender especialmente a las necesidades de los inversores privados, define el núcleo de esta visión negativa.

¹⁹ Ver UNCTAD (2018).

Un análisis de este cruce de valoraciones contrapuestas de la PPP, como instrumento de inversión con fines de desarrollo, evidencia la distinta atención que las diferentes partes conceden a la dos “trampas” en juego. A saber, por un lado la trampa del crecimiento económico, cuya superación exige rebasar ciertos umbrales de disponibilidad de infraestructuras, algo que las restricciones presupuestarias dificultan habitualmente. Y, por otro, la trampa de la deuda que también puede lastrar el desarrollo económico cuando el impulso al crecimiento derivado de la inversión no resulta suficiente ante una planificación o ejecución deficientes. En realidad, la sostenibilidad económica de las infraestructuras exige la elusión simultánea de ambas trampas de naturaleza macroeconómica mediante una gestión microeconómica (planificación y ejecución) sistemáticamente acertada. Idealmente la gobernanza del proceso debería asegurar que el riesgo de un proyecto o conjunto de proyectos no se acabe convirtiéndose en riesgo país a resultas de un posible nexo fatídico entre problemas de proyecto y agregados en países pequeños.

Grafico 1 INVERSION EN INFRAESTRUCTURAS Y PPP

Fuente FMI

En realidad, la evidencia de riesgos agregados asociados a proyectos de infraestructura trasciende estrictamente al perímetro de los países pequeños. Hurley et al (2018) evidencian el riesgo de solvencia de 8 países de Africa y de Asia a resultas de proyectos de infraestructura de transporte en los que la disponibilidad de financiación externa al soberano proviene de acreedores oficiales extranjeros. Razonablemente, en estos casos el término PPP para describir la financiación en estos casos es más representativo de una relación público-pública que de la público-privada que interesa a este trabajo. Pero la naturaleza del problema de gobernanza y de las consecuencias en términos de riesgos fiscales es similar.

Valoración e implicación de las IFIs Las instituciones financieras internacionales (IFIs) y el propio G20 se han mostrado sensibles tanto a las críticas a la inversión en infraestructuras resumidas en los párrafos anteriores como a la necesidad de contar con instrumentos de colaboración privada. Así, el G20 ha destacado la importancia de la planificación y la preparación proyectos como elementos centrales de la gobernanza²¹. El FMI ha desarrollado herramientas analíticas para informar sobre el marco de evaluación de las políticas de inversión (PIMA), para identificar y tratar los riesgos fiscales (PFRAM) o para cuantificar la capacidad de autofinanciación de la inversión a través del crecimiento (DIG).

²⁰ Véase EPG G20 (2018).

En línea con su ámbito de especialización, el Banco Mundial y los bancos multilaterales de desarrollo vienen propugnando activamente el recurso a la colaboración público privada y a técnicas de financiación combinada (“blended finance”). Pero, al mismo tiempo, no hacen oído sordo a las críticas a la PPP. La ambivalencia que suscita la técnica en una misma institución quedo de forma destacablemente patente en un informe de evaluación interna de la actividad del Banco Mundial en este ámbito durante el período 2002-2012, al desaconsejarse su utilización con criterios automáticos o a países con escasa capacidad institucional (Banco Mundial, 2014).

La implicación operacional de las IFIs mediante diversas plataformas multilaterales de inversión constituye un importante canal con el que sortear algunos de los retos de gobernanza de la PPP en países de menor capacidad. Su asesoramiento para conformar la capacidad institucional de gestión precisa determina la propagación de los estándares internacionales hacia los países emergentes en los que trabajan. Pero esta homogeneización de prácticas dista de ser global debido a la propia heterogeneidad de prácticas en países desarrollados (véase 3.2). Otra actuación multilateral relevante, por las esperanzas depositadas para contribuir a superar las barreras en la atracción de inversores en infraestructuras a países menos desarrollados, son las iniciativas de “pooling” de inversión multilateral en vehículos de co-inversión con el sector privado²². La figura 2 ofrece una panorámica cuantitativa de algunos de los retos de financiación de infraestructuras mediante colaboración público privada en países emergentes. En concreto, la figura destaca el reducido papel de la deuda genuinamente privada (internacional o doméstica) y el significativo papel de diversos inversores públicos (multilaterales, oficiales o domésticos), algo esto último que refuerza la idea de la importancia de los mecanismos de coinversión público-pública.

Coste del “de-risking” para financiar proyectos El empeño por ampliar a toda costa la participación de inversores privados en los proyectos de infraestructuras ha merecido una extendida crítica en la sociedad civil (Eurodad, 2018). A saber, la incentivación de la inversión privada mediante políticas de subvención de rentas o de “afeitado” de riesgos atracción (“de-risking”) atentaría contra los intereses públicos reales. Testimonio del alcance de estas críticas, son las iniciativas adoptadas en 2017 y 2018 por 150 organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo contra la promoción de la PPP por parte del Banco Mundial²³. El sentido de estas críticas es que los objetivos cuantitativos estarían forzando la asunción excesiva de riesgos de proyecto por parte de los gobiernos y, con ello, también los riesgos políticos, sociales y medioambientales.

Un efecto colateral de estos debates a favor y en contra de la PPP es que el instrumento ha traspasado el nivel estrictamente técnico para formar parte de debates más generales sobre la

²¹ Véase G20 Argentina (2018)

²² Un ejemplo destacado de pooling lo ofrece “IFC Asset Management Company”.

²³Véase “Civil Society Organisations’ open letter to World Bank Executive Directors on the Bank’s approach to Public-Private Partnerships (PPPs)” y

gobernanza internacional. Se inscribe en ese contexto la creación de nuevas estructuras de financiación de infraestructuras como el AIIB o el NBD movidos por nuevos conceptos regionales

sobre el papel de la inversión en infraestructuras en el desarrollo y en las relaciones internacionales²⁴. Pero estos nuevos conceptos no alteran algunos de los obstáculos generales evidenciados en los canales internacionales tradicionales, como los retos que suscita la divisa de denominación de los instrumentos de financiación de las infraestructuras. La limitación en la escala de la capacidad de financiación en el primer caso se ve aliviada por los compromisos políticos más amplios que rodean a los segundos.

3.2 Países desarrollados

El problema ahora no es la disponibilidad La mayor facilidad para financiar infraestructuras mediante PPP en países desarrollados no altera la valoración ambivalente que viene mereciendo la técnica. La experiencia británica en materia de PPP (PFI en la terminología de licitación británica) constituye un caso reseñable a ese respecto, especialmente por la influencia que ha ejercido en todo el mundo. La PFI se concibió en 1992 como una facilidad de inversión, es decir como un vehículo que trascendía el uso episódico. A comienzos del año 2017, en términos acumulados los recursos financieros captados mediante PPP ascendían a 60 mil millones de libras para un conjunto de unos 740 proyectos. El modesto saldo medio por proyecto corrobora el carácter extensivo del recurso a la técnica.

El éxito de la iniciativa PFI en términos de recursos movilizados y de alcance sectorial (infraestructuras de transporte, hospitales, escuelas, prisiones etc.) ha sido un reclamo para los defensores de la PPP. Un aspecto más cuestionado es el significativo compromiso anual de recursos del presupuesto de capital del gobierno acumulados durante la vigencia (de largo plazo) del programa hasta su cancelación.

Las expresiones críticas para con el programa se saldaron con un balance negativo en sucesivas evaluaciones oficiales por parte del auditor público británico (NAO), culminando con la cancelación del programa en 2018 (Whitfield, 2017). Ya en 2002 el programa inicial se recondujo hacia una versión evolucionada del mismo (PFI2) que reforzaba la lógica inicial de captar financiación institucional privada y enmendaba la escasa implicación inicial de los contratistas privados en el contrato financiero. Pero la última evaluación en 2018 acabó concluyendo que el programa adolecía de una carencia fundamental: la imposibilidad de acreditar la contribución nocional del programa a la política púbica de provisión de capital. Desde los inicios del PFI las evaluaciones efectuadas por la NAO expresaban la preocupación que suscitaba la promesa de eficiencia de la facilidad. La crítica no tenía un carácter absoluto, al reconocer también que la PPP podía ser el canal de inversión apropiado en algunas circunstancias y que, en cualquier caso, el grado de ineficiencia relativa frente a técnicas de licitación convencionales podría responder en buena medida a problemas de capacitación en la administración. Pero el transcurso del tiempo fue restando virtualidad a los beneficios hipotéticos y perfiló un tono de insatisfacción marcado por multitud de rescates públicos documentados en (Whitfield, 2017).

²⁴ AIIB y NBD son los acrónimos en inglés de Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras y Nuevo Banco de Desarrollo.

La naturaleza general de las críticas en el Reino Unido se reproduce en múltiples jurisdicciones desarrolladas a pesar de la disponibilidad de infraestructuras que la técnica les ha facilitado. Los elevados costes de transacción incurridos constituyen una crítica generalizada²⁵. Pero en el Reino Unido la incapacidad para acreditar cuantitativamente la eficiencia prometida por la PPP, a pesar de repetidos requerimientos al efecto por parte de las autoridades fiscalizadoras acabó poniendo en tela de juicio la gobernanza de la PPP en su conjunto. La ausencia de sistemas de información con los que justificar la eficiencia diferencial de la PPP revelaría a juicio de los críticos o bien una situación de imposibilidad o problemas de incentivos (House of Commons, 2011).

La acumulación de críticas alcanzó un significativo punto culminante en 2018 debido al desconcierto causado por la quiebra de un destacado contratista (Carillion). Las recurrentes críticas a los excesos de rentabilidad ofrecidos a los socios privados por el programa PFI parecían ahora injustificadas. El problema de provisión pública que suscitaba esa quiebra era más bien el de la continuidad del servicio y el del ajuste fino de procesos de licitación que retrospectivamente parecían ahora en exceso competitivos. Ante las desconcertantes conclusiones generales, el gobierno británico cancelaba finalmente el programa PFI2, la oposición pedía la nacionalización de las infraestructuras y se abría un paréntesis inconcluso en la relación público-privada en el Reino Unido.

Problemas reputacionales generales Las críticas a la PPP acumuladas en otros países desarrollados como Canadá, en España, Portugal, Francia o la UE son ilustrativas de la presencia de otros retos de gobernanza. Canadá cuenta con una dilatada experiencia en PPPs en un marco federal de gobierno. La historia acumulada de retrasos, sobrecostos y de transferencia inadecuada de riesgos (Loxley, 2010) estimuló la creación de agencias gubernamentales especializadas en el apoyo a los gobiernos regionales y locales y en la adaptación de aspectos básicos como el marco de planificación de capital. Sin embargo, la constitución en 2018 de un banco un banco de infraestructuras ha supuesto un giro de modelo y cuestionado la gobernanza tradicional de la PPP más directamente.

En la Unión Europea, un reciente informe del Tribunal de Cuentas Europeo fiscalizando una muestra significativa de proyectos co-financiados por instituciones europeas desaconseja la utilización generalizada de PPP mientras no se aborden las numerosas debilidades identificadas²⁶. El informe destaca que la posibilidad de ejecutar obras de mayor dimensión y a un ritmo más elevado mediante el recurso a PPP tiene como contrapartida una reducción en el grado de competencia entre contratistas que licitan así como de una posición de dependencia de las autoridades. El resultado a juicio del tribunal es que las expectativas de un mejor diseño (ajustado a las necesidades) o una mayor precisión temporal y presupuestaria en la ejecución de las obras resultan altamente cuestionables. El tribunal atribuye esta y otras debilidades a la ausencia de una planificación estratégica del papel de la PPP en los planes de inversión (sectorial y limites) así como a la ausencia de capacidad administrativa dedicada para el establecimiento de políticas en materia de PPP.

²⁵ Quizás como un mito urbano de los costes de transacción legales PPP, la literatura cita el caso de un contrato de mantenimiento de carreteras Birmingham que tenía 5,000 páginas con 200 páginas de definiciones y, aun así, todavía se debió dirimir su interpretación en tribunales ²⁶ Véase Tribunal de Cuentas Europeo (2018)

En Francia la dilatada tradición en la colaboración público privada en el ámbito de infraestructuras se ha saldado en los últimos años con la constatación de dificultades de gobernanza. En 2017, el Tribunal de Cuentas aconsejaba abandonar el recurso a los contratos de PPP en la gestión del parque inmobiliario del ministerio de justicia francés tras acreditarse su ineficiencia y la limitación que suponía para el margen presupuestario futuro (Cour de Comptes, 2017). En 2020, una comisión especial del Senado francés se ha hecho eco de las disfunciones acumuladas en la gobernanza de las concesiones de autovías francesas que habrían conducido a rentabilidades extraordinarias socialmente inaceptables (Senado francés, 2020). El resultado es el comienzo de un proceso de reforma que descarta extensiones en el plazo de las concesiones (recurso tradicional para financiar nuevos proyectos), la profundización en la capacidad reguladora o la introducción de cláusulas de revisión de las condiciones del contrato para tener en cuenta los cambios en el coste del capital, entre otros.

España constituye también otro caso de país desarrollado en donde las bondades de la PPP en algunos ámbitos (Vassallo, 2019) han sido puestas en cuestión por la materialización de algunos resultados adversos notables. Desde un punto de vista sectorial, el recurso a la PPP ha estado centrado fundamentalmente en la construcción de carreteras. Entre 2003 y 2011 se estima que se ejecutaron mediante la técnica unas 500 transacciones. El dominio de la técnica jurídica ha permitido la expansión en su empleo en otros sectores sin la necesidad de una capacidad institucional específica. Pero el fracaso y controversias de resolución suscitadas alrededor de las autovías radiales a Madrid o la línea de alta velocidad entre Figueras y Perpiñán²⁷ han supuesto una llamada de atención sobre los costes fiscales de la técnica.

La dilatada experiencia con técnicas concesionales en el sector de las infraestructuras de transporte no ha impedido problemas en la planificación y en la atribución de riesgos. La planificación de una serie de autovías de peaje en pago por uso en los alrededores de Madrid en un momento de bonanza económica y de financiación abundante a finales de los 90 y comienzos del milenio se saldó con una sobreestimación de los niveles de tráfico²⁸. Blanc-Drude (2018) realizan un análisis post-mortem de la gestación y evolución de los problemas. Los abultados sobrecostes derivados de las compensaciones judiciales por las expropiaciones de terrenos afectados por la construcción agravaron los problemas de solvencia de los contratistas. Unos diez años después de su planificación y sólo pocos años después de su puesta en marcha efectiva las concesiones precisaban asistencia de algún tipo, ya sea en forma de incrementos de tarifas, extensiones sobrevenidas de plazo, fondos subordinado etc. Finalmente, entre 2012 y 2013, llegaría la solicitud voluntaria de concurso de acreedores y más tarde su liquidación. El intento en vano de reestructuración de la deuda de estas concesionarias se saldaba con su traspaso al control público y un largo periodo de desgaste alrededor de procesos judiciales.

Los incentivos de las distintas partes privadas involucradas se habían visto afectados por el riesgo moral de un modelo de atribución de riesgos que reservaba a la administración una responsabilidad patrimonial específica (Blanc-Drude, 2018). La protección ofrecida por esta cláusula, que garantizaba la compensación de las inversiones acometidas por los concesionarios en caso de insolvencia de la concesión no imputable a su gestión, permitía explicar la coincidencia de optimistas estimaciones de demanda de tráfico y la confianza de los financiadores. La posterior revisión del marco legal que establecía esa cláusula de responsabilidad supone un reconocimiento de la influencia del marco de gestión de riesgos en la calidad y contención de riesgos fiscales²⁹.

²⁷ Véase Diaz-Barceló (2018).

²⁸ Con todo, el factor de sobreestimación (6x) de la demanda, aun siendo elevado, no desentona con el de otros múltiples proyectos en todo el mundo en los que las previsiones de uso son muy elevadas y no son cuestionadas por los contratistas privados. Para un análisis post-mortem detallado de otras vertientes problemáticas en la historia de la radiales, véase Blanc-Drude at al (2018).

Con independencia del impacto fiscal de estos casos, la experiencia española confirma la necesidad de reformas en la gobernanza de la PPP identificadas también en otras jurisdicciones. La creación de la Oficina Nacional de Evaluación en 2016, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Finanzas y vinculado a la Oficina de Supervisión de la Contratación Pública, ha supuesto un paso encaminado a mejorar los procesos de decisión para la calidad y la sostenibilidad de las infraestructuras así como para redefinir las bases de la colaboración público privada. Pero la conformación de una respuesta completa a la complejidad que presenta la PPP está pendiente todavía de desarrollos reglamentarios.

Portugal también figura desde hace tiempo en el conjunto de referencias a experiencias internacionales negativas sobre el desempeño de la PPP (Monteiro, 2008). Un momento reseñable a ese respecto es abril de 2011, cuando el FMI atribuía a ese país una deuda pública unos 10 p.p. del PIB a la consignada a finales de 2010. Este aumento identificado en el contexto del programa de asistencia a financiera a Portugal suponía el reconocimiento tanto de deuda de empresas estatales como de deuda asociada a PPP. Algunos municipios y gobiernos regionales portugueses y las autoridades de fomento del gobierno central habían acometido mediante PPP un importante número de concesiones de carreteras, de distribución de agua, de gestión de residuos, aparcamientos y escuelas. El programa del FMI con el que se abordó la crisis soberana de Portugal estableció compromisos de ajuste y reforma a resultas de los cuales afloró en el presupuesto portugués deuda latente vinculada a proyectos de PPP. La condicionalidad del FMI alcanzó también a la reforma de la gobernanza de la PPP limitando el acceso a la misma a gobiernos sub-nacionales.

4 Gobernanza económica de la PPP

El balance de logros y fracasos de la PPP tanto en países desarrollados como emergentes descrito en el apartado anterior muestra que la técnica no es una panacea para la inversión en infraestructuras. El balance ambivalente en países desarrollados parece radicar el origen en la dificultad que suponen para la gobernanza la complejidad y los riesgos endógenos al contrato. En países emergentes, a esos problemas se añade además el impacto de los riesgos sistémicos que limitan el acceso a la PPP y a la inversión. El objetivo de esta sección es profundizar en los detalles de la gobernanza precisa para superar estas debilidades.

4.1 Elementos generales del marco organizativo. Especialización, coordinación y contrapesos.

Más allá de las recomendaciones de gobernanza finalistas Las recomendaciones de gobernanza que se formulan para la PPP suelen recopilar las experiencias organizativas en jurisdicciones con distinto nivel de éxito sin pretensiones analíticas en el intento³⁰. En cambio, este apartado analiza mediante claves económicas basadas en el análisis de los sesgos de la sección 2 los elementos económicos para una gobernanza sólida de la PPP. Una anticipación muy general de las conclusiones alcanzadas a ese respecto es que se precisan arreglos de gobernanza adaptados a cada contexto específico, pero, sobre todo, guiados por la coherencia general de las actuaciones de las múltiples autoridades implicadas en la provisión mediante PPP, reconciliando así especialización de funciones con coordinación y cooperación entre las mismas. La figura 1 traslada gráficamente la arquitectura de un modelo funcional de gobernanza en el que se identifican los fallos económicos y costes de transacción más relevantes de la PPP discutidos en el apartado 2 y la naturaleza de las relaciones de coordinación y control. La naturaleza de este modelo funcional se corresponde con el de las redes híbridas de política pública que sobrepasan el perímetro estrictamente público y en las que los elementos relacionales en el sentido de Williamson representan la ausencia de jerarquías o mecanismos de mercado puros³¹. En consecuencia, el análisis de esta sección aborda conjuntamente las dimensiones de especialización, coordinación y de control en la provisión de infraestructuras.

²⁹ El importe máximo de la responsabilidad patrimonial de la Administración estimado por el Tribunal de Cuentas, tanto por construcciones como por expropiaciones, asciende a un importe total de 3.718,3 millones de euros.

30 Para Latino America, véase, por ejemplo, Prats (2019).

La formulación “finalista” de mejoras prácticas sobre gobernanza de PPP ha respondido más bien a criterios heurísticos de alto nivel (véase, OCDE, 2012) o a recomendaciones intermedias que combinan sugerencias de naturaleza genuinamente funcional con otras de carácter finalista por destacar la importancia de asegurar objetos de alto nivel. Los principios sobre infra-estructuras de calidad emitidos por el G20 constituyen un ejemplo de esta segunda categoría. Por su parte, el Banco Mundial ha destilado conclusiones de su vasta experiencia de campo en la PPP sobre los resultados deseables de su gobernanza (García-Kilroy, 2017). El FMI plantea, a su vez, recomendaciones individualizadas por países en el contexto del programa de evaluación de políticas de inversión pública (programa , aunque sin haber consolidado una codificación precisa de buenas prácticas en materia de organización. La expresión de medios y aspiraciones constituye el rasgo de alguno de los escasos índices dedicados a cuantificar la calidad de la gobernanza de la infraestructura (véase Hertie, 2016). El gráfico 2 pone de manifiesto la correlación positiva entre el valor de ese indicador para la muestra de países para los que se compila (no incluye a España) y el de la calidad de sus infraestructuras respectivas.

Grafico 2 CALIDAD DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y GOBERNANZA

Fuente WEF y Hertie Business School

Redes híbridas de políticas públicas y PPP La condición de red híbrida de políticas en el sentido de Williamson (1975) para el arreglo de gobernanza propuesto en la figura 1 responde a la naturaleza relacional que impone la gestión distribuida del proceso de provisión, a los costes informativos y de transacción implicados y a las exigencias de control que se suscitan. La vinculación especial que surge entre las partes contratantes tras la firma del contrato impide contemplarlos como transacciones de mercado. Pero la inter-dependencia de largo plazo entre administración y contratista que se activa en ese momento escapa también al modelo de organización jerárquico. La operación de una red híbrida con múltiples actores, como la que emerge en estas condiciones plantea unas exigencias de capacidad institucional y analítica particulares que se superponen a otras generales que suscita el problema de inversión³³. En conjunto, algunos de los elementos de la capacidad institucional precisa más destacables son: (1) la separación entre la institución encargada de la planificación de los proyectos, por un lado, y la que acomete la selección y ejecución de proyectos, por otro; (2) la existencia de una capacidad institucional central en la red híbrida que contribuye a la coordinación, la consistencia y la neutralidad en el diagnóstico y decisiones de gestión, (3) el control fiscal de las decisiones a lo largo del ciclo-vital y (4) un marco de transparencia suficiente para las actuaciones y las interacciones de los distintos actores.

31 Véase Rhodes, en Moran, M. eds. (2006) y Williamson(1985) 32 Véase FMI (2018)

Planificación La independencia en la planificación de los proyectos constituye un mecanismo al que la literatura atribuye un papel neutralizador básico de los sesgos de economía política presentes en la provisión de infraestructuras. La creación de agencias independientes para la planificación de las infraestructuras supone dotar de cobertura institucional a que los proyectos elegibles lo sean por méritos propios, con independencia de la disposición a darles respaldo presupuestario. Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda son ejemplos de países en los que una agencia audita el stock de infraestructuras, evalúa necesidades y asesora en los procesos de decisión de políticas de infraestructuras³⁴. Como contraposición, el modelo tradicional weberiano plantea una integración vertical en la gobernanza de la política de inversión que supone congregar bajo el mismo nivel de decisión los órganos políticos y administrativos de planificación y, eventualmente, también los de evaluación, adjudicación y ejecución o, incluso, los de regulación y supervisión ³⁵.

Pero la neutralización de los sesgos de planificación constituye un objetivo básico incluso si la independencia institucional no es posible³⁶. De otra forma, la calidad de las decisiones posteriores (selección, licitación y operación) queda irremediablemente comprometida. La heterogeneidad entre países de los arreglos empleados para la planificación insesgada es apreciable (Samset et al, 2016) aunque la transparencia y rendición de cuentas son naturalmente centrales. A su vez, los dos elementos básicos del proceso de rendición de cuentas (“accountability”) que permiten reconciliar la soberanía de decisión de los cargos electos y la neutralidad del proceso de planificación están bien identificados en la literatura. A saber, un mandato para la planificación que la circunscriba a la valoración técnica de las necesidades sociales de infraestructuras y a la justificación abierta de las propuestas para satisfacerlas mediante un análisis de coste-beneficio que desgrana las externalidades económicas, sociales y medioambientales de los proyectos.

Selección de proyectos y PPP Pero la planificación queda fuera del objeto de interés directo de este trabajo. Los sesgos de financiación que pueden favorecer a la PPP frente a la provisión directa se suscitan a partir de la fase de selección en la que se establecen las prioridades más inmediatas. En definitiva, el proceso de selección supone la identificación de proyectos a acometer sobre la base de los proyectos prioritarios evidenciados en los planes existentes y la disponibilidad de fondos para financiarlos. La figura 3 proporciona un benchmarking de las prácticas en países europeos de la OCDE en lo relativo a priorización de proyectos. La tabla 3 resume otro benchmarking institucional de la OCDE para las distintas autoridades europeas nacionales competentes en lo relativo a tres cuestiones de gestión de los contratos.

La selección constituye un proceso de decisión guiado simultáneamente por una diversidad de criterios. Se cuentan entre los mismos los macroeconómicos (por ejemplo, el tono fiscal existente que afecta a la capacidad de financiación de infra-estructuras ), los distributivos (por ejemplo, el tipo de “funding”³⁷ apropiado o las externalidades del proyecto) y los estrictamente microeconómicos (por ejemplo, la elección entre PPP y provisión directa depende de la política de neutralidad instrumental y de las políticas sectoriales en vigor). Idealmente, el recurso a la PPP para la provisión de proyectos surge del encaje global entre prioridades de inversión y canales eficientes, habida cuenta de las variables anteriores y del apetito de los financiadores privados por distintos tipos de infraestructuras y perfiles de “funding”.

33 La capacidad institucional y analítica dentro de la administración pública no es generalizable entre funciones. Por ejemplo, el perfil de capacidad que exige la organización de los procesos de presupuestación (Véase Kasperskaya y Xifre, 2020 ) está marcado por las líneas jerárquicas que dominan el flujo de resultados.

34 Para una descripción en el contexto de una consulta pública, véase (Tesoro de Nueva Zelanda, 2018).

35 Engel et al. (2015) plantean al Ministerio español de Fomento como ejemplo de este paradigma organizativo. Airef (2020) plantea recomendacione de organización de este mismo ministerio tomando en consideración, en particular, la naturaleza informal de los planes de infraestructuras.

priorización de las necesidades a un criterio técnico separable de políticas más generales.

Capacidad institucional básica e implementación coordinada El impulso de las inversiones seleccionadas exige, además del concurso de administraciones titulares, una capacidad de coordinación especialmente en la solución indirecta más compleja (sección 4.2). De hecho, la disponibilidad de capacidades analíticas compartidas entre el ámbito de planificación y el nivel de coordinación de las fases implementación facilita la coherencia entre la formulación de las políticas y su implementación. La consistencia en la metodología del análisis de coste beneficio realizado en las fases de planificación y de selección constituye un ejemplo de una función técnica de alto nivel crucial para para la adopción de decisiones libres de sesgos (Hwang, 2016). Un marco robusto de coste-beneficio reduce el riesgo de re-intepretación personal del valor de los proyectos en la cúspide de la cadena de gobernanza, propensión que documentada por Mouter (2016) para el caso holandés. Asimismo, pertenece a esta misma lógica de coordinación entre planificación e implantación de proyectos el mantener las adaptaciones sectoriales precisas y la continuidad con los modelos de valoración empleados en contextos internacionales³⁸.

37 El “funding” hace referencia al origen de los fondos precisos para el repago, como impuestos, subvenciones, pago por uso, pagos en la sombra etc. 38 En Europa la evaluación económica de proyectos para la política de cohesión ha supuesto una referencia común en proyectos europeos e indirectamente en los distintos estados (CE (2015)). La necesidad de distintos modelos de coste-beneficio resulta relevante por la distinta naturaleza de las infraestructuras sociales y físicas, por un lado, y por el distinto peso que tienen las consideraciones de eficiencia y eficacia, respectivamente, en otros (Florio,2014).

Pero el beneficio más específico de una capacidad analítica central para con las decisiones de canal (PPP vs provisión directa) estriba en que sienta las bases para su neutralidad. Sin esa condición neutralidad, el mantenimiento de un programa regular de PPP, a modo de facilidad de inversión, sólo exigiría la identificación de los proyectos en cartera susceptibles de satisfacer el apetito inversor y la voluntad de satisfacerlos.

La disponibilidad de una capacidad institucional central hace posible la coordinación de todas las vertientes (contractual, gestión, financiación etc.) relevantes en la vida de los

Tabla 3 Marco Institucional para la gobernanza de infraestructuras

Fuente: OECD (2018), OECD Survey of Capital Budgeting and Infraestructure Governance

proyectos y permite el asesoramiento de las entidades contratantes tradicionalmente menos dotadas (nivel regional). Idealmente el asesoramiento alcanza tanto a técnicas de provisión directa como indirecta. Pero el alcance de una unidad de perfeccionamiento en materia de PPP presenta exigencias especiales por las múltiples partes que precisan de sus servicios. A saber, la autoridad contratante, las autoridades fiscales, los reguladores sectoriales, los legisladores e incluso a la propia sociedad en su conjunto, una multiplicidad de actores que conforma un problema genuino de decisión colectiva en el ámbito público.

El funcionamiento coordinado de la red híbrida de políticas que define a la PPP como canal de provisión de infraestructuras es representable a un nivel funcional (como en la figura 1) pero no así su especificación administrativa. La coordinación administrativa real se basa en el empleo de instrumentos coercitivos (normas y directrices), utilitaristas (incentivos y desincentivos diversos) e informativos (transparencia, asesoramiento, alerta etc.) específicos para las diferentes jurisdicciones. La ausencia de modelos administrativos de organización trasplantables resulta así de lo imposibilidad de formular reglas cuya eficacia depende de factores institucionales idiosincrásicos³⁹.

Marco legal coherente Una expresión notable de la presencia de factores idiosincrásicos es que la activación de la colaboración público-privada ha requerido en algunos países la aprobación de una legislación integral específica mientras que en otros, particularmente en países de alta renta, puede operar mediante adaptaciones puntuales en leyes sectoriales o de contratación pública (Banco Mundial, 2018b)⁴⁰. La concepción de la PPP como un instrumento más de provisión de capital sugiere una gobernanza con arreglo a una legislación común para todos los canales (OCDE, 2012). Sin embargo, con el tiempo se ha impuesto un consenso sobre la conveniencia de una habilitación legal específica para la PPP por su contribución a una articulación consistente y coherente de su empleo y a la seguridad jurídica que requieren proyectos de lago plazo⁴¹. Uncitral ha reconocido la importancia de este aspecto, al promover un modelo de ley para la PPP que capitaliza y extiende la experiencia acumulada sobre los riesgos legales y económicos de la PPP (Uncitral, 2020).

En defecto de una legislación específica integral, las mejores prácticas actuales destacan la importancia de la activación coherente de las piezas legislativas de propósito general en las que se apoya la PPP. El contexto de complejidad profunda que rodea este tipo de contratación impone en todo caso el desarrollo reglamentario de esas normas o principios de alto nivel para formular criterios contractuales aplicables. La experiencia europea reciente en materia de colaboración públicoprivada revela la importancia de una caracterización jurídica precisa de los distintos contratos de colaboración público-privada dentro del conjunto de los distintos contratos públicos (Huergo, 2017). El impacto negativo del riesgo de re-caracterización de los contratos destaca la importancia de un diseño cuidado de los mismos hasta la consecución de un contrato estándar robusto. En consecuencia, el régimen de supervisión y control de los contratos resulta crucial para limitar el arbitraje de costes y riesgos en contra de la administración.

La consecución de coherencia en las decisiones de inversión exige que el marco jurídico promueva la neutralidad técnica de las decisiones sobre el canal a utilizar (provisión directa vs PPP). La aplicación de comparadores públicos para valorar la idoneidad de distintas modalidades de inversión, considerando sus costes y riesgos respectivos, se ha establecido como una buena práctica o incluso una exigencia legal en muchas jurisdicciones. En Europa esta exigencia ha llegado con la directiva 2014/24.⁴² Pero la cuantificación del llamado “value for money” de un proyecto, como mecanismo para vertebrar las decisiones de inversión a lo largo de la vida de los proyectos para crear valor, exige la disponibilidad de una capacidad analítica y organizativa que se discute en 4.2. La neutralidad técnica exige, además, que la arquitectura de la gobernanza basada en una red de políticas actué de forma armónica y supere las culturas de silos en la administración de orientación jerárquica. La aplicación de tecnologías de información constituye un remedio activamente reconocido para articular la red de políticas en la que se inscribe la PPP a través de la digitalización e integración de los múltiples flujos de información y de control⁴³.

Control fiscal El control fiscal del recurso a la colaboración púbico privada tiene carta de naturaleza principal en el contexto de la organización de la red híbrida de políticas de la PPP por la propensión a los riesgos fiscales y a la necesidad de apoyo presupuestario para la viabilidad económica o financiera. “Apuntalar” la vertiente fiscal del interés público exige, de nuevo, la interacción entre múltiples autoridades. Las más destacables son las encargadas de la supervisión fiscal de los contratos propiamente dicha, las autoridades contratantes que inician el impulso presupuestario de cada proyecto, la autoridad que controla con propósitos agregados los proyectos mediante criterios estadístico-contables y la que cuantifica los riesgos contingentes. El modelo de interacción que define el tipo de control oscila entre uno (“gatekeeper”) que plantea la pre-eminencia de los criterios fiscales y otro cooperativo que atiende conjuntamente a criterios de reales y fiscales. La sección 4.3 analiza la economía del control fiscal de la colaboración público-privada con una perspectiva especialmente europea.

39 La diversidad de arreglos administrativos la confirma en Europa el ejercicio de comparación institucional llevado a cabo por EPEC (2014).

⁴⁰ Un survey reciente del G20 (2019) confirma que la PPP se instrumenta en un apreciable número de países de primera línea con el recurso exclusivo a legislación genérica, sin legislación marco comprehensiva relativa a la PPP. ⁴¹ Véase Albalate (2018).

42 En España, la obligación legal de identificar con carácter previo a la inversión en infraestructuras de carretera el canal óptimo está vigente desde 2015.

⁴³ La plataforma SOURCE desarrollada por el Banco Asiático de Desarrollo y reconocido por el G20 constituye un caso de éxito como sistema de preparación y control de proyectos que cubre diversas fases y sirve a distintos participantes (administración, contratistas e inversores). La utilización de tecnologías BIM de intercambio de información en la construcción constituye otro ejemplo en el ámbito de la ingeniería de los proyectos de infraestructuras físicas.

Capacidad en materia de financiación La disponibilidad de capacidad institucional en materia de financiación constituye en apariencia algo contradictorio con la delegación de la captación de fondos en el contratista privado que presupone la PPP. Pero cualquier distribución de riesgos aceptables para el socio privado y la administración puede no ser financiable (“bankable”) y exigir, por ello, que la administración mitigue riesgos financieros que de otro modo asumirían los financiadores (mediante instrumentos de capital, por ejemplo) o que de hecho subvencione la rentabilidad financiera del proyecto. Esta eventualidad que puede socavar el interés público perseguido acaba justificando una capacidad institucional integrada. La sección 4.4 describe este aspecto y la dualidad emergente sobre la gobernanza de esta dimensión. A saber, la organización de una capacidad de financiación minimalista o la creación de un banco público de infraestructuras. Precisamente, países como el Reino Unido, Canadá o Australia con dilatada experiencia en licitación tradicional de PPP han introducido recientemente bancos de infraestructuras. El modelo apropiado de banco de infraestructuras pertenece así al debate sobre gobernanza tanto en países emergentes como desarrollados⁴⁴. En Europa la co-financiación de proyectos de PPP que lleva a cabo el Banco Europeo de Inversiones constituye una referencia internacional de gobernanza de la colaboración públicoprivada mixta, lo que tiende a ir asociado a un desempeño diferencial positivo⁴⁵ aunque no ha sido un eximente para críticas sobre el uso estratégico de la técnica. Destaca a este respecto la vertida por el Tribunal de Cuentas Europeo sobre la valoración que merece el Plan Juncker en razón de un supuesto efecto “crowding-out” de la inversión privada⁴⁶.

4.2 La promesa de eficiencia a largo plazo y la gobernanza de la PPP

Fuente teórica de eficiencia La contribución potencial de la PPP a la eficiencia en la provisión de infraestructuras se tiende a atribuir a la especialización organizativa que conlleva (a través de un vehículo privado y equipos especializados) y a los mecanismos de incentivos que contempla mediante el recurso a técnicas contractuales. La lógica económica general de estos incentivos radica en la internalización por parte del contratista de las externalidades entre las distintas fases del proyecto (diseño, construcción, operación)⁴⁷ a lo largo de un período temporal suficientemente dilatado. La PPP puede ser también la respuesta natural eficiente en un modelo administrativo que presenta más pericia para la contratación o la regulación que en los campos del diseño, construcción y gestión de proyectos. La organización que rodea a la provisión se revela crucial en ambos casos. En el primero, porque el impacto del riesgo moral en los contratos de largo plazo típicos en la PPP exige contramedidas en el diseño y administración de los mismos que los alejen del paradigma del “piloto automático” con contratos completos. En el segundo, porque la capacidad técnica no puede reducirse sin límite y debe integrarse con el resto, a riesgo de incapacitar para la elección entre una licitación integral a tanto alzado, prototipo de una transferencia máxima de riesgos o una provisión por cuenta de la administración en régimen cost-plus a cargo de distintos contratistas de la cadena de valor.

⁴⁴ Véase Galston y otros (2012).

posiblemente gracias a sus métodos y al aumento del grado de comnetencia

⁴⁶ Véase ECA (2019).

⁴⁷ Véase Martimont et al (2008)

Gobernanza como fuente de consistencia entre objetivos contrapuestos La cuidadosa organización precisa para el recurso a la PPP resulta de contemplar el conjunto entrelazado de “trade-offs” que afectan al problema. Así, se debe contraponer la estabilidad y predictibilidad económica que esperan los contratistas con la atribución de riesgos a los mismos como justificación del recurso a la PPP. Se debe contemplar también el equilibrio entre la mayor eficiencia técnico-económica idealmente alcanzable, si se configura el contrato adecuadamente, con la propensión a un menor nivel de concurrencia de contratistas (especialmente en proyectos complejos) y a unos mayores costes de financiación privados. La compatibilización de los incentivos de las partes exige contemplar asimismo el de los proveedores de capital y de financiación, habida cuenta de sus pretensiones de rentabilidad y de minimización de riesgos. El rescate implícito o explícito del proyecto a cargo de la administración en caso de riesgo de falencia del proyecto constituye una última consideración que debe contraponerse al riesgo de disponibilidad del servicio, algo central para dar cumplimiento de la obligación de servicio público que se desea cubrir.

La compatibilidad de todo este conjunto de objetivos no puede darse por supuesta pero tampoco puede constituir un resultado forzado. La incompatibilidad no constituye un resultado inferior si responde al hecho de que la provisión directa resulta efectivamente el canal dominante. De hecho, la compatibilidad siempre resulta factible con un apoyo fiscal suficiente mediante subvenciones o garantías. O incluso con elementos estructurales limitativos de la competencia, como plazos concesionales extremadamente dilatados. La calidad organizativa controla estas y otras variables de holgura para determinar la elección óptima.

“Value for money” como objetivo operativo de gobernanza Existe consenso general sobre el hecho de que el “value for money” es el objetivo intermedio natural en las decisiones a nivel de proyecto aunque no exista una definición única del término. En términos generales, su significado responde a la comparación entre los valores actuales de los flujos económicos asociados a cada una de las alternativas de inversión.

La adopción de criterios transparentes de comparación constituye una buena práctica reconocida a pesar de la complejidad que la misma entraña (véase Desgrées, 2012). En términos conceptuales, la comparación concienzuda permite configurar una guía analítica para estructurar de forma consistente las grandes decisiones precisas a lo largo de las distintas fases de la vida de un proyecto, análogamente al papel que se reserva a la modelización en condiciones de incertidumbre profunda (Kay and King, 2020).

La determinación del “value for money” de un proyecto presupone no sólo la capacidad para anticipar los flujos de costes cerrados de las distintas alternativas sino capacidad para valorar económicamente los paquetes de riesgos que las definen, habida cuenta de su relevancia en la determinación de la eficiencia perseguida. Conceptualmente, se precisa comparar si el coste de los servicios de poner a disposición pública la infraestructura exceden o no a los costes básicos de provisión directa ajustados por los riesgos transferidos al contratista privado en la PPP. Indirectamente, esta comparación depende también de variables fiscales como subvenciones, tasas etc. que influyen en las condiciones de puesta a disposición pública y de demanda de la infraestructura en cada una de las alternativas. La motivación de eficiencia a la que atiende el cálculo del “value for money” justifica así un papel temprano para las autoridades fiscales en las decisiones de provisión.

En la práctica, el análisis del “value for money” dista de poder ser una respuesta cerrada y universal al problema de optimización, aunque contribuye a articular de forma heurística decisiones de gestión sobre los determinantes del valor y, en particular, sobre el riesgo (Banco Mundial,2013). La experiencia comparada destaca por ello la capacidad institucional como motor para identificar el valor mediante la experiencia acumulada (documentada) y una capacidad analítica que permite contemplar los costes más relevantes y gestionar los distintos riesgos del proyecto⁴⁸. La capacidad analítica precisa una doble componente cualitativa y cuantitativa en la que el modelo de identificación, evaluación, asignación, mitigación y monitorización de riesgos actúa de columna vertebral.

Referentes principales del marco analítico para la PPP En términos funcionales, los pilares del marco analítico para la PPP vertebrados alrededor del examen completo de costes y riesgos son: en la fase pre-contractual, la asignación consistente de riesgos mediante el contrato y la neutralidad en los procesos de decisión; en la fase contractual la conformación de un nivel de concurrencia suficiente que neutralice los costes de la competencia; y, en la fase post-contractual, la adjudicación eficiente de los riesgos sobrevenidos. La lógica institucional de la organización precisa para esta cadena de decisiones de gestión presenta una integración vertical (véase figura 1) que es reflejo natural las economías de alcance de problema.

En términos de gobernanza, los retos de un marco de red híbrida giran en torno a la gestión relacional (en el sentido de Williamson) que suscita la dependencia de largo plazo entre contratantes tan dispares como la administración y los socios privados. En particular, uno de los referentes de gobernanza más destacables es la configuración y documentación de políticas que permitan reaccionar a las perturbaciones sobre el contrato a lo largo de su vida sin incurrir en inconsistencias. La compatibilización de flexibilidad y de seguridad jurídica que precisa la relación publico privada requiere, además, estructuras de control más funcionales que formales. La configuración de un marco constructivo de decisión colectiva en redes con actores diversos constituye otro de los grandes retos de gobernanza destacables.

4.2.1 Fase pre-contractual

Las decisiones de implementación de la inversión en infraestructuras se basan con carácter general en la base de conocimiento y en el capital institucional acumulado en la gestión pasada. La literatura económica identifica en gran medida esta capacidad con la habilidad para la correcta gestión de los incentivos de los socios privados mediante la atribución apropiada de rentas y riesgos a contratistas y financiadores en busca de eficiencia (Martimont, 2018). La política interna de la administración a este respecto y los propios incentivos del sector privado a generar beneficios y eficiencia deben reconciliarse a través de la configuración y gestión del contrato.

Un principio para la organización eficientes de las actividades alrededor del contrato es la neutralidad técnica del proceso de decisiones internos. En términos prácticos. la literatura comparte los efectos benéficos de un régimen de transparencia e interlocución social para la neutralización de muchos sesgos. La caracterización pública de las preferencias políticas, económicas y sociales que rodean a la decisión de provisión permite neutralizar distorsiones como el “efecto inauguración” estrechamente ligado a la disponibilidad de financiación. Pero, además, la neutralidad técnica exige contar con procedimientos no sesgados de evaluación de los costes y riesgos de las distintas alternativas de inversión. A continuación, se desgranan, primero, algunas exigencias de gobernanza concretas que plantea la atribución de riesgos mediante el contrato y, después, distintas dimensiones en las que la comparación precisa ser neutral.

4.2.1.1 Transferencia de riesgos y gobernanza

Atribución bilateral y coordinada La identificación de la transferencia de riesgos apropiada resulta escasamente controvertida para muchas de las eventualidades de naturaleza idiosincrásica reflejadas en la tabla 2. Por ejemplo, el criterio de Irwin (2007) comentado en 2.2 justifica la atribución de los riesgos de construcción al contratista. Pero no todos los riesgos idiosincrásicos del proyecto surgen por actuaciones en el ámbito privado. Algunos riesgos idiosincrásicos obedecen a políticas públicas por afectar éstas al valor residual del proyecto para el contratista a resultas de externalidades de otras políticas (autorizaciones, visados medioambientales, decisiones judiciales etc.) o de la sostenibilidad del modelo de rentas inicialmente acordado. Consecuentemente, el criterio de Irwin también impone una atribución de riesgos a la administración. Además, el tamaño típico de la red de administraciones implicadas refuerza la necesidad de la gestión coordinada de las políticas públicas que inciden en el riesgo de los proyectos.

48 Véase una descripción de la organización de unidades de PPP en Europa en EPEC (2018).

Controversias en la atribución de riesgos Algunos de los problemas de contratación evidenciados en la sección 2 sugieren que su transferencia no está exenta de controversia. Tres importantes motivos a este respecto son: (1) la presencia de restricciones a la atribución eficiente de riesgos, (2) la presencia de distorsiones ocasionadas por el modelo de rentas contemplado y (3) la ausencia de un el dictamen inequívoco de transferencia de riesgos, como el que tiende a manifestarse en el caso de riesgos con cierto perfil sistemático.

Un mecanismo particular potencialmente generador de controversias es la predeterminación de la transferencia de riesgos mediante alguna normativa de alto nivel alejada de las necesidades del contrato. Huergo (2017) atribuye un papel en el impasse reciente del mercado europeo de colaboración público-privada a cierta desnaturalización de la atribución de riesgos con motivo de la promulgación de la directiva 2014/23/UE. En concreto, la exigencia tradicional para el negocio concesional de que hubiese una transferencia de riesgo de explotación se habría trasformado tras la reforma en la exigencia de una trasferencia de riesgo (“operacional”) carente de una definición precisa y, en todo caso, no enteramente consistente con el criterio riesgos aplicado en el ámbito de las reglas fiscales europeas (véase apartado 4.3).

Modelo de rentas y atribución de riesgos La elección entre pago por los usuarios o por la administración no es neutral en cuanto al perfil de riesgos resultante para la administración y para el contratista privado. El compromiso fiscal directo que supone la segunda alternativa compromete directamente a la administración frente al contratista privado. La elección entre uno y otro modelo de rentas constituye, por tanto, una decisión de primer orden para la gobernanza de la colaboración público-privada por su efecto sobre el perfil de bien público del servicio provisto, sobre los riesgos fiscales en los que incurre la administración y sobre la disponibilidad o no de una referencia de mercado sobre el grado de demanda de la infraestructura por los usuarios.

Estas diferencias cualitativas sugieren una calibración diferencial de la medida de “value for money” para decidir entre PPP y provisión directa dependiendo del modelo de rentas. Una posibilidad al respecto es requerir un análisis de “value for money” más exigente cuando el pago corre a cargo de la administración. En España, ese tratamiento diferencial hasta la transposición de la directiva 2014/23/UE era más exigente, al distinguirse entre contratos de concesión y contratos de PPP propiamente dichos en base a la naturaleza del pagador (usuario o administración, respectivamente). La normativa de contratos española limitaba así el recurso a la PPP sólo para proyectos para los que no hubiese otra alternativa en contraste con la práctica habitual del programa PFI del Reino Unido. La transposición de la directiva ha dejado potencialmente abierta en España la puerta a un modelo económico de rentas que extiende virtualmente el perímetro de la administración⁴⁹. Pero con ello se refuerza la importancia de una gobernanza que supla los mecanismos de precaución que suponían las limitaciones anteriores.

La atribución de riesgos sistemáticos La controversia que suscita la atribución de los riesgos sistemáticos en la colaboración público-privada resulta en buena medida de que su caracterización es una cuestión de grado y raramente absoluta. Los riesgos sistemáticos obedecen en términos generales a la materialización de configuraciones coherentes de las variables relevantes para el éxito o la sostenibilidad del proyecto, como el nivel de uso de la infraestructura o el tipo de cambio con el que está presupuestada su viabilidad, por ejemplo. Engel et al (2020) argumentan que la transferencia de riesgos de demanda al contratista supondría la concesión por parte de la administración de un seguro sobre un riesgo sobre el que carece de capacidad de gestión. La inferior capacidad de absorción del impacto de los shocks de los agentes privados justificaría, según este argumento, la atribución del riesgo de demanda a la administración.

Pero la conclusión anterior neutraliza la contribución de la colaboración público-privada en el filtrado de proyectos inviables (“white elephants”) debido a una insuficiencia de demanda, un factor de naturaleza potencialmente sistémica. La generación de incentivos a la disponibilidad de señales de demanda basadas en un análisis privado del mercado justifica así un cierto nivel de internalización del riesgo de demanda por parte de los contratistas. El límite a esta internalización de riesgos lo establece su desnaturalización cuando la verosimilitud de un eventual rescate del contratista por la administración en caso de insuficiencia de demanda es elevada. Una de las contribuciones de una capacidad institucional central es identificar, precisamente, las condiciones en las que la transferencia de riesgo de demanda al sector privado entraña en realidad un riesgo moral para la administración. Ganuza y Llobet (2016) argumentan que la responsabilidad patrimonial que asumía la administración española antes de la reforma legal de la Régimen Jurídico del Sector Público, introducida en 2015 tras la debacle de las radiales de Madrid, generaba un sesgo sobre el comportamiento privado, al asegurar unos generosos pagos de terminación de la concesión incluso en caso de insolvencia de la concesión.

El eventual rechazo del sector privado a la asunción de riesgo de demanda condiciona las modalidades de PPP factibles. Cuando el marco fiscal y administrativo amparan la innovación, resulta posible seguir transfiriendo riesgo de demanda mediante mecanismos de seguro en favor de contratista, como un mínimo de ingresos regulares o del valor actual de los ingresos totales incluyendo eventuales extensiones de la concesión⁵⁰. Si no se dan esas condiciones, el único modelo de rentas posible resultante, basado en pagos por disponibilidad, resulta ser fiscalmente el más arriesgado.

El rechazo de determinados modelos de transferencia de riesgo se explicita con frecuencia en el mercado de financiación. La condición de “bankability” de un proyecto, es decir, la satisfacción de los criterios de elegibilidad para los inversores finales que asumen el riesgo de crédito frente al vehículo del proyecto supone el filtrado de los modelos problemáticos de transferencia de riesgos. A estos efectos, Ketterer y Powell (2012) argumentan la utilidad conceptual para la gestión de una clasificación de los riesgos de un proyecto según un criterio de doble entrada: riesgos endógenos y exógenos, de un lado, y sistemáticos o idiosincrásicos, de otro. Una composición en la que prevalecen riesgos difícilmente gestionables a nivel de proyecto como los riesgos sistemáticos se enfrentan a una barrera natural para la inversión que exige intervenciones públicas de perfil macroeconómico.

El riesgo-país como condicionante Una barrera sistemática específica relevante en muchos países emergentes en el acceso a la financiación exterior para infraestructuras la determina el perfil de riesgo-país (Schwartz, 2016). La combinación particularmente acusada de riesgos de solvencia, políticos y cambiarios en los países menos desarrollados supone un nivel de costes de financiación o, de hecho, de acceso a recursos que pueden estrangular la viabilidad de los proyectos en ausencia de apoyos externos. En consecuencia, la presencia de este fallo de mercado plantea exigencias especiales de gobernanza de la colaboración público-privada en países en subdesarrollados cuya naturaleza general es la de tender puentes.

Tender puentes para la atracción de los inversores internaciones supone para los países menos desarrollados mitigar la percepción de inestabilidad jurídica y política o de riesgo cambiario. La vertiente interior de gobernanza que plantea la superación de estos retos tiende a suponer la implantación de reformas que protejan a los inversores internaciones, sujetas a la preservación del contrato social y a la estabilidad macroeconómica. El pulso entre los objetivos de desarrollo y de estabilidad determina que en los países emergentes el status administrativo de la gestión de la colaboración público-privada ascienda en la escala. La necesidad de proteger a los inversores mediante cláusulas especiales en los tratados bilaterales de inversión o la mitigación de los riesgos cambiarios que los inversores internacionales no desean acomodar suponen acercar el dialogo entre objetivos microeconómicos y agregados, algo que introduce nuevos actores con menor presencia en países desarrollados. Una manifestación de estas diferencias es el distinto papel que desempeñan los bancos de desarrollo en países desarrollados y emergentes (Garcia-Kilroy, 2017).

⁵⁰ Engel et al (2015) describen el contrato de plazo variable de tal forma que los contratistas privados puedan alcanzar un valor mínimo para los ingresos obtenidos, siempre que la deficiencia no responda a causas imputables a ellos mismos

Otra manifestación institucional de la necesidad de tender puentes es la relación de las autoridades locales y los bancos multilaterales o las instituciones de financiación del desarrollo en la provisión de bienes de capital. Su especialización en la mitigación de los distintos fallos de mercado que impiden el acceso a recursos internacionales los convierte en interlocutores de las autoridades nacionales. La gobernanza de la colaboración público-privada en los países en desarrollo exige la gestión de esta relación de interlocución. La interlocución con los bancos multilaterales constituye por si misma un mecanismo de transmisión de prácticas de gobernanza. El amplio espectro de actuaciones que deben cubrir los bancos multilaterales o las instituciones de financiación del desarrollo en su esfuerzo por tender puentes traslada tanto a través de sus formas de gestión directa de proyectos mediante plataformas internacionales para proyectos con menor capacidad⁵¹ , a través de programas de capacitación o a través de sus exigencias para otorgar cobertura a los riesgos políticos o catalizar la co-inversión privada⁵². Con frecuencia, esta influencia trasciende el marco de la colaboración público-privada propiamente dicho porque la contrapartida al “de-risking” exige condiciones en la políticas sectoriales, financieras o macroeconómicas.

4.2.1.2 Neutralidad técnica y gobernanza

Condiciones de elegibilidad de proyectos Junto con la atribución de riesgos, el segundo de los pilares de una capacidad analítica fundamental para la fase pre-contractual es la elección de parámetros de neutrales para los contratos y procesos. Su alcance lo definen la diversidad de determinantes que pueden inclinar la balanza a favor de la colaboración público-privada al no incorporar su impacto en términos de “value for money”. Tres destacan sobremanera en la práctica: la complejidad del proyecto, el tamaño del mismo y el plazo de la concesión. La compilación en un manual de procedimientos sobre los ajustes a lo que debería ser una decisión neutral basada en costes diferenciales contribuye a la consistencia. Esta codificación transparente puede exigir, por ejemplo, un análisis sectorial de la capacidad de provisión directa por la administración en sectores de distinto grado de complejidad. El tamaño de los proyectos desempeña asimismo un papel clave cuando se atiende a los significativos costes fijos que entraña la colaboración público-privada.

El plazo mínimo de la concesión constituye también una variable discriminante por razones de eficiencia agregada. La ausencia de restricciones al plazo de los contratos dejaría sin cota alguna a las rentas totales posibles para los socios privados, minimizando así la competencia dinámica (intertemporal) en la provisión de infraestructuras (Domberger y Jensen (1997)). La necesidad de limitar el plazo surge inevitablemente también cuando se contempla el perfil creciente de la prima por plazo típicamente asociado a la financiación privada, algo que penaliza especialmente la viabilidad de plazos concesionales dilatados al contraponer su coste con el de la financiación estrictamente pública. Sin embargo, el ajuste de los plazos concesionales a la baja presenta sus propias cotas. A fin de cuentas, la configuración del proyecto como empresa en marcha constituye una condición fundamental para limitar el riesgo moral del contratista, para afianzar su resiliencia y, en conjunto, para afianzar el nivel de calidad deseada. La elección de un plazo flexible constituye un rasgo en el diseño de los contratos que permite introducir una cobertura intrínseca frente al impacto del riesgo de demanda al permitir su ampliación o recorte en función de las cifras acumuladas de ingresos. Engel et al (2001) propusieron además la formulación de estas condiciones flexibles en forma de una referencia de valor en la licitación construida como un valor actualizado de los ingresos totales de la concesión. Pero esta solución impulsada en Chile no exime tampoco contemplar un plazo máximo, algo que puede sesgar la utilidad de la fórmula (Vassallo, 2010).

⁵¹ Para una exposición exhaustiva de prácticas para facilitar PPPs en los países menos desarrollados véase Sulser (2018).

⁵² Las soluciones de gestión de carteras y de co-inversión desplegadas por el IFC AMC permiten catalizar la inversión en infraestructuras en países de baja renta por parte de inversores privadas aprovechando las economías que ofrece el grupo Banco Mundial. MIGA opera sobre la base de una lógica similar si bien en el ámbito del seguro político. Los tamaños de ambas carteras se juzgan de todos modos insuficiente para superar la brecha de inversión precisa.

Estándares sobre tipo de descuento social y técnico Entre los retos específicos de comparación, uno básico, pero de una incidencia decisiva en las comparaciones entre canales de inversión, es la elección del tipo de descuento aplicable en el descuento de flujos. La naturaleza del problema plantea una referencia actualizable representativa del grado de impaciencia social por la disponibilidad de la infraestructura en cuestión. Una impaciencia considerable siempre permite justificar la PPP dado el diferimiento de pagos en el tiempo que la técnica supone. La propuesta de criterios de descuento forma parte fundamental de la capacidad analítica especialmente porque los procesos de decisión deben contemplar la consistencia entre el coste social y el coste de financiación privado en los mercados de capitales por su importancia en la asignación de los recursos. La disparidad de criterios académicos y prácticos en lo relativo a la elección del tipo de descuento social (Boardman, 2017) ilustran sobre la sensibilidad de la materia y la necesidad de transparencia sobre las decisiones al respecto.

La compatibilidad entre el criterio de impaciencia temporal medida por el factor de descuento y el plazo máximo de una concesión condiciona también decisivamente la viabilidad económica y financiera de la misma. Esta compatibilidad puede verse puesta en juego por consideraciones estructurales o coyunturales que precisan la atención de la capacidad institucional central. Un ejemplo relevante es el papel del ajuste del factor de descuento por el riesgo del proyecto⁵³. No existen prácticas armonizadas entre distintos países (véase Banco Mundial, 2013). Un descuento a tasas representativas de un riesgo moderado unido a limitaciones al plazo de las concesiones determina la inviabilidad de la recuperación de inversiones financieras en infraestructuras a las tasas de rentabilidad requeridas en el mercado de capitales⁵⁴.

Consideración de costes de mantenimiento La representación fiel de los costes de mantenimiento en la comparación entre provisión directa e indirecta constituye otro reto para la neutralidad de las decisiones entre provisión directa y colaboración público-privada. Mientras estos contratos contemplan típicamente el mantenimiento de la infraestructura, su comparación con los costes de la provisión directa exige formular una previsión de costes de mantenimiento en este último caso. La existencia de una gobernanza que persigue la neutralidad de las decisiones debe plantear así abiertamente la tensión entre dos niveles distintos de calidad de la infraestructura: el predecible que corresponde al servicio contratado en términos de resultados y el impredecible producto de preferencias discrecionales expresadas en las asignaciones presupuestarias anuales. La documentación analítica de costes de mantenimiento constituye una base técnica para la calibración del papel de la calidad del mantenimiento en las decisiones de provisión.

⁵³ Engel et al (2015) destacan que la prima de costes de financiación de un proyecto PPP sólo es un espejismo si la financiación mediante el balance público entraña ventajas derivadas de la diversificación del riesgo, algo que no aprecian. Vassallo (2019) sostiene en contra que no considerar una prima por riesgo es inconsistente con la protección de la que se benefician los inversores en PPP y en deuda pública.

⁵⁴ En España, se atribuye a la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, el efecto de hacer inviable la colaboración público-privada debido a la limitación de plazos de las concesiones y al descuento de flujos de acuerdo con un criterio que traslada los bajo s costes de financiación de la deuda pública con un add-on modesto de riesgo a un valor actual elevado de los costes de la concesión. Véase (Fidex, 2019)

4.2.2 Fase contractual

La redacción y negociación de los contratos que define esta fase presentan exigencias específicas de gobernanza. En esta sección se pretende justificar que la complejidad de la PPP afecta decisivamente a la economía de esta fase a través del (limitado) grado de concurrencia en el mercado de potenciales oferentes privados, suscitando así un delicado “trade-off” para el empleo de la técnica y diversos problemas formales. Algunas de las buenas prácticas internacionales en materia de licitación se recogen en Banco Mundial (2018b). Pero más allá de una enumeración de recetas, el reto de la gobernanza económica que se suscita en este campo es la reconciliación de reglas y discreción. Esta difícil exigencia que justifica una gestión contractual activa responde a una combinación de factores: la necesidad de adaptar algunos de los procesos formales a las especialidades que suscita el distinto grado la dificultad de los distintos proyectos, el limitado grado de competencia en el mercado de oferentes y la presencia en la licitación de objetivos auxiliares a los principales.

Estandarización de contratos Un mecanismo para una respuesta coherente y estable a las tensiones que surgen en la redacción de contrato de PPP en un contexto en el que están implicados una multiplicidad de agentes de la administración es su estandarización. Todo proceso de estandarización o, en su defecto, de asimilación de estándares externos supone la acumulación de un modo de hacer que se beneficia de la experiencia. La dilatada experiencia internacional acumulada en construcción e ingeniería se ha saldado en conjuntos modulares de cláusulas que responden, además, al grado de delegación de la provisión de capital en manos de los contratistas privados⁵⁵. Los distintos formularios de cláusulas FIDIC⁵⁶, por ejemplo, abordan las situaciones jurídicas básicas ya sea, para contratos llave en mano, en los que la autoridad contratante lidia con un solo contratista, o para situaciones en la que éste último actúa como agente frente a múltiples contratistas. Los organismos internacionales como el Banco Mundial o Uncitral han impulsado asimismo la estandarización de los contratos mediante la documentación de cláusulas de uso frecuente⁵⁷.

Consistencia entre principios jurídicos y contratos La estandarización supone por definición introducir economías en la negociación y gestión de los contratos. La generación de estándares supone romper con la traslación de principios jurídicos de contratación de alto nivel en términos de cláusulas concretas en cada contrato. Un beneficio de ello es la adaptación meditada de esos principios generales a la realidad de unos contratos complejos, evitando así un fuente de imprecisión e inseguridad jurídica⁵⁸. La estandarización de los contratos permite filtrar así a lo largo del tiempo las situaciones conflictivas entre los mismos y las normas o la jurisprudencia. Por ejemplo, Arimany (2011) discute la conflictividad interpretativa de los supuestos que justifican un re-equilibrio financiero de la concesión y que han motivado repetidas sentencias del Tribunal Supremo.

Idealmente, la contribución beneficiosa de la estandarización surge mediante el anclaje de la interpretación del contrato, descartando así cualquier otra tomada fuera del contexto apropiado. Un ejemplo sencillo pero relevante es el del significado de los riesgos imprevisibles amparados que ampara el re-equilibrio financiero. La diferencia es radical dependiendo de si la respuesta es sólo aquellas situaciones verdaderamente extraordinarias (fuerza mayor) o más bien aquellas difíciles de prever, conjunto éste ultimo de contingencias tan extenso como el propio concepto de riesgo.

Elección del protocolo de licitación Aunque la literatura económica carece de recomendaciones precisas sobre los protocolos de licitación para la contratación pública compleja, sí están diagnosticados sus elementos más sensibles. Entre estos, destacan por su importancia el procedimiento para la adjudicación del contrato licitado a través de la interacción de oferente y proveedores, por un lado, y el criterio de adjudicación del contrato en el marco del procedimiento seguido.

55 La estructura modular de estos contratos permite lidiar con mayor eficiencia con las múltiples dimensiones a as que deben hacer referencia, como el plan del proyecto, precio y plan de pagos, garantías y seguros, exigencias medioambientales, de seguridad y de salud de los trabajadores, gestión de modificados, jurisdicción y arbitraje etc.

56 Véase FIDIC (2020).

57 Véase Banco Mundial (2019)

58 Engel et al (2015) atribuyen algunos de los problemas recientes en concesiones de transporte en España a los espacios de indeterminación de la legislación en relación con la atribución de riesgos

El recurso a mecanismos de subasta tradicional difícilmente constituye una respuesta para transacciones en las que la singularidad de las mismas exige el intercambio información privada de antemano y en las que el precio es una medida imperfecta del objetivo último exclusivo de la licitación sin contemplar variables representativas de calidad⁵⁹. Pero el recurso a la negociación como mecanismo de finalización y de asignación del contrato presenta sus propias dificultades, al tener que respetar criterios de imparcialidad difíciles de documentar en procedimientos personalizados. En este contexto, el reto económico en la licitación es emular la flexibilidad de procedimientos de contratación privados sin menoscabar valores públicos centrales. Bosio et al (2020) encuadran esta problemática administrativa sobre el marco de licitación apropiado, al destacar la dualidad de prácticas entre países en el recurso a las reglas o a la discreción. De acuerdo con su análisis empírico, la presencia de una normativa administrativa rígida para el proceso de licitación es más patente en países con menor calidad institucional. Sin embargo, este hecho no asegura procesos más eficientes, al renunciarse a las ventajas del ejercicio de un nivel de discreción tasado y auto-administrado cuando la cultura de gobierno es satisfactoria.

Un problema práctico crucial para la gobernanza de la licitación de la PPP radica, precisamente, en el intercambio de información privada precisa para la valoración integral (a lo largo del ciclo de vida de la infraestructura) de las ofertas. Las expectativas de innovación y de mayor eficiencia depositadas en los oferentes privados exige iniciativas exploratorias por parte de la administración del diseño y las ofertas que son difícilmente compatibles con procedimientos administrativos de control rígidos. La contratación de innovación plantea exigencias de regulación, comunicación y de intercambio de información estratégica entre autoridad contratante y contratistas que exige un cuidadoso diseño. Van Valkenburg (2017) describe una de las claves de la exitosa reforma de la agencia holandesa de infraestructuras precisamente en términos del re-equilibrio de las contribuciones pública y privada a la elaboración del pliego de condiciones técnicas del proyecto dando mayor peso a esta última componente. En otras jurisdicciones, se barajan acuerdos previos al desarrollo del proyecto en los que se avanza en el diseño con potenciales participantes en la licitación propiamente dicha.

En términos económicos, el éxito general de estas estrategias de lo que en la terminología jurídica europea se conoce como el diálogo competitivo exige el desarrollo de un capital reputacional por parte de la administración. El acervo administrativo, técnico y cultural de la misma no sólo debe posibilitar la interlocución con los contratistas que concurren, sino que debe hacerse sin dañar los incentivos de los oferentes privados a mejorar el proyecto de referencia a pesar del riesgo que ello supone sobre su propiedad intelectual. En definitiva, el éxito de este proceso radica en la acumulación de experiencia en proyectos sucesivos eventualmente internalizable por parte de la administración⁶⁰. Hasta ese momento, el proceso exige la protección de la propiedad intelectual de los licitadores y una política de transparencia congruente con esa limitación⁶¹.

Las dificultades para reconciliar todas las restricciones referidas con la voluntad de participación de los contratistas justifican la diversidad de esquemas formales de licitación que se contemplan. La normativa europea de licitación (Directiva 2004/18/EC) contempla cuatro tipos de procedimientos de propósito general y uno adicional enfocado a contratos de innovación (véase Epec, 2016). Las autoridades nacionales disponen así de la opción de licitar mediante procedimientos abiertos y restringidos, ambos poco apropiados para contratos complejos, y mediante la fórmula del diálogo competitivo o del procedimiento competitivo con negociación. La inclinación por estas distintas soluciones debería depender razonablemente de los rasgos intrínsecos de complejidad del proyecto (tamaño, sector, complejidad). Pero la inclinación de países con idéntico marco normativo por distintas soluciones apunta al papel de factores de cultura administrativa. Por ejemplo, España o Alemania se decantan preferencialmente por el procedimiento abierto en contraposición a la preferencia por el dialogo competitivo en Francia, Holanda o el Reino Unido⁶².

⁵⁹ La licitación de infraestructuras para el suministro de commodities, como energía eléctrica renovable mediante esquemas de tarifas “feed-in” constituye un ejemplo de calidad contratable

⁶⁰ Véase en Vassallo (2019) la lógica de las especificaciones diferenciales de indicadores de desempeño en provisión directa y mediante PPP en carreteras

⁶¹ Véase Banco Mundial (2018).

La superación de preferencias arraigadas sugiere la contribución potencial de una capacidad institucional que asista en la elección y gestión de los arreglos de licitación. La asistencia por parte de una capacidad central que coordina el conjunto de fases permite la licitación “adaptada” a las preferencias sobre la relación de intercambio entre costes de transacción exante y expost en función de la complejidad del proyecto (Soliño y Gago, 2016). La figura 4 presenta un benchmarking de la OCDE sobre el grado en que se emplean medidas de desempeño en la licitación. Por otra parte, idealmente la asistencia debiera abarcar tanto a la licitación mediante provisión directa como indirecta, si se atiende a que típicamente el mercado relevante no es uno u otro y al limitado grado de competencia existente (Roumboutsou, 2020).

Transparencia en la licitación La gobernanza de la licitación cuenta con referencias más precisas en relación con el valor de la transparencia. En general, la transparencia constituye un instrumento fundamental en todas las fases de la PPP porque puede reforzar la resiliencia de la técnica frente a problemas de integridad y desconfianza social (Banco Mundial, 2015). Pero, además de su condición de principio de alto nivel, la transparencia constituye también un objetivo intermedio que condiciona las interacciones entre contratistas y autoridades contratantes. El valor fundamental y operacional de la transparencia constituye un elemento que condiciona la especificación formal de los distintos modelos de licitación (EPEC, 2016).

La gestión de la transparencia durante la licitación es una razón más para disponer de capacidad analítica central. Es conocido que la reducción de la incertidumbre sobre el valor del objeto de una subasta mejora las pujas sobre el mismo algo que invita a una preparación consecuente de los proyectos. Análogamente, los procesos de negociación secuenciales para la selección del contratista deben permitir a la administración reducir tanto la incertidumbre que suscita el proyecto como la suya propia en relación con los contratistas. Pero estos procesos de reducción de incertidumbre presentan al menos dos límites: por un lado, el que impone el coste de reducir el número de contratistas finalmente disponibles para la fase de ofertas en firme y, por otro, el que determina la gestión de la igualdad de trato en el acceso a la información. La disponibilidad de políticas internas y la gestión de soluciones efectivas a esos efectos constituye una importante dimensión gerencial con margen para la innovación. Van Valkenburg (2017) describe por ejemplo, el uso de la agencia de infraestructuras de Holanda de la figura del “data room” al objeto de mejorar el intercambio de información en la implementación del dialogo competitivo.

Control interno en la licitación La conversión de un (borrador de) contrato en un acuerdo vinculante para las partes constituye un proceso decisivo en el ciclo vital de la PPP. El entorno administrativo y económico que debe regir la licitación y consumación de cualquier contrato plantea exigencias de integridad, concurrencia y eficiencia con independencia de si la inversión se canaliza directamente o de forma delegada. La importancia a estos efectos del control interno se refuerza en el caso de la PPP debido a su complejidad. El recurso a técnicas electrónicas para para la gestión de licitación y la difusión de los contratos se reconocen como una buena práctica que fomentan la trazabilidad y la integración de esta etapa con el resto de fases en la vida de un proyecto (Banco Mundial, 2018b).

Monitorización de la concurrencia La importancia de la concurrencia para el desempeño final de la PPP plantea al menos la necesidad de una estrecha monitorización como parte central de la gobernanza. El análisis de Roumboutsos (2020) sustenta la monitorización del patrón de comportamiento de los contratistas tanto en el mercado de provisión directa como en el de provisión indirecta. El mercado relevante sería la unión de los dos segmentos, algo que en sí mismo es coherente con la nación de que son canales alternativos de provisión para las autoridades. El escaso grado de concurrencia específico a la PPP responde tanto a su mayor complejidad como a los costes de entrada, entre los que destaca el de preparación de las ofertas. A pesar de la incertidumbre que rodea a estas estimaciones, todas destacan su elevada magnitud que en algunas estimaciones puede alcanzar ente 5% y 10% del coste de capital del proyecto⁶³.

El escaso grado de concurrencia en el mercado de PPP se refuerza por el hecho de que los contratistas deben acudir a la licitación con algún grado de acuerdo con las entidades de financiación. Aunque la licitación no contemple la simultaneidad de la licitación y del cierre financiero, la percepción de un posible riesgo de renegociación en caso de presentarse en solitario impone la formación temprana de consorcios. El requerimiento de condiciones de exclusividad en esa relación de simbiosis reduce aún más el grado de concurrencia. Pero también al empaquetamiento excesivo de servicios en el proyecto (más allá del justificado por las economías de alcance que el mismo presenta) limita la participación de otros proveedores. Los considerables riesgos legales posibles en los dilatados horizontes típicos de una PPP generan otra barrera natural que restringe el número de oferentes a un selecto grupo de contratistas (Iossa, 2014). Romboutsos et al (2017) resumen estos problemas de concurrencia en el mercado de PPP como intrínsecos a la propia naturaleza del contrato, algo que en las decisiones de provisión suscitaría una rotación en los instrumentos de provisión.

Políticas para el fomento de concurrencia Ante los problemas de concurrencia, la gestión de la licitación comprende de manera natural no solo su monitorización sino también la adopción de políticas a favor de la misma. La disponibilidad de una capacidad analítica facilita la identificación de paliativos. Un mayor activismo en la licitación de proyectos mediante el recurso a su partición en lotes, asumiendo con ello el riesgo de la consistencia del diseño entre lotes complementarios, es una posible solución estratégica que exige adecuar la gobernanza de las infraestructuras. La implantación de políticas de concesión de anticipos a los contratistas para la ejecución del proyecto o, incluso, la subvención de la preparación de ofertas son prácticas que estimulan también la concurrencia.

Las soluciones estructurales resultan habitualmente mucho más eficaces. En la UE, la defensa del mercado común impuso desde las primeras directivas de licitación pública exigencias de notificación pública y de apertura a la participación en la oferta de contratos de los operadores públicos nacionales. En un entono de limitada apertura a la competencia internacional o, incluso en presencia de ésta, el problema de concurrencia y el de gobernanza en general ganan en complejidad cundo entre los criterios a los que deben atender se imponen objetivos de política industrial que favorecen a operadores nacionales. En los casos extremos, si no median reglas limitativas de las ayudas de estado⁶⁴ el problema de contratación deviene uno de negociación bilateral en el que el apoyo fiscal a la colaboración suele ser clave para la consecución del objetivo industrial. Pero incluso cuando hay un mayor grado de apertura, el grado de participación internacional y de concurrencia tienden a verse afectados por la imposición de subcontratistas locales carentes de experiencia.

La gestión de la concurrencia comprende también a las actuaciones precisas para desincentivar los comportamientos colusivos. Pero la organización de esta gestión y de la gobernanza de la licitación puede complicarse en un contexto complejo de decisión colectiva pública. La naturaleza de este riesgo responde al hecho de que la colusión no deja de ser un negocio racional⁶⁵ que exige la implicación de autoridades especializadas independientes. Parecería que el interés compartido por mejorar la concurrencia en el proceso de licitación, tanto por parte de la autoridad contratante como del regulador, evita cualquier problema de decisión colectiva⁶⁶. Pero formar parte de una red híbrida de políticas presupone precisamente que no se da la alineación total intereses entre sus miembros. El interés por el impulso del proyecto y por la comparabilidad horizontal en el grado de concurrencia son consideraciones que pueden separar a autoridad contratante y al regulador y que, en definitiva, justifican la presencia de éste último en el proceso de decisión en calidad de “gatekeeper” especializado en competencia.

Decisión colectiva pública El problema de decisión colectiva pública es más general, al afectar también a las variables representativas de la calidad de la infraestructura que contienen las ofertas. El argumento tiene mayor alcance cuando se atiende al hecho de que algunos de los indicadores de desempeño del contrato son también indicadores de calidad de servicio a los usuarios directos, aspecto del que entienden los reguladores sectoriales. El interés de los reguladores sectoriales, de las autoridades de competencia, de las autoridades fiscales y de las propias autoridades contratantes pone a prueba el consenso en las administraciones de corte jerárquico. Una de las claves para estructurar esa decisión colectiva de los múltiples agentes públicos es precisamente la caracterización del nivel de calidad. La gobernanza de la licitación se simplifica cuando el nivel de exigencia se reduce a la disponibilidad de la infraestructura. Pero la imputación en la adjudicación de exigencias de calidad específicas plantea el problema de agregación de preferencias diversas en una métrica única que refleje la relevancia otorgada a los distintos atributos como los “trade-offs” que operan entre los mismos.

El criterio de agregación de los atributos de calidad y coste se revela especialmente relevante en el caso de una técnica compleja como la PPP. Está en juego la coherencia en la representación de las preferencias y de las señales a los oferentes. Una fuente de tensión natural que puede poner a prueba al propio criterio de agregación es la inmediatez con la que se manifiestan las métricas de coste y el diferimiento al futuro del impacto de las métricas de calidad. El peso excesivo del precio de las ofertas en el criterio de agregación se revela así como el germen de los problemas de inconsistencia temporal apuntados en 2.2 (véase Guasch, 2013). Los análisis académicos confirman la mayor eficiencia de los “scores” representativos de las distintas dimensiones de la calidad de la oferta⁶⁷. En Europa, la nueva directiva de concesiones ha impuesto la obligatoriedad de licitar en base a criterios de calidad-precio. En el Reino Unido, la administración está avanzando en la ampliación del concepto de valor de la inversión mediante un indicador IVI que recoge su contribución a los diversos objetivos (sociales, medioambientales, técnicos etc.) y utilizable a lo largo de la cadena de gobernanza.

⁶⁴ Véase BEI (2016b).

65 Aunque la estimación de los costes de la concurrencia limitada y de la colusión puede ser un ejercicio voluntarita, no son infrecuentes estimaciones de sobrecostes por encima del 20% sólo por ese efecto (véase Connor y Lande (2012)

66 Por ejemplo el dictamen de la CNMC (2015) evidencia la opinión vigente en aquel momento de que a contratación pública podría mejorar incorporando de forma más efectiva criterios de competencia. No obstante, con posterioridad se ha habilitado la posibilidad de actuaciones preventivas contra actuaciones anti-competitivas en licitaciones

Gestión de precios de derribo La dilatada experiencia de licitaciones con “precios de derribo” indican que este tipo de comportamientos en la licitación basado en señales de demanda distorsionadas tiende a presentarse cuando el precio juega un papel preponderante en la evaluación diferencial de las ofertas. La “gran transformación” del contrato que supone su adjudicación resta virtualidad a una puja formulada a un precio irreal si se puede renegociar. Limitar racionalmente esta posibilidad constituye un aspecto central de la gestión post-contractual. Pero la licitación podría aliviar el problema de otras maneras que exigen una gobernanza específica. La especificación de precios mínimos de reserva con los que neutralizar el comportamientos de “precios de derribo” constituye una política eficaz y escasamente utilizada⁶⁸. La insuficiente aplicación de referencias máximas y mínimas de coste en las licitaciones PPP puede resultar indicativa, a fin de cuentas, del uso parcia que se hace de las herramientas de “value for money” donde de forma natural debieran emerger ese tipo de referencias. Resulta ilustrativo de la naturaleza formal del problema el hecho de que las propias asociaciones de oferentes afectados por la ineficiencia asignativa que suponen las licitaciones a precios de derribo planteen la introducción de un “umbral de saciedad” (Fidex,2019).

Gestión de “unsolicited projects” Una tipología de preparación/selección de proyectos que precisa de soluciones institucionales específicas que mitiguen el problema concurrencial intrínseco a las mismas es la de los llamados “unsolicited projects”. Las propuestas de proyecto no solicitadas llevan a la máxima expresión la contribución innovadora del contratista privado dado que la propia planificación del proyecto responde a una propuesta del mismo. Es común la actuación de los lobbies sectoriales identificando planes de acción en infraestructuras con los que informar la acción de las autoridades contratantes. Pero una propuesta no solicitada conlleva de forma intrínseca una limitación radical del grado de concurrencia, salvo que se lesionen gravemente los derechos de propiedad intelectual. Este hecho y la mayor propensión a casos de corrupción han limitado la extensión de esta práctica, aunque no erradicado gracias a la relajación de la prioridad absoluta de contratista por un criterio preferencial instrumentado mediante algún derecho de retracto sobre el ganador de la licitación abierta o procedimiento similar. Hodges (2007) y Osei-Kyei (2018) describen los problemas y soluciones institucionales a este tipo de licitación cuya existencia, supone introducir competencia, eso sí, con la planificación que en general corre a cargo de la administración.

4.2.3 Fase post-contractual

El espejismo de los contratos completos conduce a la ilusión de que el esfuerzo gerencial en materia de PPP se desvanece tras la licitación y la adjudicación. Pero cuando se relaja esa supuesto irreal se debe contemplar la necesidad de la supervisión del contrato, las posibles revisiones al mismo para subsanar incidencias diversas (renegociaciones en sentido genérico) o la propia terminación anticipada del contrato. En última instancia, la necesidad de políticas que traten estos costes de transacción sobrevenidos tras la firma del contrato responde al hecho de que el intercambio de valor y la transferencia de riesgos acordados inicialmente no una realidad estática a lo largo de la vida del proyecto.

⁶⁷ Albano et al (2018) dan evidencia experimental de que reglas de scoring que dan más peso a la calidad que al precio son más eficientes.

68 En una puesta en común de prácticas referida por Banco Mundial (2013), solo Canadá evidenciaba enviar señales sobre referencias internas de coste.

Condicionantes básicos de la gobernanza post-contractual La gestión de los contratos en la fase operacional está condicionada por dos consideraciones de alcance. En primer lugar, por el grado en que el concepto de gestión aplicado para la colaboración público privada responde a un modelo de ciclo-vital. En la medida en que ese es el caso, los costes de transacción relevantes son los totales sea cualquiera su naturaleza y la fase en la que se incurren (Soliño y Gago, 2016). La gobernanza exhibe en ese caso una integración “vertical” entre las distintas etapas como resultado natural de que los incentivos contenidos en el contrato influyen en su desempeño en la fase operacional⁶⁹ . La segunda consideración que condiciona la gobernanza tras la suscripción del contrato es el alcance de las políticas públicas en el perímetro ampliado de la administración que resulta de la asociación. La delegación de funciones en los socios privados extiende el perímetro efectivo de la administración y, con ello, su responsabilidad en tanto que tal. Una cuestión de alcance que suscita este hecho es la naturaleza de los controles del contrato. Garcés (2006) plantea la utilidad de una fiscalización del contrato mediante los instrumentos regulares de intervención y auditoria de la administración a fin de reforzar la calidad de la colaboración público-privada.

Sean cuales sean las elecciones anteriores, corresponde a la autoridad contratante la supervisión de los indicadores claves de desempeño (KPI) contemplados en el contrato de colaboración público privada. La especialización que presupone la PPP exige típicamente la especificación por parte de la administración de políticas de niveles de calidad en el servicio y en el mantenimiento en el contrato más que especificaciones prescriptivas (GIH, 2019). La gestión se facilita cuando se atiende a estándares internacionales sobre cada dimensión de calidad en cuestión. El sistema internacional de estrellas para caracterizar la calidad de las carreteras constituye un ejemplo práctico relevante⁷⁰.

La contratación en base a outputs concentra los esfuerzos de la administración hacia la gestión de los incentivos y de las penalizaciones y, con ello, a procedimientos de control diversos que amplían el universo de actores más allá de la administración contratante. La aplicación de incentivos en el contrato para mejorar su desempeño exige una evaluación de su eficacia por parte de la autoridad contratante y eventualmente la evaluación conveniencia de la revisión en la política de calidad a la vista de sus costes. La aplicación de penalizaciones por problemas de desempeño exige procedimientos administrativos dirigidos por criterios proporcionales e independientes (Uncitral, 2020), pero también debe realimentar las decisiones de contratación futura de la autoridad contratante.

La gestión post-contractual se facilita también cuando el marco de gobernanza reconoce la incompletitud de los contratos y contempla mecanismos semi-automáticos para su modificación cuando su magnitud está por debajo de un umbral⁷¹. Una de las ventajas de adoptar contratos estándar adaptables radica en el ahorro de costes de pre-determinar el contexto para la activación de esos automatismos. El resultado práctico es la optimización de la relación de intercambio entre retraso en tiempo de ejecución/prestación del proyecto y calidad.

Resolución de incidencias contractuales La resolución de incidencias contractuales de mayor calado plantea exigencias más estratégicas. Ciertamente, muchos contratos internacionales contemplan procedimientos rápidos para la resolución de disputas basados en el dictamen de árbitros especializados que ofrecen decisiones expertas. La gestión de este tipo de cláusulas y su reconocimiento en el marco legislativo local constituyen aspectos importantes en la gestión de la PPP en muchos países emergentes, dada su dependencia de los contratistas e inversores internacionales que precisan protecciones jurídicas frente a determinadas manifestaciones de riesgo-país. Pero la resolución de disputas en base a criterios dictados por compilaciones de buenas prácticas profesionales tiene menos recorrido en países con menor grado de dependencia y con acreditada capacidad administrativa⁷².

69 Véase Williamson (1975) , Bajari (2001).

⁷⁰ Véase iRAP Star Ratings en https://www.irap.org/project/innovation-safe-system-star-ratings/ .

71 Típicamente, los contratos internacionales estándar FIDIC o similares contemplan un “numerus clausus” cerrado de cambios posibles y un procedimiento de activación de los mismos por parte de las autoridades o contratistas

La gobernanza con la que hacer frente a renegociaciones significativa encuentra referencias económicas especialmente ilustrativas en la clase de problemas de decisión que reconcilian la aplicación de reglas y de discreción (Blinder, 1987). Idealmente, las renegociaciones debieran ser sólo excepciones en caso de circunstancias verdaderamente imprevisibles y nunca debieran menoscabar la consistencia de la regla general de que el contrato debe cumplirse. Pero la capacidad institucional y analítica precisas para reconciliar ambos objetivos resulta en exigente. La analogía con el problema de decisión de política monetaria resulta ilustrativa. La resolución del riesgo de inconsistencia temporal que se plantea ante la disyuntiva de estabilizar la actividad sin renunciar al control de la inflación se resuelve en ese contexto mediante una institución independiente.

La traslación del principio de independencia institucional al ámbito de las renegociaciones de PPPs no es inmediata institucionalmente hablando. Pero su lógica tampoco resulta forzada, como muestra el modelo de renegociación de PPP de Ping Ho y Asce (2006). En este modelo, una renegociación se representa como un juego en el que las autoridades deben decidir entre el rescate de un proyecto ya adjudicado con problemas y su licitación en un nuevo concurso. Los costes fiscales y políticos asociados a las distintas opciones configuran las distintas dimensiones que influyen en la decisión. la solución es una regla contingente que aconseja el rescate cuando los sobrecostes fiscales de rescatar el proyecto son inferiores a un determinado umbral y la renegociación por encima de ese umbral mismo. Pero, además, el recorrido para la renegociación está acotado, de forma que el equilibrio del juego no excluye una nueva licitación.

Frente a esta solución económico-institucional, tradicionalmente la gestión de los riesgos fiscales que suponen las renegociaciones ha estado guiada más bien por principios políticos y jurídicos. Vazquez (2014) analiza la extensa tradición legislativa española en materia de renegociaciones de contratos administrativos. La propia dinámica de cambio y el nivel de judicialización de casos contenciosos ilustra del limitado éxito conseguido en la consecución de capital reputacional y consistencia en la gestión de la inversión pública. Las dos claves generales para este resultado destacadas por el referido autor son, precisamente, que la normativa reguladora debe atender a la sutil lógica económica del problema de decisión y que, precisamente por ello, se precisa una gestión post-contractual específica.

Una regulación de las renegociaciones debería por ello ser parca en el reconocimiento de situaciones en las que se amparan. La excepcionalidad responde a un criterio económico que no es tanto proteger al contratista frente a cualquiera de las pre-rogativas de modificación a favor de la administración o a la administración frente a los efectos de la incapacidad del contratista sino salvaguardar el mecanismo de mercado que supone la licitación. Un criterio restrictivo que reconoce sólo motivos de renegociación basados en necesidades públicas y en la materialización de factores imprevisibles, por contrataste con situaciones originadas sólo por la imprevisión o la mala gestión o intención, minimiza el incentivo a renegociar en primer término. Pero las renegociaciones son eventualmente inevitables y precisan una solución rápida mediante procedimientos de gestión basados en criterios de proporcionalidad y seguridad jurídica.

Relevancia del marco institucional Pero la traslación de los principios generales de la renegociación óptima a un estándar institucional internacional ha resultado elusiva. En algunos países, como la

72 Véase Aaken y Broude (2016).

India, la renegociación se persigue mediante un régimen administrativo especialmente estricto que la contempla como una señal de corrupción⁷³. El peso de la regla puede limitar así el ejercicio de la discreción cuando es necesaria. En otros, como Francia y España, con carácter tradicional, y en la UE, desde la adopción de la directiva 2014/24, la renegociación se ha venido percibiendo fundamentalmente como una pre-rogativa pública para necesidades públicas tasadas.

No obstante, Vazquez (2014) juzga que el listado de sucesos que activan el derecho de los contratistas al re-equilibrio es más extenso que el óptimo. La propensión al rescate se consolidaría así intrínsecamente. Vassallo y Baeza (2011) y Whitfield (2017) documentan para España y el Reino Unido, respectivamente, la dilatada tradición de rescates públicos de infraestructuras en dos países líderes en licitación mediante PPP. El sesgo hacia la renegociación determina una gestión postcontractual inevitablemente limitada. A saber, la contrapartida al derecho preferencial público exige tan sólo asegurar la expectativa de preservación de valor mediante el re-equilibrio financiero. En cambio, la configuración de procedimientos rápidos para la resolución de las demandas privadas habilita a las autoridades para equilibrar reglas y discreción. El reconocimiento de una dimensión transaccional en las renegociaciones permite limitar el efecto disuasorio de los procesos judiciales como técnica para dirimir procesos contenciosos. En Chile, por ejemplo, se da cabida a la mediación inter-administrativa como mecanismo de arbitraje (véase Engel et al 2020).

Mensajes de modelos analíticos de renegociación Los elementos institucionales que plantea la reconciliación de reglas y discreción en un modelo estratégico de renegociación son, además de la delegación mediante ley de los poderes para renegociar dentro de un marco delimitado (Ping, 2014), el despliegue de instrumentos de alerta temprana que anticipen esa situación y la capacidad para instrumentar la terminación del contrato sin sobresaltos en el servicio.

La disponibilidad de un sistema informativo de alerta temprana permite minimizar la probabilidad de rescates indebidos y agilizar la re-licitación del proyecto. Esta utilidad forma parte de la contribución más general que tiene una supervisión estructurada para reducir la información asimétrica entre administración y contratista. Pero el allanamiento de algunas de las diferencias de información entre administración y contratistas no ha sido óbice para las renegociaciones. Nguyen et al (2019) documenta sistemáticamente la preferencia por el control financiero estrecho en una muestra de contratos de PPPs de EEUU frente a la alternativa de un seguimiento restringido al desempeño, algo que resulta extrapolable a múltiples jurisdicciones. La cobertura de las necesidades informativas de los inversores constituye una razón adicional para ese resultado.

Pero las exigencias administrativas de remisión de información financiera sobre la concesión y la reserva de derechos de intervención sobre la misma a favor de la administración o de los inversores no han contenido la dimensión del problema. La gestión precisa la asimilación de información. Los fallos que evidencian las pujas insostenibles o la ausencia de ejercicio de derechos control asignados a los financiadores mediante cláusulas “step-in⁷⁴” ilustran del papel de los incentivos de control y de la organización.

El marco delimitado de renegociación exige referencias precisas sobre el espacio disponible y sobre las condiciones límites que definen la salida. La variable de referencia fundamental a esos efectos es la magnitud relativa de las modificaciones del contrato que se proponen en la renegociación privada. Una alteración sustancial en términos de sus implicaciones fiscales exige licitar un nuevo contrato a menos que la falta de sensibilidad de la administración a los riesgos reputacionales sea elevada. La independencia institucional de los gestores reduce esa falta de sensibilidad. Vazquez (2014) matiza la utilidad de los umbrales predeterminados de actuación, como los que contiene la directiva europea 2014/23/UE, porque pueden convertirse en polos de atracción para el arbitraje de la renegociación.

73 Véase Hasselgren et al (2014) o DEA India (2014).

74 Los derechos step-in hacen posible que alguien ocupe el lugar de una parte incumplidora para que pueda rectificar un incumplimiento y evitar la rescisión del contrato. Típicamente, se trata de derechos a favor de los prestamistas. La preocupación inmediata de la administración en este caso es garantizar que, si se produce la intervención por parte de los prestamistas, se conserven tanto la asignación de riesgos original como la prestación de servicio y que la intervención no empeore la situación y provoque que la infraestructura vuelva a sus manos.

Otra lección que aportan los modelos estratégicos de renegociación es que la agilidad en la misma y en la tramitación de los derechos al recurso - mediante tribunales de recurso especial, por ejemplo_- resulta crucial porque la presión que impone la responsabilidad pública por la provisión deteriora la posición negociadora pública hasta el punto de incentivar el reconocimiento informal de los modificados propuestos. El reconocimiento formal diferido de las modificaciones solicitadas, con su consiguiente reflejo en el presupuesto, constituye una fórmula de elusión del marco de renegociación en tales contextos de presión. Alternativamente, constituye una expresión de que el verdadero problema tras la renegociación era de doble riesgo moral, algo refuerza la necesidad de una supervisión de las renegociaciones.

La transparencia en los procesos de renegociación se configura como una política clave para salvaguardar el mecanismo de mercado y el capital reputacional. La gestión transaccional de la renegociación exige el intercambio de contraprestaciones (mayor plazo, modificación de tarifas, asunción de riesgos contingentes por la administración) que precisan de un respaldo político y social basado en la transparencia y la comunicación pública. El control de las autoridades fiscales constituye un mecanismo adicional fundamental de disciplina para dar continuidad al compromiso de provisión a un coste mínimo.

Renegociación e insolvencia La dilación en la resolución mediante renegociación o el reemplazo del concesionario ponen a prueba la provisión publica en juego al incrementar el riesgo de insolvencia. Una cuestión abierta es la medida en la que naturaleza de los procesos concursales o las políticas de pagos por terminación del contrato pueden condicionar la dinámica de renegociación. Bolaños et al (2019) argumentan que la implantación de procedimientos concursales orientados a la reorganización y a la reestructuración de la deuda concesional como los disponibles en EEUU, en vez de procedimientos concursales más orientados a la liquidación de activos más habituales en Europa, constituye una condición estratégica que reduce el grado de gestión administrativa precisa y que, de hecho, neutraliza a la administración frente a riesgos fiscales. A su vez, Blanc-Brude et al (2018) describen la dinámica de negociación que suscitaron las autopistas radiales como una “guerra de desgaste” condicionada por el procedimiento de insolvencia al que se verían abocados los concesionarios y su incidencia sobre los acreedores.

4.3 Finanzas públicas, PPP y gobernanza

La PPP no es un instrumento macroeconómico La colaboración público-privada constituye en primer término una técnica contractual y con raíces conceptuales micro-económicas. Sin embargo, su empleo sí puede llegar a responder a motivaciones macroeconómicas. Se presenta esta última situación, por ejemplo, cuando se hace un recurso extensivo de la técnica para conseguir objetivos similares a los de una regla fiscal de oro para la inversión. La clave para esta posibilidad radica con frecuencia en la adopción de convenciones contables que permiten la “protección” de la inversión pública a través de un reflejo “amortiguado” en los indicadores fiscales correspondientes, de forma análoga a lo que sucede en la regla de oro mediante un cálculo de los saldos presupuestarios que excluye el gasto en la provisión de bienes de capital que caracteriza a la regla de oro que resulta. Pero las condiciones que aseguran esta similitud de resultados requieren un incumplimiento del principio de neutralidad técnica en la elección del canal de provisión de la inversión y con ello un debilitamiento de la gobernanza. El efecto distorsionante de una utilización macroeconómica de la PPP justifica así su empleo únicamente como instrumento a nivel de proyecto. Izquierdo et al (2018) comprueban para Latinoamérica que efectivamente la actividad de inversión mediante PPP no dirige la dinámica de inversión agregada.

El control fiscal resulta central La protección de la PPP como instrumento microeconómico eficiente para la inversión presenta exigencias de control fiscal por, al menos, tres tipos de razones: asegurar efectivamente la eficiencia que promete la técnica, neutralizar los sesgos fiscales que entraña y gestionar la materialización de riesgos fiscales⁷⁵. Las exigencias específicas de gobernanza que motivan estas razones se superponen a razones genéricas de control fiscal sea cual sea el tipo de instrumento de provisión empleado. El control al acceso y al uso de los recursos presupuestarios sitúa de forma natural al control fiscal en primera línea. La necesidad de asegurar la viabilidad económica de proyectos no sostenibles a través de la demanda de mercado por medio de subvenciones involucra indefectiblemente a la autoridad fiscal en la selección de los proyectos.

La figura 1 identifica los diversos niveles de intervención y control a cargo de todas las autoridades fiscales. Un perfil de control preconizado por el FMI es el llamado papel de pasarela (“gatekeeper”) de las autoridades fiscales en el control de los riesgos fiscales de la PPP a lo largo de todas las fases por las que transita el contrato. A nivel de diseño, el empleo de un modelo de evaluación de los riesgos intercambiados (PFRAM, acrónimo de “PPP Fiscal Risk Assessment Model) permite analizar las necesidades de mitigación y calificar la magnitud de los riesgos contingentes⁷⁶.

Pese al acuerdo sobre la importancia del control fiscal de la colaboración público privada, su instrumentación no concita el mismo grado de consenso. El reconocimiento del carácter fundamental de la transparencia y de la rendición detallada de cuentas se enfrenta a dificultades en la representación contable de la magnitud de los riesgos contingentes (véase 4.3.1 y 4.3.2). La complejidad de la colaboración púbico privada difumina las fronteras precisas entre administración y socios privados hasta afectar a la efectividad la significatividad de los criterios contables habituales⁷⁷. El propio “modelo de pasarela” para la actuación de la autoridad fiscal no está exento de problemas, al exigir un protocolo institucional que impida un potencial bloqueo inter-institucional en los procesos de decisión sobre inversión infraestructuras (Garcés, 2006).

4.3.1 Transparencia contable

Dificultades para la estandarización contable. Idealmente, los estándares contables internacionales permiten construir una representación fiel de las situaciones económicas. El mecanismo general que posibilita este resultado es la identificación de la sustancia económica de esas situaciones por encima de la forma bajo las que mismas se presentan. En el caso de la colaboración público privada, su complejidad formal y una sustancia económica basada en el intercambio de múltiples riesgos contingentes ha dificultado el consenso sobre cuál es la representación contable apropiada.

Las distintas alternativas para el reconocimiento contable de la colaboración público privada presentan sus propios problemas. Por lo que se refiere al reconocimiento en balance, la atribución de los activos y de la deuda del proyecto al de la administración o, alternativamente, al del socio privado no representan fielmente el reparto de riesgos que supone el contrato. Pero la alternativa que supone repartirlos entre el balance público y el privado de forma de forma proporcional al intercambio de riesgos se antoja demasiado complejo, a pesar de su mayor representativad de la naturaleza de la asociación (Hemming, 2007). Estas dificultades se allanan para contratos específicos como la concesión en pago por uso, si se pasan por alto los riesgos implícitos que mantiene la administración.

Por lo que se refiere al registro de los flujos de valor intercambiados, las dos principales alternativas son o bien el tratamiento empaquetado o uno separado de los distintos intercambios, opciones que acaban traduciéndose en un reconocimiento diferido de los flujos de financiación del proyecto como gasto inmediato o en uno inmediato, respectivamente. La aplicación de criterios de contabilidad de caja constituye una opción por un registro separado de flujos y, en consecuencia, un registro fuera del balance de la administración con la ilusión fiscal consiguiente. En cambio, el registro con un criterio de devengo que contemple el ciclo vital de la infraestructura neutraliza la distorsión contable para invertir si que el registro contable tiene lugar en el balance público y no en el privado. Pero, de nuevo, la fidelidad en esa representación del intercambio de valor mediante el contrato resulta imperfecta por no atender a sus elementos contingentes.

⁷⁵ Véase Irwin, T. et al (2018)

⁷⁶ Véase FMI( 2016).

⁷⁷ Véase Funket al (2013).

Estos problemas técnico-contables constituyen el germen de un problema de agencia de dilatada tradición. La solución al dilema en un marco dicotómico de representación contable exigiría una rendición complementaria de cuentas con la que precisar los rasgos contingentes del contrato. Pero la historia de la PPP está marcada por posicionamientos enfrentados a favor de un registro en el balance público o, al contrario, uno fuera de mismo. Heald y Georgiou (2011) repasan la naturaleza de este debate en el Reino Unido con motivo del impulso de la PPP. Los argumentos vertidos se han repetido posteriormente en numerosas jurisdicciones, enfrentando a quienes aplican criterios de control para decidir el registro contable o quienes defienden la relevancia de contemplar el saldo de riesgos y recompensas intercambiados.

La UE no ha sido ajena a ese debate. El comité asesor en estadísticas monetarias, financieras y de balanza de pagos (CMFB) decidió en 2004 que la clasificación de los activos de la PPP debía basarse en un criterio dicotómico (en el balance del gobierno o en el del socio privado) y atender a un criterio de transferencia de riesgos. La cesta de riesgos transferidos precisa para clasificar los activos y la deuda de un contrato de PPP fuera del balance público comprende el riesgo de construcción más el riesgo de demanda o el operacional (Eurostat, 2004). La justificación de un tratamiento fuera de balance para las concesiones no revestía problemas. La elección europea recibió rápidamente objeciones por parte del FMI (FMI, 2004). El tamaño de la cesta de riesgos umbral adoptada en la UE se antojaba demasiado reducido, generando el riesgo de que la PPP se convirtiese en una vía para eludir las restricciones del pacto de estabilidad y crecimiento.

La ausencia de un consenso internacional alrededor de la validez o no de un criterio de transferencia de riesgos para el registro del contrato de PPP resulta informativa de los matices que precisa la representación de contratos complejos. El criterio tradicional de propiedad económica y de control de la infraestructura conduce a un criterio conservador que tiende a registrar en el balance de la administración del activo que sirve de base a la PPP y del pasivo asociado. Sin embargo, Lienert (2009) justifica la prioridad que merecen los criterios económicos y de control en contextos en los que se desdibujan las fronteras entre unidades institucionales en base a criterios de propiedad. Idéntico criterio (IPSAS 32) mantiene desde 2008 el consejo internacional de estándares contables públicos IPASB/IFAC. En la propuesta del documento consultivo que motiva este criterio, se reconoce la importancia de la transferencia de riesgos expresables en términos de pérdidas y ganancias, pero se destaca también la relevancia de los riesgos políticos que impone la responsabilidad última de la administración y que viene a reforzar los criterios de control.

Gobernanza y política contable Idealmente, la política contable constituye una componente más del conjunto de instrumentos de gobernanza. La opción por alternativas más o menos prudentes pero imprecisas depende así de la contribución del resto de instrumentos de gobernanza en la generación de decisiones insesgadas. Idealmente, una gobernanza enfocada a la consecución de “value for money” debería asignar el riesgo de financiación a la parte mejor preparada para asumirlo. El recurso a financiación pública en los contratos de colaboración público privada no sería por tanto descartable, aunque no responde a la tipología de contratos de PPP al uso.

En definitiva, en esencia los criterios contables defendidos por el FMI y Eurostat para la PPP difieren, además de en el criterio técnico-contable, en la primacía concedida al marco de gobernanza global como instrumento para la neutralización de los riesgos fiscales. El riesgo de arbitraje de la regla estadístico-contable de Eurostat queda además mitigado por controles al efecto. La tipificación de las operaciones para el registro en balance o fuera de balance a posteriori constituye un mecanismo de disciplina dado el impacto fiscal que supone la reclasificación retroactiva de transacciones (Perez, 2017).

Los criterios contables o estadísticos permiten así el refuerzo de la transparencia y de los controles fiscales, pero su formulación dista de ser un sustituto del marco formal que precisa la colaboración público-privada. La consistencia entre el régimen jurídico básico de la PPP y las bases formales para su tipificación contable constituye un elemento que reduce incertidumbre entre los agentes. Huergo (2017) argumenta que en la UE la adopción de la directiva 2014/24/UE muy posterior a la norma estadística de Eurostat conlleva el riesgo de la doble tipificación de las operaciones colaboración público-privada. En concreto, aunque tanto la norma administrativa como la contable atienden a una transferencia de riesgos suficiente como criterio de clasificación, su naturaleza en el ámbito administrativo y en el contable no han acabado siendo plenamente coincidentes.

4.3.2 Controles en el presupuesto de capital y modelo de “pasarela” fiscal

Distorsiones presupuestarias

El sesgo fiscal de la PPP no constituye un atributo exclusivo de este instrumento. La historia presupuestaria europea ofrece antecedentes de la presencia de sesgos en instrumentos de provisión directa, como en el llamado modelo alemán de financiación de infraestructuras. La desaparición de la escena de este caso extremo de PPP, que permitía el retraso del abono del coste de las obras y de la carga financiera hasta la entrega de la infraestructura, por analogía con un contrato de entrega llave en mano, pone de relieve la contribución de los controles tendentes a limitar la acumulación de riesgos fiscales. La actualización de los criterios de Eurostat anuló el incentivó a trasladar el reconocimiento del déficit a la finalización del contrato. Además, las autoridades tendían a reconocer también en sus normas presupuestarias el riesgo que suponía la acumulación de compromisos presupuestarios diferidos y la erosión resultante en el presupuesto de capital disponible. En España, por ejemplo, la normativa reguladora estableció una restricción al volumen de inversión que se podía contratar bajo esta modalidad: en cada ejercicio no se puede superar el 30% de los créditos iniciales dotados para inversiones reales.

La distorsión presupuestaria que suscita la PPP con pagos a cargo de la administración resulta menos acusada que la del modelo alemán, aunque es también generadora de riesgos. Frente a la concentración de desembolsos al vencimiento, el contrato de PPP supone ahora una suavización de la carga de la deuda de la administración mediante cuotas periódicas del importe total. Pero la agregación de las cuotas correspondientes a múltiples proyectos con cargo a presupuestos futuros entraña riesgos fiscales similares de agotamiento de margen de maniobra fiscal corriente. El problema exige así la fijación de límites ya sea a los desembolsos anuales comprometidos en PPPs o a los desembolsos acumulados a medio plazo. En España, la limitación aplicada a este tipo de colaboración público-privada hasta la transposición de la nueva directa de PPP relegaba a estos contratos de pago en la sombra a una condición de contratos de último recurso, que debía en todo caso ser justificado como ineludible en atención precisamente a los riesgos presupuestarios de este contrato para a administración (Aznar, 2012). La limitación suponía así la operación de una “pasarela” fiscal definida a nivel del instrumento, es decir, un derecho de la autoridad fiscal a denegar su empleo.

Gestión presupuestaria y ciclo vital La gestión con criterios fiscales de los contratos en las distintas etapas de su ciclo vital (factibilidad, pre-contractual, contractual y post contractual, en la terminología de la sección 4.1) constituye una condición básica tanto para el control de la acumulación de compromisos presupuestarios como de cualquier otro riesgo fiscal. Un beneficio adicional de esta gestión integral con criterios fiscales es su contribución a un régimen de transparencia completo. Las exigencias organizativas de esta gestión integral trascienden a las de la presupuestación propiamente dicha, al exigir idealmente una capacidad analítica que permita justificar el “value for money” prometido. Resulta revelador que la crítica parlamentaria británica con la que se acabó dando cierre al programa PFI2 destacaba la incapacidad de documentar la eficiencia prometida. Y ello, a pesar de que la integración de la información presupuestaria había asegurado el establecimiento de controles a los compromisos futuros.

Control fiscal de pasarela (“gatekeeper”) Las sinergias informativas entre el control fiscal y la evaluación analítica de la eficiencia de un proyecto de inversión justifican a juicio del FMI un modelo de control “pasarela” a favor de autoridades fiscales (FMI, 2016b). La implicación ineludible de las mismas en los distintos hitos de la inversión que exigen reflejo presupuestario cuantitativo o informativo se hace extensivo bajo ese planteamiento a todas las fases del proyecto. La participación de las autoridades fiscales en las distintas decisiones de la cadena debería disminuir los riesgos fiscales al neutralizar los sesgos optimistas en la planificación y selección de proyectos, elegir la técnica de licitación fiscalmente más apropiada, redactar contratos y marcos legales más robustos o mejorar la gestión de los contratos.

En la fase más temprana, la evaluación de los compromisos fiscales esperados y la solvencia financiera del proyecto constituyen dos inputs centrales. La participación de las autoridades fiscales en la evaluación de la asignación de riesgos del contrato constituye asimismo un input para el control de los costes totales, incluidos los de potenciales renegociaciones, rescates o cualquier otra operación de salida. Los compromisos de recursos en la licitación hacen inexcusable su participación. Pero también el control de los cánones recibidos con la licitación, especialmente si se contempla la anticipación de los mismos.

Los problemas evidenciados por la materialización de riesgos fiscales en PPP han ido decantando la atribución de poderes especiales para la administración de hacienda en múltiples jurisdicciones. Portugal constituye un ejemplo cercano y reciente de la potenciación de la gobernanza fiscal de la PPP. El programa de ajuste del FMI para Portugal abordó mediante reformas institucionales los problemas de gobernanza fiscal de la PPP evidenciados durante la crisis⁷⁸. Las autoridades portuguesas crearon una unidad técnica encuadrada en el seno del Ministerio de Finanzas con un papel decisivo en la supervisión de todas las etapas de una PPP desde su inicio hasta su extinción, aunque siempre en defensa de la posición financiera del sector público. Esta asignación de derechos de control se acompañaba, además, de un régimen más estricto con el que evaluar el impacto presupuestario de la PPP. Como confirmación de la dificultad de las tareas de coordinación, Abrantes (2011) recuerda que la creación de este marco estuvo precedida de disputas entre los Ministerios de Finanzas y los sectoriales en relación con quién tendría la máxima autoridad en la gestión de transacciones y contratos, incluida la revisión del cumplimiento de los servicios por parte del concesionario.

Pero el atractivo del modelo de pasarela fiscal en la gestión de proyectos exige esfuerzos especiales de gobernanza en administraciones de corte weberiano. Sin ellos, la atribución de derechos de bloqueo a la autoridad fiscal puede desencadenar en equilibrios improductivos. La evaluación del control “gatekeeper” en contextos parlamentarios evidencia los riesgos de situaciones de bloqueo y de decisiones sub-óptimas (Crombez et al, 2006). Los procedimientos de intervención presupuestaria previos a la propia decisión surten efectos similares a los del “gatekeeping” duro si no se equilibra la atribución de prioridad a los criterios fiscales. En definitiva, se precisan mecanismos/protocolos de contrapeso y el fomento de la productividad en las relaciones inter-administrativas. Un contrapeso natural frente a las situaciones de bloqueo de mayor calado es la planificación independiente (destacada en el apartado 4.1) en la medida en la que con la mismas se establecen necesidades objetivas a satisfacer. Sobre esta base, un manual administrativo para el avance de los procedimientos constituye un automatismo que permite disciplinar a las distintas partes implicadas.

⁷⁸ Véase Abrantes (2011).

Presupuestación y redes inter-administrativas La colaboración público-privada no sólo aúna en una red híbrida a actores públicos y privados, sino que implica a distintos tipos de administraciones. Iriwn et al (2009) describen las prácticas de gobernanza de las infraestructuras en Chile como un ejemplo de interrelación administrativa avanzada. Una secuencia de intervenciones que remeda la red reflejada en la figura 1 es la siguiente. El Ministerio de Obras Públicas generalmente toma la delantera en el diseño, adjudicación, y seguimiento a las concesiones. Pero el Ministro de Hacienda debe aprobar el contrato de concesión y el Ministerio de Finanzas está involucrado en el diseño del contrato de concesión, su adjudicación y cualquier renegociación del contrato. El proceso le da al Ministerio de Finanzas la oportunidad de entender y controlar los pasivos contingentes que el gobierno asume como consecuencia de las concesiones. Una función clave es la del grupo que evalúa los pasivos contingentes en general y de PPP en particular. Antes de dar su aprobación, el Ministerio de Finanzas exige que Ministerio de Obras Públicas para enumerar los riesgos creados por la concesión, en parte para tener una idea de las posibles causas de la renegociación del contrato. También requiere la Ministerio de Obras Públicas para obtener la aprobación del Ministerio de Planificación de la Análisis de los beneficios económicos y sociales del proyecto. El ministerio de finanzas debe aprobar cualquier circular que aclare o modifique los aspectos económicos de los documentos de licitación, y el Ministerio debe estar representado en la selección Comité que evalúa las ofertas. El ministro de Hacienda debe firmar el Decreto supremo emitido por el Ministro de Obras Públicas que formaliza la concesión. Todos los decretos supremos también deben ser aprobados por el Contralor y Auditor General y firmado por el Presidente. El papel del Ministerio de Finanzas continúa después de que la concesión haya sido adjudicada. El ministro de Hacienda debe firmar cualquier decreto supremo formalice un cambio en la concesión. Y el Ministerio de Hacienda debe aprobar cualquier acuerdo entre el concesionario y el Ministerio de Obras Públicas para resolver una disputa que se encuentre bajo conciliación.

4.3.3 Controles fiscales frente a riesgos contingentes.

Rendición complementaria de cuentas La importancia de los riesgos contingentes en la PPP se ha cuantificado en un 1,2 % del PIB para un análisis conjunto de una diversidad de riesgos contingentes (Bovar, 2016). En la contribución al valor esperado que tienen la frecuencia y la magnitud de las realizaciones del riesgo, la colaboración público-privada destaca por su recurrencia relativamente regular y su importe moderado frente al que presentan otros riesgos contingentes, como los que resultan de crisis bancarias, por ejemplo.

En la exploración de la relación entre instituciones y el coste fiscal de los riesgos contingentes generales, Bovar (2016) analiza su relación con la calidad de los procedimientos burocráticos y apunta a la relevancia que tienen los problemas de capacidad para el control y mitigación del riesgo moral asociado a la concesión de garantías y de asunción de otros riesgos contingentes. El control de este tipo de problemas mediante herramientas políticas de transparencia y de rendición complementaria de cuentas goza de una dilatada tradición que es aplicable también al ámbito de la colaboración pública privada (FMI, 2007). La rendición complementaria de cuentas permite abordar el perfil socialmente sensible de la PPP. La inclusión de los riesgos fiscales de la colaboración público privada dentro del análisis del conjunto de los riesgos fiscales en los que incurre regularmente la administración permitir relativizar la significatividad de la cristalización de situaciones de riesgo⁷⁹.

El papel de una oficina de control de riesgos. La medida y control de los riesgos contingentes en proyectos de infraestructuras presenta exigencias de capacidad análogas a la gestión de riesgos más general⁸⁰. Pero la figura del “chief risk officer (CRO)” habitual en las instituciones financieras privadas no está implantada en el ámbito de la gestión pública ni siquiera en el ámbito macro-financiero (Das, 2012). Su presencia en la industria financiera responde a la lógica central del riesgo como “input” en el proceso de generación de resultados.

79 Un ejemplo de esta visión horizontal de los riesgos contingentes es el informe de riesgos fiscales que elabora la autoridad fiscal independiente del Reino Unido

80 Véase Irwin, Mazraani y Saxena 2018.

Nocionalmente, el intercambio de riesgos también constituye un “input” en la licitación mediante colaboración público privada. Pero no está extendida en este ámbito el despliegue de la capacidad de una oficina de riesgos encargada de la articulación de políticas coherentes sobre riesgos asumibles en proyectos, su cuantificación y cobertura. La tipificación de los contratos mediante los que las administraciones abordan los riesgos de re-caracterización no alcanza la condición de una gestión de riesgos integral. La ausencia de modelos organizativos para la incorporación de los riesgos contingentes en el proceso de inversión mediante colaboración público privada ha sido suplida, sólo en parte, por la definición de pautas y referencias conceptuales para la caracterización de los riesgos fiscales. El modelo PFRAM del FMI responde a este perfil al estar pensado como guía semiestructurada para la evaluación del impacto macro-fiscal de un contrato PPP y para orientar en la identificación de actuaciones de mitigación.

La internalización plena de los riesgos contingentes para la administración exige su cuantificación personalizada a través de una función de riesgos. La batería de herramientas precisas para el análisis de los mismos. Abarca desde el análisis crediticio clásico (para filtrar debidamente a las contrapartidas), al análisis de escenarios (para abordar riesgos discretos para abordar situaciones de incertidumbre no paramétrica), pasando por el análisis estadístico (para abordar riesgos cuyo comportamiento se puede representar por leyes de grandes números) etc⁸¹.

La función natural de una oficina para el control de los riesgos contingentes es el asesoramiento para la determinación del apetito por el riesgo de la administración. La formulación de directrices permite operacionalizar también el apetito por el riesgo en otras múltiples vertientes, así como dotar de transparencia al proceso de decisión. En concreto, la función de riesgos debería dar respuesta a cuestiones de elegibilidad de contratos o de contrapartidas, a políticas sobre coberturas frente a contingencias (por ejemplo, avales de cumplimiento para cubrir anticipos concedidos en el tráfico con el socio privado). La formulación de políticas para compartir parcialmente riesgos debe permitir también acomodar los incentivos de los inversores a asumir riesgos de financiación, por ejemplo mediante un medidas de “de-risking” financiero como la inversión pública en instrumentos subordinados, en participaciones en el capital o concesión de garantías⁸². La formulación de políticas para compartir o asumir el riesgo de demanda constituye otra contribución crucial que precisa de una calibración ya en el momento de la selección de los proyectos. Este es especialmente el caso si el diseño del contrato de concesión contempla un plazo flexible para asegurar una rentabilidad económica mínima.

La incardinación administrativa de una capacidad analítica en materia de riesgos contingentes es idealmente aquella que permite mantener los flujos de información claves para la consistencia y la eficacia de la función. Esta restricción no identifica unívocamente la unidad institucional de la administración más apropiada. Una opción que conjuga especialización técnica y encuadramiento fiscal es la propuesta de Currie (2002). Esta identifica en el modelo de las agencias de emisión de deuda una referencia para su incardinación atendiendo a la especialización financiera y universalidad de sus funciones. Sin embargo, sus capacidades de definición de políticas y de control fiscal formal les sitúan en desventaja frente a autoridades fiscales independientes o de auditoría de gestión pública.

Pero más importante que la incardinación es su capacidad de enlazar o integrarse en la capacidad analítica central general, de forma que decisiones estratégicas y operacionales de riesgos sean consistentes en el tiempo y entre proyectos, especialmente en el tratamiento que merecen sus riesgos presupuestarios respectivos. Una expresión práctica del control presupuestario integral de los riesgos contingentes es la constitución de un fondo de cobertura de los mismos del que se puede disponer a través de una unidad de control única. Este tipo de arreglo es relativamente común en algunos países en desarrollo activo como Indonesia, Turquía o Colombia. En países desarrollados, la utilización de este tipo de institución ser reserva a ámbitos más delimitados, como la cobertura del riesgo derivado de la promoción de las exportaciones en España mediante el Fondo de Reserva para la Internacionalización

81 Véase Ülgentürk (2017) para una descripción de prácticas de control de riesgos contingentes en distintos países.

82 Véase Irwin sobre garantías y subvenciones y Vasallo sobre préstamos participativos.

La capacidad institucional para la gestión de riesgos contingentes facilita la superación de situaciones de bloqueo en la actuación de la supervisión fiscal. La cuantificación de los riesgos permite parametrizar los procedimientos de actuación y hacerlos fácilmente escalables en la cadena jerárquica con vistas a la aprobación o denegación de las garantías y demás apoyos requeridos por las entidades contratantes⁸³. Además, la instrumentación del régimen de transparencia contable mediante criterios de devengo resulta sólo posible cuando se identifica la probabilidad y el coste esperado atribuible a los riesgos. La figura 5 presenta un benchmarking de la OCDE para países europeos sobre monitorización de riesgos fiscales.

Especialidades para riesgos sistémicos La capacidad de control de riesgos presenta especialidades cuando éstos tienen un perfil sistémico, en línea con lo comentado en la sección 4.2. En los países más desarrollados, uno de los mayores retos a este respecto ha venido siendo el identificar la capacidad máxima de aseguramiento de los riesgos de demanda por parte de los contratistas privados y el diseño de una oferta de seguro público de respaldo al respecto. La determinación de la remuneración del coste de este seguro trae a escena de nuevo la función de gestión de riesgos. Los modelos de Montecarlo y de opciones-reales constituyen herramientas estándar en la literatura con los que estructurar paramétricamente la incertidumbre sobre el nivel de demanda y los costes estructurales o de mantenimiento asociados a la misma (Ashuri, 2010).

Pero las especialidades que plantean los riesgos sistémicos son más notorias en países emergentes para los que su perfil de riesgo-país establece límites a la capacidad de financiación externa. El margen para suplir las limitaciones privadas para asumir riesgos sistémicos con contribuciones públicas se enfrenta a los propios límites para éstas y a la consiguiente necesidad de racionarlas. En esas condiciones, la función de un CRO se eleva de forma natural en la jerarquía de la gobernanza económica. El caso arquetípico es la ausencia de ahorro financiero en moneda local con el que acometer proyectos y los “trade-offs” que surgen entre la asunción de desequilibrios macroeconómicos (endeudamiento externo) o microeconómicos (desajustes en el perfil de riesgos cambiarios del proyecto o renuncia al proyecto). La calificación crediticia del soberano ofrece otro ejemplo en el que se plantean relaciones de intercambio micro y macro. El riesgo soberano pude suponer un techo para la calidad crediticia de un proyecto, salvo cuando se acomete un enriquecimiento crediticio específico que exige priorizar recursos agregados al “de-risking” en favor del desarrollo.

83 Véase por ejemplo, la “Contingent liability approval framework” del Reino Unido.

Reconciliación de riesgos micro- y macroeconómicos La reconciliación de objetivos microeconómicos y macroeconómicos deviene una necesidad cuando el grado de desarrollo y el tamaño del país determinan que la cobertura de la brecha de infraestructuras pueda acabar influyendo sensiblemente en los equilibrios macroeconómicos. Las islas del Caribe constituyen un caso prototipo de jurisdicciones en las que los proyectos de adaptación de infraestructuras pueden alcanzar una dimensión macroeconómica (Queyranne et al, 2019). La imposibilidad de subordinar enteramente las políticas macroeconómicas al desarrollo de infraestructuras, debido al potencial efecto desestabilizador en caso contrario exige introducir nuevos actores en la selección de los proyectos elegibles. Los controles fiscales que aseguran la sostenibilidad de proyecto, se deben complementar con un análisis de su impacto en la sostenibilidad agregada fiscal y externa. La superación de estas restricciones mediante alianzas internacionales como la iniciativa “Belt and Road” extiende las consideraciones de gobernanza en juego fuera del ámbito estrictamente económico (Rowley, 2020).

Los bancos multilaterales de desarrollo adquieren en este contexto una ventaja comparativa natural en la organización de los procesos de inversión como resultado de su visión integrada de las políticas micro- y macroeconómicas nacionales, así como de su posicionamiento en la conducción de las políticas internacionales. La discusión en detalle de las especificidades que entraña la gobernanza de la colaboración público privada asistida por los bancos multilaterales excede el propósito de este trabajo. Pero su naturaleza queda determinada en gran medida por la necesidad de relajar restricciones macroeconómicas o políticas sobre la capacidad de financiación de proyectos de infraestructuras. La financiación directa de proyectos a cargo de los bancos multilaterales y las políticas de catalización de inversores externos constituyen actuaciones centrales para superar esas restricciones.

En su examen de la reforma de la gobernanza financiera global y de las políticas de infraestructuras , el G20 ha examinado recomendaciones de alto nivel sobre ambos dos tipos de medidas⁸⁴. El rango de actuaciones posibles y las exigencias de gobernanza que se suscitan son muy amplias. A nivel microeconómico, el despliegue de facilidades de preparación de proyectos en países con menor nivel de capacidad plantea exigencias de coordinación y comunicación. A saber, tanto entre los diversos bancos de desarrollo que operan de acuerdo con sus propias políticas como con las autoridades nacionales de los países beneficiarios. La armonización de los objetivos de “adicionalidad” de los distintos bancos de desarrollo alrededor de la colaboración público privada persigue evitar mecanismos de arbitraje que pueden restar financiación privada genuinamente adicional (MDB,2018). A su vez, la comunicación con las autoridades nacionales debe permitir reconciliar la implementación efectiva del proyecto con la transferencia de capacidad.

La catalización de la participación de inversores externos por parte de los bancos multilaterales se despliega en gran parte a través de diversas actuaciones de señalización económica en las que el control de los riesgos morales implicados constituye uno de los mayores retos de gobernanza. La señalización de la calidad del proyecto y del marco macroeconómico que lo rodea tiende a instrumentarse mediante tomas de participación en instrumentos de financiación, mediante la concesión de garantías o el aseguramiento de riesgos políticos.

Típicamente, la contrapartida a estos mecanismos de señalización económica es la supervisión y/o la imposición de condicionalidad sobre las políticas de las autoridades nacionales implicadas. El margen para endeudarse en proyectos puede quedar incluso limitado por la ampliación de condicionalidad fiscal a límites de deuda. Como otro ejemplo de conexiones con la gobernanza agregada, la concesión de garantías políticas por parte de MIGA se contempla como un subproducto del conocimiento y/o capacidad del Banco Mundial para influir en decisiones políticas que habitualmente trascienden la dimensión técnica de un proyecto concreto. Un instrumento de señalización especialmente ligado a la colaboración público privada es la promoción por parte de instituciones multilaterales de vehículos de inversión conjunta con gestoras privadas de activos. Por ejemplo, gestoras privadas comparte inversiones con el IFC en infraestructuras de países de baja capacidad que de otro modo quedarían fuera de sus políticas de inversión (Levy,2017).

Una de las restricciones más extendidas en el acceso a inversión exterior en proyectos de colaboración público privada de países de menor capacidad deriva de los riesgos de transferencia o cambiarios que los mismos presentan. Cuando el grado de desarrollo del mercado de capitales locales no permite allegar financiación privada sin descuadres cambiarios, el avance en el desarrollo impone reconciliar los riesgos cambiarios microeconómicos del proyecto y los macroeconómicos asociados mediante el racionamiento de las reservas disponibles. La cobertura de los riesgos económicos y financieros tiende a resultar complicada. La traslación de los riesgos cambiarios a los usuarios privados debilita la solvencia del proyecto y las soluciones existentes para cubrir el riesgo incurrido por los inversores presentan problemas de escala⁸⁵. En ausencia de coberturas naturales⁸⁶, estas dificultades imponen la necesidad de mecanismos de garantía cambiaria que faciliten la llegada de inversión privada externa.

No existen políticas generalmente aceptadas sobre cómo equilibrar los “trade-offs”, entre desarrollo y vulnerabilidades agregadas. No obstante, dos reglas heurísticas de aplicación frecuente son no condicionar el equilibrio externo de un país al riesgo de uno o varios proyectos de insuficiente impacto rápido en el desarrollo y evaluar cuidadosamente el horizonte y coste de las garantías concedidas. España ofrece un ejemplo de los costes fiscales de garantías cambiarias de largo plazo. La ley de 1972 que fijó el régimen jurídico de las autopistas contemplaba la cobertura de la totalidad del riesgo de cambio de las concesionarias. En el momento en el que vencía en 2008 la deuda con beneficios cambiarios el importe acumulado total de los mismos a un 40% de la inversión física acumulada (Fomento, 2016).

4.4 Gobernanza pública de la PPP y mercado de financiación

La financiación como test de consistencia La delegación de la financiación en los socios privados que supone la PPP no implica que su gobernanza pueda despreocuparse de las necesidades de los inversores financieros. Más bien al contrario, la perspectiva financiera se contempla como decisiva en la consecución de la consistencia integral de la PPP. Cuando la misma se logra, se alcanzaría una suerte de disciplina de mercado que aseguraría idealmente el que la PPP no sólo es un mecanismo eficiente de provisión de infraestructuras sino también una fuente de activos invertibles.

85 El fondo TCX promovido por varios organismos promotores del desarrollo facilita cobertura frente al riesgo de cambio al que se enfrentan inversores en divisas de países frontera. Pero su capacidad está limitada tanto por el capital con el que está dotado como por la dependencia de su funcionalidad de mecanismos de diversificación en la inversión (TCX,2019).

86 Un ejemplo de una cobertura natural puede ser el cobro de tasas aeroportuarias en divisas como cobertura de endeudamiento en moneda externa. En cambio, la tarificación en moneda extranjera del uso de una infraestructura cuya demanda es elástica al tipo de cambio acaba comprometiendo la solvencia del proyecto.

La perspectiva financiera en la gobernanza de la PPP resulta crucial para el logro de esos fines. La conformación de la PPP como una clase de activos invertibles exige una labor de ingeniería financiera que tome en cuenta las necesidades de homogeneidad en el perfil de rentabilidad y riesgos apetecible para los inversores y que saque partido de las especificidades de estos activos. La gobernanza de la PPP, que en primer término es una herramienta de licitación, no puede desvincularse ni de la respuesta a estas dos cuestiones ni de la técnica empleada para filtrar los elementos idiosincrásicos del contrato real y transformarlo en un activo financiero apetecible para la comunidad inversora.

Incorporar en el proceso de decisiones las preferencias de los inversores financieros deviene fundamental a pesar de que su relación con la administración sea sólo indirecta. Algunos de los rasgos generales de las mismas configuran el alcance cuantitativo que puede tener la PPP como canal de financiación de infraestructuras. Típicamente, los inversores privados aspiran a rentabilizar la prima de iliquidez del instrumento mediante el que se materializa su inversión o a compartir parte de las rentas del monopolio asociado a la remuneración de los servicios de provisión de infraestructuras (JPM AM, 2015). Aspiran también a asumir un riesgo de falencia limitado, típicamente uno correspondiente a la categoría de inversión, algo que condiciona directamente el grado de apalancamiento financiero del proyecto. El apetito por riesgos no financieros como el de construcción afecta decisivamente el ciclo de vida de la infraestructura, al imponer transiciones financieras en la misma que afectan a los costes y riesgos. La modalidad de la remuneración preferida (típicamente real) y sus exigencias de protección mediante colateral constituyen también aspectos centrales para la licitación porque el reparto de las rentas y los riesgos asociados al proyecto entre administración, contratista e inversores presenta idealmente una estructura de juego de suma cero.

La perspectiva financiera de la PPP impone la necesidad de una componente jurídico-financiera integrada en la gobernanza. La pretensión de financiarse con cargo a una clase homogénea de instrumentos de deuda respaldados con infraestructuras con recurso limitado a otras vías de respaldo exige la habilitación previa del marco jurídico que permite esa colateralización segura.

Colateralización y confianza inversora La colateralización de la financiación del proyecto con cargo a los derechos recurrentes que recibirá el concesionario plantea exigencias de legislación financiera para dar buen fin a esa protección. En particular, se precisa darle acomodo dentro de la regulación y las prácticas bancarias que dirigen la actuación de los inversores. Análogamente a lo que sucede con otras clases de activos, la mitigación del riesgo de crédito exige habilitar la constitución de hipotecas sobre la concesión como mecanismo de garantía para los inversores. Pero el respaldo legal para la consecución de seguridad financiera y jurídica de la colaboración pública privada constituye una precondición mucho más general que reside en la órbita de la capacidad institucional central.

La protección de la solvencia de las inversiones en infraestructuras mediante métodos transparentes de evaluación del riesgo plantea exigencias básicas de información que alimenten los procesos de decisión y de regulación. La percepción por parte de los inversores de la existencia de riesgos tan sólo por la existencia de brechas informativas constituye un motivo de dificultad para allegar financiación que interesa a las autoridades. Pero la monitorización estrecha de las operaciones y finanzas de las concesiones destacada en la sección 4.2.3 no se ha traducido todavía en un marco internacional de transparencia favorecedor de las inversiones en infraestructuras. La existencia de brechas informativas para el tratamiento regulatorio de esta clase de activos se ha puesto de manifiesto en el pasado particularmente con motivo de la autorización de modelos propios para inversión en infraestructuras en la regulación bancaria. La creación de un consorcio de instituciones inversoras en “project finance” sentó entonces las bases para justificar una baja tasa de “defaults” en esta clase de activos (Moodys, 2020).

El G20 viene prestando atención a ese problema al objeto de dar una solución integrada a modo de una central de información de riesgos basada en la que mantienen los bancos multilaterales (GEMS)⁸⁷. En el mundo del seguro, la directiva Solvencia II ha levantado en Europa las barreras regulatorias previas al acceso a la inversión en infraestructuras mediante el análisis del desempeño agregado de índices de inversión en infraestructuras compilados también por el sector privado (Jobst, 2018).

Estructuración financiera y gobernanza La estructuración financiera de la colaboración público privada se ve reforzada cuando se realiza bajo el examen de la administración. Los variados condicionantes idiosincrásicos que suscitan la conversión de las rentas de un proyecto en un activo invertible sin recurso a otras vías de respaldo motivan la variadísima taxonomía de instrumentos financieros que se emplean en la financiación privada de infraestructuras (OCDE, 2015). Esta realidad resalta la importancia de que la administración comprenda los determinantes del apetito de los inversores por distintos instrumentos de deuda y de capital ya desde el momento de la selección de los proyectos. El diverso ecosistema de intermediarios financieros involucrados en un proyecto con distintos papeles (bancos, inversores de cartera, compañías de seguros y fondos de pensiones, promotores etc.) exige que la administración reconozca el límite agregado de la financiación accesible y el equilibrio entre la estabilidad de los distintos modelos de inversión. Por ejemplo, la calificación crediticia objetivo mediante la estructuración constituye una restricción para el nivel de financiación accesible una vez se tiene en cuenta el nivel de capital que respalda al proyecto.

La comercialización de la inversión financiera en infraestructuras está estrechamente vinculada a la remuneración a la concesión. La configuración de los proyectos a través vehículos separados determina no sólo el perfil idiosincrásico del riesgo real de los proyectos sino la relevancia del “passthrough” de la remuneración real a la financiera. Aunque la vertiente financiera de un proyecto contempla saldos “buffer” con los que suavizar los desajustes entre flujos de entrada y de salida, las dinámicas más estables en los flujos de pagos en el instrumento financiero precisan una contrapartida con un comportamiento cualitativo similar en la remuneración del concesionario. En concreto, la demanda de remuneración real por parte de los inversores con el fin de cubrirse frente a riesgos nominales a largo plazo exige flujos igualmente reales en la remuneración del proyecto.

El bienestar público y la propia viabilidad de la concesión dependen así de que la elección de la fórmula de remuneración de la concesión sea compatible con los intereses de los inversores. Bel y Foote (2007) documentan los mayores ingresos alcanzados en concesiones de autovías norteamericanas en comparación con otras francesas producto de una remuneración real de largo plazo formulada como el max (2%, %IPC, % renta per capita) y una indiciación imperfecta (0,75*%IPC). Pero la propia viabilidad de la financiación se puede ver comprometida si la combinación de remuneración y plazo de la concesión impide recuperar las inversiones obteniendo una tasa de retorno representativa del riesgo del proyecto. Se atribuye a la ley de desindexación de la economía española un efecto de este tipo, al descontarse los flujos a un tipo de descuento históricamente dadas las condiciones monetarias vigentes y un criterio de prima de riesgo conservador (Junta de Andalucía, 2020)⁸⁸.

La superación de las diversas restricciones vinculantes plantea contemplar conjuntamente las vertientes real y financiera de los proyectos. Las actuaciones que permiten superarlas pueden ser diversas, pero en todo caso la perspectiva plantea exigencias de gobernanza integrada. En los casos de problemas de viabilidad por insuficiente rentabilidad financiera, la integración supone definir políticas de remuneración consistentes. La determinación independiente trae a escena una vez más la utilidad de una capacidad institucional central. Pero los ejemplos de vinculación financiera y real no se agotan aquí. Por ejemplo, la existencia de límites al apalancamiento bancario accesible a los concesionarios puede exigir atraer capital financiero complementario al del promotor mediante un ajuste al alza en las tarifas. Análogamente, la concesión de garantías de ingreso mínimo al concesionario conecta también las dimensiones real y financiera del proyecto al influir en la estabilidad de los flujos libres de caja con los que remunerar a los inversores. La provisión de préstamos participativos o subordinados por parte de la administración (Vassallo y Sanchez, 1996) tiene un efecto protector similar sobre los inversores, aunque con ello se transforma el perfil real de riesgos de la PPP. La provisión indirecta y la directa se hacen entonces indistinguibles, lo que tiende a producirse cuando el apoyo concedido al capital del proyecto es elevado de partida o cuando se dotan aportaciones complementarias al materializarse los riesgos.

87 El Consorcio de Datos de Riesgos de Mercados Emergentes Globales ("GEM") es la base de datos de incumplimientos y pérdidas más grande del mundo para el negocio de mercados emergentes de las IFIs, incluido el project finance. Reúne datos sobre las tasas de incumplimiento crediticio de los clientes financiados por las IFI contribuyentes, su migración de calificación y las tasas de recuperación de los pro yectos en incumplimiento.

⁸⁸ En esas condiciones, el horizonte de recuperación de la inversión que resulta de aplicar la fórmula contemplada en la normativa de desindexación (RD 55/2017) viene juzgándose restrictivamente bajo. El problema ha sido recogido en una carta de La Junta de Andalucía al Ministerio de Hacienda.

Gobernanza de la liquidez La conexión entre la vertiente real y financiera de los proyectos se manifiesta también en el ciclo de transformación de la liquidez del proyecto. La fase de construcción y el consumo de liquidez asociado involucran a actores naturales (contratistas y bancos) que dan paso a inversores más estables una vez el proyecto se pone en marcha y genera liquidez. La implicación de la administración en este ciclo resulta natural cuando se atienden a los fallos de mercado en el mismo. El grado de implicación y asistencia a la liquidez no precisa ser uniforme. Mientras que la obtención de las líneas de liquidez bancarias durante la fase constructiva no ha presentado tradicionalmente fallos de mercado, los procesos de refinanciación posteriores que demandan ya sea el concesionario o los propios inversores a lo largo de la dilatada vida de un proyecto se ven facilitados cuando la administración complementa la iliquidez del mercado secundario de este tipo de instrumentos.

Pero la implicación de la administración en las refinanciaciones responde no sólo al fomento de la liquidez con objeto de hacer la inversión financiera más atractiva. Las refinanciaciones constituyen eventos en los que se puede poner en juego la continuidad del proyecto o incluso la aceptación social de la técnica. Los costes de las alternativas en ambos casos exigen una gobernanza afinada. La incapacidad de refinanciar el proyecto puede invitar a la actuación de la administración como inversor financiero de última instancia, pero con ello se rompe con el propósito original de la PPP. La política de reparto entre la administración y los concesionarios de los beneficios o perdidas sobrevenidos en las refinanciaciones constituye una consideración en la que la sensibilidad redistributiva puede ir en contra de criterios estadístico- contables. Ambos tipos de consecuencias se corresponden con situaciones reales. Por ejemplo, el reparto de beneficios forma parte de la reciente propuesta de reforma del senado francés para las concesiones de autopistas (Senado francés, 2020) pero Eurostat no reconoce las restricciones a los beneficios privados en la colaboración público privada.

Subordinación de la perspectiva financiera La gobernanza estrecha de las dimensiones real y financiera de la PPP justificada en los párrafos anteriores no significa que ambas estén al mismo nivel. Típicamente, ambas vertientes plantean exigencias compatibles en lo que se refiera a seguridad jurídica y eficiencia a nivel de proyecto. Este alineamiento permite idealmente la contribución de una “disciplina de mercado” desde la vertiente financiera a la real. Mediante este mecanismo, la presión competitiva de la financiación disponible para el sector de infraestructuras en su conjunto se traduce idealmente en la selección de proyectos superiores y en la mejora de la gobernanza en su conjunta. La comunicación estratégica de los promotores y de las administraciones con el universo de inversores realimenta el funcionamiento de la disciplina de mercado.

Pero el alcance de la complementariedad entre la gobernanza pública y los incentivos de los inversores financieros tiene límites naturales. La obtención de financiación es accesoria y subordinada al objetivo principal, esto es, a la provisión eficiente de infraestructuras. Una atención desproporcionada en la gobernanza a las exigencias que emanan del mercado de financiación de PPP permite adelantar la disponibilidad de las mismas, pero por definición entraña riesgos sobre la calidad de las decisiones reales.

Por ejemplo, el proceso de selección de proyectos experimenta sesgos financieros cuando se acomodan exigencias accesorias impuestas por el mercado de capitales para conceder financiación. Un tipo de exigencia accesoria que es fuente potencial de sesgos de selección es la de atender a la liquidez del mercado primario de proyectos. En otras palabras, la demanda del mercado de capitales de que el proceso de planificación y selección de proyectos determine una cola o “pipeline” de los mismos que permita a los inversores planificar su oferta de instrumentos financieros ligados a las infraestructuras. El origen de esta exigencia habitual es el interés de los intermediarios financieros de mantener una oferta regular de oportunidades de inversión en la clase de activo en cuestión a sus clientes últimos. Su expresión en una exigencia individual sobre la administración se postula en ocasiones bajo la aparente conveniencia de asegurarse la “atención” de esos intermediarios. Pero sin restricciones, esa lógica acabaría forzando la provisión de proyectos innecesarios únicamente con el objeto de mantener la capacidad de colocar proyectos verdaderamente positivos.

La integración consistente de las exigencias reales y financieras, especialmente en lo relativo a “pipelines” de proyectos, subraya una vez más la importancia de la planificación (véase 4.1). La planificación permite acumular y controlar la provisión de proyectos en “hornadas” al ritmo que requiere la disponibilidad de contratantes y de inversores. Pero cualquier pipeline no es necesariamente un plan. Los planes de infraestructuras que surgen exclusivamente bajo el impulso político entrañan el riesgo de aparentar únicamente la integración de las vertientes real y financiera del problema sin asegurar la calidad. Pero además de exigencias políticas, mantener un “pipeline” de calidad plantea exigencias organizativas técnicas. Los bancos multilaterales y el G20 han prestado especial atención, por ejemplo, a la habilitación de soluciones basadas en tecnologías de información con las que instrumentar de forma visible “pipelines” de proyectos de múltiples administraciones que compiten por la atención de los inversores. Al tiempo que aborda este reto, Source ofrece una plataforma de interacción inter-administrativa para el avance simultaneo de la preparación y anuncio del proyecto.

¿Es necesario un banco de infraestructuras? La necesidad de capacidad institucional tanto en las vertientes real como en la financiera no presupone un modelo concreto de integración de las distintas funciones. La principal opción organizativa que suscita la naturaleza económica real del problema de provisión es la de una red híbrida con una capacidad institucional central suficiente (4.1). Pero la consideración de la vertiente financiera del problema invita a revisar la idoneidad de ese arreglo institucionalmente liviano. Países que han tradicionalmente han organizado su colaboración público-privada mediante arreglos de red híbrida, como el Reino Unido o Canadá, están evolucionando hacia el establecimiento de bancos de infraestructuras.

Las aportaciones diferenciales atribuidas a la creación de un banco de infraestructuras son esencialmente dos. En primer lugar, la capacidad para movilizar financiación tanto pública como privada para las infraestructuras. La presencia de fallos en el mercado de financiación exógenas al propio sector de infraestructuras (regulación o shocks, por ejemplo) resulta menos distorsionante cuando el balance público ofrece el respaldo necesario. Esta aportación resulta en principio neutral en cuanto al tipo de provisión (directa o indirecta) elegida. Pero el juicio se altera sensiblemente cuando se atiende a la interacción entre todos los fallos de mercado (financiación y reales) que rodean a la colaboración público privada. En este contexto, el balance de un banco público de infraestructuras puede ofrecer soluciones de co-financiación, intermedias a la provisión directa e indirecta, que puede catalizar la inversión privada incluso en condiciones de mercado exigentes. Un modelo de este tipo de actuación catalítica es el Banco Europeo de Inversiones.

La segunda contribución diferencial atribuida a un banco de infraestructuras es su capacidad para activar la disciplina de mercado en el ámbito real de la provisión de infraestructuras. Bajo el modelo organizativo de red híbrida, la disciplina de mercado se diluye en una cadena compleja de relaciones. La operación de un banco de infraestructuras permite idealmente evaluar más estrechamente la selección y la financiación de proyectos. Además, actuando como punto de acceso único a la financiación puede reforzarse la influencia del mercado de capitales en la configuración de los proyectos.

Los bancos de infraestructuras no suplantan las distintas capacidades involucradas en el ciclo de las infraestructuras. La integración de capacidades en los ámbitos real y financiero de la colaboración público privada permite dar cuerpo a la capacidad institucional central que asesora y estandariza la práctica de las administraciones contratantes. Pero la influencia directa en los procesos de selección y licitación, principalmente, no supone una implicación activa en tareas de control y administración de los contratos. La convivencia de un banco de infraestructuras que actúa como “hub” para el conjunto de autoridades contratantes, de control fiscal, de control de la competencia etc. refleja el tipo de organización bajo la que opera el BEI.

No hay resultados concluyentes sobre la conveniencia de un banco de infraestructuras. Su potencial capacidad para disciplinar el entramado de actores en la provisión de infraestructuras habla en su favor. Garrido et al (2019) identifican empíricamente mejoras en proyectos que se someten al apoyo y procedimientos del BEI.

En todo caso, la validez general de este tipo de resultado plantea requerimientos específicos de gobernanza para el propio banco de infraestructuras o de desarrollo (Pazarbasioglu, 2017). Con el objetivo de equilibrar los poderes reforzados de los bancos de infraestructuras y dirigirlos eficientemente, un criterio básico habitual es una representación equilibrada en sus órganos de decisión de los distintos sectores relevantes para el éxito de sus funciones. De esta forma, los bancos de infraestructuras no tienen por qué ser bancos enteramente públicos sin representación de los sectores privados relevantes. Por ejemplo, Perry (2018) justifica el éxito reciente del proyecto de infraestructuras 4G en Colombia a un marco de gobernanza en el que el sector privado participa en el banco de infraestructuras.

5 Conclusiones

La literatura sobre el papel de la colaboración público-privada de tipo concesional o análogo en la provisión de infraestructuras es muy extensa. Pero la disonancia entre las expectativas depositadas en todo el mundo en las diversas variantes de la técnica y su contribución real revela algunas limitaciones no resueltas. Este trabajo analiza la economía de la colaboración público privada con la vista puesta en la mejora de su gobernanza, de forma que prevalezcan las mejoras de eficiencia y la anticipación de la disponibilidad de infraestructuras que ofrece esta modalidad de provisión de capital.

El trabajo revisa sistemáticamente el origen de la complejidad y fragilidad de la colaboración público privada. La expresión práctica de esta complejidad es la proliferación de una diversidad de situaciones contradictorias que han determinado el impasse en el recurso a la técnica en los momentos actuales en los que se reconoce su importancia. La superación de estas contradicciones exige un marco sistemático de gobernanza que permita reconciliar los modelos de comportamiento de la administración pública y de los socios privados.

La diversidad de situaciones paradójicas que han acabado rodeando a la colaboración público privada en todo el mundo resulta ilustrativa del amplio espectro de vertientes a contemplar en el marco de gobernanza preciso y, en ese sentido, merecen ser destacadas entre las conclusiones. Una paradoja de carácter general tiene que ver con la percepción de la colaboración público privada como una herramienta de propósitos macroeconómicos (como sucedáneo de una “regla de oro”) cuando su razón teórica de ser es microeconómica. Pero el despliegue de la técnica es rico en otras situaciones en las que se enfrentan prioridades límite. Así, el rechazo de los inversores a la asunción de los riesgos de demanda tiende a determinar que las autoridades públicas acaben asumiendo contratos fiscalmente más comprometedores. Parecido disgusto en relación con los riesgos de construcción tiende a suscitar apoyos públicos excesivos que pueden desnaturalizan la diferencia entre la provisión directa e indirecta. La propensión a las renegociaciones de los contratos de colaboración público privada informa de la consistencia del propio marco bajo el que se gestionan.

Siguiendo con la referencia a compromisos entre prioridades, cabe mencionar también el que el tipo de control fiscal de los proyectos que suscita la complejidad de la técnica puede acabar impidiendo de hecho que los mismos siquiera se inicien cuando la gobernanza resulta parcial. En esta misma línea, la confusión entre el control de métricas de desempeño del contrato y métricas regulatorias relativas al servicio a los usuarios puede resolver el problema de acción colectiva pública análogo al anterior sólo a costa de la protección de los usuarios. La licitación en base a un criterio basado en el precio aparenta reconciliar estáticamente eficiencia e integridad a costa de un impacto dinámico en calidad y estabilidad del contrato. Las demandas sociales de simetría en el reparto de beneficios y pérdidas entre el sector público y privado tienden a contradecirse con los requerimientos técnicocontables basados en el principio de riesgo y ventura. El control rígido de los plazos concesionales puede acabar desembocando en que los proyectos no sean invertibles.

La respuesta a estas situaciones y, más en general, a las críticas que recibe la técnica por sus riesgos fiscales y sociales es una gobernanza coherente e integral que atienda a la naturaleza de los contratos y a los incentivos. El trabajo desgrana sistemáticamente el significado de la gobernanza económica precisa desde la perspectiva de la nueva economía institucional. La extensión a largo plazo del perímetro efectivo de la administración que supone la colaboración público-privada exige una implicación coordinada de múltiples actores bajo la mediación de una capacidad analítica central así como la aplicación de controles fiscales o regulatorios bajo un modelo de “pasarela”.

La naturaleza de estas relaciones a lo largo de la red administrativa híbrida ideal que se deduce de la lógica económica del problema se aleja de la de la administración weberiana clásica. Idealmente, la planificación se conduce de forma independiente a fin de objetivar las necesidades. La selección de proyectos responde a las prioridades que determina la planificación previa y el propio criterio político, habida cuenta de los recursos disponibles (públicos y privados) y la aplicación del tamiz de la neutralidad técnica. La preparación, licitación y gestión a cargo de las agencias correspondientes responde a la lógica económica que reconcilia reglas y discreción bajo controles fiscales, regulatorios y de legalidad adaptados. Idealmente, la coherencia debe ser resultado de mandatos específicos de agencia y de la coordinación mediante protocolos para la decisión colectiva pública y de manuales de procedimiento transparentes consistentes con la ley.

Pero el reto administrativo que supone esta “desestructuración” administrativa ideal del marco de provisión de capital puede ser insuperable. En este contexto, la creación de bancos de infraestructuras se viene perfilando en diversas jurisdicciones como un mecanismo institucional que traslada con mayor efectividad la disciplina de mercado que idealmente imponen los inversores a estructuras administrativas imperfectas. La relevancia que tiene el intercambio de riesgos contingentes en la colaboración público privada justifica también la atribución de competencias de gestión a una institución financiera especializada. En el contexto de la red administrativa híbrida, un banco de infraestructuras resulta de forma natural de la atribución de un papel financiero a la capacidad analítica central de coordinación.

Idealmente, el fortalecimiento del marco de gobernanza de la provisión de capital no sólo contribuye a aliviar los problemas de fragilidad de la colaboración público privada de tipo concesional o asimilado. Además, debería permitir equilibrar su papel con el de otras formas de alianza público privadas. El universo de las alianzas público privadas no se agotan en este modelo, aun cuando el mismo haya copado casi en exclusiva ese papel en infraestructuras carentes de intensos efectos de red. La innovación en las formas de asociación exige una capacidad analítica que surge en contextos de especialización. La adaptación de experiencias de co-inversión, de arreglos de colaboración público privada institucional, de instrumentos especializados para la financiación de infraestructuras etc. se facilita asimismo bajo un macro de gobernanza y capacidad suficiente.

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