fedea

Fundación de Estudios de Economía Aplicada

Sobre la puesta en marcha del nuevo sistema de financiación regional: proyecciones para 2009 y algunas reflexiones

Angel de la Fuente Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Colección Estudios Económicos 11-09

ISSN 1988-785X www.fedea.es

Angel de la Fuente Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Noviembre de 2009

Resumen

En este trabajo se presenta una estimación de los resultados financieros del nuevo modelo de financiación regional en su año base efectivo de 2009. Si mis previsiones se cumplen, algunas regiones experimentarán bruscos saltos a la baja entre 2007 y 2009 en términos de financiación por habitante ajustado que podrían ser difícilmente aceptables. Esto haría que el nuevo sistema esté sujeto a fuertes presiones para su reforma desde el mismo momento de su puesta en marcha. Para evitar, o al menos mitigar, este problema sería conveniente introducir algunos cambios en el proyecto de ley que actualmente se está tramitando en las Cortes. Los cambios necesarios serían consistentes con el núcleo del reciente Acuerdo.

Abstract

This paper presents an estimate of the financial results of the new Spanish system of regional financing in 2009. According to these estimates, some regions will experience sharp reductions in their adjusted financing per capita between 2007 and 2009 which may be very difficult to accept. This would mean that there will be strong pressures for the reform of the new system from the very beginning. To avoid, or at least mitigate, this problem it would be helpful to introduce some changes in the bill currently being discussed by the Parliament. The necessary changes would not alter the nucleus of the recent agreement.

Palabras clave: financiación autonómica

Clasificación JEL/JEL Classification: H71, H77

Key words: regional financing, Spain

Índice

1. Introducción 2 2. El punto de partida: resultados ajustados del sistema actual en 2007 4 3. Evolución de los ingresos tributarios autonómicos y estatales entre 2007 y 2009: una estimación 6 4. Resultados ajustados del sistema actual en 2009 9 ¿Por qué varía tanto la financiación entre 2007 y 2009? 12 La liquidación de 2009 con el sistema actual 16 5. La financiación en 2009 con el nuevo sistema 17 La aportación adicional del Estado y la financiación básica en 2009 17 Los Fondos de Convergencia y la financiación total con el nuevo sistema 19 La liquidación de 2009 con el nuevo sistema 20 El reparto del Fondo de Competitividad 21 6. Resumen y conclusiones 23

ANEXOS

Anexo 1: Estimación de los ingresos tributarios totales y autónómicos en 2009 1. Proyección de los ingresos tributarios agregados y una estimación del ITEn de 2009 28 2. Proyección de los ingresos tributarios de las comunidades autónomas 32 2.1. Ingresos totales 32 2.2. Indicadores del impacto diferencial de la crisis 35 2.3. Ingresos regionales 37 Anexo 2: Otras estimaciones para 2009 1. Estimación de la población y la población ajustada 43 2. Estimación del PIB regional 44 Anexo 3: Resultados ajustados del modelo actual en 2007 1. Cálculo de la recaudación normativa por cedidos tradicionales con los criterios del nuevo Acuerdo 46 2. Recaudación normativa por otros tributos cedidos 47 3. El Fondo de Suficiencia 49 4. Otros ingresos autónómicos 50 Anexo 4: Estimación de los resultados ajustados del sistema actual en 2009 1. Recaudación normativa por tributos cedidos 52 2. Entregas a cuenta por ingresos tributarios en 2009 54 3. Estimación de los ITEs de Madrid y Baleares 54 4. El Fondo de Suficiencia 55 5. Estimación de la garantía de financiación sanitaria 58 6. Otros ingresos autónómicos 59 7. La liquidación de 2009 con el sistema actual 60 Anexo 5: La financiación en 2009 con el nuevo modelo 1. Reparto de la aportación adicional del Estado para 2009 y 2010 y financiación básica provisional y definitiva con el nuevo sistema 62 2. Reparto del Fondo de Cooperación 65 3. Estimación del índice de capacidad fiscal que se utiliza en el reparto del Fondo de Competitividad 66 4. Reparto del Fondo de Competitividad con la financiación definitiva de 2009 68 5. Financiación previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia con criterio de caja 71 6. Reparto del Fondo de Competitividad con el criterio previsto en el Proyecto de ley 73 7. Estimación de los valores provisionales y definitivos de los elementos del nuevo sistema en 2009 75 Referencias 79

1. Introducción

Los cálculos necesarios para la puesta en marcha de cada nuevo modelo de financiación regional se han realizado tradicionalmente para un año ya pasado, el llamado año base, para el que se disponía en el momento del acuerdo de toda la información necesaria sobre las variables que entran en el sistema. En el modelo actual, acordado en 2001 y vigente desde 2002, se tomó 1999 como año base De esta forma, la posición inicial de cada región de cara a la puesta en marcha del sistema todavía vigente, fijada en valores de 1999, era una magnitud ya conocida en el momento de la firma del anterior Acuerdo de financiación.

En esta ocasión, sin embargo, se ha optado por un procedimiento diferente. Aunque tanto el nuevo Acuerdo (CPFF, 2009) como el Proyecto de Ley que le da forma legal (BOCG, 2009a y b) indican que el año base del nuevo sistema será 2007, de la lectura de ambos textos se desprende que el año base efectivo del nuevo sistema será el año en curso de 2009. En particular, tanto el Proyecto como el Acuerdo exigen un recálculo completo de los elementos del sistema en 2009, lo que incluye una cláusula de status quo que se aplicará partiendo de los resultados del sistema todavía vigente en ese año. Esto implica que la financiación inicial cada región con el nuevo modelo es una magnitud incierta, que no se conocerá con exactitud hasta que se practique en 2011 la liquidación del sistema actual correspondiente a 2009.

Esta forma de proceder resulta bastante chocante y tiene además sus riesgos. Uno de los pocos puntos de acuerdo entre las comunidades autónomas que parecen haber existido durante la negociación del nuevo sistema ha sido la necesidad de minimizar el riesgo de sorpresas desagradables. Este consenso se ha traducido en la creación de un nuevo instrumento, el Fondo de Garantía, que permite a las regiones asegurarse contra tales sorpresas (véase de la Fuente, 2009a). Este Fondo aumenta de forma considerable la inercia del sistema, lo que hace que la posición inicial de cada región sea una variable todavía más crítica a medio y largo plazo de lo que ya lo era con el modelo anterior. Pese a ello, se ha optado por posponer la puesta en marcha de este mecanismo estabilizador desde 2007 hasta 2009, precisamente en un período de considerable turbulencia en el que no se pueden descartar todo tipo de sorpresas desagradables. Si tales sorpresas fueran importantes, existe el peligro de que el nuevo sistema sea cuestionado ya desde el principio por aquellas comunidades que vean incumplidas sus expectativas, que casi con seguridad estarán ancladas en las posiciones existentes en 2007 de acuerdo con la última liquidación del sistema que se ha publicado hasta el momento.

En esta situación, resulta realmente sorprendente que el Gobierno no haya realizado, o al menos no haya hecho pública, ninguna estimación de los resultados del nuevo Acuerdo antes de proceder a su aprobación definitiva. En el presente trabajo se intenta colmar esta laguna, ofreciendo una estimación de los resultados del sistema actual y del nuevo sistema en el año 2009. La estimación se realiza a partir de los datos ya disponibles de recaudación correspondientes a los tres primeros trimestres del año en curso, del avance de la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2009 que se incluye en el proyecto de Presupuestos de 2010 y de una serie de indicadores que permiten aproximar, aunque sea de una forma tentativa, la distribución territorial de los costes fiscales de la crisis actual. Mis cálculos se han basado fundamentalmente en el texto del Proyecto de Ley remitido por el Gobierno a las Cortes el pasado mes de septiembre, pero recogen también los cambios más importantes que se han introducido en el texto durante su tramitación en el Congreso.¹

Los resultados del ejercicio indican que existe una elevada probabilidad de que se produzcan sorpresas importantes, o al menos de que la posición relativa de algunas regiones en términos de financiación por habitante ajustado sea muy distinta en 2009 de lo que lo era en 2007, lo que podría dar lugar a tensiones significativas ya en el momento de la puesta en marcha del nuevo sistema. El trabajo analiza las fuentes de las variaciones en financiación relativa por habitante ajustado entre 2007 y 2009, distinguiendo entre los cambios debidos a “factores naturales” ligados a la dinámica de la población y de su estructura demográfica y a la evolución de los agregados económicos regionales y los cambios resultantes de la interacción de la crisis actual con elementos en principio puramente técnicos del sistema. Mis previsiones sugieren que este segundo factor puede tener efectos importantes que afectan de forma muy desigual a distintas regiones, introduciendo así un elemento de "ruido" que resulta especialmente indeseable en el momento de la puesta en marcha de un nuevo sistema.

El trabajo está organizado como sigue. En la sección 2 se cuantifican los resultados del modelo de financiación todavía vigente en el año 2007, introduciendo los ajustes previstos en el reciente Acuerdo en lo que concierne al cálculo de los rendimientos normativos de determinados tributos cedidos. En la sección 3 se presenta una estimación de los ingresos tributarios estatales y autonómicos en 2009. Esta proyección se utiliza en las secciones 4 y 5 para estimar los resultados del modelo actual y del nuevo modelo en 2009. La sección 6 concluye con un breve resumen de los principales resultados que da pie a algunas reflexiones organizadas en torno a dos preguntas. Primera, dejando de lado el pequeño detalle de que la tarta de la financiación será mucho más pequeña en 2009 que en 2007, ¿estará al menos mejor repartida? Y segunda, ¿son los cambios en el tamaño de los trozos asignados a cada uno de los comensales lo suficientemente razonables como para evitar que algunos de ellos reclamen de inmediato un nuevo reparto? Por último, el trabajo contiene también una serie de Anexos en los que se presentan los detalles de las estimaciones de las diversas magnitudes del sistema y las fuentes de información utilizadas.

¹ En particular, he tenido en cuenta el tope que se fija en la disposición transitoria primera del texto enmendado para el índice de capacidad fiscal que se utiliza a efectos del reparto del Fondo de Competitividad y la nueva redacción de la disposición adicional segunda sobre las peculiaridades de Canarias en relación con la aplicación del sistema.

2. El punto de partida: los resultados ajustados del sistema actual en 2007

El nuevo Acuerdo de financiación regional (CPFF, 2009) especifica que la financiación en el año base del nuevo modelo se calculará tomando como punto de partida los resultados reales del sistema todavía vigente (sistema 2001) con algunos ajustes. En primer lugar, a efectos del cálculo del status quo, se contabilizarán también dos partidas que, en sentido estricto, no forman parte del sistema de financiación actual: las dotaciones complementarias para la asistencia sanitaria y la insularidad establecidas en la segunda Conferencia de Presidentes y las transferencias del Instituto Social de la Marina (ISM) que ciertas comunidades reciben para financiar algunas competencias del organismo que fueron transferidas antes de 2002 y que hasta el momento no se habían integrado en el sistema general de financiación. En segundo lugar, el Acuerdo establece que, antes de realizar los cálculos pertinentes, la recaudación normativa de algunos tributos gestionados por las comunidades autónomas se revisará al alza con el fin de acercar su valor a la recaudación real de estas figuras impositivas. En particular, la actualización de la recaudación normativa afecta a los impuesto sobre sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (ITP y AJD) y patrimonio. En el primer caso, la recaudación normativa bajo el sistema anterior se duplica, en el segundo, se iguala al 85% de la recaudación real y en el tercero se iguala a la compensación (todavía provisional) del Estado a las comunidades autónomas por la supresión efectiva del impuesto.

En esta sección se calculan los rendimientos del modelo actual en 2007 con los ajustes que acabo de indicar. Como ya he indicado, este cálculo (que se repetirá desde cero en 2009) no tendrá absolutamente ningún impacto sobre el nuevo modelo de financiación, pero constituye la referencia natural a la hora de comparar los resultados del nuevo modelo con la situación preexistente.

El Cuadro 1 resume los resultados de la liquidación del sistema de financiación regional en 2007. El primer bloque del Cuadro muestra la financiación total de cada región en millones de euros calculada a competencias homogéneas (esto es, la destinada a las competencias que han sido asumidas por todas las comunidades autónomas) así como la dotación adicional, incluida en el Fondo de Suficiencia, para la financiación de ciertas competencias singulares que por el momento sólo han sido traspasadas a algunas regiones.

Los ingresos tributarios autonómicos se miden con el criterio normativo especificado en el nuevo Acuerdo de financiación ("criterio normativo ajustado" para abreviar). Esto es, las cifras que aparecen en el cuadro no recogen necesariamente la recaudación real de cada impuesto sino la recaudación teórica que se utilizará a efectos de los cálculos del sistema (incluyendo la determinación del status quo inicial del nuevo modelo), incorporando las novedades que en este sentido introduce el reciente Acuerdo. Así, en los casos del IRPF, el Impuesto sobre la Venta Minorista de Hidrocarburos (IVMH) y el impuesto de matriculación, se toma la recaudación sin ejercicio de la capacidad normativa regional (que en el último caso coincide con la recaudación real), para el ITP y AJD el 85% de la recaudación real y para el Impuesto sobre el Patrimonio la compensación estatal por la supresión del tributo, fijada en el Anexo del nuevo Acuerdo de

Cuadro 1: Resultados ajustados del sistema 2001 en el año 2007 rendimientos definitivos con criterio normativo ajustado

b. Financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado

- Notas: Otros ingresos: garantía de financiación de la asistencia sanitaria, dotación complementaria para asistencia sanitaria e insularidad acordada en la II Conferencia de Presidentes y transferencias del ISM para financiar las competencias del organismo asumidas antes de 2002 por determinadas regiones. - Fuente: Anexo 3, Cuadros A3.2-A3.6. Población ajustada en 2007: de la Fuente (2009a).

financiación.² Para las tasas afectas a los servicios traspasados y las tasas sobre el juego, se mantiene el criterio utilizado en el sistema todavía vigente, que consiste en actualizar los rendimientos reales de cada impuesto en el momento de su cesión con un índice que refleja la evolución de los ingresos tributarios del Estado, el llamado ITEn. La partida de otros ingresos incluye la garantía de financiación de la asistencia sanitaria que recoge el modelo vigente, la dotación complementaria para sanidad e insularidad introducida en la II Conferencia de Presidentes y las transferencias del ISM citadas anteriormente. El desglose de las distintas partidas de financiación regional y los detalles de los ajustes necesarios para el cálculo de la recaudación normativa de ciertos tributos cedidos se presentan en el Anexo 3.

Para que las cifras correspondientes a Canarias sean plenamente comparables con las de otras comunidades, el Cuadro 1 incluye también la parte que le corresponde a su gobierno regional de los llamados recursos REF, esto es, de los ingresos adicionales que obtienen las administraciones canarias (incluyendo ayuntamientos y cabildos) gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta el archipiélago.³ Estos recursos no se consideran parte del sistema ordinario de financiación y, por consiguiente, no se utilizan en los cálculos que determinan los recursos que éste aporta a cada región,⁴ pero sí son relevantes a la hora de comparar la situación financiera de la comunidad canaria con la de las demás regiones.

En el segundo bloque del Cuadro 1 se calcula un índice de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas. La financiación total a competencias homogéneas se divide por la población ajustada de cada región en 2007, calculada de la forma que especifica el nuevo Acuerdo de financiación, y el resultado se normaliza por el promedio correspondiente al conjunto de las comunidades autónomas de régimen común. En la última fila de este bloque se muestra un indicador de la dispersión de la financiación por habitante ajustado (la desviación estándar del índice).

3. Evolución de los ingresos tributarios autonómicos y estatales entre 2007 y 2009: una estimación

Para aproximar los resultados del actual sistema de financiación en 2009, resulta necesario estimar los rendimientos territorializados de buena parte de los impuestos que conforman el sistema tributario español durante el año en curso. Este ejercicio se lleva a cabo en el Anexo 1.

La estimación de los ingresos tributarios autonómicos y estatales en 2009 se realiza en dos etapas con niveles muy diferentes de riesgo. En primer lugar, se estiman los rendimientos totales de los tributos de interés para España en su conjunto (excluyendo a las comunidades forales). Puesto que ya se conoce la recaudación real de buena parte de estos impuestos durante los nueve primeros meses del año en curso, el margen de error en las proyecciones agregadas no debería ser demasiado elevado. En segundo lugar, se procede a territorializar los rendimientos de cada figura tributaria utilizando una serie de indicadores (empleo y salarios, ventas de vivienda, matriculaciones de turismos, consumo de combustibles y gasto de turistas extranjeros) que están disponibles al menos para el primer semestre del presente año para intentar aproximar el impacto diferencial de la crisis sobre los ingresos tributarios de las distintas comunidades autónomas. Por razones obvias, el margen de error de este segundo ejercicio es muy superior al del primero. Quizás lo más sensato sea interpretar mis proyecciones como un escenario que describe un determinado reparto territorial, entre otros posibles, de las consecuencias fiscales de la crisis actual en vez de cómo una predicción cerrada de cómo terminaremos el año. Con todas sus limitaciones, lo que sí permite este escenario es realizar un stress test del sistema, esto es, analizar cómo respondería éste ante una perturbación extrema. Si los resultados no nos gustan, quizás sea prudente pararnos a pensar un poco más antes de poner en marcha una reforma que podría muy bien nacer muerta.

² El Acuerdo indica el importe de la compensación sin especificar si se trata de la correspondiente a 2007 o a 2009 y sin fijar ningún mecanismo de actualización, lo que hace suponer que el importe de la misma se mantendrá constante en el tiempo.

³ En Canarias no se aplican buena parte de los tributos indirectos estatales (el IVA y algunos impuestos especiales). En contrapartida, existen figuras tributarias propias de las islas (el Impuesto General Indirecto Canario o IGIC, los arbitrios insulares y los impuestos canarios sobre los combustibles y de matriculación) que gravan las mismas bases a tipos más reducidos y cuyos rendimientos se reparten entre la administración autonómica y las corporaciones locales de las islas. A efectos del sistema de financiación, los rendimientos de estos tributos no se deducen de las necesidades de gasto para calcular el Fondo de Suficiencia.

4 Esto podría cambiar en alguna medida con el nuevo modelo. De acuerdo con el texto aprobado por el Congreso (BOCG, 2009b), los recursos REF sí se contabilizarán, aunque sólo a efectos del reparto del Fondo de Competitividad. Véanse las secciones 3 y 4 del Anexo 5.

Gráfico 1: Variación esperada de las principales fuentes de ingresos autonómicos entre 2007 y 2009

Los resultados del ejercicio se resumen en los Gráficos 1 y 2. Los únicos tributos para los que se espera una mayor recaudación en 2009 que en 2007 son el impuesto sobre el consumo de electricidad (+21.6%) y el resto de los impuestos especiales (+2.3%). En los demás casos se prevé un descenso de la recaudación, aunque con diferencias muy notables entre unos tributos y otros. Los mayores descensos corresponden al ITPy AJD, al impuesto de matriculación y al IVA, que caen más de un 45% en relación a sus niveles de 2007, mientras que el tramo autonómico del IRPF registra un descenso de sólo el 0.55%. En su conjunto, los ingresos tributarios autonómicos incluidos en el Gráfico se reducirán, de acuerdo con mis previsiones, en un 26.5%. También se prevé que la magnitud del shock varíe muy significativamente de una región a otra.

El descenso previsto de los ingresos tributarios totales oscila entre el 18.6% en Asturias y el 33% en Canarias. Las regiones menos afectadas serían las del Noroeste, la Rioja y Madrid y las más afectadas Canarias, Andalucía y las comunidades del Arco Mediterráneo.

Gráfico 2: Reducción esperada de los ingresos por los principales tributos cedidos entre 2007 y 2009 - Nota: Suma de los ingresos (sin ejercicio de la capacidad normativa) por IRPF, IVA, IIEE, impuestos sobre electricidad y matriculación, IVMH, ITP y AJD y recursos REF Canarias.

Tras los tributos cedidos, la segunda fuente más importante de ingresos autonómicos son las transferencias estatales que se canalizan a través del Fondo de Suficiencia. El importe de esta partida está ligado a la evolución del agregado de ingresos tributarios estatales conocido como ITEn. Este agregado se define como la parte de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (IIEE) que corresponde al Estado tras descontar la participación de las comunidades autónomas. El cálculo del ITEn se realiza en términos de caja, utilizando una metodología que tiene efectos peculiares sobre los que volveré más adelante. En particular, el ITEn se obtiene restando de los ingresos tributarios totales por IRPF, IVA e IIEE (netos de electricidad) la parte de los mismos que corresponde a las comunidades autónomas, pero esta última cifra no se calcula aplicando a la recaudación total de cada impuesto el porcentaje de cesión que establece el sistema de financiación, sino como la suma de las entregas a cuenta del año en curso más la liquidación correspondiente a dos años atrás (que se percibe en el año actual).⁵

Los datos necesarios para realizar este cálculo y sus resultados se muestran en el Cuadro 2. En el Cuadro se ofrece una estimación del ITEn de 2009 y del índice de variación del ITEn entre

⁵ Durante el transcurso del año, el Estado transfiere a las comunidades autónomas en concepto de entregas a cuenta un 98% de los ingresos que se prevé les corresponderán por Fondo de Suficiencia y por el rendimiento del tramo autonómico de aquellos impuestos cedidos que recauda la Agencia Tributaria estatal. Las entregas a cuenta se transfieren en pagos mensuales de igual cuantía. La liquidación correspondiente al año T se realiza con un desfase de dos años. Una vez se conocen los datos necesarios, se calcula el rendimiento definitivo del tramo autonómico de cada impuesto en T así como la dotación definitiva del Fondo de Suficiencia y la diferencia entre los rendimientos definitivos de cada recurso y las entregas a cuenta del mismo se transfiere del Estado a las comunidades autónomas o a la inversa, dependiendo del signo de la diferencia.

2007 y 2009, al que denominaré GITEn (09/07). Este indicador, que es simplemente el cociente entre los ingresos tributarios del Estado en 2009 y 2007, es el que se utiliza para actualizar ciertas magnitudes importantes del sistema de financiación, incluyendo las transferencias del Fondo de Suficiencia. Por consiguiente, la dotación del Fondo de Suficiencia es una fracción del ITEn que se mantiene constante en el tiempo siempre que no se proceda a la cesión de nuevas competencias a las comunidades autónomas o se revise la valoración de algunas competencias ya cedidas.

Cuadro 2: Estimación del ITEn correspondiente a 2009 y del GITEn 09/07

- Fuentes: Véase la sección 1 del Anexo 1.

Como se observa en el Cuadro 2, la reducción esperada del ITEn entre 2007 y 2009 es del 42.75%. Esto implica un recorte de la misma magnitud en las transferencias del Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas, que caerán por tanto con más intensidad que los ingresos tributarios de las comunidades autónomas.

4. Resultados ajustados del modelo actual en 2009

Partiendo de las estimaciones de ingresos tributarios resumidas en la sección anterior, en el Anexo 4 se estiman los resultados del modelo de financiación todavía vigente en el año 2009. Los resultados se resumen en el Cuadro 3. Su estructura es la misma que la del Cuadro 1. En la parte superior del Cuadro se calcula la financiación total de cada región (a competencias homogéneas y con todas las competencias asumidas) utilizando el criterio establecido en el nuevo Acuerdo para calcular los rendimientos normativos de los impuestos cedidos. En la parte inferior del Cuadro se calcula un índice de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas. Este índice se compara con el correspondiente a 2007 en el Gráfico 3.

Comparando el Cuadro 3 con el Cuadro 1, vemos que se prevé un aumento del 25.4% en la dispersión de la financiación por habitante ajustado (la desviación estándar del índice pasaría de 8.09 a 10.15) así como cambios muy significativos en la posición relativa de algunas comunidades. En términos generales, las comunidades que se situaban en la cola superior de la distribución en términos de financiación por habitante ajustado en 2007 mejoran o mantienen sus posiciones relativas, mientras que una serie de regiones intermedias (Canarias, Castilla la Mancha y Andalucía) pasarían a situarse claramente por debajo de la media. Finalmente,

Madrid y Cataluña (pero no Valencia, Baleares y Murcia) mejorarían sensiblemente y pasarían a situarse en torno a la media nacional o por encima de ella.

Cuadro 3: Estimación de los resultados ajustados del sistema 2001 en el año 2009 rendimientos definitivos con criterio normativo ajustado

b. Financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado

- Notas: Otros ingresos: garantía de financiación de la asistencia sanitaria, dotación complementaria para asistencia sanitaria e insularidad acordada en la II Conferencia de Presidentes y transferencias del ISM para financiar las competencias del organismo asumidas antes de 2002 por determinadas regiones. - Fuente: Anexo 4, Cuadros A4.1-A4.3, A4.6 y A4.11. Población ajustada: Cuadro A2.1.

Gráfico 3: Índices de financiación por habitante ajustado, 2007 vs. 2009 con el sistema todavía vigente (sistema 2001)

Cuadro 4: Reducción porcentual esperada de la financiación total a competencias homogéneas y contribución a la misma de las distintas fuentes de ingresos autonómicos

- Nota: la primera columna es la suma de las demás. Cada columna se calcula dividiendo la variación de la partida correspondiente entre 2009 y 2007 por la financiación total a competencias homogéneas en 2007

Los cambios previstos en la posición relativa de las distintas regiones son el resultado de una combinación de factores. Como ya hemos visto, la evolución prevista de los ingresos tributarios varía mucho de unas regiones a otras. Pero también es importante el peso relativo del Fondo de Suficiencia en cada región. Puesto que esta fuente de ingresos experimenta una reducción mayor que los ingresos tributarios autonómicos, las regiones más dependientes de la misma (generalmente las más pobres) tienden a sufrir más, otras cosas iguales, mientras que las menos dependientes se ven beneficiadas en términos relativos. Este factor explica, por ejemplo, la desigual evolución de Cataluña y Murcia: aunque ambas regiones experimentan una pérdida de ingresos tributarios de aproximadamente la misma magnitud (véase el Gráfico 2), la financiación relativa de la primera de ellas mejora entre 2007 y 2009 mientras que la de la segunda empeora porque el peso del Fondo de Suficiencia en la financiación total es muy superior en el caso murciano. El Cuadro 4 muestra a las regiones ordenadas por el descenso previsto en su financiación total a competencias homogéneas y recoge las contribuciones a este descenso de las distintas fuentes de ingresos autonómicos.

¿Por qué varía tanto la financiación entre 2007 y 2009?

Los bruscos cambios en las posiciones relativas de algunas regiones que se observan en el Gráfico 3 no se deben únicamente al desigual impacto territorial de la crisis en la que estamos inmersos, sino también a la interacción de la propia crisis con algunos elementos "técnicos" del actual sistema de financiación que seguramente convendría revisar a la luz de la experiencia reciente.

El primer problema en este sentido es que el ITEn, y por consiguiente también el Fondo de Suficiencia, refleja de una forma perversa los errores de previsión que pueda cometer el Gobierno central a la hora de elaborar los Presupuestos Generales del Estado (PGE). Como hemos visto, el ITEn se calcula en términos de caja, sustrayendo de los ingresos totales por IRPF, IVA e IIEE no los rendimientos definitivos de los tramos autonómicos de estos impuestos sino la suma de las entregas a cuenta del año en curso y la liquidación correspondiente a dos años atrás. Si el Gobierno central es demasiado optimista, esto es, si sobrevalora los ingresos tributarios autonómicos y se excede en las entregas a cuenta, el ITEn será menor de lo que lo habría sido en ausencia del error de previsión, lo que se traducirá en una reducción del Fondo de Suficiencia que tendrá efectos muy desiguales sobre las distintas regiones. En principio, el error se corrige por sí solo dos años más tarde. Cuando las comunidades devuelven al Estado el exceso de entregas a cuenta del año t en la liquidación que se practica en t+2, el ITEn de este último año se incrementará en la misma cuantía en la que se había reducido el ITEn del año t como resultado del error de previsión.

En condiciones normales, el problema que esto supone no es grave porque los errores de previsión suelen ser relativamente reducidos excepto en los momentos de cambio de ciclo y se compensan automáticamente en el plazo de dos años. Sin embargo, en 2009 concurren dos circunstancias que hacen que las cosas sean muy distintas. La primera es que el error de previsión ha sido enorme (la recaudación por los impuestos que forman parte del ITEn se ha quedado unos 36.000 millones por debajo de lo previsto). Y la segunda es que se trata del año base efectivo de un nuevo sistema con normas de evolución muy distintas de las del actual. Puesto que las transferencias del Fondo de Suficiencia tendrán un peso muy inferior en el nuevo sistema. la distorsión generada por el error de previsión de 2009 no desaparecerá en dos años sino que tendrá un efecto permanente sobre la financiación de las regiones afectadas.⁶

6 Según mis estimaciones, la dotación agregada del Fondo de Suficiencia de 2009 con el nuevo sistema sería negativa a competencias homogéneas y prácticamente nula cuando se añade la financiación de las

Una segunda complicación con implicaciones similares a las que acabo de describir surge porque los ingresos autonómicos son también sensibles a ciertas medidas de estímulo fiscal que el Gobierno central ha adoptado durante 2009. El problema no es, ciertamente, que el Gobierno central pueda adoptar medidas de impulso fiscal en un período recesivo, sino que la estructura del sistema de financiación hace que tales medidas tengan un impacto seguramente indeseable y muy desigual sobre la financiación regional, que además resulta especialmente inoportuno en el año base de un nuevo sistema.

El Cuadro 5 resume el impacto agregado de los factores técnicos citados sobre la financiación regional a competencias homogéneas en 2009. El exceso de optimismo gubernamental a la hora de preparar los PGE de 2009 se tradujo en un exceso de entregas a cuenta por tributos compartidos de más de 13,000 millones de euros, que a su vez implica una reducción del ITEn de 2009 en el mismo importe.⁷ Este error de previsión no afecta directamente a los ingresos autonómicos definitivos por tributos cedidos (porque el exceso de entregas a cuenta se corrige en la liquidación) pero sí reduce las dotaciones definitivas del Fondo de Suficiencia, con un efecto negativo para las regiones con dotaciones positivas de este Fondo y un efecto positivo para Madrid y Baleares.

Cuadro 5: Reducción de la financiación definitiva de 2009 a competencias homogéneas debida a "causas técnicas"

Por otra parte, he considerado como medidas de impulso fiscal la deducción de 400 euros en el IRPF para las rentas del trabajo y asimiladas y las pérdidas de recaudación del IVA debidas a la agilización de las devoluciones por este impuesto y a las mayores facilidades ofrecidas para conceder aplazamientos. En el primer caso, no hay un efecto directo sobre los ingresos tributarios autonómicos pues la deducción se practica íntegramente contra el tramo estatal de la cuota del IRPF. En el caso del IVA, sin embargo, las comunidades autónomas soportan directamente un 35% de la pérdida de recaudación. En ambos casos, además, disminuyen las transferencias del Fondo de Suficiencia al reducirse el ITEn en el importe de la pérdida de recaudación que soporta el Estado. Finalmente, he considerado también como una medida de "impulso" (negativo) la subida de algunos impuestos especiales que se aprobó el mes de junio del año en curso, y he restado sus efectos de los de las otras medidas recogidas en el Cuadro.

competencias singulares (véase la sección 7 del Anexo 5). Por tanto, el incremento del ITEn generado por la devolución del exceso de entregas a cuenta no tendría prácticamente ningún efecto sobre las transferencias agregadas del Fondo de Suficiencia.

⁷ Para calcular el error de previsión en las entregas a cuenta, el valor "correcto" de esta partida se calcula como el 98% de los rendimientos definitivos del tramo autonómico de cada impuesto en 2009, con ejercicio de la capacidad normativa en el caso del IRPF. Esta última magnitud se estima multiplicando la previsión de ingresos sin capacidad normativa en 2009 (Anexo 1) por el ratio entre los ingresos con y sin ejercicio de la capacidad normativa regional en 2007.

Los datos pertinentes se resumen en el Cuadro 5. La primera columna del mismo muestra el error de previsión en el cálculo de las entregas a cuenta y las pérdidas totales de recaudación asociadas con cada medida de estímulo de acuerdo con las estimaciones que se presentan en MEH (2009b, p. 157 y siguientes). Las dos columnas siguientes muestran el impacto de cada medida sobre el ITEn y sobre los ingresos tributarios autonómicos. En la última fila se calcula la reducción del Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas derivada de la caída del ITEn. Esta cifra se obtiene multiplicando el descenso del ITEn debido a los factores indicados por el peso del Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas en el ITEn, calculado con datos de 2007, que es del 32.24%.

Cuadro 6: Reducción de los ingresos autonómicos a competencias homogéneas en 2009 debida a los errores de previsión y a ciertas medidas de estímulo fiscal millones de euros

Sumando la reducción del Fondo de Suficiencia y la caída de los ingresos tributarios regionales, el efecto neto de los factores recogidos en el Cuadro 5 sobre la financiación a competencias homogéneas en 2009 ha sido una reducción de 10,359 millones de euros. El Cuadro 6 muestra el desglose por regiones de esta cantidad. Para obtener este desglose, la variación agregada de cada fuente de ingresos regionales (Fondo de Suficiencia y tramos autonómicos del IVA e IIEE)

se reparte entre comunidades autónomas en proporción al peso de cada una de ellas en los ingresos totales por cada concepto en 2009.

El Cuadro 7 y el Gráfico 4 resumen el impacto de las distorsiones generadas por los errores de previsión y las medidas de estímulo fiscal sobre la financiación relativa a competencias homogéneas por habitante ajustado de las distintas comunidades autónomas en 2009. Las tres primeras columnas del Cuadro muestran los índices observados (o estimados) de financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en 2007 y 2009 así como el índice que se habría observado en 2009 en ausencia de tales distorsiones. La variación total en el índice de financiación de cada región entre 2007 y 2009 (columna [6]) se descompone en dos partes: lo que he denominado en el Cuadro su "variación natural" (columna [4]), que refleja fundamentalmente la evolución de los agregados económicos y poblacionales de cada región y del conjunto del país, y el efecto derivado de las distorsiones (columna [5]).

Cuadro 7: Descomposición de la variación en financiación relativa por habitante ajustado entre 2007 y 2009 con el sistema todavía vigente (sistema 2001)

Examinando el Cuadro 7 y el Gráfico 4 vemos que las distorsiones de carácter técnico tienen un efecto muy importante sobre la situación final de cada región en 2009 que opera fundamentalmente a través del Fondo de Suficiencia. Su impacto es fuertemente positivo en Madrid y Baleares así como, en menor medida, en Cataluña y muy negativo en las regiones más dependientes de las transferencias del Fondo de Suficiencia (Galicia, Andalucía, Castilla la Mancha, Canarias y Extremadura). En algún sentido, el efecto neto de las distorsiones sobre las dos colas de la distribución de la financiación por habitante ajustado ha de considerarse positivo pues ha evitado que algunas de las regiones con mayor financiación por habitante ajustado mejorasen aún más su posición relativa (Extremadura, Cantabria, Rioja, Castilla y León, Asturias y Galicia) y que algunas de las peor financiadas (Baleares, Valencia y Cataluña) se alejasen aún más de la media. En la zona central de la distribución, sin embargo, las distorsiones acentúan la caída de Canarias, Castilla la Mancha y Andalucía hasta niveles claramente inferiores a la media. En cualquier caso, lo que no parece muy razonable es que la posición inicial de las regiones en el nuevo sistema se vea afectada por factores digamos accidentales que en buena medida constituyen una externalidad asociada a decisiones del Gobierno central y que difícilmente pueden haber sido previstos durante la negociación del Acuerdo.

Gráfico 4: Financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas con el sistema todavía vigente, 2007 y 2009 con y sin "distorsiones"

La liquidación de 2009 con el sistema actual

Concluyo esta sección con una previsión de lo que sería la liquidación de 2009 con el sistema actual. Como hemos visto, las entregas a cuenta de los impuestos sujetos a liquidación han sido muy superiores a los rendimientos definitivos de los mismos tributos. Lo mismo es cierto en el caso del Fondo de Suficiencia pues la previsión presupuestaria del ITEn también se sitúa muy por encima de su valor definitivo. El resultado neto de todo esto es que, de haberse mantenido sin cambios el sistema actual, las comunidades autónomas habrían tenido que devolver al Estado en 2011 algo más de 24,000 millones de euros, de los que habría que deducir los 500 millones de la garantía sanitaria, que se liquida a la vez que las otras dos partidas. El desglose por regiones de las tres partidas se muestra en el Cuadro 7. Como veremos en la sección siguiente, el saldo favorable al Estado se reducirá en el importe de los nuevos recursos que éste aportará al nuevo sistema en el momento de su puesta en marcha.

Cuadro 7: Previsión de la liquidación de 2009 con el sistema todavía vigente millones de euros

- Nota: los signos negativos indican que se trata de saldos favorables al Estado. - Fuente: Cuadros A4.11 y A4.12.

6. La financiación en 2009 con el nuevo sistema

Los resultados ajustados del modelo todavía vigente en 2009 constituyen el punto de partida para la puesta en marcha del nuevo sistema de financiación. A la financiación asignada a cada comunidad con el sistema actual, se le añade la parte que corresponde a la misma de los recursos adicionales aportados por el Estado obteniendo así lo que llamaré la financiación básica del nuevo sistema en 2009. A esta última cantidad se le suman finalmente las participaciones regionales en cada uno de los nuevos Fondos de Convergencia para llegar a la financiación total que percibirá cada territorio con el nuevo sistema.

La aportación adicional del Estado al nuevo sistema se divide en dos tramos: un primer tramo de 5,000 millones de euros que se incorporará al sistema en 2009 y un segundo tramo de 2,400 millones que lo hará en 2010. Puesto que se refieren al año 2009, los cálculos que se presentan en esta sección se han realizado considerando únicamente el primero de estos tramos. En las secciones 1 y 7 del Anexo 5, sin embargo, se analiza el impacto que tendrá el segundo tramo sobre las magnitudes del nuevo sistema.

La aportación adicional del Estado y la financiación básica en 2009

El Cuadro 8 resume el cálculo de la financiación a competencias homogéneas en 2009 antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia. Este agregado, al que denominaré financiación básica, se obtiene sumando al status quo determinado por el sistema anterior la parte que corresponde a cada región de la aportación adicional del Estado correspondiente a 2009, que se reparte entre comunidades autónomas utilizando una serie de indicadores entre los que destacan por su peso la población ajustada de 2009, el incremento de la misma variable entre 1999 y 2009 y la población en situación de dependencia.⁸ La financiación básica así construida se utiliza para fijar los valores iniciales provisionales de los Fondos de Garantía y Suficiencia del nuevo sistema, que se revisarán una vez se incorpore la aportación adicional del Estado correspondiente a 2010. (Véase la sección 7 del Anexo 5).

Cuadro 8: Estimación de la financiación básica de 2009 a competencias homogéneas, millones de euros

- Nota: (*) Incluye REF Canarias. - Fuentes: status quo: Cuadro 3. Aportación adicional del Estado: Cuadro A5.2. Población ajustada: Cuadro A2.1.

En el Gráfico 5 la financiación básica por habitante ajustado en 2009 se compara con el status quo definido por los resultados del sistema todavía vigente en el mismo año. El Gráfico muestra que la aportación adicional del Estado tiene un claro efecto positivo sobre la equidad de la distribución de recursos entre comunidades. El reparto de los nuevos recursos es generalmente favorable a las regiones peor financiadas con el sistema anterior, lo que se traduce en una reducción del 17.8% en la dispersión de la financiación por habitante ajustado, medida por la desviación estándar del índice correspondiente (que pasa de 10.15 a 8.34). Por otra parte, los cambios en las posiciones relativas regionales que se producen con el paso al nuevo sistema son generalmente moderados (situándose entre +3.5 puntos en el caso de Baleares y -4.7 puntos en el de Asturias) y, por lo tanto, presumiblemente aceptables para las partes implicadas dado que además se garantiza que todas las regiones ganan en términos absolutos con el cambio de modelo en relación con el status quo.

⁸ Véase la sección 1 del Anexo 5 para los detalles del reparto.

Gráfico 5: Financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en 2009, sistema antiguo vs. financiación básica provisional del nuevo sistema Los Fondos de Convergencia y la financiación total con el nuevo sistema

El reciente Acuerdo de financiación introduce dos nuevos Fondos de Convergencia autonómica que se financiarán con cargo a los recursos del Estado. Ambos Fondos introducen retoques finales que modifican la asignación resultante del resto del sistema. El primero de ellos, el Fondo de Cooperación, se destina fundamentalmente a las comunidades de menor renta, mientras que el segundo, el Fondo de Competitividad corrige al alza la financiación de aquellas regiones a las que el resto del sistema asigna una menor financiación por habitante ajustado o una financiación total inferior a su capacidad tributaria bruta (esto es, a sus ingresos tributarios totales, antes de descontar su aportación al Fondo de Garantía).

El reparto de estos Fondos en 2009 con los criterios fijados en el Proyecto de nueva ley de financiación regional se estima en las secciones 2 y 6 del Anexo 5. En el Cuadro 9 se resumen los resultados y se calcula la financiación total de cada región a competencias homogéneas en 2009 con el nuevo sistema, sumando a la financiación básica a competencias homogéneas las participaciones regionales en los Fondos de Convergencia.

En el Gráfico 6 los resultados finales del nuevo sistema en 2009 se comparan con la financiación básica en el mismo año. Por razones sobre las que volveré enseguida, los Fondos de Convergencia tienen un impacto menor de lo que sería esperable sobre la dispersión de la financiación por habitante ajustado. Este indicador se reduce ligeramente (de 8.34 a 7.23) porque la asignación de los Fondos mejora la posición relativa de algunas regiones con niveles de financiación básica inferiores a la media (Baleares y Valencia) y reduce la financiación relativa de algunas de las comunidades mejor financiadas (Rioja, Cantabria y Aragón).

Cuadro 9: Estimación de los resultados finales del nuevo sistema en 2009 con el procedimiento fijado en el Proyecto de Ley rendimientos definitivos con criterio normativo ajustado, a competencias homogéneas

* Incluye recursos REF. - Fuentes: Financiación básica: Cuadro 8. Fondo de Cooperación: Cuadro A5.5. Fondo de Competitividad: Cuadro A5.17.

Gráfico 6: Financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en 2009, financiación básica vs. resultado final del nuevo sistema La liquidación de 2009 con el nuevo sistema

La aportación adicional del Estado para 2009 y las dotaciones de los Fondos de Cooperación y Competitividad suponen una inyección significativa de recursos estatales al sistema de financiación. Restando sus importes del saldo a favor del Estado que resultaría de la liquidación del sistema todavía vigente en 2009 (véase la sección anterior), se obtiene la estimación del resultado final de la liquidación del sistema en el año en curso que se recoge en el Cuadro 10. Estas cifras no tienen en cuenta los posibles anticipos a cuenta de los nuevos recursos del sistema, que aumentarían el saldo favorable al Estado en el momento de la liquidación. La disposición adicional cuarta del proyecto de nueva ley de financiación prevé que los saldos favorables al Estado correspondientes a la liquidación de 2009 puedan devolverse gradualmente durante un período de cinco años.

Cuadro 10: Previsión de la liquidación de 2009 con el nuevo sistema de financiación millones de euros

- Nota: los signos negativos indican que se trata de saldos favorables al Estado. - Fuente: Cuadros 7, 8 y 9.

El reparto del Fondo de Competitividad

El nuevo proyecto de ley de financiación establece un procedimiento peculiar para el reparto del Fondo de Competitividad en 2009. Con carácter excepcional, el reparto del Fondo en el año en curso no se realizará partiendo de la financiación básica definitiva de cada comunidad, que es el procedimiento que establece la ley con carácter general, sino utilizando un indicador de financiación calculado con un criterio de caja. En particular, el valor definitivo de los recursos del sistema sujetos a liquidación se substituye en 2009 por el importe de las “entregas a cuenta, pagos realizados y anticipos satisfechos a cuenta de los mismos” (BOCG, 2009A, p. 39). Aunque la redacción del precepto no es demasiado clara (como tampoco lo es su lógica), entiendo que los pagos realizados se refieren a las liquidaciones correspondientes a 2007 de los recursos sujetos a liquidación y, de acuerdo con los apartados 2 y 5 de la citada disposición transitoria, que estos incluyen la garantía sanitaria de 2007, la dotación complementaria para sanidad e insularidad correspondiente a 2009 y las transferencias del ISM del mismo año.

La financiación así definida no se puede calcular exactamente pues no se conoce todavía el importe de los posibles anticipos a cuenta de los nuevos recursos del sistema que el Gobierno podrá autorizar una vez el nuevo sistema se apruebe en Comisión Mixta. La estimación del reparto que se incluye en el Cuadro 9 se ha construido partiendo del supuesto de que las comunidades recibirán en 2009 anticipos a cuenta por un importe igual al 70% de la parte que les correspondería de la aportación adicional del Estado en 2009, que es el tope establecido en la disposición transitoria segunda del Proyecto (BOCG 2009b, p. 44).

El Cuadro 11 compara la distribución del Fondo de Competitividad estimada de esta forma con la que se derivaría de la aplicación del criterio habitual de reparto, en el que se parte de la financiación básica definitiva de cada región (véase la sección 4 del Anexo 5). Las diferencias son muy significativas, especialmente en los casos de Andalucía y Madrid, que serían elegible para el Fondo con un criterio pero no con el otro, y en el de las comunidades insulares, que se verían muy perjudicadas con un reparto por caja.

Cuadro 11: Distribución estimada del Fondo de Competitividad en 2009 con dos criterios alternativos de reparto

- Nota: Con el primer criterio, los objetivos del Fondo se cumplirían sin agotar su dotación. En este caso, sobrarían 115 millones, lo que hace que la suma de los términos de la última columna no sea nula.

Gráfico 7: Financiación total por habitante ajustado a competencias homogéneas en 2009 con dos procedimientos alternativos de reparto del Fondo de Competitividad

El Gráfico 7 muestra los índices de financiación total a competencias homogéneas que se obtendrían en cada caso. Aunque el procedimiento excepcional sólo se aplicará en 2009 y no tendrá por tanto efectos permanentes, su utilización no parece muy aconsejable. Si lo que se pretende con el Fondo de Competitividad es corregir las disfunciones que pueda generar el resto del sistema, no tiene demasiado sentido aplicar las correcciones pertinentes a una distribución provisional de los recursos que no se parece demasiado a su distribución definitiva. Examinando el Gráfico, vemos que el procedimiento perjudica notablemente a algunas de las regiones peor financiadas (Baleares, Canarias, Andalucía y Valencia), beneficia enormemente a la comunidad de Madrid a pesar de que ésta ya se sitúa claramente por encima de la media e incluso del tope fijado para el índice de capacidad fiscal, y se traduce en un aumento del 24.5% (de 5.81 a 7.23) en la dispersión de la financiación por habitante ajustado en relación a lo que supondría la aplicación del procedimiento general previsto en la ley.

6. Resumen y conclusiones

Los Cuadros 12 y 13 resumen los principales resultados del análisis. En el primero de ellos se muestran los índices de financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en 2007 y 2009. Para este último año se ofrecen datos tanto para el sistema todavía vigente como para el nuevo sistema. Dentro de cada sistema, finalmente, se distingue entre los resultados finales del mismo y los que se habrían obtenido sin ciertas "distorsiones." En el caso del sistema vigente, estas distorsiones son las derivadas de los errores de previsión en los PGE de 2009 y de las medidas de estímulo fiscal analizadas en la sección 4. En caso del nuevo sistema, la "distorsión" es el reparto en 2009 del Fondo de Competitividad con un criterio de caja distinto del previsto con carácter general en el nuevo modelo. La penúltima fila del cuadro muestra el indicador de dispersión de la financiación por habitante ajustado que he venido utilizando (la desviación estándar del índice) y la última el coeficiente de correlación entre cada columna y la primera. Este último indicador nos dice cuánto se parece cada una de las sucesivas distribuciones de la financiación a la observada en 2007.

La primera columna del Cuadro 13 muestra la variación total en el índice de financiación de cada comunidad entre 2007 y 2009 con el sistema nuevo aplicado de la forma prevista en el Proyecto de ley. Esta variable se descompone en el resto del cuadro en cuatro componentes que se construyen como las diferencias entre cada columna del Cuadro 12 y la que le sigue. El primero de ellos captura los efectos de la evolución natural de la financiación bajo el sistema anterior, el segundo las consecuencias de las distorsiones citadas, el tercero el impacto del cambio de sistema y el cuarto las implicaciones del atípico criterio de reparto finalmente elegido para el reparto del Fondo de Competitividad.

9 Todas aquellas regiones que no participan en el reparto del Fondo de Competitividad con ninguno de los dos criterios contemplados tienen exactamente la misma financiación en los escenarios descritos en las columnas 4 y 5. Sus índices de financiación, sin embargo, varían ligeramente porque en la columna 4 hay una parte de la dotación del Fondo que sobra y no se distribuye, lo que afecta a la financiación media del conjunto de las comunidades y por tanto al valor del índice para todas ellas. Esto explica por qué el valor que corresponde a estas regiones en la última columna del Cuadro 13 no es exactamente igual a cero.

Cuadro 12: Financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado

Cuadro 13: Variación total del índice de financiación por habitante ajustado y sus componentes

Gráfico 8: Financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas 2007 vs. 2009 con nuevo sistema, reparto final y sin distorsiones

Para valorar todos estos números quisiera partir de dos ideas que ciertamente entran dentro de lo opinable. La primera es que la igualdad en financiación por habitante ajustado es deseable porque es la forma de garantizar la igualdad de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos. Si damos por bueno el cálculo de necesidades de gasto implícito en la variable de población ajustada que introduce el sistema (que en mi opinión es bastante razonable), lo más equitativo sería una distribución de la financiación que correspondería a una línea horizontal a la altura de 100 en el Gráfico 8. En consecuencia, cualquier cosa que "aplane" la distribución y acerque a las regiones a la media es, en principio, deseable. La segunda es que los saltos bruscos a la baja en financiación relativa son peligrosos, especialmente si dejan a la comunidad afectada por debajo de la media y más aún si se pueden percibir en algún sentido como arbitrarios. El problema no es sólo uno de equidad, sino que afecta también a la viabilidad del sistema, pues cualquier Gobierno regional en esta situación estaría expuesto a fuertes tentaciones de rechazar el reciente Acuerdo o al menos exigir una inmediata renegociación del mismo.

En términos del primero de los criterios que acabo de fijar hay que comenzar diciendo que el nuevo sistema constituye, en términos generales, una mejora sobre su antecesor. La dispersión de la financiación por habitante ajustado que observaremos en 2009 con el nuevo sistema (7.23) es significativamente menor que la que habríamos observado en el mismo año con el modelo anterior (10.15) y se sitúa incluso por debajo del nivel correspondiente a 2007 (8.09). Así pues, el reparto de los recursos adicionales que el Estado inyectará en el nuevo sistema no sólo neutraliza el aumento de la desigualdad que se habría producido con el modelo todavía vigente, sino que consigue incluso dejarnos con una distribución algo más igualitaria de la que teníamos en 2007.

La positiva evolución del índice de dispersión esconde, sin embargo, algunas cosas preocupantes. Examinando el Gráfico 9 podemos apreciar los efectos del cambio de sistema sobre la distribución de la financiación relativa por habitante ajustado. En la cola superior este efecto empuja en la dirección correcta y tiende a aplanar la línea de distribución, aunque con pequeños altibajos que podrían ser discutibles. En el resto de la distribución, sin embargo, hay un poco de todo. Algunas de las regiones peor financiadas con el sistema anterior experimentan mejoras significativas, pero no todas ellas lo hacen. Así, Baleares y Valencia se mantienen por debajo de 95, mientras que Madrid y Cataluña se sitúan por encima de 100. El caso de Madrid es, además, realmente llamativo pues gana más de 14 puntos y pasa a situarse entre las regiones mejor financiadas cuando en 2007 estaba el tercero por la cola. También resulta problemática la evolución de Canarias, Andalucía y Castilla la Mancha, que pierden entre 6 y 9 puntos y caen hasta los últimos puestos del ranking de financiación por habitante ajustado.

En conjunto, resulta difícil evitar la sensación de que estamos desvistiendo un santo para vestir otro. Cataluña gana algo más de 5 puntos, lo que podría ser razonable y era en cualquier caso uno de los objetivos centrales de la reforma desde el punto de vista del Gobierno, pero las reglas que hacen esto posible implican en el caso de Madrid una ganancia seguramente excesiva que esta comunidad nunca ha reclamado y no consiguen elevar a Valencia y a Baleares por encima de 95. Para financiar las mejoras de Madrid y Cataluña, alguien tiene que perder posiciones. Una parte del sacrificio viene de regiones muy bien financiadas hasta el momento (Cantabria, Rioja, Extremadura y Aragón) que seguirán estando claramente por encima de la media con el nuevo sistema, pero el resto sale de Andalucía, Canarias y Castilla la Mancha, que estaban antes en torno a la media y ahora caen por debajo de 95. Un último agravante es que una parte importante de las pérdidas que sufren estas regiones son fruto de ciertos "accidentes técnicos" que acentúan considerablemente el desplome del Fondo de Suficiencia en 2009 y de la decisión arbitraria de no aplicar el criterio general de reparto del Fondo de Competitividad en 2009.

La situación que acabo de describir resulta preocupante no sólo en términos de equidad sino también desde la perspectiva de la viabilidad del nuevo modelo. Si, como parece probable, los gobiernos regionales se enfrentaron a la negociación del reciente Acuerdo tomando como referencia la situación de 2007, los resultados del sistema en 2009 a los que apuntan mis previsiones dejarían a algunos de ellos en una situación muy distinta de la esperada y sujetos a fuertes presiones para rechazar el reciente Acuerdo—presiones que se verían acentuadas por el descenso generalizado de los ingresos autonómicos causado por la crisis actual.

En esta situación, podría ser aconsejable introducir ciertas modificaciones en el proyecto de ley de financiación regional que actualmente están tramitando las Cortes que podrían mitigar algunos de los problemas que he identificado sin hacer violencia alguna al Acuerdo firmado el pasado julio. La primera modificación consistiría en repartir el Fondo de Competitividad de 2009 con el criterio general que establece la ley, eliminando el procedimiento excepcional fijado para ese año. Como se puede apreciar en el Gráfico 8, esto supondría un alivio sustancial para las comunidades insulares y, en menor medida, para Andalucía, Valencia y Castilla la Mancha y reduciría en 6 puntos la exagerada ganancia de Madrid. Otra medida que debería considerarse sería la modificación del procedimiento de cálculo del ITEn con el fin de eliminar la sensibilidad de esta variable a los errores de previsión presupuestaria y la reducción accidental del valor del Fondo de Suficiencia en 2009 que se ha producido por este motivo. Para ello bastaría con realizar el cálculo en términos de devengo en vez de caja, esto es, definir el ITEn como la diferencia entre los ingresos totales por IRPF, IVE e IIEE y el rendimiento definitivo de los tramos autonómicos de estos tributos. También debería considerarse seriamente la posibilidad de fijar el año base del nuevo sistema realmente en 2007, lo que permitiría poner en marcha desde el principio el Fondo de Garantía con el fin de asegurar un reparto más equitativo de los costes fiscales de la crisis. Finalmente, convendría también comenzar a buscar fórmulas que permitan eliminar o al menos reducir la sensibilidad de los ingresos autonómicos a las políticas anticíclicas del Gobierno central.

Anexo 1: Estimación de los ingresos tributarios totales y autonómicos en 2009

En este Anexo se describen los detalles de la estimación de los ingresos tributarios totales y autonómicos en 2009 que se utilizan para estimar los resultados del sistema de financiación en ese año.

1. Proyección de los ingresos tributarios agregados y una estimación del ITEn de 2009

En esta sección se presenta una proyección tentativa del ITE nacional de 2009 construida a partir del avance de la liquidación de 2009 que se incluye en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2010. Para comprobar que esta previsión parece razonable, he utilizado los datos que se ofrecen en los informes anuales y mensuales de recaudación de la Agencia Tributaria sobre los ingresos tributarios correspondientes a los años 2007 y 2008 y a los tres primeros trimestres de 2009. El agregado que utilizaré como base para mis cálculos es la recaudación homogeneizada por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (netos del impuesto sobre el consumo de electricidad), en la que se han eliminado los efectos de cambios en la mecánica recaudatoria de estos impuestos que podrían introducir distorsiones en períodos inferiores a una año (p. ej. las resultantes de cambios en las fechas o en los ritmos de los ingresos y devoluciones de cada tributo). El Cuadro A1.1 muestra la recaudación (neta de devoluciones y de la asignación tributaria a la Iglesia Católica pero sin descontar la participación de las Administraciones Territoriales) de los tributos integrados en el ITEn durante los primeros nueve meses de los años 2007-2009 así como el cociente entre la recaudación de 2009 y la correspondiente a cada uno de los años anteriores.

Cuadro A1.1: Ingresos tributarios homogeneizados totales, enero-septiembre millones de euros corrientes

- Fuente: Informes Mensuales de Recaudación Tributaria de octubre de 2007 y octubre de 2009. - Nota: IIIEE* = recaudación por Impuestos Especiales excluyendo el impuesto sobre la electricidad que no se incluye en el ITEn. IIEE* se calcula restando de la recaudación total (homogeneizada) por Impuestos Especiales la recaudación (no homogeneizada) del impuesto sobre el consumo de electricidad (porque no se ofrecen datos homogeneizados a este nivel de detalle9.

Utilizando estos datos, he construido dos estimaciones alternativas de los ingresos tributarios totales de 2009 que se muestran en el Cuadro A1.2 (2009A y 2009B) junto a la previsión del Gobierno de la liquidación de 2009 (2009C). La primera estimación (2009A) se obtiene aplicando al dato del conjunto de 2007 la tasa de variación registrada entre enero-septiembre de 2007 y el mismo período de 2009, mientras que la segunda (2009B) se construye por el mismo procedimiento a partir del total de 2008 y la variación observada entre (enero-septiembre de) 2008 y 2009. En ambos casos, el resultado es muy similar y no se aleja demasiado, al menos en el agregado, de la previsión del Gobierno tomada de MEH (2009b, p. 158), que es el dato que utilizaré en lo que sigue.

Cuadro A1.2: Ingresos tributarios totales en el conjunto del año 2007 y 2008 y estimaciones para 2009 millones de euros corrientes

- Fuente: Los datos de 2008 y 2009 provienen del Informe Anual de Recaudación Tributaria de 2008. - Nota: IIEE* = IIEE - electricidad

Con la información disponible, la recaudación por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (excluyendo el que grava el consumo de electricidad) se reducirá en más de un 20% entre 2007 y 2009, con una caída muy acusada del IVA (-47.6%), un descenso más moderado del IRPF (- 9.5%) y un ligero repunte de los impuestos especiales (+2.3%). En la parte inferior del Cuadro A1.2 se recogen también las previsiones sobre la evolución desagregada de algunos impuestos especiales que utilizaré más adelante.

En la evolución del sistema de financiación regional juega un papel central el agregado de ingresos estatales conocido como ITEn. Este agregado se define como la parte de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (IIEE) que corresponde al Estado tras descontar la participación de las comunidades autónomas. Puesto que las comunidades reciben un porcentaje fijo de los rendimientos de cada tributo, como primera aproximación podríamos suponer que la variación del ITEn entre 2007 y 2009 será aproximadamente igual a la estimada en el Cuadro A1.2 para los ingresos tributarios totales. Sin embargo, el cálculo del ITEn se realiza en la práctica "en términos de caja", lo que, como veremos más adelante, tiene efectos muy significativos en las circunstancias actuales.¹⁰ Esto es, el ITEn se obtiene restando de los ingresos totales recogidos en el Cuadro A1.2 la parte de los mismos que corresponde a las comunidades autónomas, pero esta última cifra no se calcula aplicando a la recaudación total de cada impuesto el porcentaje de cesión que establece el sistema de financiación, sino como la

¹⁰ La ley reguladora del sistema de financiación (Ley 21/2001, modificada por la Ley 51/2002) define el ITEn como "la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión, por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores del Tabaco" (art. 15.3). La norma, sin embargo, no ofrece instrucciones detalladas para el cómputo de esta magnitud, cuyo procedimiento de cálculo sólo se concreta en las liquidaciones anuales del sistema de financiación (véase por ejemplo MEH, 2009, Cuadro 4.1 del Anexo numérico).

Cuadro A1.3: Cálculo del ITEn correspondiente a 2007

- Fuente: Liquidación del sistema de financiación regional en 2007 (MEH, 2009a).

Cuadro A1.4: Estimación del ITEn correspondiente a 2009 y del GITEn 09/07

- Fuentes: Columna 1: Cuadro A1.2, última columna. Columna 2: informes mensuales de recaudación. Columna 3: Liquidación del sistema de financiación regional en 2007 (MEH, 2009a).

suma de las entregas a cuenta del año en curso más la liquidación correspondiente a dos años atrás (que se percibe en el año actual), tal como se ilustra en el Cuadro A1.3 para el caso de 2007.¹¹

¹¹ Durante el transcurso del año, el Estado transfiere a las comunidades autónomas en concepto de entregas a cuenta un 98% de los ingresos tributarios que se prevé les corresponderán. El importe de estas entregas se fija a partir de la previsión de ingresos tributarios totales recogida en los Presupuestos Generales del Estado, desagregada por regiones en base a estimaciones de la Agencia Tributaria. Las entregas a cuenta se transfieren en pagos mensuales de igual cuantía y reciben un tratamiento análogo al de las devoluciones de impuestos, esto es, se detraen de la recaudación bruta de cada impuesto para calcular los ingresos tributarios del Estado. Por lo tanto, tales pagos no pasan formalmente por los presupuestos del Estado pero sí se recogen como minoraciones en los informes de recaudación de la Agencia Tributaria.

La liquidación de los tributos compartidos correspondiente al año T se realiza con un desfase de dos años. Una vez se conocen los datos necesarios, se calcula el rendimiento definitivo del tramo autonómico de cada impuesto en T y la diferencia entre rendimientos definitivos y entregas a cuenta se transfiere a las

Puesto que la liquidación del sistema de financiación correspondiente a 2007 ya se ha publicado, el único dato adicional que necesitamos para estimar el ITEn de 2009 (dada la previsión de ingresos totales recogida en el Cuadro A1.2) es el importe de las entregas a cuenta por tributos compartidos. Por razones difíciles de entender, este dato sólo se publica con un desfase de dos años, como parte de la liquidación del sistema de financiación. Sin embargo, el importe agregado de las entregas, que es lo único que necesitamos por el momento, se puede obtener a partir de los Informes mensuales de recaudación de la Agencia Tributaria.¹²

Utilizando esta fuente, en el Cuadro A1.4 se ofrece una estimación del ITEn de 2009 y del índice de variación del ITEn entre 2007 y 2009 al que denominaré GITEn (09/07). Este indicador, que es simplemente el cociente entre los ingresos tributarios del Estado en 2009 y 2007, es el que se utiliza para actualizar ciertas magnitudes importantes del sistema de financiación, incluyendo la dotación del Fondo de Suficiencia. La parte inferior del Cuadro A1.4 muestra la variación porcentual de cada partida en relación con 2007. Durante el bienio de interés, los ingresos tributarios totales se redujeron en un 22.4% mientras que la participación de las comunidades autónomas en los mismos (sumando entregas a cuenta y liquidaciones) aumentó en un 16.1% y los ingresos del Estado se redujeron en un 42.7%.

El descenso de la participación del Estado en los ingresos tributarios totales (que pasa del 65.4% en 2007 al 48.3% en 2009) se debe a que las entregas a cuenta de 2009 se han fijado en base a una estimación de ingresos muy optimista. El Cuadro A1.5 reproduce en la medida de lo posible los cálculos recogidos en el Cuadro A1.4 pero trabajando con datos presupuestarios (de los PGE de 2009) en vez de con el avance de la liquidación de 2009. La parte inferior del cuadro muestra la desviación porcentual entre esta última previsión para 2009 y las previsiones presupuestarias originales. Los ingresos tributarios autonómicos coinciden aproximadamente con los presupuestados (pues la única diferencia se debe a pequeñas desviaciones de la liquidación de 2007 sobre lo previsto en los Presupuestos de 2009). Por lo tanto, el fuerte descenso de los ingresos en relación con las previsiones presupuestarias (un 23.9%) es absorbido casi exclusivamente por el Estado, cuyos ingresos netos (calculados en términos de caja) se quedan un 38.7% por debajo de lo previsto.

comunidades autónomas, generalmente en julio de T+2, tramitándose también como devoluciones del impuesto correspondiente.

Desde el año 2005, las comunidades autónomas tienen también la posibilidad de solicitar anticipos a cuenta de la liquidación final por impuestos cedidos (y por el Fondo de Suficiencia) por un importe máximo del 4% de la previsión de ingresos totales por estos conceptos (Real Decreto Ley 12/2005). Si el Estado concede tales anticipos (como ha hecho hasta ahora con la excepción del año en curso de 2009), estos se hacen efectivos en la parte final del año y su importe acumulado se deduce del importe de la liquidación para calcular el pago líquido que corresponde a las comunidades autónomas en T+2, pero (a menos hasta el momento) no a efectos del cálculo del ITEn

12 Véase la nota anterior. Los informes mensuales de recaudación de la Agencia Tributaria ofrecen información mes a mes sobre la participación del conjunto de las comunidades autónomas de régimen común en cada uno de los tributos compartidos. En la mayor parte de los meses, esta participación está integrada únicamente por las entregas a cuenta. Las excepciones son julio (cuando se suele practicar la liquidación de T-2) y, en ocasiones, los últimos meses del año, cuando pueden pagarse los anticipos mencionados. Los importes que aparecen en la segunda columna del Cuadro A1.4 se obtienen multiplicando por 12 la participación autonómica en cada impuesto en un mes cualquiera del primer semestre del año (que siempre tiene el mismo importe).

Cuadro A1.5: Valores presupuestados del ITEn correspondiente a 2009 y del GITE 09/07 y desviación de los valores estimados sobre los presupuestados

- Fuentes: PGE 2009. Primera columna: Informe Económico y Financiero, p. 394. Tercera columna: serie roja, presupuesto de ingresos, Estado. Segunda columna por diferencia entre las dos anteriores.

En el Cuadro A1.5 el valor del GITEn 09/07 se recalcula utilizando las previsiones iniciales de las magnitudes relevantes utilizadas en los PGE de 2009. Este indicador, al que llamaré GITEn presupuestado, es el que presumiblemente se ha utilizado para calcular las entregas a cuenta del Fondo de Suficiencia correspondientes a 2009. Puesto que el GITEn presupuestado de 2009 es muy superior al real, las entregas a cuenta del Fondo serán mucho mayores que su dotación definitiva, dando lugar a una muy considerable liquidación de signo negativo para las comunidades autónomas.

2. Proyección de los ingresos tributarios de las comunidades autónomas

En esta sección se construyen estimaciones de los ingresos autonómicos por tributos cedidos (sin ejercicio de la capacidad normativa) en 2009. Para la mayor parte de los impuestos, la estimación se realiza en dos etapas. En primer lugar, se aproxima la variación en los ingresos agregados del conjunto de las comunidades de régimen común siguiendo un procedimiento similar al utilizado en la sección anterior para aproximar la evolución de los ingresos tributarios totales por IVA, IRPF e Impuestos Especiales. Seguidamente, se estima la evolución de las participaciones de las distintas regiones en la recaudación agregada utilizando una serie de indicadores que intentan aproximar el impacto diferencial de la crisis sobre cada una de ellas.

2.1. Ingresos totales

En los casos del IVA y los Impuestos Especiales (incluyendo el impuesto sobre la electricidad), las regiones tienen asignada una fracción constante de la recaudación líquida agregada, calculada con un criterio de caja. Por lo tanto, parece razonable utilizar para los tramos autonómicos de estos impuestos el mismo índice de evolución que para el agregado, cuya construcción es inmediata a partir de las estimaciones recogidas en el Cuadro A1.2.

En el caso del IRPF la situación es algo más compleja porque lo que se cede a las regiones en un año dado no es realmente una fracción fija de la recaudación líquida del período sino el rendimiento de la tarifa autonómica correspondiente al mismo, que se ingresa a lo largo de dos ejercicios (el corriente, a través de retenciones, exceptuando la de diciembre, y el siguiente, que es cuando se realiza y liquida la declaración del impuesto y se ingresan las retenciones de diciembre). La participación autonómica en el IRFP, además, no tiene por qué ser una fracción constante del rendimiento de la tarifa estatal dado que ambas administraciones pueden hacer uso de sus competencias normativas para modificar distintos elementos del impuesto. Sobre el primer problema poco podemos hacer con los datos disponibles. En cuanto al segundo, es menos problema de lo que podría parecer a primera vista porque lo que nos interesa realmente es el rendimiento que tendría el tramo autonómico si ninguna comunidad hiciese uso de su capacidad normativa para modificar el impuesto, que es la magnitud relevante a efectos de los cálculos del sistema de financiación y de comparaciones interregionales. Así definido, el rendimiento de la tarifa autonómica sí será proporcional al rendimiento del tramo estatal del IRPF una vez se neutraliza el impacto de dos deducciones de reciente creación que afectan únicamente a la cuota líquida estatal:¹³ la deducción de 2.500 euros por nacimiento o adopción y la deducción de 400 euros para los perceptores de rentas del trabajo (y otras asimiladas a las mismas a estos efectos).

Para corregir ambos efectos, he añadido a los ingresos totales por IRPF observados en 2007 y 2008 el coste recaudatorio estimado de estas medidas, tomado de los Informes Anuales de Recaudación de la Agencia Tributaria para cada uno de estos años, obteniendo así una estimación de lo que habrían sido los rendimientos totales del impuesto en ausencia de ambas deducciones. Para 2009, se procede de la misma forma utilizando las previsiones sobre el coste recaudatorio de diversas medidas contenidas en la presentación del proyecto de Presupuestos de 2010 (MEH, 2009b). Finalmente, se calcula el correspondiente índice de evolución con los datos corregidos, que es el que se aplicará al rendimiento observado de la tarifa autonómica del impuesto en 2007 (sin ejercicio de la capacidad normativa) para proyectarlo hasta 2009.

El Cuadro A1.6 muestra los cálculos pertinentes y los índices de evolución estimados para las figuras tributarias indicadas (ratio 09/07). Para completar la estimación de ingresos tributarios autonómicos, en el caso del llamado céntimo sanitario (Impuesto sobre la Venta Minorista de Hidrocarburos. IVMH), supondré que su recaudación evoluciona en paralelo a la del impuesto especial sobre hidrocarburos, cuyo índice de evolución se calcula también en el Cuadro A1.6. También supondré que la recaudación del impuesto de matriculación evoluciona al mismo ritmo que el número de matriculaciones de turismos en el conjunto de las comunidades de régimen común.¹⁴

13 Véase respectivamente la Ley 35/2007 (artículo 3ª) y el Real Decreto Ley 2/2008 (apartado II de la exposición de motivos y disposición adicional primera).

¹⁴ Los datos que proporciona ANFAC en su memoria de 2008 (véase la sección siguiente) sugieren que el supuesto es optimista. Entre 2007 y 2008, el número de matriculaciones de turismos se redujo en un 28.1%, mientras que la recaudación por el impuesto que estima la misma fuente lo hizo en un 40.8%, una vez descontada la pérdida de recaudación ligada a los incentivos del Plan Prever.

En el caso del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD), sólo dispongo de datos similares a los recogidos en el Cuadro A1.2 para Cataluña. Utilizando las liquidaciones de los presupuestos de la Generalitat para los años indicados y el informe más reciente disponible sobre la ejecución del presupuesto del año actual,¹⁵ he estimado una reducción de la recaudación de este impuesto del 57.3% entre 2007 y 2009. Por otra parte, las ventas de vivienda usada en Cataluña durante el mismo período han caído un 66%. El cociente entre ambas cifras, con el descenso de la recaudación en el numerador, es por tanto de 0.868. Para estimar la evolución de la recaudación agregada en el conjunto de territorio de régimen común, he aplicado este ratio al descenso de las ventas de vivienda usada en el conjunto del territorio común durante el período de interés, obteniendo así la cifra que se recoge en el Cuadro A.16.¹ 6, 17

Cuadro A1.6: Evolución prevista de los ingresos tributarios totales entre 2007 y 2009 y cálculo de los índices de evolución que se aplicarán a los ingresos tributarios autonómicos

- Fuentes de los ajustes al IRPF: Informes Anuales de Recaudación Tributaria 2007 (p. 47) y 2008 (p. 22). - Nota: IIEE* = impuestos especiales sin el impuesto sobre la electricidad. Los ratios 08/07 se calculan por el mismo procedimiento que los ratios 09/07.

La recaudación total en 2009 por cada una de las figuras tributarias relevantes para el sistema de financiación regional se estima aplicando a la recaudación observada en 2007 (sin ejercicio de competencias normativas, en su caso) el índice de evolución recogido en el Cuadro A1.6 para el propio impuesto o para el concepto más cercano. El Cuadro A1.7 muestra los rendimientos totales en 2007 de los principales impuestos cedidos a las comunidades autónomas con los porcentajes de cesión del sistema de financiación todavía vigente (sistema 2001, de aquí en adelante), mi previsión de recaudación para 2009 y la diferencia porcentual entre ambas.

15 http://www.gencat.cat/economia/ambits/finances/pressupost/index.html

¹⁶ Una vez más, la escasa información adicional que he podido reunir sugiere que el supuesto podría ser bastante optimista. En el caso de Andalucía, trabajando con datos de los primeros semestres de 2008 y 2009, el ratio entre el descenso de la recaudación por ITP y AJD y el descenso de las ventas de vivienda usada es mucho mayor (1.23 en vez de 0.84).

17 Para completar la estimación de los ingresos tributarios reales de las CCAA, sería necesario también estimar la evolución del Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Sin embargo, esto no es necesario para calcular la financiación con criterio normativo, que es el objetivo del presente trabajo. La diferencia entre ITP y Sucesiones es que la recaudación normativa del primero de ellos en 2009 se fija como una fracción de la recaudación real, mientras que la del segundo se obtiene actualizando la recaudación normativa de 2007 con el ITE nacional.

Cuadro A1.7: Principales ingresos tributarios autonómicos Ingresos agregados en 2007 y proyección para 2009 millones de euros corrientes

- Nota: Para el IRPF y el IVMH las cifras corresponden a la recaudación sin ejercicio de la capacidad normativa regional (*) Impuestos especiales: recaudación neta del impuesto sobre la electricidad, que se muestra aparte. La tasa de crecimiento recogida en el Cuadro se aplicará a todas las regiones excepto Canarias, donde sólo se aplican los impuestos especiales sobre las bebidas alcohólicas. Véase la sección 2.3. - Fuentes 2007: Liquidación del sistema de financiación en 2007 (MEH, 2009a) y Anexo 3, Cuadro A3.2, para ITP y AJD (dividiendo la recaudación normativa del impuesto por 0.85 para recuperar su recaudación total).

2.2. Indicadores del impacto diferencial de la crisis

Para intentar aproximar la evolución diferencial de los ingresos tributarios en cada comunidad autónoma he utilizado una serie de indicadores que guardan una estrecha relación con las bases imponibles de los principales tributos y cuyos valores están disponibles al menos para 2007 y para el primer semestre de 2009. Los indicadores elegidos, sus fuentes y periodicidad y la fecha de la última observación disponible se muestran en el Cuadro A1.8

Cuadro A1.8: Indicadores regionales utilizados

- Nota: tr = dato trimestral; mens. = dato mensual.

Para cada indicador se dispone de los totales (o medias) anuales de 2007 y 2008 y del acumulado durante los primeros (seis o más) meses de 2009 y durante el mismo período de 2008.¹⁸ El cociente entre los acumulados parciales de 2009 y 2008 se aplica al dato anual de 2008 para estimar el valor de cada indicador en 2009.

Cuadro A1.9: Indicadores regionales variación porcentual entre 2007 y (estimación para) 2009

18 La excepción son las ventas de carburantes. En este caso, los datos de agosto de 2008 y 2009 corresponden al acumulado en ese mes y los once anteriores.

El Cuadro A1.9 muestra la variación porcentual estimada de cada indicador entre 2007 y 2009. Las comunidades autónomas están ordenadas de acuerdo con su tasa de destrucción de empleo. Las regiones más afectadas por la crisis han sido Canarias, el arco mediterráneo y Andalucía, mientras que las comunidades del Noroeste parecen haber sufrido bastante menos tanto en términos de pérdida de empleo como de descenso de las ventas inmobiliarias y de automóviles.

El Cuadro A1.9 muestra también la evolución de las rentas salariales en cada región. Puesto que este agregado es el producto del salario medio y el empleo (asalariado), su tasa de crecimiento durante el período de interés se puede calcular a partir de las de sus dos componentes (aproximando la evolución del empleo asalariado por la del empleo total). El nivel de la remuneración de asalariados en 2007, que utilizaré en la sección siguiente, se toma directamente de la Contabilidad Regional del INE (INE, 2009c) y se proyecta hasta 2009 utilizando la tasa de crecimiento calculada a partir de la evolución estimada de sus dos componentes.

2.3. Ingresos regionales

El primer paso en la estimación de la evolución de los ingresos tributarios regionales ha consistido en estimar la relación existente entre los rendimientos de cada uno de los tributos de interés y los indicadores disponibles con datos de corte transversal para 2007 correspondientes a las comunidades autónomas de régimen común. Para cada impuesto i, he estimado una relación de la forma

\[I N G _ {r 0 7} ^ {i} = a ^ {i} P O B _ {r 0 7} + b ^ {i} R E M A S _ {r 0 7} + \sum_ {j} c _ {j} ^ {i} X _ {i r 0 7} ^ {j} \tag {A1.1}\]

donde ING_r es el rendimiento total del impuesto (en miles de euros) en la región r, POB su población, REMAS las rentas salariales y las que varían de un tributo a otro, los indicadores regionales más relevantes para cada impuesto. Antes de estimar la ecuación, todas las variables se normalizan por la población (esto es, todos los términos de (A1.1) se dividen por la población regional) con el fin de evitar posibles problemas de heteroscedasticidad. En todas las ecuaciones excepto las correspondientes al IRPF y al ITP y AJD Canarias se excluye de la muestra debido a su peculiar sistema fiscal. También se excluye en todos los casos a las comunidades forales por razones similares.

El Cuadro A1.10 muestra los resultados de la estimación. Los coeficientes de las variables de vivienda han sido impuestos en vez de estimados porque en principio podemos calcular directamente el importe del impuesto correspondiente. Por ejemplo, en el caso de la vivienda usada, el tipo total por ITP y AJD sería del 8% (7% por ITP y 1% por AJD). Puesto que la venta se registra presumiblemente bruta de IVA, el rendimiento del impuesto sería el (0.08/1.08)% del importe de la venta.

Los coeficientes estimados tienen un signo razonable y, en la mayor parte de los casos son significativos. Como cabría esperar, la recaudación aumenta con la renta (aproximada aquí por la remuneración de asalariados) y con la población. La excepción del IRPF en relación con el impacto de esta última variable no resulta sorprendente: si la población aumenta manteniendo la renta agregada constante, la renta per cápita será menor, lo que implicará una menor recaudación dada la progresividad del tributo. También como cabría esperar, el gasto turístico tiene un impacto positivo sobre la recaudación por IVA y especiales mientras que el consumo de carburantes lo tiene sobre estos últimos y sobre el IVMH (aunque, sorprendentemente, no tiene un impacto estadísticamente detectable sobre el IVA). En la ecuación correspondiente a los impuestos especiales, he excluido la variable de remuneración de asalariados porque su coeficiente estimado en una primera ronda era negativo (aunque muy reducido y con un t ratio cercano a cero), lo que no parece plausible.

Cuadro A1.10: Resultados de la estimación

- Notas: Estadísticos t entre paréntesis debajo de cada coeficiente. Todas las variables monetarias se miden en miles de euros. Los coeficientes que aparecen entre corchetes se imponen en vez de estimarse. Los datos de IRPF e IVMH que se utilizan para estimar las ecuaciones corresponden a la recaudación “sin competencias normativas” esto es a la recaudación que se habría obtenido si todas las comunidades hubiesen aplicado la misma normativa, sin hacer uso de sus competencias para modificar el impuesto. Lo mismo es cierto en el caso del impuesto de matriculación, aunque en este caso la recaudación sin competencias normativas coincide con la real.

El único impuesto de interés no incluido en el Cuadro A1.10 es el impuesto sobre la electricidad. Los rendimientos de este tributo se reparten entre las regiones en proporción a su consumo eléctrico, con lo que en principio éste es el único factor relevante y no resulta necesario estimar ecuación alguna. ¹⁹

Proyección de los ingresos tributarios regionales

El modelo estimado en el apartado anterior se utiliza para proyectar la variación entre 2007 y 2009 de las participaciones de cada región en los ingresos autonómicos totales ligados a cada figura tributaria. Las participaciones estimadas de cada región en 2009 se aplican a la estimación de recaudación total obtenida en el apartado 2.1 para estimar los ingresos tributarios de cada comunidad autónoma en ese año.

19 Tampoco se incluyen las tasas sobre el juego y el impuesto sobre sucesiones y donaciones. La razón es que la recaudación real de estos tributos no se utiliza en absoluto a efectos del sistema de financiación, por lo que no es necesario estimar su evolución a los efectos que me interesan aquí.

El procedimiento utilizado es el siguiente. Para cada impuesto la recaudación estimada en cada región r en cada año de interés, t (= 2007, 2009) se obtiene utilizando la ecuación (A1.1), con los valores estimados de los parámetros que se muestran en el Cuadro A1.10,

\[\widehat {I N G} _ {r t} ^ {i} = \hat {a} ^ {i} P O B _ {r t} + \hat {b} ^ {i} R E M A S _ {r t} + \sum_ {j} \hat {c} _ {j} ^ {i} X _ {; r t} ^ {j} \tag {A1.2}\]

Seguidamente, se calcula la participación estimada de cada región en los ingresos totales del tributo i en cada año

\[\hat {w} _ {r t} ^ {i} = \frac {\widehat {I N G} _ {r t} ^ {i}}{\sum_ {r} \widehat {I N G} _ {r t} ^ {i}} \tag {A1.3}\]

y el incremento de la participación estimada entre 2007 y 2009 como

\[(A 1. 4) \widehat {\Delta w} _ {r t} ^ {i} = \hat {w} _ {r 0 9} ^ {i} - \hat {w} _ {r 0 7} ^ {i}\]

Finalmente, la estimación final de la participación de cada región en 2008, , se obtiene sumando a las participaciones regionales en los distintos tributos realmente observadas en 2007

\[(A 1. 5) \tilde {w} _ {r 0 9} ^ {i} = w _ {r 0 7} ^ {i} + \widehat {\Delta w} _ {r t} ^ {i} \quad \text { donde } \quad w _ {r 0 7} ^ {i} = \frac {I N G _ {r 0 7}}{\sum_ {r} I N G _ {r 0 7} ^ {i}}\]

y los ingresos estimados de cada región en 2009 se obtienen aplicando su peso estimado a la recaudación agregada en el mismo año estimada en el apartado 2.1, que denominaré

\[(A 1. 6) \widetilde {I N G} _ {r 0 9} ^ {i} = \tilde {w} _ {r 0 9} ^ {i} \widetilde {I N G} _ {0 9} ^ {i}\]

De esta forma, el modelo estimado arriba no se utiliza para estimar la recaudación agregada de cada tributo en 2009 (para la que ya se dispone de una estimación basada en información sobre los primeros nueve meses del año), sino sólo para repartir esta partida entre las distintas regiones de una forma consistente con las variaciones en los indicadores regionales disponibles. Obsérvese que puesto que las participaciones regionales (reales o estimadas) en cada impuesto dado han de sumar a la unidad, los componentes de han de sumar a cero, lo que garantiza que las participaciones finalmente estimadas para 2009 también sumen a la unidad para cada impuesto.

Los valores estimados de se muestran en el Cuadro A1.11. El Impuesto sobre la Electricidad no se incluye en el Cuadro porque no he conseguido encontrar ningún dato de consumo eléctrico desagregado por regiones que sea posterior a 2007. A falta de mejor información, supondré que los rendimientos totales de este tributo en 2009 (estimados en el Cuadro A1.7) se reparten entre las regiones en las mismas proporciones que en 2007. Por lo tanto, la previsión es un crecimiento uniforme del 21.6% para todas ellas.

Cuadro A1.11: Incrementos estimados de las participaciones regionales en los principales impuestos entre 2007 2009,

En el caso de Canarias, el procedimiento expuesto más arriba no siempre es aplicable. En esta región no se aplican el IVA, los impuestos especiales sobre hidrocarburos y tabaco, el IVMH y el impuesto estatal de matriculación. En contrapartida, existen figuras tributarias específicas de la región que gravan las mismas bases que los impuestos mencionados aunque generalmente a tipos inferiores y cuyos rendimientos (los llamados Recursos REF) corresponden a la comunidad canaria y a sus corporaciones locales. Por consiguiente, Canarias se ha excluido de la muestra en los cálculos anteriores, excepto en los casos del IRPF y el ITP y AJD.

Para estimar los ingresos fiscales de la comunidad autónoma de Canarias en 2009 por los recursos REF y por los impuestos especiales sobre bebidas alcohólicas, he procedido de la forma siguiente. En primer lugar, el modelo estimado arriba se utiliza, junto con los valores correspondientes a Canarias de los indicadores regionales, para estimar la recaudación que habría obtenido Canarias en 2007 y 2009 por IVA, impuestos especiales, IVMH y matriculación si en esta comunidad se aplicase el sistema fiscal peninsular. Comparando las estimaciones para 2007 y 2009, el modelo predice un descenso de ingresos del 13.63%. El mismo ejercicio para el conjunto del resto de las comunidades autónomas genera una predicción de un descenso del 9.93%. El cociente entre estas dos cifras es 1.372.

Este ratio se utilizará para estimar el descenso de la recaudación canaria por impuestos especiales sobre bebidas alcohólicas y por Recursos REF a partir del descenso previsto para el agregado más cercano del resto de las comunidades autónomas. En el caso de los impuestos especiales sobre bebidas alcohólicas (alcohol y bebidas derivadas, cerveza y productos intermedios), el descenso previsto de la recaudación nacional entre 2007 y 2009 es del 12.00% (véase el Cuadro A1.6), por lo que la previsión para Canarias es del -16.46%.²⁰ En cuanto a los recursos REF, tomaré como referencia la suma de los ingresos por IVA, impuestos especiales, IVMH y matriculación en el resto de las regiones.²¹ La previsión definitiva de caída de este agregado es del 27.87%, lo que genera una previsión para los Recursos REF de Canarias del - 38.24%.

Los Cuadros A1.12 y A1.13 resumen los resultados del cálculo. El primero de ellos muestra mi estimación de los ingresos tributarios regionales en 2009 (con los porcentajes de cesión del sistema todavía vigente y sin ejercicio de la capacidad normativa en los casos del IRPF y el IVMH). El segundo muestra la variación porcentual esperada de cada partida entre 2007 y 2009 con las regiones ordenadas por el descenso esperado de sus ingresos tributarios totales. En conjunto, se prevé una fuerte caída de los ingresos tributarios regionales, que descenderán en promedio en un 26.5%. Sin embargo, la reducción esperada de la recaudación es mucho mayor en unas regiones que en otras debido tanto a la desigual incidencia de la crisis como a los pesos relativos de las partidas más afectadas por la misma (IVA e ITP) en los ingresos tributarios totales de cada región. La caída de ingresos será muy superior a la media en Canarias, Baleares, Andalucía y Valencia y muy inferior en Asturias, Extremadura y Galicia.

Cuadro A1.12: Estimación de los ingresos tributarios regionales en 2009 millones de euros

- Notas: IRPF y IVMH sin ejercicio de la capacidad normativa. Porcentajes de cesión del sistema todavía vigente (no del nuevo acuerdo).

20 Nótese que el tratamiento diferenciado de Canarias altera ligeramente la previsión agregada de variación de ingresos por IIEE. Por lo tanto, el dato que aparece en la última fila del Cuadro A1.12 para este impuesto difiere ligeramente del dato preliminar que aparece en el Cuadro A1.7, que corresponde al resto de las regiones.

²¹ A efectos de este cálculo, los ingresos regionales por IVA en 2009 se corrigen al alza para eliminar los efectos estimados del cambio en el sistema de devoluciones que, de acuerdo con MEH (2009b) supusieron una merma de 5.600 millones en la recaudación total de 2009 (de la que un 35% correspondería a las comunidades autónomas). Que yo sepa, no se ha producido un cambio semejante en el sistema de devoluciones de los recursos REF, por lo que es necesario eliminar este efecto.

Cuadro A1.13: Variación estimada de los ingresos tributarios regionales entre 2007 y 2009

Anexo 2: Otras estimaciones para 2009

1. Estimación de la población y la población ajustada en 2009

Las cifras de población que se utilizan para los cálculos del sistema de financiación son las que proporcionan los padrones municipales para el 1 de enero de cada año. Puesto que el último dato padronal disponible es el de 2008, he procedido a estimar los valores de 2009 a partir de los datos de 2008 y de las estimaciones de la población actual de España del INE correspondientes a 1 de enero de 2008 y 2009 (INE, 2009e).

Utilizando los datos del INE, he calculado la tasa de crecimiento de la población de cada región entre el 1 de enero de 2008 y el 1 de enero de 2009 y los pesos de cada grupo de edad de interés en la población de 2009. Aplicando la primera de estas variables a la población padronal de cada región el 1 de enero de 2008, se estima su población padronal a 1 de enero de 2009. Aplicando los pesos de los distintos grupos de edad según los datos del INE a este último agregado, se obtiene una estimación de la población padronal distribuida por grupos de edad.

El desglose por edades de la población estimada para 2009 se utiliza entre otras cosas para calcular la población equivalente a efectos de gasto sanitario. Para ello, he ponderado la población estimada de cada tramo de edad utilizando los coeficientes que fija el reciente Acuerdo de Financiación (CPFF, 2009) en base a las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre gasto sanitario. Sumando las poblaciones ponderadas por tramos de edad se obtiene la población equivalente total de cada región, que incluye también a las personas protegidas por las mutuas sanitarias de funcionarios en vez de por el sistema nacional de salud. Para eliminar a este grupo, he estimado el peso de la población protegida en la población total utilizando el cociente entre ambas variables con datos de 2007, que es el último año para el que se dispone de ambas magnitudes. Multiplicando este cociente por la población equivalente total de 2009, se obtiene una estimación de la población protegida equivalente en el mismo año, que es el indicador que se utiliza para calcular la población ajustada.

Llegados a este punto, la única variable necesaria para calcular la población ajustada de 2009 que no está disponible actualmente es el número de entidades singulares de población. Puesto que esta magnitud no varía demasiado con el tiempo, la población ajustada de 2009 se estima utilizando el último dato disponible de entidades singulares, que es el correspondiente a 2007.

El Cuado A2.1 muestra los valores estimados de la población total y ajustada de cada región en 2009, así como otras magnitudes de interés. En la última columna se muestra también la población ajustada de 1999 (tomada de de la Fuente, 2009a), que se utiliza para el reparto de la aportación adicional del Estado correspondiente a 2009.

Cuadro A2.1: Estimación de la población y de la población ajustada en 2009

2. Estimación del PIB regional en 2009

Cuadro A2.2: Estimación del PIB regional en 2009 miles de euros corrientes

- Fuentes: PIB 2008: CRE (INE, 2009c), primera estimación. Variación porcentual del empleo EPA (INE, 2009a) entre 2008 y 2009 (media de los tres primeros trimestres de cada año). PIB 2009 = PIB 2008* (1+0.5*variación empleo).

Para calcular el reparto del Fondo de Cooperación en 2009, resulta necesario estimar los PIBs regionales en el mismo año. Para construir esta estimación, he partido de la primera estimación del dato correspondiente a 2008 que ofrece el INE en la Contabilidad Regional de España (INE, 2009c) y he supuesto que la variación porcentual del PIB entre 2008 y 2009 es igual a la mitad de la variación porcentual del empleo en cada territorio (entre la media de los tres primeros trimestres de 2008 y la de los tres primeros trimestres de 2009 con datos de la EPA). Este supuesto implica un descenso del 3.1% en el PIB agregado de las comunidades de régimen común, que es aproximadamente consistente con la previsión de crecimiento del PIB en 2009 que aparece en el cuadro macroeconómico del proyecto de PGE de 2010 para el conjunto de España (-3.2%). El Cuadro A2.2 muestra los datos y los cálculos pertinentes.

Anexo 3: Resultados ajustados del sistema actual en 2007

1. Cálculo de la recaudación normativa por cedidos tradicionales con los criterios del nuevo Acuerdo.

La liquidación del sistema de financiación de 2007 (MEH, 2009a) sólo ofrece el importe global de la recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales. El desglose por impuestos de esta partida se ofrece, sin embargo, en el Anexo de MEH (2006b) para el año 2004. En el Cuadro A3.1 se recogen estos datos y se transforman a valores de 2007 actualizándolos con el incremento del ITEn entre 2004 y 2007, que es el procedimiento previsto en el sistema todavía vigente (sistema 2001) para actualizar la recaudación normativa de los impuestos cedidos tradicionales.

Cuadro A3.1: Recaudación normativa con el criterio del sistema 2001 millones de euros

- Fuentes: Año 2004: MEH (2006b), Anexo. Año 2007 = Año 2004*GITEn 07/04. GITEn: liquidaciones del sistema de financiación de 2004 y 2007 (MEH, 2006c y 2009a).

El ajuste que se introduce en el nuevo Acuerdo para 2007 afecta a los impuesto sobre sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (ITP y AJD) y Patrimonio. En el primer caso, la recaudación normativa bajo el sistema anterior se duplica, en el segundo, se iguala al 85% de la recaudación real y en el tercero se iguala a la compensación (todavía provisional) del Estado a las comunidades autónomas por la supresión efectiva del impuesto. En el caso de las tasas sobre el juego (y en el de las tasas afectas a los servicios traspasados) se mantiene el criterio de cálculo del sistema 2001, esto es, la recaudación normativa se actualiza cada año con el GITEn.

El Cuadro A3.2 muestra la recaudación normativa de los distintos tributos en 2007 tras los ajustes indicados. También se incluye la recaudación normativa por tasas afectas, tomada de MEH (2009a).

Cuadro A3.2: Recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales, año 2007 con los ajustes establecidos en el nuevo Acuerdo de financiación ("criterio normativo ajustado") millones de euros

- Fuentes: Tasas afectas: MEH (2009a). Patrimonio: compensación estatal por la supresión del tributo, tomada del Anexo numérico del nuevo Acuerdo de financiación (CPFF, 2009). ITP y AJD = 85% de la recaudación real de 2007, tomada de MEH (2009c). Las demás partidas se toman del Cuadro A3.2 (juego) o se calculan a partir del mismo (sucesiones) por el procedimiento que se indica en el texto.

2. Recaudación normativa por otros tributos cedidos

Los Cuadros A3.3 y A3.4 muestran la recaudación normativa por otros tributos cedidos total y parcialmente a las comunidades autónomas. Como en el caso de los impuestos cedidos tradicionales, las cifras que aparecen en el cuadro no recogen necesariamente la recaudación real de cada impuesto sino la recaudación teórica que se utiliza a efectos de los cálculos del sistema, incluyendo la determinación del status quo inicial del nuevo modelo. Así, en los casos del IRPF, el Impuesto sobre la Venta Minorista de Hidrocarburos (IVMH) y el impuesto de matriculación, se toma la recaudación sin ejercicio de la capacidad normativa (que en el último caso coincide con la recaudación real). En los demás casos, la recaudación normativa coincide con la real pues las comunidades autónomas carecen de competencias normativas.

Cuadro A3.3: Ingresos normativos por otros tributos cedidos totalmente, 2007 (sin ejercicio de la capacidad normativa) millones de euros

- Fuente: Liquidación del sistema de financiación en 2007 (MEH, 2009a).

Cuadro A3.4: Ingresos normativos por tributos cedidos parcialmente, 2007 (sin ejercicio de la capacidad normativa) millones de euros

- Fuente: Liquidación del sistema de financiación en 2007 (MEH, 2009a). - Nota: IIEE* = Impuestos Especiales, excluyendo el impuesto sobre electricidad.

3. El Fondo de Suficiencia

La asignación de cada región con cargo al Fondo de Suficiencia se descompone en dos partes: la que financia las competencias comunes a todas las regiones (“competencias homogéneas”) y la que corresponde a competencias singulares que sólo algunas comunidades han asumido hasta el momento (“otras competencias”). Las comparaciones entre comunidades se realizarán únicamente en términos de financiación “a competencias homogéneas” (esto es, excluyendo la financiación de las competencias singulares, como la policía autonómica o las prisiones, que se canaliza a través del Fondo de Suficiencia o de convenios específicos).

Cuadro A3.5: Fondo de Suficiencia, 2007 millones de euros

- Fuentes: columna [1]: MEH (2006a); columna [3]: MEH (2009a). Columna [2] = columna [1] * GITE 07/99, utilizando el valor nacional excepto para Madrid y Baleares, donde se utiliza el suyo propio. Columna [4] = columna [3] - columna [2].

La descomposición se realiza a partir de los datos recogidos en MEH (2006a) para el año base del sistema 2001. La información que allí se aporta permite calcular el importe del Fondo de Suficiencia del año base de 1999 que corresponde a las competencias asumidas por todas las comunidades en 2002, lo que incluye la educación y la sanidad, pero no la justicia. Este importe inicial se actualiza con el ITE correspondiente (que puede ser distinto del nacional en el caso de las regiones con Fondo de Suficiencia negativo) para obtener la dotación a competencias homogéneas del Fondo de Suficiencia en 2007, que es la cifra que utilizaré más adelante para calcular el status quo a competencias homogéneas. Dado que la gestión de la Administración de Justicia todavía no ha sido traspasada a todas las comunidades, no hay ninguna competencia importante que haya sido asumida por todas ellas entre 2002 y 2009, por lo que el concepto de competencias homogéneas que estoy utilizando debería seguir siendo el correcto, al menos aproximadamente. La parte de la dotación del Fondo destinada a financiar las competencias singulares se obtiene por diferencia con la dotación total del Fondo, tomada de la liquidación de 2007 (MEH, 2009a).

4. Otros ingresos autonómicos

En los rendimientos ajustados del sistema de financiación regional en 2007 se incluyen también tres partidas de menor cuantía: la garantía sanitaria recogida en el sistema anterior (para aquellas regiones en las que la financiación sanitaria crezca menos que el PIB nominal del conjunto del país), la parte que corresponde a cada región de la dotación complementaria para la asistencia sanitaria e insularidad establecida en la segunda Conferencia de Presidentes y las transferencias del Instituto Social de la Marina (ISM) que ciertas comunidades siguen recibiendo para financiar algunas competencias transferidas antes de 2002 que hasta el momento no se habían integrado en el sistema general de financiación. Los importes de estas partidas se recogen en el Cuadro A3.6

Cuadro A3.6: Otros ingresos autonómicos, 2007 millones de euros

- Fuentes: Columna [1]: liquidación de 2007 (MEH, 2009a). Columna [2]: PGE de 2007. Columna [3]: El último dato publicado sobre las transferencias del ISM (MEH, 2008) corresponde a 2006. Para aproximar los importes correspondientes a 2007, he tomado el importe total de la transferencia a las comunidades autónomas de ISM (2008) y la he distribuido utilizando los pesos relativos de 2006 de acuerdo con la fuente anterior. Columna . Columna [5]: Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias (2009).

El Cuadro A3.6 incluye también una última partida que incluiré en el análisis con el fin de que las cifras de financiación correspondientes a Canarias sean plenamente comparables con las de otras comunidades. Se trata de la parte que le corresponde a la comunidad autónoma de

Canarias de los llamados recursos REF, esto es, de los ingresos adicionales que obtienen las administraciones canarias (incluyendo ayuntamientos y cabildos) gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta el archipiélago.²² Estos recursos no se consideran parte del sistema ordinario de financiación y, por consiguiente, no se utilizan en los cálculos que determinan los recursos que éste aporta a cada región, pero sí son relevantes a la hora de comparar la situación financiera de la comunidad canaria con la de las demás regiones.

²² En Canarias no se aplican buena parte de los tributos indirectos estatales (el IVA y algunos impuestos especiales). En contrapartida, existen figuras tributarias propias de las islas (el Impuesto General Indirecto Canario o IGIC, los arbitrios insulares y los impuestos canarios sobre los combustibles y de matriculación) que gravan las mismas bases a tipos más reducidos y cuyos rendimientos se reparten entre la administración autonómica y las corporaciones locales de las islas. A efectos del sistema de financiación, los rendimientos de estos tributos no se deducen de las necesidades de gasto para calcular el Fondo de Suficiencia.

Anexo 4: Estimación de los resultados ajustados del sistema actual en 2009

1. Recaudación normativa por tributos cedidos

En este apartado se estiman los rendimientos normativos de los tributos cedidos en 2009. Las reglas que establece el nuevo Acuerdo de financiación para el cálculo de la recaudación normativa en 2009 varían de un impuesto a otro. Para las tasas afectas a los servicios traspasados, las tasas sobre el juego y el impuesto sobre sucesiones y donaciones, la recaudación normativa de 2009 se obtiene actualizando la correspondiente a 2007 con el ITEn estimado en el Anexo 1.²³ En el caso del ITP y AJD, la recaudación normativa de 2009 se calcula como el 85% de la recaudación real (estimada en el Anexo 1) y en el del Impuesto sobre el Patrimonio se utiliza la compensación estatal por la supresión del impuesto que aparece en el Anexo numérico del nuevo Acuerdo de financiación. Para el IRPF, impuesto de matriculación e IVMH se utiliza la recaudación real (estimada) sin uso de la capacidad normativa (que en el primer caso coincidía con la real en 2007). En los demás casos, la recaudación normativa coincide con la real. En el Cuadro A4.3 se muestra también como nota el importe estimado del rendimiento real del tramo autonómico del IRPF con ejercicio de la capacidad normativa. Esta variable se estima multiplicando el rendimiento estimado sin capacidad normativa por la razón entre rendimientos con y sin ejercicio de la capacidad normativa en 2007. Este cociente se calcula utilizando datos de MEH (2009a).

Cuadro A4.1: Recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales, año 2009 con los ajustes establecidos en el nuevo Acuerdo de financiación millones de euros

- Nota: recaudación con criterio normativo según lo dispuesto en el nuevo Acuerdo de financiación (CPFF, 2009).. - Fuentes: - Tasas afectas, tasas juego y sucesiones: la recaudación normativa de 2007 (Cuadro A3.2, Anexo 3) se actualiza con el GITEn 09/07 (Anexo 1, Cuadro A1.4). - Patrimonio: compensación estatal por la supresión del tributo (Anexo CPPF, 2009). - ITP y AJD: 85% de la recaudación real estimada para 2009 (Cuadro A1.12, Anexo 1).

23 En el caso del Impuesto de Sucesiones, en el cálculo para 2007 se introduce una modificación al alza en relación con la norma aplicada hasta entonces. Véase de la Fuente (2009a).

Cuadro A4.2: Ingresos normativos por otros tributos cedidos totalmente, 2009 (sin ejercicio de la capacidad normativa) millones de euros

- Nota: Previsión de recaudación real en 2009 (sin capacidad normativa, en su caso). - Fuente: Cuadro A1.12, Anexo 1.

Cuadro A4.3: Ingresos normativos por tributos cedidos parcialmente, 2009 (sin ejercicio de la capacidad normativa) millones de euros

- Notas: Previsión de recaudación real en 2009 (sin capacidad normativa, en su caso). IIEE* = Impuestos Especiales, excluyendo el impuesto sobre electricidad - Fuente: Cuadro A1.12, Anexo 1.

2. Entregas a cuenta por ingresos tributarios en 2009

El importe total de las entregas a cuenta por ingresos tributarios en 2009 se aproxima por el procedimiento indicado en la sección 1 del Anexo 1 a partir de los datos contenidos en los Informes Mensuales de Recaudación Tributaria de la Agencia Tributaria estatal correspondientes a 2009. Los importes totales se distribuyen entre las regiones en proporción a los rendimientos definitivos de cada impuesto en 2007. En el caso del IRPF se utilizan los resultados reales, esto es, tras el ejercicio de la capacidad normativa regional, tomados de MEH (2009a). Los resultados se muestran en el Cuadro A4.4.

Cuadro A4.4: Valor estimado de las entregas a cuenta en 2009 millones de euros

- Fuentes: Totales para cada impuesto, Cuadro A1.4. Se reparten en proporción a los rendimientos definitivos de cada impuesto en 2007. En el caso del IRPF se utiliza la recaudación real con ejercicio de la capacidad normativa.

3. Estimación de los ITEs regionales de Madrid y Baleares en 2009

Para calcular la dotación del Fondo de Suficiencia correspondiente a Madrid y Baleares en 2009 resulta necesario estimar la evolución de sus respectivos calculados como la suma de las entregas a cuenta correspondientes a 2009 de los tributos incluidos en el ITE nacional y sus liquidaciones de 2007.

El Cuadro A4.5 resume los cálculos necesarios. Los índices de evolución de ambos ITEs regionales entre 2007 y 2009 obtenidos de esta forma (GITEr provisional en el Cuadro) se sitúan por encima del GITE nacional para el período, por lo que será éste último el que se utilice para liquidar el Fondo de Suficiencia de Madrid y Baleares en 2009. Hay que observar también que ambos GITEr provisionales se sitúan también por encima de la previsión presupuestaria del GITE nacional para el período (0.9334, Cuadro A1.5), por lo que en principio (suponiendo que el Gobierno central haya previsto razonablemente bien el importe definitivo de las liquidaciones de 2007 a la hora de elaborar los PGE de 2009) las entregas a cuenta del Fondo de Suficiencia de Baleares y Madrid correspondientes a 2009 deberían haberse calculado utilizando la previsión presupuestaria del GITE nacional.

Cuadro A4.5: Estimación de los ITEs regionales de Madrid y Baleares en 2009

- Fuentes: Entregas a cuenta 2009: Cuadro A4.4. Liquidación 2007 y ITEr 07: Liquidación del sistema en 2007 (MEH, 2009a).

4. El Fondo de Suficiencia

El Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas correspondiente al año 2009 se estima actualizando el valor de la misma magnitud en 2007 con el índice de evolución del ITE correspondiente (GITE 09/07). En el caso de las regiones con Fondo de Suficiencia positivo se utiliza el índice de evolución del ITE nacional (GITEn 09/07) estimado en el Anexo 1. En las que tienen Fondo de Suficiencia negativo (Madrid y Baleares) se utiliza el menor de los índices de evolución del ITE nacional y el ITE regional (GITEr 09/07), que en ambos casos es el GITE nacional (véase la sección anterior).

En el caso de las regiones que tienen Fondo de Suficiencia positivo, el valor definitivo del Fondo de Suficiencia en 2009 con todas las competencias se puede estimar de dos formas alternativas, tal como se ilustra en el Cuadro A4.7. La primera estimación (recogida en la columna [2]) se construye actualizando el valor definitivo del Fondo en 2007 con todas las competencias (columna [1]) por el GITEn estimado (que según mis cálculos se aplica también a Madrid y Baleares).

La segunda estimación se obtiene a partir de los PGE de 2009. En la columna [3] se recogen las entregas a cuenta del FS que aparecen en la sección 32 de los PGE. Dividiendo esta partida por 0.98 se obtiene la previsión presupuestaria del importe definitivo del FS (columna [3]), que presumiblemente se ha calculado utilizando la previsión presupuestaria del GITEn para actualizar el Fondo en valores del año base de 1999, incluyendo todas las competencias no homogéneas, incluidas las de reciente traspaso y las posibles revisiones en sus valoraciones.

Multiplicando esta cantidad por el ratio entre el GITEn “real” (estimado) y el presupuestado (0.5725/0.9334= 0.6133), se corrige el error de previsión en el cálculo del GITE presupuestario y se obtiene una segunda estimación del valor definitivo del Fondo de Suficiencia en 2009, que se recoge en la columna [5].

Cuadro A4.6: Fondo de Suficiencia, 2009 millones de euros

- Fuentes: Columna [1]: Cuadro A3.5. Columna [2] = columna [1] * GITE 09/07. Columna [3]: Cuadro A4.7, columna 7. Columna [4] = columna [3] - columna [2]. GITE 09/07: Cuadros A1.4 y A4.5.

Comparando ambas estimaciones, vemos que sus importes son muy similares, con la segunda siempre ligeramente por encima de la primera, lo que sugiere que la diferencia (columna 6) puede reflejar traspasos o revisiones de valoraciones acordados entre 2007 y 2009. En consecuencia, me quedo con la segunda como estimación definitiva de la dotación total del Fondo en 2009 para las regiones con Fondo positivo.

En los casos de Madrid y Baleares, no resulta posible construir la segunda estimación del Fondo de Suficiencia porque la previsión de ingresos del Estado por dotaciones negativas del FS no se desglosa por regiones y parece incluir una previsión de la liquidación de 2007 además de las entregas a cuenta de 2009. Por lo tanto, he utilizado directamente la primera estimación (columna 2). En este caso, el importe de las entregas a cuenta (Cuadro A4.8) se calcula como el 98% del importe del Fondo en 2007, actualizado con el GITEn presupuestado.

Cuadro A4.7: Estimación del Fondo de Suficiencia en 2009, todas las competencias

- Fuentes: Sección 32, PGE de 2009 y MEH (2009a). GITEn presupuestado: Cuadro A1.5.

Cuadro A4.8: Entregas a cuenta del Fondo de Suficiencia en 2009 millones de euros

- Notas: entregas a cuenta a competencias homogéneas = 0.98*GITEn presupuestado 09/07 * dotación del Fondo a competencias homogéneas en 2007.

Las entregas a cuenta del Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas (Cuadro A4.8) se calculan multiplicando por 0.98 el valor resultante de actualizar la dotación de 2007 a competencias homogéneas con la previsión presupuestaria del GITEn que también he estimado en la sección 2. La diferencia entre el rendimiento definitivo del FS y las correspondientes entregas a cuenta nos proporciona una estimación del resultado de la liquidación del Fondo de Suficiencia (a competencias homogéneas) en 2009. De acuerdo con mis estimaciones, esta liquidación será negativa. Esto es, las comunidades autónomas tendrán que devolver al Estado casi 11.000 millones de euros.

5. Estimación de la garantía de financiación sanitaria

En este apartado se estima la garantía de asistencia sanitaria correspondiente a 2009 de acuerdo con el sistema todavía vigente. En el Cuadro A4.9 se estima la financiación normativa total de cada región y la parte de la misma que se considera asignada a la sanidad a efectos del cálculo de la garantía sanitaria. Los ingresos tributarios de las comunidades autónomas se calculan con el criterio normativo del sistema 2001 (sin las modificaciones introducidas en el nuevo Acuerdo a efectos de la fijación del status quo del nuevo sistema), y la dotación del Fondo de Suficiencia se incluye en su integridad, sin excluir la parte correspondiente a las competencias no homogéneas. Tal como especifica el modelo todavía vigente, la financiación de la sanidad en 2009 se calcula aplicando a la financiación total del año el peso de la sanidad en las necesidades totales de gasto en el año base de 1999 (véanse las notas al Cuadro A4.9).

Cuadro A4.9 Estimación de la financiación sanitaria en 2009 a efectos del cálculo de la garantía sanitaria millones de euros

- Fuentes: recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales = valores de 2007 de los Cuadros A3.2 (tasas afectas) y A3.1 (el resto) de acuerdo con el sistema 2001, actualizados con el GITEn 09/07. Otras variables: Cuadros A4.1-A4.3 y A4.6 y MEH (2009a) para el peso de la sanidad en la financiación de 1999. El último dato incorpora revisiones de las necesidades de gasto del año base actualizadas por los traspasos y otras modificaciones realizados hasta 2007, pero no parece probable que el importe de las modificaciones que se hayan podido realizar entre 2007 y 2009 sea significativo.

El importe de la garantía sanitaria se calcula de la manera siguiente. En primer lugar, la financiación sanitaria de 2009 se divide por las necesidades de gasto sanitario en 1999 para obtener un índice del crecimiento de la financiación sanitaria desde la puesta en marcha del sistema actual. Este índice se compara a continuación con el índice de crecimiento del PIB nominal de España en su conjunto durante el mismo período. Si el crecimiento del PIB ha sido superior al de la financiación sanitaria, la diferencia entre los dos se multiplica por las necesidades de gasto sanitario en 1999 para obtener el importe preliminar de la garantía. Si la suma de las garantías preliminares excede el importe máximo del 500 millones, esta cantidad se prorratea entre todas las comunidades con derecho a recibir la garantía, en proporción a sus dotaciones preliminares.

Cuadro A4.10: Cálculo de la garantía sanitaria correspondiente a 2009 millones de euros

El Cuadro A4.10 resume los cálculos pertinentes. He utilizado datos de PIB a precios corrientes de la CNE (INE, 2009d) para 1999 y 2008. El PIB de 2009 se estima aplicando al dato de 2008 la previsión de crecimiento del PIB nominal para 2009 recogida en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado de 2010 (MEH 2009b, p. 74), que es del -3.2%.

6. Otros ingresos autonómicos

El Cuadro A4.11 recoge el rendimiento esperado en 2009 de una serie de recursos complementarios que forman parte del sistema de financiación o se contabilizarán como parte del mismo a efectos de determinar el status quo de 2009 para la puesta en marcha del nuevo sistema. El importe de la garantía de financiación de la asistencia sanitaria se ha estimado en la sección anterior. La dotación complementaria para la financiación de la asistencia sanitaria (incluyendo en el caso de las comunidades insulares la dotación de compensación de insularidad), acordada en la segunda Conferencia de Presidentes, se toma de los PGE de 2009. Por último, se incluyen también en el Cuadro las transferencias del Instituto Social de la Marina (ISM) y los ingresos estimados de Canarias por los recursos REF.

Cuadro A4.11: Otros recursos del sistema o asimilados, 2009 millones de euros

Fuentes: - Garantía sanitaria: Cuadro A4.10. - Dotación complementaria para sanidad: PGE de 2009, Sección 32, Programa: 941O Otras transferencias a Comunidades Autónomas. - Transferencias ISM: Presupuestos de la Seguridad Social. Ejercicio 2009. Tomo 4: Entidades Gestoras y Tesorería General. Instituto Social de la Marina, programas 2799 dotaciones transferibles a CCAA para la cobertura de las prestaciones sanitarias y 3699 dotaciones transferibles a CCAA para la cobertura de los servicios sociales asumidos - REF Canarias: Cuadro A1.12.

7. La liquidación de 2009 con el sistema actual

Combinando algunas estimaciones realizadas en apartados anteriores, podemos estimar lo que sería la liquidación de 2009 con el sistema todavía vigente. Los datos necesarios se muestran en el Cuadro A4.12. Las tres primeras columnas se refieren a los tributos sujetos a liquidación (IRPF, IVA, IIEE e impuesto sobre la electricidad) y las tres segundas al Fondo de Suficiencia (incluyendo todas las competencias). En cada caso, el Cuadro muestra el rendimiento definitivo del recurso (con ejercicio de la capacidad normativa en su caso), las entregas a cuenta del mismo percibidas durante 2009 y el importe de la liquidación, que corresponde a la diferencia entre rendimientos definitivos y entregas a cuenta.

Cuadro A4.12: Estimación de la liquidación de 2009

Tributos sujetos a liquidación: Cuadros A4.2 - A4.4. Fondo de Suficiencia: Cuadros A4.7 y A4.8. - Fuentes:

Anexo 5: La financiación en 2009 con el nuevo modelo

1. Reparto de la aportación adicional del Estado para 2009 y 2010 y financiación básica provisional y definitiva con el nuevo sistema

El Cuadro A5.1 recoge el desglose de las aportaciones adicionales del Estado al sistema de financiación regional (excluyendo los nuevos Fondos de Convergencia) que se incorporarán al modelo en 2009 y 2010 así como los criterios que se utilizarán para repartir cada partida. Dos de ellas, las destinadas a las comunidades con elevada dispersión y con baja densidad de población, se reparten únicamente entre aquellas comunidades que se sitúan por encima y por debajo respectivamente de la media de la variable relevante en el conjunto del territorio de régimen común, mientras que el resto de las partidas se distribuyen entre todas las comunidades de régimen común (esto es, las no forales) de acuerdo con el criterio que se indica en el cuadro. Los valores de algunas de las variables de reparto (en particular, la población potencialmente dependiente en 2008 y la población reconocida como dependiente con derecho a prestación en abril de 2009) se incluyen en el Anexo estadístico del nuevo Acuerdo de financiación (CPFF, 2009). Los valores de 2009 del resto de las variables no se conocen todavía, por lo que he utilizado las estimaciones de población que se construyen en el Anexo 2. El dato de entidades singulares que utilizo es el de 2007, que es el último disponible.

Cuadro A5.1: Recursos adicionales que el Estado aporta al sistema millones de euros

- Nota: μ es la media de la variable correspondiente en cada caso.

El Cuadro A5.2 muestra la distribución estimada de las aportaciones adicionales del Estado entre regiones, calculada de acuerdo con los criterios resumidos en el Cuadro A5.1. La última columna del Cuadro muestra el reparto de la aportación adicional del Estado en 2010 expresado en valores de 2009. Esta variable se obtiene dividiendo los valores corrientes de las participaciones regionales en la aportación estatal (recogidos en la penúltima columna del Cuadro) por el valor estimado del índice de evolución del ITEn entre 2009 y 2010 (GITEn 10/09). Para calcular este indicador se utiliza la estimación del ITEn de 2009 que se ofrece en el Cuadro

2 del texto (55,148 millones de euros) y la previsión del ITEn de 2010 recogida en el proyecto de PGE para 2010 (MEH 2009b, p. 158, 81,142 millones). Cuadro A5.2: Reparto estimado de las aportaciones adicionales del Estado al sistema excluyendo los Fondos de Convergencia valores corrientes de 2009 y 2010

- Nota: para el reparto de la asignación a las regiones con dispersión superior a la media, se utiliza el número de entidades singulares de población en 2007, que es el último disponible.

En el Cuadro A5.3 se calcula la financiación normativa con el nuevo sistema previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia en 2009, que es lo que denominaré la financiación básica del nuevo sistema. En el primer bloque del Cuadro se calcula lo que podríamos llamar la financiación básica provisional del sistema en 2009, en la que se incluye únicamente la aportación adicional del Estado para 2009. En el segundo bloque se calcula la financiación básica definitiva de 2009, incorporando también la aportación adicional del Estado para 2010 expresada en valores de 2009. En ambos casos, el cálculo se realiza en primer lugar a competencias homogéneas, añadiéndose después la financiación destinada a competencias singulares que se canaliza a través del Fondo de Suficiencia. En el caso de Canarias, las cifras de financiación incluyen los recursos REF.

a. Valores provisionales (incluyendo sólo la aportación adicional del Estado para 2009)

b. Valores definitivos (incluyendo también la aportación adicional del Estado para 2010)

(*) Incluye Recursos REF. - Fuentes: Aportaciones adicionales del Estado: Cuadro A5.2. Resultados sistema antiguo: Cuadro 3 del texto.

2. Reparto del Fondo de Cooperación en 2009

El nuevo Acuerdo de financiación (CPFF, 2009) introduce un nuevo Fondo de Cooperación con una dotación inicial de 1.200 millones de euros para el año 2009, que se actualizará anualmente en proporción a la variación del ITEn. Serán beneficiarias del Fondo de Cooperación todas las regiones que tengan un PIB per cápita inferior al 90% del promedio del conjunto del territorio de régimen común. También lo serán las que cuenten con una densidad de población inferior a la mitad de la media de este territorio y aquellas que presenten a la vez una tasa de crecimiento de la población inferior al 90% de la media del mismo grupo de referencia y una densidad poblacional que no exceda en más del 25% su densidad media. A efectos de estos cálculos, en el año t se utilizará la media del PIB per cápita en t y los dos años precedentes, la tasa de crecimiento de la población entre t-2 y t y la densidad de población en t.

El Cuadro A5.4 muestra las regiones que cumplen cada uno de estos criterios en base a mis estimaciones para 2009 de las variables relevantes (véanse las secciones 1 y 2 del Anexo 2). El PIB per cápita se calcula dividiendo el PIB total (estimado a partir de la CRE) por la población padronal estimada.

Cuadro A5.4: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Cooperación, 2009

- Nota: μes la media de la variable correspondiente en cada caso.

Para su reparto, el Fondo de Cooperación se divide en dos tramos. Al primer tramo se le asignan dos tercios de la dotación del Fondo, que se reparte entre todas las comunidades beneficiarias de acuerdo con su población (real, no ajustada), corregida por la distancia entre el PIB per cápita de cada región y el promedio de la misma variable en el conjunto de regiones beneficiarias del Fondo. En particular, la participación de cada comunidad beneficiaria en el Fondo vendrá dada por

\[s h _ {i} F C O O P _ {t} = \frac {F C O O P _ {i t}}{F C O O P _ {t}} = \frac {N _ {i t}}{\sum_ {i \in B _ {t}} N _ {i t}} \left(1 + \frac {\bar {y} _ {t} - y _ {i t}}{\bar {y} _ {t}}\right) c o n \quad \bar {y} _ {t} = \frac {\sum_ {i \in B _ {t}} Y _ {i t}}{\sum_ {i \in B _ {t}} N _ {i t}} = \sum_ {i \in B _ {t}} \left(\frac {N _ {i t}}{\sum_ {i \in B _ {t}} N _ {i t}}\right) y _ {i t}\tag{A5.1}\]

donde es el PIB total, el PIB per cápita, el conjunto de comunidades beneficiarias del Fondo en el año corriente e el PIB per capita medio dentro de este grupo. El tercio restante de los recursos del Fondo se reparte en proporción a su población entre las regiones que tengan una tasa de crecimiento de la población inferior al 50% de la media del territorio de régimen común. El Cuadro A5.5 muestra el reparto estimado del Fondo en 2009.

Cuadro A5.5: Distribución estimada del Fondo de Cooperación en 2009 millones de euros

3. Estimación del índice de capacidad fiscal que se utiliza en el reparto del Fondo de Competitividad

Con el fin de establecer un mecanismo que permita desincentivar la competencia fiscal a la baja, a efectos del reparto del Fondo de Competitividad el Proyecto de ley de financiación regional (BOCG, 2009A) introduce una distinción entre capacidad tributaria y capacidad fiscal. La capacidad tributaria se define ahora como los ingresos tributarios de las comunidades autónomas incluidos en el sistema de financiación, calculados con criterio normativo, mientras que la capacidad fiscal se identifica con la menor de dos magnitudes: la propia capacidad tributaria y la recaudación real de las figuras impositivas incluidas en ella. Mis cálculos con datos de 2007 (véase de la Fuente, 2009b) indican que es muy improbable que la distinción tenga efectos reales a corto y medio plazo. Por tanto, la ignoraré en lo que sigue (lo que me ahorra el trabajo de estimar la capacidad fiscal) y aproximaré con datos de capacidad tributaria el índice de capacidad fiscal que se utiliza en el reparto del Fondo de Competitividad.

Cuadro A5.6: Estimación de la capacidad tributaria bruta con el nuevo sistema en 2009 a efectos del reparto del Fondo de Competitividad Millones de euros salvo que se indique lo contrario

(*) En el caso de Canarias, se incluyen los Recursos REF. - Fuentes: Columna [1]: Cuadro 3 del texto (ingresos tributarios + REF Canarias). Columna [2]: Se estima a partir de los datos de ingresos por IRPF, IVE e IIEE* con los antiguos porcentajes de cesión recogidos en el Cuadro A4.3 y el aumento en los porcentajes de cesión que fija el nuevo Acuerdo.

El Cuadro A5.6 resume el cálculo de la capacidad tributaria bruta de cada región (antes de su aportación al Fondo de Garantía) y del índice aproximado de capacidad fiscal por habitante ajustado en 2009 que se utiliza en el reparto del Fondo de Competitividad. La capacidad tributaria bruta se calcula con las normas y porcentajes de cesión del nuevo sistema y se obtiene añadiendo a los ingresos tributarios normativos bajo el sistema anterior (de acuerdo con las nuevas disposiciones sobre el cálculo de la recaudación normativa por ciertos tributos cedidos tradicionales) el impacto estimado del incremento de los porcentajes de cesión del IRPF, IVE e IIEE*. Dividiendo esta cantidad por la población ajustada de cada región y normalizando el resultado por el promedio del territorio común, se obtiene una aproximación al índice de capacidad fiscal que se utiliza para repartir el Fondo de Competitividad. (Véase de la Fuente, 2009b para más detalles). De acuerdo con lo que establece la disposición adicional segunda del Proyecto de la nueva ley de financiación (en la redacción aprobada por el Congreso y remitida al Senado, BOCG 2009b, p. 41), a efectos del reparto del Fondo de Competitividad, la capacidad fiscal de Canarias y su índice de financiación a competencias homogéneas se calcularán incluyendo los recursos REF, por lo que éstos se incluyen en la capacidad tributaria en el Cuadro.

El Proyecto de Ley del nuevo sistema de financiación establece la posibilidad de fijar por ley un tope máximo para el valor del índice de capacidad fiscal a efectos del reparto del Fondo de

Competitividad, de forma que la variable que se utilizaría en los cálculos pertinentes no sería necesariamente el índice de capacidad fiscal sino el mínimo entre este índice y el tope máximo que se fije. Durante la tramitación del proyecto en el Congreso se ha aprobado una enmienda que fija el tope máximo del índice de capacidad fiscal en 1.05 para 2009 y 2010 y en 1.06 para 2011 y años posteriores (BOCG 2009b, disposición transitoria primera, punto 8, p.43). El valor del índice con este tope (el "índice topado" de capacidad fiscal) se muestra en la columna [7] del Cuadro A5.6 y es el que se utiliza para estimar el reparto del Fondo de Competitividad que se presenta más adelante.

4. Reparto del Fondo de Competitividad con la financiación definitiva de 2009

De acuerdo con el Proyecto de Ley que regula el nuevo sistema de financiación, las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad serán aquellas cuyo índice de financiación por habitante ajustado antes de la aplicación del Fondo sea inferior a 100 (esto es, a la media del conjunto de las comunidades de régimen común) o a su índice de capacidad fiscal por habitante ajustado, con el tope máximo que el Proyecto determina a estos efectos, que es 1.05 en 2009. El Cuadro A5.7 recoge los datos necesarios para determinar las regiones elegibles para participar en el reparto del Fondo.

La financiación en 2009 antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia es lo que he denominado la financiación básica provisional de 2009 a competencias homogéneas en la sección 1 del presente anexo y se obtiene sumando la aportación adicional del Estado correspondiente a 2009 a la financiación ajustada de cada región a competencias homogéneas en 2009 con el sistema todavía vigente, incluyendo los recursos REF en el caso de Canarias. Dividiendo esta partida por la población ajustada en 2009 se obtiene la financiación homogénea por habitante ajustado antes de los Fondos de Convergencia que aparece en la primera columna del Cuadro A5.7.

Una vez determinadas las comunidades beneficiarias, el Fondo de Competitividad se reparte en primera instancia entre las mismas en proporción a su población ajustada, con los resultados que se recogen en el Cuadro A5.8. El reparto que se muestra en este cuadro sería, sin embargo, sólo preliminar pues el Proyecto establece algunos límites que pueden llevar a la introducción de correcciones a posteriori.

El Cuadro A5.9 resume la información y los cálculos necesarios para realizar los ajustes que se establecen en el Proyecto. Sumando a la financiación de cada región beneficiaria antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia (columna [1]) la asignación preliminar del Fondo de Competitividad y su participación en el Fondo de Cooperación (columnas [2] y [3]), medidas todas ellas en euros por habitante ajustado, obtenemos su financiación revisada por habitante ajustado (columna [4]). Esta magnitud se compara con el objetivo de financiación por habitante ajustado para cada región (columna [6]), que se obtiene multiplicando la financiación media antes de los Fondos de Convergencia (1,875 euros por habitante ajustado) por el correspondiente índice objetivo (columna [5]), definido como el máximo de 100 y del índice "topado" de capacidad fiscal. Si la financiación asignada a una región tras el reparto del Fondo de Cooperación y el reparto preliminar del Fondo de Competitividad excede el objetivo, al menos parte de la dotación preliminar del Fondo ha de retirarse. Si la condición ya se incumple al añadir la dotación del Fondo de Cooperación, la asignación del Fondo de Competitividad habrá de retirarse en su integridad pero la del Fondo de Cooperación no se puede reducir

Cuadro A5.7: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad con datos de financiación definitiva estimada de 2009

(*) Incluye recursos REF. - Fuentes: Primera columna: Cuadro A5.3a, véase el texto. Segunda columna = columna 1, normalizada por el promedio del conjunto de las CCAA de régimen común Tercera columna: Cuadro A5.6.

Cuadro A5.8: Distribución preliminar del Fondo de Competitividad con datos de 2009 millones de euros

En el presente caso, hay cuatro regiones (Cataluña, Andalucía, Murcia y Castilla la Mancha) donde el objetivo de financiación se excede tras el reparto preliminar. Para evitar esto, la asignación del Fondo de Competitividad ha de reducirse en el importe que se muestra en la columna [7] en euros por habitante ajustado. Finalmente, la columna [8] muestra la cantidad total que habría que retirar a cada una de estas regiones, en millones de euros para no exceder el objetivo que marca el sistema. Esta cifra se calcula multiplicando la columna anterior por la población ajustada de cada región.

Cuadro A5.9 Comprobación de los límites fijados al reparto preliminar del Fondo de Competitividad, euros por habitante ajustado e índices

- Fuentes: [1]: Cuadro A5.7. [2]: asignación preliminar total del Cuadro A5.8 dividida por la población ajustada. [3] asignación total del Fondo de Cooperación (Cuadro A5.5) dividida por la población ajustada. Columna [4] = [1]+[2]+[3]. Columna [5] = [4] normalizado por la financiación media por habitante ajustado antes de los Fondos de Convergencia (1,875 = 100).

El remanente resultante de la revisión de la asignación preliminar (757 millones de euros) se reparte entre el resto de las regiones beneficiarias en proporción a su población ajustada, repitiéndose la operación tantas veces como sea necesario para agotar los fondos disponibles o llevar a todas las regiones hasta su objetivo de financiación. Con los datos que estamos manejando, son necesarias dos iteraciones más y tras la última sobran 115 millones de euros. El Cuadro A5.10 resume los resultados de las distintas fases del proceso y el reparto final de la dotación del Fondo. El Cuadro muestra magnitudes totales en millones de euros, excepto en su última columna, donde se ofrecen las dotaciones totales por habitante ajustado que corresponden a cada región.

Cuadro A5.10: Reparto definitivo del Fondo de Competitividad en 2009, resumen millones de euros excepto por la última columna

5. Financiación previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia con “criterio de caja”

La disposición transitoria primera del nuevo proyecto de ley de financiación regional (BOCG, 2009A) establece que el reparto del Fondo de Competitividad del año 2009 no se realizará en base a la financiación definitiva de cada comunidad sino, excepcionalmente, utilizando un indicador de financiación calculado con un criterio de caja. En particular, el valor definitivo de los recursos del sistema sujetos a liquidación se substituye para 2009 por el importe de las “entregas a cuenta, pagos realizados y anticipos satisfechos a cuenta de los mismos” (BOCG, 2009A, p. 39). Aunque la redacción del precepto no es demasiado clara, entiendo que los pagos realizados se refieren a las liquidaciones correspondientes a 2007 de los recursos sujetos a liquidación y, de acuerdo con los apartados 2 y 5 de la citada disposición transitoria, que estos incluyen la garantía sanitaria de 2007, la dotación complementaria para sanidad e insularidad establecida en la II Conferencia de Presidentes correspondiente a 2009 y las transferencias del ISM del mismo año.

La financiación así definida no se puede calcular exactamente pues no se conoce todavía el importe de los posibles anticipos a cuenta de los nuevos recursos del sistema que el Gobierno podrá autorizar una vez el nuevo sistema se apruebe en Comisión Mixta. Con esta cautela, a continuación se presenta una estimación preliminar de lo que podría ser la financiación previa a los Fondos de Convergencia aplicable en el caso de 2009. Para calcular este agregado, he supuesto que las comunidades recibirán en 2009 anticipos a cuenta por un importe igual al 70% de la parte que les correspondería de la aportación adicional del Estado en 2009, que es el tope establecido en la disposición transitoria segunda del Proyecto (BOCG 2009b, p. 44). En la sección siguiente se presenta una estimación de la distribución del Fondo de Competitividad que resultaría de tales cifras.

Cuadro A5.11: Liquidaciones de 2007, percibidas en 2009

- Fuente: Liquidación del sistema de financiación en 2007 (MEH, 2009a).

Cuadro A5.12: Importe estimado de las entregas a cuenta en 2009 y otras partidas asimiladas

- Fuentes: IRPF, IVA, IIEE* y electricidad: Cuadro A4.4. Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas: Cuadro A4.8. Dotación complementaria de sanidad y transferencias ISM: Cuadro A4.11. Anticipos a cuenta de la aportación adicional del Estado en 2009: (70% de) Cuadro A5.2.

Cuadro A5.13: Financiación homogénea previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia, 2009 con criterio de caja

Nota: (*) En el caso de Canarias, los recursos REF se incluyen en otros tributos. - Fuentes: Tributos sujetos a liquidación = entregas a cuenta 2009 + liquidaciones 2007 por IRPF, IVA, IIEE* e impuesto sobre la electricidad. Cuadros A5.11 y A5.12. Otros tributos: recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales (Cuadro A4.1), IVMH e impuesto de matriculación (Cuadro A4.2) y recursos REF (Cuadro A4.11). Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas = entregas a cuenta 2009 + liquidaciones 2007. Cuadros A5.11 y A5.12. Otros: garantía sanitaria 2007, dotación complementaria sanidad 2009, transferencias ISM 2009 y anticipos a cuenta de la aportación adicional del Estado para 2009. Cuadros A5.11 y A5.12.

Los Cuadros A5.11 y A5.12 recogen los importes de las liquidaciones de 2007 y los valores estimados de las entregas a cuenta y anticipos correspondientes a 2009 de los distintos recursos del sistema (exceptuando aquellos tributos cedidos totalmente a las comunidades autónomas que no están sujetos a liquidación). Con estos datos, en el Cuadro A5.13 se construye una estimación de la financiación a competencias homogéneas en 2009 calculada con un criterio de caja y previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia. En esta partida se incluyen, además de los recursos recogidos en los dos cuadros anteriores, los rendimientos normativos en 2009 de los tributos cedidos tradicionales (con criterio normativo ajustado) y de los impuestos de matriculación y sobre la venta minorista de hidrocarburos así como los Recursos REF en el caso de Canarias. Dividiendo la financiación total por la población ajustada se obtiene la financiación de caja por habitante ajustado que se muestra en la última columna del Cuadro A5.13,

6. Reparto del Fondo de Competitividad con el criterio previsto en el proyecto de ley

En esta sección se estima el reparto del Fondo de Competitividad de 2009 utilizando la financiación con criterio de caja estimada en la sección anterior. Los cuadros siguen el mismo esquema que en la sección 4 de este Anexo. No he recalculado el índice de capacidad fiscal en base a un criterio de caja por varios motivos. En primer lugar, no está claro cómo habría que hacerlo. En segundo, el Proyecto no parece exigirlo, pues la disposición relevante se refiere únicamente al cálculo de la financiación homogénea y no menciona la construcción del índice de capacidad fiscal. Por último, la actualización del índice de capacidad fiscal por cualquier

Cuadro A5.14: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad con datos de financiación por caja estimada en 2009

(*) Incluye recursos REF. - Fuentes: Primera columna: Cuadro A5.13. Segunda columna = columna 1, normalizada por el promedio del conjunto de las CCAA de régimen común. Tercera columna: Cuadro A5.6.

procedimiento razonable no debería alterar los resultados dada la considerable “holgura” que existe entre financiación y capacidad fiscal para todas las regiones relevantes (con la posible excepción de Valencia).

Cuadro A5.15: Distribución preliminar del Fondo de Competitividad con datos de 2009 y criterio de caja millones de euros

Cuadro A5.16 Comprobación de los límites fijados al reparto preliminar del Fondo de Competitividad, euros por habitante ajustado e índices

- Fuentes: [1]: Cuadro A5.14. [2]: asignación preliminar total del Cuadro A5.15 dividida por la población ajustada. [3] asignación total del Fondo de Cooperación (Cuadro A5.5) dividida por la población ajustada. Columna [4] = [1]+[2]+[3]. Columna [5] = [4] normalizado por la financiación media por habitante ajustado antes de los Fondos de Convergencia (2,529 = 100).