ESTUDIOS SOBRE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

Angel de la Fuente

EEE 200

Marzo 2005

http://www.fedea.es/hojas/publicado.html

ISSN 1696-6384

Las opiniones contenidas en los Documentos de la Serie EEE, reflejan exclusivamente las de los autores y no necesariamente las de FEDEA.

The opinions in the EEE Series are the responsibility of the authors an therefore, do not necessarily coincide with those of the FEDEA.

Angel de la Fuente* Instituto de Análisis Económico CSIC

Febrero de 2005

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El presente informe describe y cuantifica los principales mecanismos de cohesión social y territorial existentes en España analiza su incidencia sobre la distribución regional de la renta y su contribución a la nivelación de la calidad de los servicios básicos, y propone algunos cambios en su diseño con el objetivo de mejorar sus propiedades de eficiencia y su adecuación a los principios constitucionales de igualdad solidaridad y autonomia La tesis central del tabajo es que el proceso de reformas autonómicas que ahora se inicia no deberia en ningún caso suponer la ruptura de los mecanismos existentes de cohesión y deberia aprovecharse para perfeccionarlos .

1 Introducción

La cuestión territorial es sin duda el princip al reto politico 1 de la presente legislatura . El gobierno central ha anunciado su disposición a aceptar aquellas propuestas de reforma de los estatutos regionales de autonomia que respeten los limites marcados por la Constitución y lleguen a las Cortes avaladas por un consenso suficiente de los parlamentos regionales. Se abre asi un proceso previsiblemente general de actualización del marco legal autonómico cuyo primer hito será el nuevo estatuto que está elaborando actualmente el parlamento catalán. A este proceso se ha adelantado el parlamento vasco, que acaba de aprobar una propuesta de reforma estatutaria que supone una clara ruptura del modelo de estado diseñado en la Constitución de 1 978. El gobierno central ha anunciado también su disposición a renegociar el sistema de financiación autonómica y a reformar el Senado para convertirlo en una auténtica cámara de representación territorial y ha convocado ya la primera reunión de un órgano de nuevo cuño la conferencia de presidentes autonómicos que puede jugar un importante papel como foro de coordinación y de debate entre los gobiernos regionales y central.

No estoy en absoluto seguro de que éste sea el momento más apropiado para reabrir el "melón territorial" dada la ausencia de consenso entre los partidos nacionales mayoritarios e incluso dentro del propio PSOE sobre el alcance desable de las reformas y la posición minoritaria del gobierno en el Congreso, donde depende del ap oyo de un p artido independentista cuyo programa máximo es de imposible encaje constitucional. Pero aunque la situación politica puede dificultar las cosas, también pienso que si se consigue encauzar bien el proceso que se acaba de abrir puede ser una excelente oportunidad para introducir algunas reformas que contribuirian a mejorar el funcionamiento del sistema autonómico y a adaptarlo a una situación cambiante eliminando algunas disfuciones del sistema actual y perfeccionando su adecuación a los principios constitucionales que han de orientar su diseño.

En este contexto, el presente informe se centra en los aspectos económicos o presupuestarios del estado autonómico . El trabaj o describe y cuantifica los principales mecanismos de cohesión social y territorial existentes en E sp aña, analiza su incidencia sobre la distribución regional de la renta y su contribución a la nivelación de la calidad de los servicios básicos, y propone algunos cambios en su diseño con el objetivo de mejorar sus propiedades de eficiencia y su adecuación a los principios constitucionales de igualdad solidaridad y autonomia . Su tesis central es que el proceso de reforma que ahora se inicia no deberia en ningún caso suponer la rup tura de lo s me canismo s existente s de cohe sión y deb eri a ap rove charse p ara perfeccionarlos .

* Este trabajo ha sido fruto de un encargo del Laboratorio de la Fundación Alternativas Agradezco las sugerencias de Juan Manuel Eguiagaray asi como la paciencia con la que él y su antecesor Joaquin Almunia me han perseguido hasta que me he sentado a escribirlo Agradezco también los comentarios de Germà Bel Juan Francisco Jimeno y David Taguas eximiéndoles sin embargo de cualquier responsabilidad sobre el producto final.

1 Escrito sin acentos sobre las ies . Por razones misteriosas, el generador de archivos pdf se come varias lineas de texto cada vez que encuentra este simbolo.

Mecan is mos de cohes ió n terri toria l es el nombre genérico que utiliz aré p ara referirme a todas aquellas actuaciones públicas con traducción presupuestaria que contribuyen a reducir las disparidades de renta disponible entre regiones o a mitigar los efectos de tales disparidades sobre la calidad de los servicios públicos. Es importante observar que la nivelación territorial per se no es necesariamente el objetivo principal de tales actuaciones. De hecho el mecanismo de cohesión más importante es el formado por el sistema impositivo y de protección social . Aunque los flujos de ingresos y gastos que genera este grupo de actuaciones están generalmente ligados a criterios de capacidad económica o necesidad a nivel individual la desigual distribución de la renta y el empleo en el territorio hacen que el sistema genere importantes transvases de recursos de unas regiones a otras. A este tipo de actuaciones hay que añadir otros dos grupos de programas presupuestarios que si tienen un carácter explicitamente territorial. El primero es el gasto de las distintas administraciones en bienes y servicios públicos de carácter local donde juega un papel importantisimo el mecanismo de financiación de las administraciones territoriales que son las resp ons ables dire ctas de gestionar los servicios públicos con un impacto más directo sobre la calidad de vida de los ciudadanos. El segundo son las actuaciones de politica regional destinadas fundamentalmente a promover el desarrollo de las regiones más atrasadas.

El trabajo está organizado como sigue . En la sección 2 se describe brevemente de dónde provienen y en qué y dónde se gastan los recursos de las administraciones públicas españolas haciendo hincapié en el enorme peso que los mecanismos de cohesión social y territorial tienen en los presupuestos públicos. Seguidamente, se analiza el impacto de estos presupuestos sobre la distribución regional de la renta disponible entendida en sentido amplio, la contribución del sistema de financiación regional a la nivelación entre territorios de la calidad de los servicios públicos fundamentales y la distribución territorial de las ayudas regionales Estos ejercicios sirven para fij ar ideas sobre la situación de partida y permiten que comencemos a preguntarnos sobre el tipo de reformas que podrian ser necesarias. Esta última cuestión exige criterios claros sobre qué es lo que deberia de hacer el sistema fiscal en el estado autonómico . En este sentido he sido muy poco original. Me he limitado a pedirle que respete tres principios básicos establecidos en la Constitución: la igualdad de derechos y deberes de los españoles, la solidaridad entre ellos y el derecho a la autonomia de los territorios que conforman el Estado . 2

De la confrontación del modelo existente con estos principios se desprenden dos conclusiones complementarias. La primera y principal es que el proceso de reformas que ahora se abre no debe en ningún caso resultar en una compartimentalización fiscal del Estado que imponga limites regionales a la dese able re distribución de la renta entre individuos o permita la existencia de desigualdades territoriales significativas en la calidad de los servicios públicos fund amentale s que no se ve an compens ad as p or diferente s cargas tributarias . Tal compartimentalización violaria principios constitucionales básicos que reflej an un amplio consenso ciudadano y tendria grandes costes sociales. La segunda tesis es que el objetivo central de la reforma del sistema fiscal autonómico ha de ser precisamente el de profundizar en el cumplimiento del principio de igualdad que hasta el momento se respeta tan sólo de una forma muy aproximada

Las secciones 3 y 4 tratan en mayor detalle de los dos mecanismos de cohesión de carácter especificamente territorial el sistema de financiación autonómica y la politica regional . En la sección 3 se analiza la evolución y el funcionamiento actual del sistema de financiación de las comunidades autónomas desde la perspectiva de su adecuación a los principios constitucionales ya enunciados y a algunas normas de sentido común económico. Tras destacar que la misma evolución del sistema ha ido resolviendo al menos parcialmente algunas de sus carencias tradicionales, concluyo que todavia existen dos áreas en las que son necesarias reformas imporantes y ofrezco algunas recomendaciones especificas en este sentido a las que se añaden otras de menor importancia. La primera recomendación es la conveniencia de elaborar una normativa estable y creible que obligue a los gobiernos regionales a asumir con plenas consecuencias la responsabilidad fiscal y politica sobre sus decisiones de gasto. La segunda es la necesidad de diseñar un sistema que garantice la igualdad de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos .

La sección 4 se centra el diseño de la politica regional Tras discutir la efectividad potencial de este tipo de politicas y la experiencia española de los últimos años, la sección destaca el reto que supone para nuestro pais la gradual reducción y eventual desaparición de las ayudas estructurales europeas a partir de 2006 . Esta situación exige un replanteamiento urgente de la politica de inversión pública de la administración central que habrá de ser necesariamente menos ambiciosa en sus objetivos de redistribución regional y prestar una mayor atención a consideraciones de eficiencia tanto en lo que concierne a la distribución territorial de los recursos disponibles como a la elección de sus actuaciones dentro de cada región.

2. La cohesión territorial y social en los presupuestos españoles y comunitarios

Las administraciones públicas españolas al igual que las de todos los paises de nuestro entorno, obtienen el grueso de sus recursos mediante impuestos que gravan fundamentalmente las rentas y el consumo . Una parte muy importante de estos recursos se destina a prestaciones sociales, y el resto financia bienes y servicios públicos de muy diversa naturaleza . Una vez completado en lo esencial el proceso de traspaso de competencias a los gobiernos regionales, existe una clara división del trabaj o entre las distintas administraciones en lo que concierne a los principales programas de gasto . La administración central gestiona la práctica totalidad de las prestaciones sociales a través del sistema de Seguridad Social y provée algunos bienes y servicios públicos de carácter glob al e indivisible . Los gobiernos regionales gestionan la sanidad la educación y otros bienes y servicios cuya provisión ha de realizarse de forma descentralizada en todo el territorio . Para financiar sus actividades, el E stado ha cedido total o parcialmente a las comunidades autónomas una serie de tributos, y complementa estos recursos mediante transferencias que cubren la diferencia entre las necesidades de gasto de cada región y sus ingresos tributarios .

2 Sobre el desarrollo de estos principios en la Constitución de 1 978, véase la sección 1 del Anexo .

Para que el lector pueda hacerse una idea de la importancia presupuestaria de los mecanismos de cohesión social y territorial el Cuadro 1 desglosa los princip ales ingresos tributarios y los gastos no financieros de las administraciones públicas españolas (incluyendo la comunitaria) en cuatro grandes grupos de programas . Los datos provienen de un estudio anterior (de la Fuente y Vives 2003) en el que se construye un sistema de cuentas públicas desagregado por funciones y regiones y se refieren al promedio del periodo 1 990-97 con todos los datos expresados en millones de pesetas de 1 999 . 3 Junto al gasto o ingreso total y per cápita asociado con cada grupo de programas, el cuadro muestra los pesos de las distintas partidas presupuestarias en el fluj o fiscal agregado (definido como la suma de ingresos tributarios y gasto público) y en el PIB español.

El primer grupo de programas (redis tribu ción personal) incluye los ingresos tributarios y el gasto en protección social. La recaudación tributaria proviene en partes aproximadamente iguales de la tributación directa e indirecta y de las cotiz aciones sociales . Los tributos concertados o cedidos a las comunidades autónomas se incluyen en esta partida junto con los impuestos cuya titularidad y rendimientos corresponden al Estado pero se incorporan también como un concepto adicional de gasto dentro del capitulo de financiación territorial Estos impuestos se tratan por tanto como si los recaudase el Estado y transfiriese sus rendimientos a las comunidades autónomas. El grueso del gasto en protección social corresponde a pensiones y a prestaciones por desempleo y por incapacidad temporal.

Las partidas presupuestarias que se incluyen en este primer grupo corresponden a prestaciones o cargas fiscales que se perciben o se soportan en función de las circunstancias personales y económicas de cada ciudadano y no, con excepciones poco significativas hasta el momento en función de su lugar de residencia. La principal excepción a esta regla es el régimen especial de imposición indirecta del que disfruta Canarias y que supone una importante rebaja fiscal en relación con el resto de España. En esta comunidad no se cobran aranceles y no se aplican el IVA y algunos impuestos especiales, pero existen figuras tributarias propias que gravan las mismas b ases imponibles . Con el fin de hacer explicito su coste, he tratado la rebaj a impositiva que supone el régimen canario de tributación indirecta como un gasto fiscal. Esto es he calculado la diferencia entre la carga fiscal soportada por esta región b aj o la legislación existente y la que soportaria manteniendo constante el nivel de actividad de aplicarse en ella el mismo régimen impositivo y arancelario que en el resto de España. Esta partida de ajuste se contabiliza por partida doble como ingreso y como gasto. Por un lado se añade a la recaudación tributaria, y por otro se contabiliza dentro del apartado de gasto en ayudas regionales . De esta forma, la subvención implicita a la región aparece de manera explicita y no como una menor carga tributaria.

Cuadro 1: Ingresos tributarios y gasto público por funciones promedio 1990-97 en Mptas de 1999

- Fuentes: Liquidación de los Presupuestos Generales del Estado y de sus Organismos Autónomos y Entes Públicos liquidación de los presupuestos de la Seguridad Social Informe sobre la Financiación de las Comunidades Au tónomas Relaciones Financieras en tre España y la Unión Europea y otras fuentes

3 Para más detalles véase el trabajo citado. Los agregados nacionales recogidos en el cuadro son fáciles de construir para años más recientes pero no se dispone todavia de la información necesaria para territorializ arlos lo que resulta imprescindible p ara analiz ar el efecto de los fluj os fiscales sobre la distribución regional de la renta.

El segundo grupo de programas recoge el gasto en bienes y servicios públicos. Este apartado se divide en dos grandes partidas en función de la administración que gestiona directamente el gasto en la actualid ad . L a primera p artid a (fin a n cia ció n terri to ria l) re co ge lo s re curs o s estionados or las comunidades autónomas (inclu endo las transferencias del Estado a las administraciones locales) . El agregado de financiación territorial se construye intentando aproximar los fluj os fiscales que se observarian baj o los supuestos contrafactuales de que todas las regiones tenian ya en el periodo considerado competencias similares a las asumidas actualmente (incluyendo la sanidad y la educación) y que el Estado recauda todos los tributos (exce to los munici ales) financia me diante transferencias las activid ades de las a dmini s tr a ci one s te rrito ri ale s . A d e m á s d e l a s tr ans fe renci a s d e l E s ta d o a l o s ente s territoriale s ( con la excep ción de las que provienen del Fondo de Compens ación Interterritorial que se destinan al fomento del desarrollo de las regiones menos avanzadas y por lo tanto se incluyen en el apartado de ayudas regionales) y de la recaudación de estas administraciones por tributos cedidos y concertados, esta partida incluye el gasto del Estado en sanidad y educación que era todavia muy considerable en estos años, asi como una serie de ajustes que neutralizan los efectos de asimetrias competenciales con el fin de obtener cifras que una vez territorializadas permitan realizar comparaciones homogéneas entre regiones.4

La segunda p artida del mismo grupo recoge el gas to del Es tado en b ienes y servicios p ú b l i co s desglosado en tres capitulos . El primero de ellos (adm in is tració n genera l y b ienes pú blicos nacionales) engloba aquellas partidas de gasto que por su naturaleza benefician de manera uniforme a todos los ciudadanos españoles . He incluido aqui el gasto en relaciones exteriores y defensa, asi como el coste del mantenimiento de la superestructura politica y administrativa del Estado y algunas partidas especificas de interés general (tales como los servicios de estadistica o metereologia) . El segundo capitulo recoge el gas to en bienes y servicios p ú b licos de carácter local tales como seguridad ciudadana cultura dep ortes y ayu d as a l a viviend a y al transp orte y el tercero reflej a el gas to e n i nfra es tru c t u ras produ c tivas (transportes infraestructuras hidraúlicas y medioambientales) y en I+D b ásica . Dentro de este último capitulo (que se financia en parte a través de ayudas europeas destinadas a las regiones menos favorecidas) he añadido al gasto del Estado las inversiones de algunas empresas y entes públicos que no aparecen en la liquidación de los Presupuestos Generales del E stado (PGE) (AENA Puertos del E stado y Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) ) asi como la parte de las inversiones de RENFE y FEVE que se financia mediante transferencias de capital por parte del Estado .

El tercer grupo de programas (ayudas regionales) incluye p artidas presupuestarias muy diversas cuya caracteristica común es que se trata de ayudas que responden a criterios especificamente regionales, en vez de individuales o sectoriales . El grueso de estas partidas financia actuaciones que contribuyen al desarrollo de las regiones con menores niveles de renta. Entre éstas se encuentran el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) que forma parte del sistema ordinario de financiación territorial y el programa de Incentivos Regionales que financia subvenciones a la inversión y a la creación de empleo por parte de empresas privadas en regiones consideradas prioritarias . La principal fuente de recursos para las politicas de desarrollo regional sin embargo, son las ayudas de los Fondos Estructurales europeos, cuyo importe global se recoge como nota en la parte inferior del Cuadro 1 . Estas ayudas llegan a sus de stinatario s finale s p or tre s vias diferente s . Algunas ayud as son ge stionad as p or las comunidades autónomas y se integran en sus presupuestos, otras son percibidas directamente por sus destinatarios (entre los que se incluyen corporaciones locales y empresas públicas) y el resto son gestionadas por el Estado y se integran en los PGE dedicándose fundamentalmente a cofinanciar la inversión de la administración central en infraestructuras productivas y en programas de formación en las regiones menos desarrolladas o en aquellas que sufren procesos de reestructuración industrial. Los dos primeros grupos de ayudas se incluyen en el Cuadro 1 como parte del capitulo de ayudas regionales (apartado 3 .f) mientras que el tercero se integra fundamentalmente en el apartado de inversión pública (2b .3) .

En el segundo bloque de ayudas regionales he incluido el subsidio que supone la rebaja de la tributación indirecta en Canarias el Plan de Empleo Rural (PER) y las ayudas a la mineria que se destinan casi exclusivamente a subvencionar la producción de carbón asturiano El primer programa se concibe como un instrumento p ara neutralizar p arcialmente las desventaj as que comporta la situación ultraperiférica de Canarias el segundo surge en respuesta a la especial gravedad del problema del desempleo en el campo andaluz y extremeño y el tercero intenta mitigar los costes del intenso proceso de reconversión industrial que ha sufrido la economia asturiana . En los dos últimos casos, el carácter regional de las ayudas podria cuestionarse, puesto que el PER forma parte de las prestaciones por desempleo y las ayudas a la mineria podrian considerarse una subvención de tipo sectorial que sólo casualmente se concentra en una región determinada. En el primer caso he considerado el hecho de que sólo los trabaj adores agricolas residentes en Andalucia y Extremadura tienen acceso al subsidio. En cuanto al segundo programa, sospecho que el supuesto criterio sectorial en realidad encubre una ayuda destinada fundamentalmente a evitar problemas sociales en un área tan conflictiva como las cuencas mineras asturianas.

Finalmente el cuarto grupo de fluj os fiscales (regu lación y promoción económ ica) recoge fundamentalmente subvenciones y otras ayudas a actividades productivas que se otorgan en base a criterios económicos o sectoriales y no territoriales . Dentro de este apartado de gasto j ue gan un p apel muy imp ortante las subvencione s agricolas financiad as me diante tranferencias de la Unión Europea con cargo a la politica agraria común.

4 Por ejemplo el coste estimado de la competencia de instituciones penitenciarias que sólo tiene transferida Cataluña se deduce de la financiación de esta región y se añade al gasto del Estado por el mismo concepto. Para más detalles sobre la construcción de la serie de financiación homogeneizada véase de la Fuente y Vives (2003)

Figura 1: Composición de los fluj os fiscales (ingresos tributarios + gasto público) promedio 1990-97

La Figura 1 muestra gráficamente el enorme peso que los mecanismos de cohesión social y territorial tienen en el presupuesto público y en el PIB español . Los fluj os fiscales (de ingreso y gasto) ligados al sistema de redistribución personal representan el 65 % del fluj o fiscal total y el 43% del PIB . La provisión de bienes y servicios públicos por su parte absorbe un 30% del flujo fiscal y un 20% del PIB de lo que casi dos terceras partes son gestionadas actualmente por las administraciones territoriales . Finalmente los programas de ayuda regional representan tan sólo un 1 1 % del PIB y las ayudas sectoriales y el gasto en regulación económica un 2% a di cional .

a. La distribución territorial de los ingresos tributarios y el gasto público

Para analizar la incidencia de los presupuestos públicos sobre la distribución regional de la renta resulta necesario territorializar los fluj os fiscales resumidos en el Cuadro 1 . Esta tarea se ha llevado a cabo en de la Fuente y Vives (2003) utilizando supuestos estándar de incidencia impositiva para territorializar los ingresos tributarios y un criterio conservador de fluj o de beneficio en el caso de los gastos . Esto último quiere decir que hemos tratado de imputar el gasto público a la región en la que residen sus beneficiarios y no necesariamente los perceptores directos de las rentas relevantes, pero siendo muy reacios a intentar adivinar la magnitud de los desbordamientos interregionales que sin duda generan muchas actividades públicas . En concreto, el gasto en bienes públicos nacionales se reparte entre todas las regiones en proporción a su población y el coste de los servicios centrales de cada programa se imputa en proporción al resto del gasto relevante . Por otro lado los beneficios del resto de las partidas de gasto, con algunas excepciones no muy significativas, se imputan únicamente a la región en la que se realiza éste, sin corregir por posibles externalidades interregionales .

Figura 2: Ingresos tributarios por habitante vs. renta p er cápita España = 100 promedios 1990-97

Figura 3: Gasto público por habitante vs. renta per cápita España = 100 promedios 1990-97 - Clave: An =Andalucia; Ar = Aragón; As = Asturias; Ba = Baleares; Cana = Canarias; Can t = Cantabria; CM = Castilla la Mancha; CL = Castilla y León; Ca t = Cataluña; Ex = Extremadura; Ga = Galicia; Ma = Madrid; Mu = Murcia; Na = Navarra; P V = Pais Vasco; Ri = Rioja; Va = Valencia.

Partiendo de los resultados de este trabaj o las Figuras 2 y 3 muestran la relación existente entre la renta per cápita regional por un lado y los ingresos tributarios y el gasto público por habitante por otro con todas las variables normalizadas por el promedio español que se iguala a 1 00 en cada caso. Estos gráficos ayudan a entender por qué como veremos enseguida, la actuación de las administraciones públicas reduce de forma muy significativa la dispersión territorial de la renta disponible . Mientras que la recaudación tributaria regional aumenta linealmente con el nivel de ingresos el gasto público por habitante es independiente de la renta y muestra una dispersión bastante menor que los ingresos tributarios . Por tanto, el sector público ofrece un nivel aproximadamente uniforme de servicios y gasto social en todas las regiones a cuya financiación los diferentes territorios contribuyen en proporción directa a su riqueza .

Como primera aproximación, la situación existente se puede caracterizar como una en la que las regiones pagan por renta y reciben por población tal como suele reivindicar el presidente Maragall. También es cierto que este principio se cumple sólo aproximadamente, y que las desviaciones observadas en relación a él comportan en ocasiones diferencias de trato dificilmente justificables entre los habitantes de distintas regiones . En mi opinión éste es el problema fundamental que se deberia intentar corregir en los próximos años.

b El impacto de los presupuestos públicos sobre la distribución regional de la renta

El Cuadro 2 resume el impacto de los presupuestos públicos sobre la distribución regional de la renta. La columna [ 1 ] muestra el nivel de ren ta bru ta (PIB) por habitante de cada región en relación al promedio nacional trabajando con promedios del periodo 1 990-97. La columna [2] muestra la ren ta neta de cada región durante el mismo periodo normalizada de la misma forma. Esta variable, que utilizaré como un indicador aproximado de renta disponible, se obtiene sumando al PIB per cápita el saldo fiscal por habitante de la región, esto es, la diferencia entre el gasto público en beneficio de la región y los tributos soportados por sus habitantes, con amb as variables expresadas en términos per cápita . Las últimas filas del cuadro muestran dos indicadores alternativos de la dispersión de los distintos agregados de renta: su coeficiente de variación el cociente entre los valores máximo minimo de cada variable en el conjunto de la muestra (max/min) .

La comparación entre las dos primeras columnas del cuadro revela que, como cabria esperar, las actuaciones públicas tienden a elevar en términos relativos la renta disponible de las regiones más pobres y a reducir la de las más ricas que, en promedio, reciben un volumen similar de gasto que las demás y contribuyen en mayor medida a su financiación. Los casos más extremos son los de Madrid y Extremadura, donde la diferencia entre los niveles relativos de renta bruta y renta neta está en torno a quince puntos. Las transferencias de renta entre regiones son también considerables en otros casos y en su conjunto se traducen en una reducción significativa de las disparidades regionales . El coeficiente de variación se reduce en un tercio al pasar de rentas brutas a rentas netas mientras que el ratio max / min pasa de 2 a 1 6

El resto de las columnas del Cuadro 2 muestran que la situación no ha cambiado significativamente des de la dé cad a anterior . Aunque se han pro ducido variaciones apreciables en la situación relativa de algunas regiones el nivel de desigualdad en rentas brutas medido por el coeficiente de variación del PIB per cápita en 2003 (columna [3] ) o de la renta bruta privada de los hogares en 200 1 (columna [4] ) o por los correspondientes ratios max / min es practicamente igual que en 1 990-97. Lo mismo es cierto del indicador alternativo de rentas netas que se recoge en la columna [5] . Esta variable denominada ren ta neta ajus tada se obtiene sumando a la renta bruta familiar de origen privado las prestaciones sociales en efectivo y en especie y restando del resultado los impuestos directos y las cotizaciones sociales. Aunque los conceptos de renta neta y bruta que se utilizan en cada caso son diferentes, las dos primeras columnas del cuadro y las dos últimas llevan a la misma conclusión: tanto durante los años noventa como en periodos más recientes, los presupuestos públicos reducen los diferenciales de renta entre regiones en aproximadamente un tercio.

Cuadro 2: Distribución regional de la renta per cápita antes des úes de la intervención ública

- Fuente: Contabilidad Re ional de Es aña (INE) varios años de la Fuente Vives (2003) La renta disponible privada bruta se define como el saldo de rentas primarias más el saldo de otras transferencias corrientes

La principal excepción al claro patrón redistributivo que se aprecia en el Cuadro 2 son las comunidades autónomas de Navarra y el Pais Vasco . Mientras que Madrid Cataluña y B aleares pierden entre diez y catorce puntos de renta relativa como resultado de los presupuestos públicos, Navarra sólo pierde uno y medio pese a ser la región más rica, y el Pais Vasco gana casi dos puntos . Esto se debe a que el peculiar sistema de financiación del que disfrutan los territorios forales permite que su aportación fiscal neta al resto de Esp aña sea muy reducida o incluso negativa pese a tratarse de regiones con un nivel elevado de renta.

c. Nivelación de la calidad de los servicios públicos esenciales

Además de reducir las disparidades de renta el sistema fiscal español contribuye también de manera muy importante a la igualación de la calidad de los servicios públicos básicos en los diferentes territorios lo que incide de forma muy directa sobre la calidad de vida de sus habitantes . Para cuantificar esta contribución, en este apartado compararé los recursos de los que disponen bajo el sistema actual los gobiernos regionales para financiar sus actividades con los que obtendrian bajo un hipotético sistema generalizado de cupo en el que su financiación estaria mucho más ligada a los recursos tributarios generados en su propio territorio .

Supondré en particular que, manteniendo la distribución actual de competencias entre el Estado y las regiones asi como la caj a única de la Seguridad Social el sistema de cupo caracteristico de los territorios forales se generaliza a todas las regiones B aj o este sistema cada región paga una parte del coste de las competencias ejercidas por la administración central y retiene el resto de los ingresos tributarios que se originan en su territorio (con la excep ción de las cotizaciones sociales) p ara financiar sus propias actividades . Supondré también que la fracción de los gastos comunes no financiados por cotizaciones sociales que paga cada territorio es igual al promedio de sus pesos en la población y en el PIB agregados . El calculo se realizará baj o dos supuestos alternativos sobre el tratamiento de los territorios forales En el primer escenario (cupo 1 ) a éstos se les aplica el mismo sistema que al resto de las regiones. Bajo el segundo (cupo 2) respetaré la aportación real de cada uno de estos territorios a la caj a central y repartiré el resto de los costes comunes entre las demás regiones en base a los mismos criterios de población y renta que en el escenario anterior. Como en el Cuadro 1, todos los cálculos se realizan utilizando datos correspondientes al promedio de los años 1 990-97. (Para más detalles sobre el cálculo véase la sección 2 del Anexo)

El Cuadro 3 compara los niveles observados de financiación por habitante de las distintas comunidades autónomas con los que se obtendrian bajo los dos escenarios hipotéticos que acabo de describir . Estas cifras muestran que si las comunidades autónomas tuviesen que valerse únicamente de sus propios recursos tributarios, la calidad de los principales servicios públicos variaria enormemente de una parte de España a otra, lo que resultaria muy dificilmente aceptable dentro de un estado comprometido con el principio de igualdad . Manteniendo constante la normativa tributaria actual y el coste de los servicios centrales comp artidos, el gobierno extremeño dispondria de tres veces menos recursos por habitante que el madrileño para financiar cosas tan importantes como la sanidad la educación los servicios sociales y buena parte de las infraestructuras regionales .

Cuadro 3: Financiación territorial por habitante sistema actual (promedio 1990-97) vs dos formas alternativas de un sistema generalizado de cupo

El cuadro también revela otro hecho importante al que volveré más adelante . Y es que incluso baj o el sistema actual la dispersión de los niveles de financiación por habitante es muy superior a lo que parece razonable En términos de este indicador el Pais Vasco se sitúa un 67% por encima de las Islas Baleares . Como ya hemos visto, el problema se debe en parte a la existencia de un sistema especifico de financiación que genera resultados extraordinariamente favorables para los territorios forales . Pero incluso dentro de las comunidades de régimen común las diferencias de financiación son bastante superiores a lo que seria justificable en términos de posibles diferencias en los costes de provisión de los servicios . Finalmente, y volviendo al tema foral la comparación de la situación vasca y navarra en la segunda y tercera columnas del cuadro pone de manifiesto que el cálculo actual del cupo vasco y de la aportación navarra es enormemente favorable a estas regiones, pues las aportaciones fiscales que estas regiones realizan en la práctica son muy inferiores a las que resultarian de un sistema que en principio deberia parecerse mucho al actual en lo que a ellas respecta.

d La distribución de las ayudas regionales

Como acab amos de ver el sistema de financiación territorial ya asegura un grado importante de solidaridad entre regiones (o más bien entre individuos) por cuanto desliga la calid ad de los princip ales servicios públicos de la renta per cápita de cad a territorio . El mandato constitucional de preservar la solidaridad territorial sin embargo, parece exigir un esfuerzo adicional que deberia concretarse en la adopción de una politica activa de fomento del desarrollo de las regiones más atrasadas . A esto podriamos añadir también la existencia de mecanismos que permitan cubrir posibles necesidades excepcionales derivadas de las circunstancias especiales en que pueden encontrarse ciertas regiones.

Como hemo s visto más arrib a, en el caso e sp añol existen diverso s pro gramas presupuestarios que persiguen justamente estos fines . La rebaj a tributaria canaria el PER y las ayudas a la mineria asturiana responderian al segundo de estos objetivos mientras que las ayudas comunitarias y el FCI lo harian al primero de ellos . El importe total de la suma de estas ayudas y la inversión del Estado en infraestructuras (que se financia en buena parte mediante ayudas estructurales comunitarias) rondaba en la década de los noventa los 2 billones de pesetas anuales (a precios de 1 999) . Se trata por tanto de un volumen significativo de re curso s que contribuye a la re distribución territorial de la renta y, a travé s de su componente de inversión, al crecimiento de las regiones más pobres. La Figura 4 muestra que la distribución regional de los recursos canalizados por estos programas es, en términos generales, aceptablemente progresiva, pero también revela que existen diferencias notables de trato entre regiones con niveles similares de renta, destacando los casos de Canarias y Asturias que son con diferencia las regiones más favorecidas pese a no encontrarse entre las más pobres debido al impacto de programas muy especificos cuyes costes y beneficios merecerian un análisis detallado

Figura 4: inversión pública + ayudas regionales por habitante vs. renta per capita Espàña = 100

e. Una primera conclusión: no a la compartimentalización fiscal

Los datos que hemos examinado en los apartados anteriores muestran que pese a su creciente descentralización el sistema fiscal y de protección social español sigue funcionando en lo esencial -- con la única excepción significativa de los territorios forales-- como un sistema de caj a única . Las obligaciones tributarias de los ciudadanos y las prestaciones sociales que perciben dependen de sus circunstancias personales y económicas y no de su lugar de residencia. Al menos como primera aproximación el patrón de gasto público asegura también un nivel relativamente uniforme de servicios públicos a los ciudadanos de los distintos territorios españoles a la vez que contiene un elemento importantes de solidaridad territorial que se manifiesta en programas de desarrollo para las regiones menos avanzadas y en algunas ayudas ad-hoc que responden a necesidades especificas de ciertos territorios

El sistema contribuye de forma muy notable a la cohesión social eliminando una parte importante de las diferencias de renta bruta entre ciudadanos y garantizando a todos ellos el acceso a las prestaciones esenciales del estado del bienestar en condiciones de razonable igualdad . Este esfuerzo de cohesión tiene importantes implicaciones territoriales, no porque el sistema se haya diseñado con este objetivo en mente sino porque la desigual distribución de la renta y el empleo en el territorio hace que los flujos de recursos entre individuos no se cancelen a nivel regional.

En mi opinión el principal peligro que plantea la revisión en curso del sistema autonómico es la posible ruptura de la unidad del sistema fiscal y de protección social. La mayoria de los partidos catalanes ha anunciado su intención de incluir en el nuevo estatuto las bases de un sistema de financiación para el Principado que deberia asemej arse al sistema foral vasco y navarro, al meno s en término s de sus re sultado s, y comp ortaria limite s explicito s a la aportación catalana a la caj a común del Estado . Si esta propuesta sale adelante resultará muy dificil evitar el contagio al resto de las comunidades con niveles elevados de renta que lógicamente, podrian reivindicar un trato similar. Llevado a su conclusión lógica, este proceso de fractura fiscal supondria una España de compartimentos estanco en lo social en la que la redistribución de la renta se limitaria al interior de cada comunidad autónoma y la calidad de los servicios públicos dependeria crucialmente del nivel de riqueza de cada región.

Aunque la situación politica actual no es la más favorable para ello, este peligro ha de evitarse a toda costa. De lo que estamos hablando en última instancia es de si queremos una España en la que las oportunidades educativas de los extremeños y andaluces y la calidad de la atención sanitaria que reciben tendrán que ser mucho menores que las de los madrileños o catalanes. Estoy convencido de que una gran mayoria de los ciudadanos veria con muy poco agrado esta situación y no perdonaria con facilidad a los grandes partidos nacionales que la representan que no se hayan puesto de acuerdo para conjurarla.

La primera conclusión de este informe es, por tanto, que las reformas que se anuncian no deben suponer en ningún caso una compartimentalización del sistema fiscal que violaria el principio de igualdad entre los ciudadanos y la prohibición constitucional de que los estatutos de autonomia comporten privilegios económicos y sociales . Para lo que si debe servir la reforma es para mej orar la adecuación del sistema al principio de igualdad que ahora se cumple sólo de manera aproximada, y para rediseñar los mecanismos de financiación territorial de forma que sin violar este principio garanticen a los gobiernos regionales una autonomia efectiva a la vez que los obligan a asumir los costes tributarios y politicos de sus decisiones de gasto.

Estas consideraciones marcan un limite muy claro al proceso de descentralización fiscal. Es necesario en primer lugar mantener en manos de la administación central el diseño básico del sistema tributario asi como la gestión de las prestaciones sociales y de otras ayudas económicas (tales como las becas o las ayudas al acceso a la vivienda) que deberian asignarse de manera uniforme en todo el territorio español en base a criterios de necesidad personal.5 También es necesario que el sistema de financiación territorial garantice la igualdad de acceso de los ciudadanos a los servicios básicos a igualdad de obligaciones tributarias . Todo ello no impide que los gobiernos regionales dispongan de un amplio margen de actuación para determinar la composición de la cesta de bienes y servicios que ofrecen a sus ciudadanos asi como para aumentar si lo consideran conveniente la presión fiscal en su territorio con el fin de financiar servicios adicionales o complementar las prestaciones sociales del Estado .

3 El sistema de financiación territorial

El diseño del sistema de financiación territorial exige un cuidadoso equilibrio entre los principios constitucionales de igualdad y autonomia. El primero de estos principios exige que los ciudadanos españoles paguen impuestos y reciban prestaciones sociales en función de sus circunstancias personales y económicas y no de su lugar de residencia, y que todos ellos tengan acceso a un nivel similar de servicios públicos a igualdad de obligaciones fiscales . El principio de autonomia, por su parte, requiere que los gobiernos regionales dispongan del margen de maniobra necesario para adecuar su oferta de bienes y servicios públicos a las necesidades y preferencias de su población. A esto hay que añadir una tercera exigencia, a la que siguiendo la práctica habitual denominaré (co-)responsabilidad fiscal . Este principio requiere que en la medida de lo posible, cada nivel de gobierno aparezca ante sus ciudadanos como responsable no sólo de sus decisiones de gasto sino también de las cargas tributarias que éstas conllevan. En caso contrario, se generan incentivos perversos para algunos niveles de gobierno que conducen al conflicto entre administraciones y a una presión excesiva para elevar el gasto autonómico.

Aunque existe una cierta tensión entre los principios de igualdad y de autonomia, el conflicto entre ellos es más aparente que real. Asi la garantia de igualdad de acceso a los servicios públicos no debe entenderse como la uniformidad total entre regiones en términos del nivel de prestaciones ofrecido en cada servicio determinado, sino como una garantia de igualdad de recursos, que pueden después financiar ofertas diversas en función de preferencias diferenciadas territorialmente . Por tanto, el principio de igualdad no restringe en modo alguno la autonomia de los gobiernos regionales para decidir libremente la composición de su gasto . La lógica constitucional es también plenamente compatible con la existencia de desviaciones (al alza o a la baj a) en términos de gasto autonómico por habitante siempre que éstas se financien con recursos propios de cada comunidad. Esto es una mayor (menor) oferta de servicios públicos en una región determinada no viola el principio de igualdad cuándo ésta se vé compensada por un tipo impositivo mayor (menor) que el aplicado en otros territorios -- esto es, por tarifas impositivas más elevadas para cada nivel de renta, y no sólo por un mayor "esfuerzo fiscal" en el sentido en el que habitualmente se interpreta esta expresión.

Esta forma de proceder permite también asegurar la plena corresponsabilidad fiscal en el margen. Dadas las diferencias de renta existentes entre las regiones españolas, la exigencia de igualdad en capacidad de gasto no permite diseñar el sistema de forma que todas las administraciones subcentrales se financien enteramente con tributos recaudados en su propio territorio . Pero lo crucial a la hora de establecer incentivos correctos para los gobiernos regionales es que este principio se aplique en el margen esto es, que aquellas comunidades autónomas que deséen aumentar su volumen de gasto por encima del nivel garantizado de referencia hayan de asumir el coste que esto comporta mediante la elevación de las cargas tributarias que soportan sus ciudadanos.

Como veremos enseguida, la normativa que desarrolla el sistema de financiación territorial ha buscado combinar los tres principios que acabo de describir y lo ha hecho de una forma más y más efectiva con el paso del tiempo. Persisten sin embargo algunas importantes carencias en su diseño que todavia generan disfunciones importantes . Tras identificar éstas, en la segunda parte de la sección avanzaré algunas propuestas que intentan corregir estas carencias asi como mejorar otros aspectos del diseño del sistema de financiación. 6

a. Normativa básica, evolución del sistema y algunos retos pendientes

La normativa constitucional sobre materias de hacienda autonómica es extremadamente parca limitándose a un puñado de articulos que sirven apenas para fij ar algunos principios generales. Tras afirmar el derecho de los gobiernos regionales a la "autonomia financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias " el articulo 1 56 la condiciona a los principios de solidaridad y de coordinación con la hacienda nacional . El primero de estos principios se refuerza mediante la creación de un Fondo de Compensación destinado a " corregir los desequilibrios económicos interterritoriales" mediante la financiación de gastos de inversión (art. 1 58-2) asi como con la " garantia de un nivel minimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio esp añol" (art. 1 58- 1 ) . Por otro lado el Articulo 157-2 prohibe a los gobiernos regionales el gravamen de bienes sitados fuera de su territorio, asi como cualquier medida tributaria que pueda suponer un obstáculo a la libre circulación de bienes y servicios . La Constitución faculta a las comunidades autónomas para actuar como delegados del Estado en la recaudación y gestión tributaria (art. 1 56-2) asi como para crear sus propios tributos ( art . 1 5 7- 1 ) y enumera sin mayores pre cisiones las p osibles fuentes de financiación autonómica (art. 1 57-1 ) . Para la regulación de estos instrumentos la Constitución remite a una futura Ley Orgánica (art. 157-3) no ofreciéndose más indicación sobre el volumen de recursos a disposición de los gobiernos regionales que una vaga disposición sobre su necesaria relación con el volumen de competencias asumido por cada comunidad (art. 158-2) .

5 Esto no quiere decir necesariamente que las cuantias de las ayudas, los niveles de renta exigidos para concederlas o incluso las escalas tributarias tengan que ser completamente uniformes En particular tendria mucho sentido corregir muchas de estas cosas por diferencias en el coste de la vida que varia de forma sistemática tanto entre regiones como entre ciudades de distintos tamaños. Referenciar el minimo exento en el IRPF al nivel de precios por ejemplo no supondria una violación del principio de igualdad sino todo lo contrario .

6 Ni el diagnóstico de los problemas presentes y pasados del sistema de financiación de las comunidades autónomas ni el núcleo de las propuestas de reforma que se avanzan en este informe son nuevos . Calsamiglia y Esteban ( 1 99 1 ) Monasterio Pérez Sevilla y Solé ( 1 995) Monasterio y Suárez ( 1 998) y Castells (2000) entre otros autores han identificado con claridad las principales carencias del sistema y han sugerido modificaciones del mismo que, en muchos casos, coinciden con mis propuestas.

El sistema fora l

La disposición adicional primera de la Constitución " amp ara y respeta los derechos históricos de los territorios forales " remitiendo p ara su actualización a los correspondientes estatutos de autonomia . Esta disposición ha permitido el mantenimiento del sistema de concierto que tradicionalmente ha regulado las relaciones entre la hacienda central y las haciendas de los territorios forales

El sistema foral es muy diferente del que se aplica en el resto de las comunidades autónomas (conocidas como de "régimen común") . El gobierno navarro y las diputaciones de las provincias vascas regulan y recaudan los principales tributos (excluyendo la cotizaciones a la Seguridad Social) . Cada una de estas comunidades luego aporta a la hacienda central una cantidad destinada a cubrir el coste de las competencias estatales no asumidas por ellas financiando con el resto de sus ingresos sus propias actividades . Esta cantidad conocida como " cupo " en el caso vasco y " aportación" en el navarro, se calcula aplicando un indice de imputación fij ado p ara cada región al gasto total del Estado en las competencias no transferidas a las comunidades forales

Aunque el sistema de concierto es en principio compatible con casi cualquier resultado financiero, la metodologia adoptada para el cálculo del cupo vasco y la aportación navarra ha resultado como ya hemos visto en la sección anterior extraordinariamente favorable a estas regiones, permitiéndoles disfrutar de un volumen de recursos por habitante muy superior al del resto de los gobiernos autonómicos. Esto se debe en parte a la valoración, pactada muy a la baj a del coste de las competencias comunes y sospecho que en parte también a la letra pequeña de la metodologia de cálculo (los llamados puntos de conexión) . Un tercer factor que opera en la misma dirección es que, aunque las comunidades forales presentan niveles de renta superiores al promedio, con las excepciones del Fondo de Compensación Interterritorial y de la caj a única de la Seguridad Social el sistema foral de financiación no contiene mecanismos redistributivos que dirij an recursos tributarios desde estas regiones a otras más necesitadas . Por ponerlo de otra forma, puesto que la redistribución personal no figura entre la lista de competencias no transferidas, ésta se restringe al ámbito interno de cada comunidad foral lo que les permite mantener el "excedente" tributario que genera su elevado nivel de renta, en contraste con lo que sucede en las comunidades de régimen común, donde este excedente revierte a una bolsa común.

El modelo LOFCA y la financiación de las comunidades de régimen común

La ley orgánica anunciada en la Constitución se promulgó en septiembre de 1 980 y es vulgarmente conocida como la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) . En esta norma se reiteran en primer lugar el derecho a la autonomia financiera de los gobiernos regionales (art. 1 ) y los principios constitucionales que han de condicionar la actuación de las haciendas autonómicas : solidaridad coordinación con la hacienda central reserva al Estado de la politica económica general y de la tutela del equilibrio interregional y prohibición de que el sistema de financiación autonómico pueda comportar privilegios económicos o sociales o introducir barreras fiscales que rompan la unidad del mercado nacional (art. 2) . Como instrumento de coordinación entre la hacienda estatal y las autonómicas la LOFCA crea el Consejo de Politica Fiscal y Financiera (CPFF) integrado por los ministros de Economia Hacienda y Administraciones Públicas y los consejeros de Hacienda de las diversas comunidades.

La LOFCA establece dos sistemas muy diferentes para la financiación de las comunidades autónomas de régimen común uno aplicable a un periodo transitorio durante el cual se completaria la cesión de las principales competencias a los gobiernos regionales, y otro de carácter definitivo . En el primero de ellos el obj etivo prioritario es el de hacer posible un transvase ordenado de competencias y recursos del Estado a las comunidades autónomas a base de transferir con cada competencia los recursos empleados en su ejecución. Se respeta por tanto en e sta primera fase la distribución "histórica " de lo s re curso s público s entre re gione s, garantizando el mantenimiento de los servicios al nivel existente en cada comunidad . En relación con el sistema definitivo la norma exige que los recursos asignados a los gobiernos regionales mediante la cesión de impuestos o a través de transferencias del Estado sea suficiente p ara garantiz ar un nivel minimo de pre stación de lo s servicio s púb lico s fundamentales que asuman las comunidades autónomas Este nivel minimo de prestaciones sin embargo, no se define con claridad y no se ofrecen tampoco indicaciones precisas sobre la determinación del volumen de financiación que corresponde a las comunidades autónomas, más allá de un listado abierto de variables potencialmente relevantes para el reparto de los recursos disponibles en el que se mezclan criterios de coste y de nivelación de servicios con otros de diferente naturaleza (inversa de la renta per cápita y esfuerzo fiscal) . Además los pesos de los diferentes criterios no se especifican y se permite la inclusión de cualquier otra variable de reparto que se considere procedente, lo que hace que la ley sea compatible con casi cualquier resultado distributivo .

En 1 986 se pone fin al periodo transitorio del sistema de financiación de las comunidades autónomas. Se abre entonces una nueva etapa en la que la financiación de las comunidades de régimen común ha estado regulada por una serie de acuerdos del Consejo de Politica Fiscal y Financiera y, hasta 2001, por una serie de acuerdos complementarios, inicialmente bilaterales y luego multilaterales p ara la financiación de la sanidad mediante transferencias del INSALUD . Estos acuerdos han tenido una duración de cinco años con la excepción del último firmado en 2001, que se planteó como de carácter indefinido pero que no tardará en revisarse.

De acuerdo con la filosofia esbozada en la Constitución y en la LOFCA todos los acuerdos de financiación han tenido una estructura común. En primer lugar, se establece en ellos una fórmula de necesidades de gasto para el año que se toma como base en cada periodo . A igualdad de competencias, esta fórmula asigna recursos a las distintas regiones en función de su población y de otras variables (tales como la extensión de su territorio su insularidad la dispersión de su población su pobreza relativa y su esfuerzo fiscal) que en buena parte reflej an factores que podrian incidir sobre el coste de provisión de los servicios públicos . En segundo lugar los acuerdos ceden a las comunidades autónomas la titularidad y / o los rendimiento s de divers as figuras tributari as y e stab le cen una serie s de transferencias complementarias por parte de la administración central de forma que la suma de estas dos fuentes de ingresos ha de ser igual a las necesidades de gasto de cada región en el año base Este cálculo se realiza bajo el supuesto de que las comunidades autónomas no utilizan sus competencias normativas p ara variar la presión fiscal sobre sus habitantes; si optan por hacerlo la ganancia o pérdida de recaudación no se compensa mediante un cambio en la dirección contraria de las transferencias complementarias . Finalmente el acuerdo incluye también una serie de normas que gobiernan la evolución de los ingresos regionales durante su periodo de vigencia partiendo de las magnitudes acordadas para el año base . En términos generales, la tendencia ha sido a establecer que las transferencias del Estado aumenten de manera uniforme para todas las regiones en proporción los ingresos tributarios de la Hacienda central con independencia de la evolución de la población o de la recaudación por tributos propios y cedidos.

Pro b lemas en vias de so lución y retos pendientes

Los dos últimos acuerdos de financiación ( 1 99 7 y 200 1 ) han incrementado muy significativamente el peso de los tributos cedidos en los recursos regionales y la capacidad normativa de las comunidades autónomas sobre estas fi uras tributarias Estos cambios han supuesto un avance muy importante hacia la corrección de la que ha sido hasta hace poco tiempo una de las principales carencias del subsistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común su acusado déficit de autonomia y de responsabilidad fiscal.

Hasta años muy recientes y pese al creciente peso de los gobiernos autonómicos en el gasto público, la Hacienda central continuaba regulando y recaudando la mayor parte de los impuestos . Durante los años noventa por ejemplo más de la mitad de los recursos de los gobiernos regionales (y unas tres cuartas p artes si incluimos la sanidad) provenian de transferencias de la administración central . Además, la cap acidad de las comunidades autónomas para regular incluso aquellas figuras tributarias cuya recaudación les correspondia, estaba sujeta a severas limitaciones lo que hacia que su margen de autonomia fuese todavia menor de lo que sugiere la cifra anterior. Esta situación tenia consecuencias muy negativas pues restringia innecesariamente la libertad de actuación de las administraciones regionales a la vez que las colocaba en una peligrosa situación de irresponsabilidad fiscal análoga a la del que invita con cargo a la cuenta de un tercero . Puesto que los beneficios politicos del gasto que gestionab an las administraciones regionales revertia sobre ellas, mientras que el coste electoral de los tributos que lo financiaban recaia sobre la administración central la tentación de presionar siempre al alza exigiendo mayores transferencias p ara financiar mej ores servicios resultab a dificilmente resistible .

La cesión de nuevos recursos tributarios y la amplición de la capacidad normativa regional en los dos últimos acuerdos de financiación asi como la ma or visibilidad ara los ciudadanos del componente regional del IRPF han ayudado a reducir este problema de incentivos. Pero no lo han eliminado del todo como demuestra la reciente oleada de peticiones de recursos adicionales a la hacienda central para financiar los déficits sanitarios regionales Dada la experiencia de los gobiernos autonómicos este tipo de comportamiento es perfectamente racional y no desaparecerá mientras no exista una normativa estable y creible que establezca claramente que la única forma posible de aumentar los recursos financieros de las comunidades autónomas consiste en el ejercicio al alza de su capacidad normativa sobre los tributos cedidos El establecimiento de los mecanismos legales necesarios para ello es uno de los principales retos que ha de abordarse en la próxima reforma del sistema de financiación territorial.

El segundo reto es el de garantizar la igualdad de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos fundamentales. La Figura 5 muestra que el problema está aún muy lejos de resolverse satisfactoriamente -- o al menos que lo estaba hace unos años, y aunque la situación actual es probablemente algo mejor dudo que sea cualitativamente distinta. Trabajando con promedios p ara el conjunto del periodo 1 990-9 7, el gráfico muestra la relación entre la financiación territorial homogeneizada por habitante (excluyendo las transferencias del FCI) y la renta per cápita relativa . La figura revela que la distribución regional de los recursos disponibles para la financiación de las administraciones autonómicas y locales es muy desigual (y no precisamente como resultado de un exceso de solidaridad regional) . En términos de recursos por habitante la diferencia entre las regiones que ocupan los extremos de la distribución (el Pais

Vasco y B alares) es de casi sesenta puntos . Si excluimos del cálculo a las regiones forales esta cifra se reduce a 38 puntos y si eliminamos también a Canarias a 23

Figura 5 : Financiación territorial p or hab itante (sin FCI) vs renta p er capita relativa financiación relativa

Es importante resaltar que la mayor capacidad de gasto de las administraciones forales y canaria no se debe a que estas comunidades hayan utilizado su elevada capacidad normativa para imponer a sus ciudadanos una mayor carga tributaria que a los residentes en otras regiones españolas . De hecho, sucede precisamente lo contrario : Canarias disfruta como ya hemos visto de una presión fiscal por tributos indirectos sensiblemente menor que el resto de España mientras que Navarra y en menor medida el Pais Vasco han utilizado su autonomia tributaria para reducir la carga fiscal directa sobre sus ciudadanos y empresas por debaj o del promedio nacional. También parece claro, aunque no existen que yo sepa estudios sistemáticos sobre el tema que las disparidades observadas son demasiado elevadas como para reflej ar posibles diferencias regionales en los costes de provisión de los servicios públicos ofrecidos por l as a dministra cione s lo cale s y autonómicas . N o se trata p or tanto de diferenci ale s compensatorios de financiación destinados a asegurar una calidad uniforme de servicios, ni del fruto de un esfuerzo fiscal superior al promedio, sino de diferencias arbitrarias de trato que son dificilmente conciliables con los principios constitucionales más b ásicos . Estas diferencias además se traducen en disparidades muy importantes en la capacidad de prestación de servicios de las administraciones territoriales que pueden tener repercusiones muy directas sobre la calidad de vida de sus ciudadanos y sobre sus oportunidades económicas. De la Fuente, Doménech y Jimeno (2003) por ejemplo muestran que las disparidades de financiación por

habitante se trasladan al gasto educativo, y que esto a su vez tiene un efecto detectable sobre los niveles de éxito académico y sobre las tasas de acceso a los niveles e ducativos no obligatorio s .

Dej ando de lado por el momento las distorsiones que genera el modelo foral en lo que concierne a las regiones de régimen común la excesiva dispersión de la financiacón por habitante se debe en parte a que las fórmulas de necesidades de gasto recogidas en los sucesivos acuerdos de financiación no se han aplicado nunca en la práctica, quedando desvirtuadas por una serie de excepciones y "normas de modulación" ad-hoc cuyo efecto princip al ha sido el de tender a congelar la distribución de re curso s entre regione s, manteniendo en el tiempo, aunque de forma decreciente, importantes diferencias entre ellas en términos del volumen de financiación por habitante . Estas diferencias tienen su origen en los acuerdos de valoración de transferencias firmados durante el periodo transitorio y reflejan en parte el desigual despliegue territorial de los servicios públicos baj o el régimen anterior y en parte la habilidad o firmeza con la que los distintos gobiernos regionales negociaron la valoración de las competencias transferidas, asi como la información de la que disponian para ha cerlo .

b Algunas propuestas

El sistema de financiación esbozado en la LOFCA y desarrollado en los últimos acuerdos de financiación suscritos por el Consej o de Politica Fiscal y Financiera es consistente en lineas generales con los tres principios identificados al comienzo de esta se cción (iguald ad autonomia y responsabilidad fiscal) . El sistema parte de una fórmula de necesidades de gasto que intenta garantizar la igualdad en las prestaciones públicas para todas las regiones (de régimen común) con iguales competencias. Los recursos necesarios provienen en primer lugar de los rendimientos de una cesta de tributos ce didos y en segundo de transferencias complementarias de la Hacienda central. Las comunidades autónomas disponen de capacidad normativa para modificar (tanto al alza como a la b aj a) las escalas aplicables en su territorio de una parte muy importante de los impuestos cedidos . Los aumentos en la recaudación obtenidos mediante el ej ercicio de esta cap acidad se consideran recursos propios de las comunidades autónomas y pueden utilizarse para incrementar el volumen de gasto sin que ello comporte una reducción de las transferencias del Estado.

Una LOFCA de verdad

Con todo hemos identificados también dos problemas . El primero de ellos es que la permanente provisionalidad del sistema ha permitido hasta el momento a los gobiernos regionales resistirse a aceptar con todas las consecuencias sus responsabilidades fiscales y continuar exigiendo transferencias adicionales de la Hacienda central para aumentar sus propios recursos . Culminado el proceso de traspaso de prácticamente todas las competencias transferibles que comportan niveles significativos de gasto ha llegado ya el momento de plantearse el establecimiento de un sistema verdaderamente definitivo de financiación. Este sistema deberia tener vigencia en principio indefinida y deberia regularse mediante una ley orgánica mucho más detallada que la actual LOFCA que, idealmente, deberia aprobar o al menos refrendar el Senado trás su reforma

Igua ldad de acceso a los servicios púb licos

Esta nueva ley deberia resolver el segundo y probablemente más grave de los problemas que hemos identificado en el apartado anterior garantizando de forma efectiva la igualdad de acceso de todos los ciudadanos a los servicios públicos fundamentales a igualdad de obligaciones tributarias. Esto supone acordar una fórmula razonable de necesidades de gasto. Dada la vigencia indefinida del sistema esta fórmula habrá de aplicarse año a año (o al menos con cierta frecuencia) puesto que el establecimiento de normas de evolución similares a las actuales a p artir de las magnitudes resultantes de la aplicación de la fórmula en el momento inicial podria generar otra vez enormes diferencias entre territorios con el paso del tiempo .

El establecimiento de una fórmula adecuada de necesidades de gasto dista mucho de ser un problema sencillo porque las regiones españolas difieren entre si en multitud de aspectos que pueden afectar tanto a las necesidades de servicios públicos como a su coste de provisión. En mi opinión el problema tiene dos posibles soluciones razonables y una tercera que podria dejar de serlo rápidamente . La más sencilla es la igualdad pura y dura de recursos por habitante . Aunque ésta no es ciertamente la fórmula ideal es muy probable que no sea una mala aproximación en la práctica al principio de igualdad de acceso. La otra opción seria ponderar la población por su estructura demográfica teniendo en cuenta el patrón observado de gasto educativo y sanitario por grupos de edad y el peso de estas dos partidas en el gasto autonómico total trabajando en ambos casos con datos correspondientes a España en su conjunto. Si se me apura, tampoco seria descabellado introducir pequeñas correcciones por factores tales como la insularidad la extensión del territorio o la dispersión de la población. Mucho me temo, sin embargo, que la inclusión de este tipo de variables en la fórmula de necesidades de gasto supondria abrir de facto un proceso de negociación en el que cada comunidad pugnaria por introducir aquellas variables que más le convengan y por aumentar su peso . Puesto que la experiencia demuestra que no hay ninguna garantia de que el resultado de este proceso vaya a ser particularmente sensato si se opta por esta via han de establecerse desde el principio limites explicitos y modestos al tamaño de los diferenciales de financiación por habitante que resulten de estas correcciones (limitándolos por ej emplo a una diferencia de cinco o diez puntos entre los dos extremos de la distribución regional)

Si se respetan estos parámetros los detalles de la fórmula de necesidades de gasto son casi lo de menos. Lo que es verdaderamente importante es que esta fórmula se aplique sin excepción alguna a todas las comunidades autónomas y no sólo a las de régimen común. Tienen que desaparecer por tanto las normas de modulación y las excepciones que han desvirtuado los anteriores acuerdos de financiación aunque, como sugeriré enseguida, puede ser necesario establecer un periodo de adaptación que permita una transición suave desde la asignación actual de recursos a la que aqui se propone . Tienen que desaparecer también los privilegios forale s . Primero, p orque la situ ación actu al e s una violación clara de tre s principio s constitucionales fundamentales (la igualdad la solidaridad territorial y la prohibición de que la autonomia comporte privilegios económicos y sociales) que deben prevalecer sobre los nebulosos derechos históricos de algunos territorios. Y segundo, porque la excepción foral es una fuente permanente de inestabilidad para el sistema. Como se está poniendo ya de manifiesto en el caso catalán resulta muy dificil encontrar argumentos convincentes para negar a otras comunidades ricas el mismo trato que al Pais Vasco y Navarra.

La necesaria reforma de la financiación foral no implica la desaparición del sistema de concierto, pero si exige una actualización de la metodologia de cálculo del cupo y de la aportación que ha de conducir a resultados más acordes con la lógica constitucional . Resulta imp re s cindib le, en p rime r lu gar p artir d e una v al o r a ción re ali sta d el co ste d e l a s competencias no transferidas y revisar con cuidado los detalles de las normas de atribución de las bases y rendimientos de diversas figuras tributarias . En segundo lugar los conciertos con las administracione s forale s deberian incorp orar una cuota de solid arid ad que reflej e adecuadamente el diferencial de renta per cápita entre estos territorios y el promedio de España. El resultado neto de estas dos modificaciones que habrán de incorporarse en futuras revisiones de los acuerdos pertinentes ha de ser el de ir acercando progresivamente los resultados de los dos subsistemas de financiación el foral y el de régimen común en términos de recursos por habitante

Una transición gradual

El sistema que acabo de esbozar no puede aplicarse de manera inmediata . Dadas las diferencias de re cursos existentes entre los distintos territorios b aj o el sistema actual la adopcion de cualquiera de las fórmulas de necesidades de gasto indicadas arriba supondria un coste excesivo si la necesaria nivelación se hace al alza, y exigiria recortes importantes del gasto en algunas comunidades si se toma como referencia el promedio nacional de recursos por habitante en la situación de partida . Deberia establecerse, por tanto, un periodo transitorio durante el cual se congelarian en términos reales los niveles de financiación de las administraciones que han venido recibiendo un mejor trato fiscal hasta la fecha Los recursos adicionales generados por el crecimiento económico se destinarian a mej orar los niveles de financiación del resto de las comunidades hasta alcanzar la igualdad (al alza) entre todas e l l a s .

Nivelación de las condiciones de partida

El cambio de modelo deberia aprovecharse también para nivelar las condiciones de partida de las distintas comunidades, compensando al menos parcialmente a aquellas que han recibido un peor trato en el pasado. Estas compensaciones serian de dos tipos. Por un lado el Estado deberia asumir al menos parte de la deuda autonómica que refleje deficiencias en la financiación percibida baj o el sistema actual . Para ello la fórmula de necesidades de gasto que se adopte deberia aplicarse retroactivamente desde una fecha acordada para calcular los déficits de financiación acumulados . Por otro lado seria deseable igualar las dotaciones de equipamientos necesarios para la prestación de los servicios transferidos (no servicio a servicio sino en términos del stock relevante de capital público por habitante) de la que se disponia al comenzar el proceso de transferencias.

Un consorcio único e independiente de administraciones tributarias

Varias regiones han anunciado su propósito de crear agencias tributarias propias para las que en algunos casos reivindican competencias exclusivas de recaudación en sus respectivos territorios no sólo en relación con los impuestos propios y cedidos sino para el conjunto de las figuras tributarias, incluyendo los grandes impuestos compartidos con el Estado . En mi opinión el desmantelamiento de la administración tributaria central (la AEAT) seria un disparate que traeria problema sin cuento de descoordinación y redundaria en un aumento del fraude y de la ocultación fiscal .

La opción sensata seria justamente la contraria: la creación de un consorcio que agrupase a todas las agencias recaudatorias centrales y autonómicas en una administración única y profesional dotada de un sistema unificado de información y gestión. Seria muy deseable también dotar a esta administración única de considerable independencia. El presidente de este consorcio por ejemplo podria ser nombrado por mayoria cualificada del Senado por un periodo largo y no renovable, y rendiria cuentas periódicamente ante este cuerpo . Las comunidades autónomas y el gobierno central estarian representadas los órganos de gobierno del consorcio y tendrian derecho a recabar toda la información que consideren de interés para la formulación de las p oliticas tributarias en sus re spe ctivo s ámbito s territoriale s . Una ventaj a importante de esta propuesta es que ofreceria a los ciudadanos mayores garantias de una gestión tributaria "neutral" y no politizada que la situación actual o la que plantean las nuevas reivindicaciones regionales.

Dos pro blemas de incentivos y posibles so luciones

El sistema de financiación que he esbozado puede dar lugar a dos problemas de incentivos potencialmente importantes . El primero de ellos tiene que ver con la posible falta de incentivos para que los gobiernos regionales gestionen eficientemente la recaudacion de los tributos propios y cedidos . Si los ingresos totales de cada comunidad se fij an ex-ante en base a la fórmula de necesidades de gasto y no dependen de la recaudación de los tributos que gestiona la región las comunidades autónomas estarán sujetas en la práctica a un tipo marginal de gravamen del 1 00% sobre sus ingresos propios lo que sin duda se traducirá en una comprensible desidia recaudatoria .

Este problema ya se planteó hace unos años y la solución adoptada consistió en establecer una norma de recaudación (la llamada recaudación normativa) y en distinguir entre ésta y la recaudación real de forma que la primera de ellas es lo que se resta de las necesidades de gasto para calcular las transferencias del Estado, lo que permite que el gobierno regional se beneficie de cualquiere incremento de la recaudación real. El sistema es efectivo, aunque sufre de una cierta arbitrariedad y falta de transparencia a la hora de establecer la norma de recaudación. En mi opinión, una solución preferible consistiria en separar la función recaudadora de la capacidad normativa en materia tributaria tal como se sugiere en el punto anterior.

Un segundo problema, de carácter dinámico, es que si los ingresos de los gobiernos regionales no dependen de la evolución de sus respectivas economias éstos podrian verse tentados a no dedicar suficientes recursos a inversiones productivas que podrian ser menos rentables electoralmente que el gasto social u otras formas de consumo . Puesto que hacer los ingresos dependientes de la evolución económica de la región romperia a medio plazo el principio de igualdad y dado que el crecimiento económico depende en buena parte de factores que escapan al control de los gobiernos regionales parece más razonable intentar ofrecer incentivos por otras vias Una posibilidad seria que el gobierno central establezca un fondo destinado a cofinanciar gastos de carácter productivo. De esta forma todas las regiones dispondrian de las mismas oportunidades ex ante, y las posibles diferencias en los niveles de financiación ex post reflej arian la prioridad acordada por cada uno de ellos a la inversión productiva.

Una esca la de referencia para los tributos autonómicos

Para facilitar la contabilidad del sistema seria deseable que el Estado, posiblemente a través del Senado fij ase una escala de referencia para cada tributo autonómico. En el caso de los tributos compartidos, esta escala podria ser la misma que se aplica actualmente en el tramo no cedido y en el resto de los casos podria utilizarse un promedio de las establecidas por las distintas comunidades . La recaudación tributaria b aj o esta escala de referencia que el consorcio tributario calcularia de oficio jugaria el mismo papel que juega actualmente la recaudación normativa de los tributos que gestionan las comunidades autónomas en la fórmula de financiación. Esta escala de referencia seria también un instrumento útil para que los ciudadanos puedan visualizar con facilidad los cambios de la presión fiscal introducidos por sus respectivos gobiernos autonómicos . Bastaria para ello con que apareciese en los impresos tributarios junto a la aplicada por cada comunidad

4. S olidaridad territorial y p olitica regional

Como hemos visto en la sección 2 los programas presupuestarios con un componente importante de solidaridad regional pueden dividirse en dos grandes grupos . El primero financia ayudas ad hoc en respuesta a situaciones excepcionales e incluye el PER la rebaj a fiscal canaria y las ayudas a la mineria asturiana . El segundo está formado por diversos programas de politica regional en el sentido más tradicional del término cuyo objetivo es el fomento del desarrollo de las regiones más atrasadas

En relación con el primer tipo de programas la única consideración que quiero hacer es que seria desable introducir algún tipo de corresponsabilidad regional en la financiación de ayudas excepcionales de carácter territorial . De esta forma seria más fácil evitar que éstas se transformen en privilegios permanentes y asegurar que el gasto responde a una necesidad real y es proporcional a su gravedad. En particular los gobiernos regionales afectados deberian correr con una parte del coste de las ayudas mineras y las subvenciones del PER y la hacienda canaria deberia soportar p arte del coste tributario del régimen especial del archipiélago . Sospecho que de esta forma se reducirian apreciablemente las dotaciones de estos programas liberando recursos que podrian utilizarse para aumentar el volumen de ayudas a otras comunidades con niveles de renta más bajos.

En el resto de esta sección se abordan algunas cuestiones relacionadas con la formulación de la politica regional española. En el primer apartado se analiza la efectividad potencial de las dos principales herramientas de las politicas de cohesión españolas y comunitarias, la inversión publica en educación y en infraestructuras como instrumentos para la redistribución de renta entre regiones Aunque éste es un tema relativamente controvertido en la literatura sostendré que la evidencia existente sugiere en su conjunto que ambos tipos de inversión pueden tener un efecto muy considerable sobre la renta regional lo que hace viable al menos en principio una politica de cohesión territorial basada en estos instrumentos . Esto no quiere decir por supuesto que la activa politica de redistribución regional a través de la inversión pública que se ha seguido en nuestro pais en las últimas décadas haya sido necesariamente óptima pues esta opción puede comportar importantes costes de eficiencia y reducir los recursos disponibles para financiar otras politicas redistributivas . En el segundo apartado de esta sección se presentan algunas estimaciones cuantitativas de los beneficios y costes de la politica regional española durante la última década. La conclusión de esta sección será que la redistribución territorial via inversión en infraestructuras ha sido probabablemente excesiva en nuestro pais o lo que es lo mismo que la adopción de una politica de inversión pública más orientada a la eficiencia redundaria en una ganancia neta de bienestar (y no sólo de renta agregada) . Una reorientación de la politica inversora en esta dirección se hace además ineludible en vista de la más que prob able pérdida a medio plazo de una parte muy importante de las ayudas europeas que han financiado el grueso de los programas de desarrollo regional en España. En el apartado c se describen las vias por las que se producirá la reducción de las transferencias europeas y se intenta cuantificar su importe previsible . Finalmente, el apartado d cierra la sección con algunas recomendaciones que persiguen mitigar el impacto adverso sobre la economia española de las nuevas perspectivas financieras de la Unión Europea.

a. ¿Puede funcionar la politica regional?

Durante las últimas décadas el gobierno español ha llevado a cabo una activa politica regional cuyo objetivo central ha sido la reducción de las disparidades internas de renta mediante la mej ora de la capacidad productiva de las regiones menos desarrolladas . El principal instrumento de esta politica ha sido un ambicioso programa de inversión pública, financiado en buena p arte con ayud as estructurales europe as, que se ha centrado preferentemente en la mej ora de la dotación de infraestructuras productivas pero ha incorporado también muchas otras medidas complementarias incluyendo programas de formación de recursos humanos y subvenciones destinadas a atraer la inversión privada y a fomentar la creación de empleo.

Esta politica ha sido cuestionada con frecuencia debido a su supuesta ineficacia. Existe considerable desacuerdo tanto entre los académicos como entre los gestores públicos sobre la efe ctivid ad de los Fondos E structurales y de las p oliticas regionales en general como instrumentos ara la reducción de las dis aridades de renta Muchos criticos de este ti o de actuaciones, tanto a nivel español como europeo, sostienen que no pueden ser muy efectivas porque no se han traducido, tras largos años y enormes gastos, en una reducción clara de las diferencias de renta entre regiones . Una versión académica de este argumento puede encontrarse en un trabaj o reciente de Boldrin y Canova (200 1 ) . Estos autores examinan la evolución de la distribución de la renta en las regiones de la UE durante las últimas dos décadas y no encuentran evidencia de convergencia, ni indicación alguna de que los receptores de ayudas europeas (con la excepción de Irlanda) lo hayan hecho mejor que otros territorios lo que les lleva a abogar por la supresión de estos programas . El problema con esto es, por supuesto, que es muy posible que las cosas hubiesen ido aún peor sin las ayudas regionales, lo que el estudio no puede detectar porque no tiene en cuenta ningún otro determinante de la renta.

Un argumento más sofisticado, aunque indirecto, en contra de las politicas regionales puede encontrarse en algunos trabajos sobre convergencia regional (véase Barro y Sala i Martin (1 991 ) y especialmente Sala i Martin (1 994)) . Estos autores encuentran que el proceso de convergencia de rentas entre regiones parece producirse a un ritmo muy similar en economias muy diversas con independencia de la intensidad de las politicas de distribución regional que se adopten en cada caso, lo que apunta a la irrelevancia de éstas . Esta conclusión parece por lo menos precipitada . Ciertamente, los gobiernos pueden influir sobre el ritmo de acumulación de distintos factores productivos -- especialmente el capital humano y las infraestructuras . En la medida en que la dotación de estos recursos incide sobre la productividad y la localización de lo s factore s móvile s priva do s, existe la p o sibilid a d de utiliz ar p oliticas de oferta p ara reducir la dispersión de la renta regional. Desde esta perspectiva la igualdad aproximada del coeficiente de convergencia estimado en distintas muestras podria indicar que el esfuerzo redistributivo ha sido demasiado pequeño p ara tener un imp acto detectable sobre la desigualdad regional o que las medidas adoptadas en el pasado no han estado bien formuladas, pero no implica que la politica regional sea necesariamente inefectiva.

Puesto que la politica regional esp añola y europea ha consistido esencialmente en proyectos de infraestructuras y programas de formación la discusión sobre su efectividad potencial deberia centrarse en la contribución de estos dos componentes de la inversión al crecimiento de la productividad. Aunque el tema es ciertamente controvertido en mi opinión la evidencia existente justifica la conclusión de que el gasto educativo puede tener un impacto considerable sobre el crecimiento de la productividad. Lo mismo es cierto de la inversión en infraestructuras, al menos en regiones donde las dotaciones de equipamientos básicos siguen siendo deficientes .

Los economistas académicos han sido tradicionalmente optimistas sobre la contribución de la educación al desarrollo económico y han asignado con frecuencia un papel clave a la acumulación de capital humano en los modelos formales, especialmente en la literatura reciente sobre crecimiento endógeno . Los resultados de los estudios empiricos sobre los determinantes del crecimiento económico han sido generalmente consistentes con esta visión de las cosas hasta años recientes . En la segunda mitad de los noventa, sin embargo, una nueva ronda de trabajos produjo resultados muy desalentadores sobre la contribución de la inversión educativa al crecimiento de la productividad agregada. Diversos autores concluyeron que distintos indicadores educativos no eran significativos o incluso entraban con el signo "equivocado " en regresiones de crecimiento, especialmente cuando éstas se estimab an utilizando especificaciones en diferencias o técnicas de panel.

Si bien algunos investigadores han aceptado estos resultados negativos sin demasiadas reservas y han comenzado a buscar posibles razones por las que la inversión en educación podria no ser productiva, muchos otros los han recibido con escepticismo y han tendido a atribuirlos a distintos problemas econométricos y de especificación. La existencia de errores de medición en particular ha sido considerada con frecuencia un problema potencialmente importante por dos razones. La primera es que es bien sabido que las series de años medios de escolarización utilizadas en la literatura contienen una gran cantidad de "ruido " y la segunda que, en cualquier caso, el número de años de escolarización sólo puede ser un indicador muy imperfecto de las competencias y conocimientos de la fuerza laboral . El primer de estos problemas, además, es especialmente grave cuando se utilizan técnicas de panel en las que la estimación se basa en la variación temporal de los datos porque los errores de medición generados por cambios en los criterios de clasificación y de recogida de datos generan una fuerte volatilid ad espúre a en las series de es colariz ación que hace dificil identificar su contribución al crecimiento de la productividad.

Aunque es demasiado pronto para considerar zanjado el asunto la investigación realizada en los últimos años parece indicar con claridad que los resultados negativos de la literatura recedente ueden efectivamente atribuirse a las deficiencias de los datos educativos utiliz ado s en e sto s e studio s . Diverso s trab aj o s que utiliz an nuevas serie s mej orad as de escolarización o emplean técnicas estadisticas para corregir los sesgos derivados de los errores de medición sugieren que los aumentos en el nivel educativo tienen un efecto sustancial sobre el crecimiento de la productividad Los resultados son aún más claros cuando se utilizan indicadores directos de los niveles de conocimientos y competencias de la población como p rox ies para el stock de capital humano lo que sugiere que mej oras en la calidad de la educación pueden tener un efecto aún mayor sobre el producto agregado que aumentos en su cantid ad . 7

El nivel de consenso sobre la contribución de la inversión en infraestructuras al crecimiento de la productividad es probablemente menor que el que parece estar formándose en el caso del capital humano . El tema ha sido objeto de un intenso debate que todavia continúa en la literatura . L a evidencia empirica existente e s problemática y su interpretación se ve complicada por problemas econométricos aún no totalmente resueltos. Los primeros estudios sobre el tema entre los que destaca el trab aj o de Aschauer ( 1 989) concluian que la rentabilidad de la inversión pública es extremadamente alta . Numerosos trab aj os más recientes, sin emb argo, han cuestionado estos resultados en b ase a distintos problemas econométricos Algunos de estos estudios encuentran que la significatividad del capital público desaparece cuando se utiliza una especificación en primeras diferencias o se introducen efectos fij os para controlar por las caracteristicas no observadas de paises o regiones y concluyen que la acumulación de capital público no contribuye de manera apreciable al crecimiento de la productividad . Otros trabaj os recientes por contra confirman la significatividad de diversos indicadores de la dotación de infraestructuras utilizando técnicas de cointegración o de panel que deberian en principio solventar algunos de los problemas que podrian sesgar los resultados de Aschauer. Algunos de estos autores y en particular Fernald ( 1 999) también aportan evidencia bastante convincente de que es la inversión pública la que causa el crecimiento de la productividad y no a la inversa como se podria temer.8

En un trabaj o reciente (de la Fuente 2002) en el que se repasa en detalle la evidencia disponible concluyo que ésta parece indicar en su conjunto que la inversión pública en infraestructuras contribuye de forma significativa al crecimiento de la productividad al menos en aquellos paises y regiones que no han alcanzado todavia un nivel de saturación. La rentabilidad de este tipo de inversiones es prob ablemente muy elevada cuando los equipamientos son deficientes y las redes básicas no están todavia completas, pero decrecen rápidamente una vez alcanzado este punto . Por consiguiente, la provisión de una dotación adecuada de infraestructuras es con toda probabilidad una de las claves del desarrollo (tanto a nivel nacional como regional) si bien no puede esperarse que la continuación del esfuerzo inversor permita mantener un rápido crecimiento de manera indefinida en economias donde las necesidades básicas de transporte, comunicaciones y suministro de agua y energia ya están bien cubiertas

7 Para una revisión de la literatura reciente sobre capital humano y crecimiento véase Temple (2001 ) y de la Fuente (2005)

8 Para una muestra de los resultados y argumentos relevantes véanse entre otros Munnell (1 992) Bajo y Sosvilla ( 1 993) Holtz-E akin ( 1 994) Evans y Karras ( 1 994a y b) Mas et al ( 1 995) Garcia-Milà McGuire y Porter (1 996) González-Páramo y Argimón (1 997) y Daban y Lamo (1 999) .

Esta conclusión se basa en parte en una comparación de los resultados existentes para las regiones españolas y los estados de los EE .UU. Diversos indicadores de la dotación de capital público productivo son casi siempre significativos en especificaciones de p anel p ara las regiones españolas9 y a menudo no tienen un impacto significativo en ejercicios similares con datos americanos . Una posible explicación de esta diferencia es que, como observa Fernald ( 1 999) los datos regionales disponibles para Estados Unidos comienzan en 1 970 esto es aproximadamente en el momento en el que se completa la red interestatal de autopistas, mientras que los datos españoles se refieren a una muestra en la que la dotación de infraestructuras continúa siendo insuficiente

b Algunos resultados para el caso español

Aunque la evidencia disponible no es tan clara como uno quisiera en su conjunto la literatura que he repasado en el apartado anterior sugiere que la inversión en infraestructuras y capital humano en las regiones españolas puede ser una fuente importante de ganancias de productividad . Esto implica que una politica regional destinada a reducir las disparidades regionales a través de la acumulación de estos factores productivos por parte de las regiones pobres puede funcionar al menos en principio . Pero no quiere decir necesariamente que la politica adoptada en nuestro pais haya sido la más adecuada pues las ganancias de bienestar derivadas de una distribución más equitativa de la renta regional han de compararse con los posibles costes de eficiencia de una politica de inversión sesgada en favor de los territorios menos desarrollados.

En este apartado ofreceré algunas estimaciones del impacto de las politicas regionales sobre el crecimiento y la convergencia de las regiones españolas y de sus costes de eficiencia.

Estas estimaciones se obtienen utilizando un sencillo modelo de oferta que ha sido estimado con un p anel de datos regionales p ara los últimos treinta años . El modelo tiene tres ingredientes básicos . El primero es una función de producción agregada que relaciona el producto regional con el nivel de empleo los s tocks de factores productivos (infraestructuras otro capital fisico y el nivel medio de formación de la población) y el nivel de eficiencia técnica. El segundo es una ecuación de empleo que describe la evolución de esta variable en función de los cambios observados en las dotaciones de factores productivos y en los salarios, teniendo en cuenta la inercia que genera la existencia de costes de ajuste . Por último el tercer componente del modelo es una ecuación que permite aproximar la respuesta de la inversión privada a las actuaciones de politica regional .

En de la Fuente (2003) el modelo que acabo de esbozar se utiliza para analizar el impacto sobre el crecimiento del producto agregado español y sobre su distribución territorial de los programas de desarrollo regional cofinanciados por las ayudas estructurales europeas a las regiones más desfavorecidas, centrándose en particular en los Marcos de Apoyo Comunitario (MACs) 1 994-99 y 2000-06 para las regiones Objetivo 1 . 1 0 Las Figuras 6 y 7 resumen las principales conclusiones de este estudio sobre los beneficios y los costes de oportunidad de estos programas. Las lineas de trazo más grueso que aparecen en estas figuras muestran la evolución observada durante el periodo 1 993-200 1 de la renta media por habitante de España como fracción del promedio de la Unión Europea antes de la última ampliación (UE15) y la senda de la renta media de las regiones Objetivo 1 como fracción del promedio del resto de España Lo gráficos muestran cómo, a partir de 1 994, España se acerca al promedio europeo de renta a un ritmo de medio punto anual a la vez que las regiones asistidas pierden terreno en relación al resto del pais aunque a un ritmo mucho más suave.

Partiendo de la situación observada (denominada CON en ambos gráficos porque incluye el impacto de las ayudas europeas) el modelo estimado se utiliza para simular la evolución de la renta regional y nacional en dos escenarios hipotéticos . El primero de ellos (SIN) se obtiene a partir de CON eliminando la contribución estimada de las subvenciones comunitarias al crecimiento del producto. El segundo escenario (AL T) se construye también a partir de CON baj o la hipótesis de que el volumen total de inversión en infraestructuras financiado por los MACs Objetivo 1 se reparte entre todas las regiones españolas (incluyendo las que no son Objetivo 1 ) de forma que los recursos por habitante asignados a cada una de ellas sean proporcionales al rendimiento esperado de la inversión en infraestructuras en su territorio .

9 Algunos autores (véase p . ej . Garcia-Milà y Marimón 1 995) han expresado preocupación sobre la osibilidad de ue la correlación ositiva entre inversión ública crecimiento de la renta detectada en estos estudios se deba única o al menos principalmente a efectos de demanda a corto plazo derivados de la ro ia construcción de las infraestructuras Aun ue or su uesto no es descartable ue tales efectos uedan enerar una correlación de este ti o los resultados obtenidos mediante la estimación de funciones de producción no deberian ser demasiado sensibles a este problema Puesto que los efectos de demanda tendrian ue funcionar a través de un aumento del em leo el stock de ca ital de la construcción sectores auxiliares (que ya se incluyen entre los inputs que aparecen en el lado derecho de la ecuación) si éste fuese el único efecto presente no deberia detectarse un impacto adicional de la dotación de infraestructuras per se sobre el nivel medio de productividad lo que si sucede en estos estudios.

1 0 La mayor parte de las acciones de politica estructural comunitaria se canalizan a través de un plan integrado de actuación conocido como Marco de Apoyo Comunitario cuya duración coincide con la del periodo de programación presupuestaria de la Unión Europea. El penúltimo de estos Marcos ya ejecutado corres onde al eriodo 1 994-99 el último actualmente en ejecución cubre el eriodo 2000-06

Se consideran re iones Objetivo 1 a uellas cu o nivel de renta er cá ita está or debajo del 75% del romedio de la Unión Euro ea En el caso es añol el Objetivo 1 inclu e actualmente las comunidades autónomas de Andalucia Asturias Canarias Castilla y León Castilla la Mancha Valencia Extremadura Galicia y Murcia asi como Ceuta y Melilla . Cantabria salió del Obj etivo 1 en 1 999 pero continuará recibiendo ayudas transitorias (phasing out) durante 2000-06.

Este criterio de reparto supondria desviar el 58% de la inversión a regiones fuera del Objetivo 1 y daria lugar por tanto a una politica de inversión pública bastante menos redistributiva que la observada pero más eficiente .

Figura 6: Evolución de la renta per cápita española como porcentaj e de la renta per cápita del promedio de la UE15 (en PPS)

Figura 7: Evolución de la renta per cápita de las regiones Obj etivo 1 como porcentaj e de la renta per cápita del resto de España

La comparación entre la situación observada (C ON) y la resultante de la eliminación de las subvenciones comunitarias (SIN) sugiere que éstas han tenido resultados muy satisfactorios en términos de sus objetivos declarados. De acuerdo con mis estimaciones las ayudas europeas a las regiones Objetivo 1 han aportado durante el periodo analizado dos tercios de punto anuales a la tasa de crecimiento de estas regiones y han reducido a menos de la mitad el incremento del diferencial de renta entre estas regiones y el resto del pais . A nivel agregado, estas ayudas han elevado la tasa de crecimiento de la renta per cápita española en un tercio de punto anual lo que ha contribuido de forma muy apreciable al acercamiento observado de nuestro pais al nivel medio de renta de la UE .

El tercer escenario (ALT) sirve para recordarnos que la decisión de concentrar recursos en las regiones más atrasadas implica un importante coste de oportunidad y podria no ser óptimo desde el punto de vista del conjunto del pais . La Figura 8 muestra por qué . La rentabilidad esperada de la inversión en infraestructuas productivas es mucho mayor an algunas de las regiones más ricas que en los territorios elegibles para las ayudas del Obj etivo 1 . Esto implica que la contribución de la inversión pública al cre cimiento agregado habria sido considerablemente mayor (unas dos décimas de punto anuales) y la convergencia de España hacia el nivel europeo de renta apreciablemente más rápida (véase la Figura 6) si las ayudas europeas se hubiesen invertido de acuerdo con un criterio estricto de eficiencia. Por otra parte, el cambio de orientación en la politica de inversión que supondria el escenario AL T habria comportado un coste muy considerable en términos del aumento de las desigualdades internas. En particular la pérdida de renta relativa de las regiones Objetivo 1 durante el periodo analizado se habria multiplicado por tres en relación con la situación observada (véase la Figura 7) .

Figura 8: Rentabilidad esperada de la inversión en infraestructuras en 1995 desviaciones orcentuales sobre el romedio nacional

El ejercicio que acabo de resumir ilustra el clásico trade-off entre equidad y eficiencia que surge en relación con muchas politicas públicas . Para intentar determinar el punto óptimo en la curva que describe este trade-off resulta necesario ponderar de alguna forma el impacto de la politica de inversión pública sobre los niveles de bienestar de distintos segmentos de la población. Para que el cálculo sea sensato, es importante tener en cuenta que, en paises como el nuestro, el sistema impositivo y de protección social canalizará una parte importante de las ganancias de renta derivadas de una politica de inversión más eficiente hacia las regiones y los grupos sociales más desfavorecidos, mitigando por tanto los costes de equidad de esta p o l i t i c a .

En un trabaj o reciente (de la Fuente 200 1 2004a) se realiza un ejercicio en esta linea utilizando un sencillo modelo calibrado para el caso de España. El trabajo analiza el papel de la inversión pública como instrumento de redistribución regional en un mundo en el que los impuestos y el gasto social constituyen instrumentos alternativos, aunque imperfectos, para la redistribución de la renta entre individuos . En este marco el nivel óptimo de redistribución via inversión pública será positivo pero no infinito y dependerá básicamente del nivel de desigualdad regional que persista tras la actuación de los mecanismos existentes de redistribución personal de la renta . El modelo genera una sencilla caracterización de la politica óptima de inversión regional que se puede contrastar empiricamente . Una aplicación al caso es añol utilizando datos sobre los niveles observados de renta la ma nitud de los flujos de recursos entre regiones a través del presupuesto público sugiere que una reorientación de la politica de inversión pública en la dirección de una mayor eficiencia generaria una ganancia neta a nivel agregado no sólo en términos de renta sino también de bienestar 1 1

Esta conclusión depende, sin embargo, de la existencia de un sistema impositivo y de protección social razonablemente homogéneo para el conjunto de España que garantice que una fracción apreciable de las ganancias de eficiencia derivadas de este cambio de politica se trasladará a las regiones más pobres y, muy especialmente, a las capas más desfavorecidas de la población en todo el territorio nacional. En la medida en que posibles cambios en el sistema de financiación territorial debiliten estos mecanismos de cohesión, la redistribución ex-ante via politica regional se hará más necesaria .

c. El reto de 2007

La necesidad de aumentar el peso del criterio de eficiencia en la formulación de la politica de inversión pública se verá reforzada en años muy próximos por el importante cambio que se avecina en las relaciones financieras de España con la Unión Europea (UE) . La Comisión Europea y los paises miembros de la Unión llevan ya algún tiempo discutiendo las grandes lineas del presupuesto comunitario para el periodo 2007-1 3 . Aunque las nuevas perspectivas financieras no se aprob arán presumiblemente hasta bien entrado este año, existen ya propuestas concretas de la Comisión y reacciones de los estados miembros que permiten hacer proyecciones tentativas sobre la evolución futura de las ayudas estructurales comunitarias . Todo hace pensar que los recursos que España percibe actualmente por este concepto (unos 7.700 millones de euros anuales considerando la suma de las ayudas por Obj etivo 1 y las transferencias del Fondo de Cohesión) se reducirán sustancialmente aunque todavia persiste un considerable margen de incertidumbre sobre el importe exacto de esta reducción.

El previsible descenso de las ayudas estructurales a España se debe en parte al buen comportamiento de nuestra economia, que ha conseguido crecer a un ritmo sensiblemente superior al de sus socios comunitarios durante los últimos años . Como consecuencia, algunas regiones españolas han superado el nivel de renta que marca el umbral de eligibilidad para el grueso de las ayudas regionales . Otro factor importante es la reciente incorporación a la Unión Europea de diez paises del este y sur de Europa, a los que pronto se añadirán Rumania y Bulgaria (previsiblemente en 2007) . Puesto que casi todos estos paises tienen niveles de renta muy inferiores a los de los actuales estados miembros es previsible que absorban una gran parte de los recursos disponibles para la politica de cohesión. Una de las vias por las que se producirá el necesario transvase de recursos hacia los nuevos paises miembros es el llamado "efecto estadistico . " La ampliación ha reducido apreciablemente el nivel medio de renta por habitante de la Unión y por consiguiente los niveles de eligibilidad para el Objetivo 1 y el Fondo de Cohesión (que se mantienen respectivamente en el 75% y el 90% de la renta real per cápita de la Unión ampliada UE25) . Este efecto supondrá con toda probabilidad la pérdida para España del Fondo de Cohesión. A nivel regional resultará con seguridad en la salida del Objetivo 1 de Asturias Murcia y Ceuta y Melilla y podria afectar también a Castilla la Mancha y a Galicia lo que dej aria dentro de este Objetivo únicamente a Extremadura y Andalucia .

Además de la incertidumbre sobre las regiones que se verán afectadas por el efecto estadistico (lo que supondria la reducción de las ayudas en un tercio durante el próximo periodo presupuestario y su eventual desaparición una vez transcurrido éste) los principales factores que pueden afectar al volumen de ayudas estructurales que percibirá España tienen que ver con el montante total de recursos asignado a las politicas de cohesión en las próximas perspectivas financieras y con la fracción de estos recursos que absorberán finalmente los nuevos paises miembros (que en principio se limita al 4% de su PIB en cada año) . Basándome en las propuestas presupuestarias que ha presentado recientemente la Comisión Europea en las objecciones de algunos paises miembros a esta propuesta y en distintos supuestos sobre los factores de incertidumbre que acabo de señalar mi estimación es que España perderá en el próximo periodo de programación entre un tercio y dos tercios de las ayudas estructurales (por Objetivo 1 y Fondo de Cohesión) que percibe actualmente esto es entre 2.500 y 5 .000 millones de euros anuales, que saldrán en su mayor parte de los presupuestos de inversión del gobierno central y de las administraciones territoriales . 1 2

1 1 Esto es, la conclusión de que seria deseable adoptar una politica de inversión pública más centrada en la eficiencia se mantiene cuando ponderamos al alza las ganancias de renta de las regiones pobres y a la baja las de las ricas. El resultado es además independiente del esquema de ponderaciones que se adopte una vez se tiene en cuenta que existe un segmento importante de la población que no trabaja y no depende directamente de trabaj adores activos y que por lo tanto no se beneficia directamente de la inversión productiva en su región a través de mayores ingresos salariales . Para este grupo la disponibilidad de ma ores recursos para financiar politicas sociales es mucho más importante que la distribución regional de las infraestructuras productivas .

d Algunas propuestas

La previsible pérdida de una parte importante de las ayudas comunitarias a partir de 2006 tendrá efectos adversos potencialmente muy importantes tanto sobre el crecimiento agregado de la economia española como sobre su cohesión territorial interna . Esto podria evitarse mediante un mayor esfuerzo presupuestario nacional pero esta politica también exigiria sacrificios en la forma de recortes de otras partidas de gasto o de una mayor presión tributaria . Se nos plantean por tanto decisiones dificiles en un futuro no muy lej ano sobre las que convendria comenzar a reflexionar. Una de ellas de particular transcendencia politica en el marco de nuestro estado autonómico, tiene que ver con el endurecimiento de la "relación de intercambio" entre crecimiento agregado y cohesión territorial.

En esta sección se esbozan algunas propuestas para la reforma de la politica regional que pueden ayudar a mejorar su eficiencia y a mitigar las consecuencias adversas derivadas de la pérdida de las ayudas europeas . La primera de ellas tiene que ver con la necesidad de dotarnos de instrumentos propios de politica regional que puedan substituir gradualmente a los Fondos Estructurales europeos . Una posibilidad seria convertir el Fondo de Compensación Interterritorial en un FEDER español esto es, en un fondo de desarrollo regional que operaria siguiendo los mismos principios que su análogo europeo y mantendria sus sistemas de programación y control . A p artir de 200 7, las transferencias de este Fondo deberian ir concentrándose gradualmente en aquellas regiones con niveles de renta inferiores al promedio nacional que queden fuera del Objetivo 1 europeo con el objetivo de repartir de una forma más equitativa los recursos disponibles y de mitigar los efectos de la reducción de las ayudas europeas sobre las regiones más afectadas

El Fondo cofinanciaria la inversión productiva de los gobiernos regionales, donde se incluiria el gasto en infraestructuras productivas educación y formación no reglada e I+D asi como diversos programas de apoyo a las empresas, incluyendo tanto las subvenciones a la inversión y a la creación de empleo como la provisión de asesoria técnica, la promoción comercial y exportadora y otros servicios especializados . El acceso a estas ayudas estaria sujeto a un requisito de adicionalidad con el fin de evitar la desviación de recursos hacia actividades de consumo corriente Podria exigirse por ejemplo que los gobiernos regionales beneficiarios de las ayudas dedicasen a estas actividades una p arte prefij ada de sus presupuestos (netos de ayudas comunitarias y nacionales) . Este umbral minimo podria fij arse como una media móvil de los pesos de estas actividades en los presupuestos de todas las comunidades autónomas durante el quinquenio precedente.

La segunda propuesta es de carácter más general y podria resumirse en la necesidad de establecer prioridades de inversión sobre la base de un análisis de la rentabilidad esperada de los posibles usos alternativos de los recursos disponibles . Esto supondria por una parte una mayor atención a consideraciones de eficiencia en el reparto regional del presupuesto de inversión que se justificaria por razones ya discutidas en el segundo apartado de esta sección y por otra una asignación más eficiente de los recursos destinados a cada territorio con el fin de maximizar su impacto.

Un informe reciente ara la Comisión Euro ea (de la Fuente Doménech Jimeno 2003) ofrece algunas recomendaciones especificas en esta dirección. El trabaj o parte de un análisis de la contribución de las dotaciones de diversos factores productivos a las diferencias de pro ductividad ob servadas entre las regiones esp añolas y de una estimación de las rentab ili d a de s e sp er a d a s de di stinto s tip o s de inversione s . Centr ánd o se en l a s infraestructuras y el capital humano, que son los factores en cuya provisión el sector público ha jugado tradicionalmente un papel dominante por razones obvias el estudio concluye que la inversión en capital humano ofrece un margen mayor para reducir las disparidades internas que la inversión en infraestructuras . Las diferencias en niveles educativos explican alrededor del 40% de los diferenciales de productividad entre regiones mientras que la distribución territorial del stock de infraestructuras contribuye muy poco a tales diferencias y de hecho las reduce marginalmente . El informe concluye también que el patrón regional de rendimientos esperados es muy diferente p ara estos dos factores . Mientras que la rentabilidad de las infraestructuras es generalmente mayor en las regiones ricas y alcanza niveles muy elevados en Madrid Baleares y Cataluña, el rendimiento de la educación tiende a ser mayor en los territorios más pobres, donde también excede al de las infraestructuras .

Estos resultados sugieren que podria ser posible aumentar la efectividad de las politicas de cohesión y de crecimiento mediante un aumento de la inversión educativa en las regiones de menor renta acompañado de una reasignación del gasto en infraestructuras hacia las regiones más ricas Como ya he indicado arriba un cambio en la politica de infraestructuras en la dirección propuesta generaria, por si mismo, una ganancia neta de bienestar porque los mecanismos existentes de redistribución personal dentro de España canalizarian una parte importante del incremento del output derivado de una politica de inversión más eficiente hacia las regiones y grupos sociales de menor renta. Si parte de la reducción en el gasto en infraestructuras en las regiones Objetivo 1 se compensase con un aumento de la inversión educativa, la ganancia neta de bienestar podria ser aún mayor puesto que el output agregado aumentaria más rápidamente sin un incremento sustancial de la desigualdad interna.

^{1 2} Véase de la Fuente (2004b) .

5. Resumen y conclusiones

En un libro que es ya todo un clásico el filósofo norteamericano John Rawls (1 971 ) propone un procedimiento pensado para facilitar la obtención de resultados equitativos en situaciones muy diversas . Se trata de diseñar las reglas del juego tras un "velo de ignorancia" -- esto es actuando como si los participantes no supiesen en qué situación van a encontrarse una vez comience la partida . De esta forma, se intenta que éstos hagan abstracción de sus intereses particulares y se concentren en el diseño de reglas justas aceptables en principio para todos e l l o s .

Para aplicar este procedimiento al caso que nos ocupa, el legislador español deberia ponerse en la piel de un hipotético ciudadano condenado a elegir su lugar de residencia por sorteo, y preguntarse cómo abordaria él antes de que gire el bombo, el diseño de un sistema fiscal adecuado a nuestro estado autonómico. Mi impresión es que a este ciudadano (al que me resulta ciertamente dificil despoj ar por completo de mis preferencias) le preocuparian tres co s as . L a primera e s garantiz ar que ni sus ob ligacione s tributarias ni su acce s o a las prestaciones sociales y a los servicios públicos esenciales del estado de bienestar dependan excesivamente del resultado del sorteo -- o al menos que no lo haga el saldo neto de estas tres cosas. La segunda es asegurarse de que su gobierno regional disponga del margen de autonomia suficiente para ofrecer un paquete de prestaciones y tributos que reflej e sus preferencias y tenga además los incentivos correctos para hacer precisamente eso si desea seguir en el poder. La tercera es saber que, si la suerte le es adversa y le corresponde una región desfavorecida o sumida en alguna crisis, podrá contar con un volumen razonable de ayuda por parte del Estado.

En la primera sección de este trabaj o he sostenido que el sistema fiscal y de protección social español cumple razonablemente bien estas condiciones aunque no tan bien como seria deseable. La principal carencia del sistema, que tiene su manifestación más extrema aunque no única en los privilegios fiscales acordados a los territorios forales es a mi entender que el patrón actual de asignación de recursos a las comunidades autónomas no garantiza la igualdad de acceso a los servicios públicos fundamentales. Existen también otros dos problemas, aunque de menor importancia . El primero de ellos es un cierto déficit de responsabilidad fiscal por parte de las administraciones territoriales que se debe más a la percepción de provisionalidad del sistema de financiación territorial que a su propia estructura . El segundo es que el sistema de ayudas regionales es excesivamente ambicioso, especialmente de cara a un futuro de crecientes restricciones presupuestarias, y contiene algunos elementos discrecionales cuya justificación resulta al menos discutible

Este diagnóstico ha motivado algunas recomendaciones sobre las reformas necesarias de los aspectos territoriales del sistema fiscal que podrian resumirse en la conveniencia de arreglar sólo aquello que no funciona. Esto implica en primer lugar la necesidad de preservar el núcleo del sistema actual de "caj a única " resistiendo cualquier intento de ponerle fronteras internas a nuestro modesto estado de bienestar mediante la introducción de limites arbitrarios a las transferencias de renta entre ciud ad ano s de distintas re gione s . En mi opinión, tale s restricciones no son admisibles en un estado comprometido con el principio de igualdad porque harian que algunos derechos y obligaciones importantes dependan crucialmente del lugar de residencia de los ciudadanos-- y no sólo, como exigen nociones ampliamente compartidas de equidad de sus circunstancias personales y económicas . En segundo lugar el obj etivo prioritario de las reformas que se anuncian ha de consistir en el establecimiento de una fórmula razonable de necesidades de gasto que deberá aplicarse sin excepciones, aunque de una forma gradual a todas las regiones. Convendria también que esta fórmula se convirtiese en el núcleo de un sistema verdaderamente definitivo de financiación territorial regulado por una ley orgánica mucho más detallada que la actual. Finalmente, he sostenido también que la inminente reducción de las ayudas estructurales europeas hace urgente una reconsideración de la activa politica regional seguida en las últimas décadas que seria en todo caso aconsej able debido a sus elevados costes de oportunidad. El Estado ha de suavizar el shock adverso que supondrá para muchas regiones españolas su salida del Objetivo 1 europeo pero ha de intentar también minimizar el impacto agregado de esta pérdida de recursos mediante una utilización más eficiente de su presupuesto de inversión.

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ANEXO

1. Igualdad autonomia y solidaridad en la Constitución de 1978

La promulgación de la Constitución de 1 978 supone un enorme cambio cualitativo en la organización territorial del E stado en relación con el modelo altamente centralizado adoptado por el régimen franquista. La nueva Constitución garantiza a las nacionalidades y regiones que componen el Estado el derecho a la autonomia para la gestión de sus respectivos intereses (arts . 2 y 1 37) y establece un esquema de división de poderes entre la administración central y los gobiernos autonómicos que permite a estos últimos asumir amplias competencias dentro de un sistema en la práctica cuasi-federal.

Además del techo competencial que fija en su Titulo VIII la Constitución establece algunos principios generales que orientan y en alguna medida limitan el ejercicio del autogobierno regional. Quizás el más básico de ellos es el principio de igualdad consagrado en los articulos 1 y 14 . Este último establece la igualdad de todos los españoles ante la ley y prohibe toda discriminación por motivos de "nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. " Este principio se refuerza ya en referencia más clara al sistema autonómico en el propio Titulo VIII . Asi el articulo 1 39- 1 proclama que "todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, " mientras que el 1 38-2 prohibe que los estatutos de autonomia comporten "privilegios económicos o sociales . "

Un segundo principio que la Constitución proclama con insistencia es el de solidaridad interregional. El mismo reconocimiento del derecho a la autonomia aparece ya de la mano de la obligación de solid arid ad en el articulo 2 . De manera más explicita, el articulo 40 encomienda a los poderes públicos en general la promoción de una distribución equitativa de la renta regional mientras que el 1 3 8- 1 e stable ce que el E stado ha de velar p or el establecimiento de "un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. " Finalmente la Constitución establece también como principio la unidad del mercado nacional prohibiendo la adopción de cualquier medida que pueda obstaculizar la libre circulación de bienes y personas o la libertad de establecimiento (art. 1 39) .

2_. La financiación territorial baj o un sistema generalizado de cupo

En este ap artado se des cribe en detalle la construcción de los distintos es cenarios hipotéticos de financiación discutidos en la sección 2c . El Cuadro A . 1 corresponde a la situación observada en promedio entre 1990 y 1997. Las columnas [1 ] y [2] muestran los ingresos tributarios y cotizaciones sociales imputados a cada región. La columna [3] corresponde al agregado de financiación territorial corregida discutido en el texto, e incluye por tanto el gasto del Estado en sanidad educación y otras competencias que desde entonces han sido transferidas a los gobiernos regionales (y excluye el gasto ligado a competencias atipicas que ejercen sólo algunas regiones) . La contribución de cada región al gasto del Estado (columna [4] ) se calcula como la diferencia entre los ingresos tributarios atribuidos al territorio (incluyendo las cotizaciones sociales) y la financiación territorial . La columna [5 ] muestra el gasto del Estado imputado a la región y la columna [7] el gasto total que se obtiene sumando a la cifra anterior la financiación territorial. Finalmente la columna [6] muestra el saldo fiscal bruto de la región calculado como la diferencia entre el gasto público y los ingresos tributarios .

Cuadro A_.1_. Situacion actual (_promedio 1990-97)

Obsérvese que la suma de los saldos fiscales regionales es positiva . Esta cifra corresponde a lo que llamaré por abreviar el " déficit" público, definido como la diferencia entre el gasto total y los ingresos tributarios (y es por tanto diferente de los saldos relativos que se calculan en de la Fuente y Vives (2003) cuya suma es cero por construcción) . El nombre sin embargo es engañoso por diversos motivos (por citar sólo dos no estamos contabilizando como ingreso las transferencias de la UE y estamos incluyendo entre los gastos algunos que no se integran en los Presupuestos Generales del Estado) . Obsérvese también que el cuadro no incluye a Ceuta y Melilla (por problemas de datos diversos que hacen los resultados de la territorializacion de los flujos fiscales muy poco fiables para estas plazas) por lo que "España" es la suma de las diecisiete comunidades autónomas excluyendo a estas dos ciudades.

Los Cuadros A.2 y A.3 corresponden a los dos escenarios alternativos de generalización del sistema de cupo discutidos en el texto. En ambos casos las columnas [ 1 ] y [2] son idénticas a las del Cuadro A . 1 -- esto es, estamos suponiendo que los ingresos tributarios y las cotizaciones sociales no se ven afectados por el cambio, y que la autoridad competente reparte estos ingresos entre regiones de la misma forma que lo hemos hecho nosotros En los dos cuadros se utilizan negritas para identificar las cifras que cambian en relación con la situación actual . En ambos escenarios hemos supuesto también que se mantiene la actual división de competencias y el patrón observado de gasto del Estado (columna [5] ) . Finalmente hemos supuesto que la contribución global de las regiones al Estado se mantiene constante . Este montante total sin embargo, se financia ahora en parte a través de las cotizaciones sociales, que suponemos permanecen en manos del Estado, y en parte mediante un sistema de cupo.

Cuadro A.2. Sistema de cupo aplicado de forma uniforme a todas las regiones (cupo 1)

La única diferencia entre los Cuadros A.2 y A.3 tiene que ver con la distribución entre regiones de la aportación global a la caj a común. En el Cuadro A.2 hemos supuesto que el criterio de reparto es el mismo para todas las regiones . Para calcular el cupo de cada región restamos las cotizaciones sociales de la cantidad total a financiar lo que da como resultado 5,4 billones de ptas que es la cantidad que aparece en la última fila del Cuadro A.2 bajo la columna [4] . La cantidad resultante se reparte después entre las regiones en base a sus coeficientes de imputación, calculados como el promedio de los pesos regionales en la población y el PIB totales de España (excluyendo a Ceuta y Melilla) . La aportación total de cada región al Estado (columna [4] ) se obtiene sumando el cupo y las cotizaciones sociales . Seguidamene se obtiene la financiación territorial (columna [3] ) como la diferencia entre los ingresos tributarios y el cupo (o entre la suma de ingresos tributarios y cotizaciones sociales y la ap ortación total de la región al E stado) . Finalmente el gasto total y el s aldo fis cal se calculan como antes. (Obsérvese que bajo nuestros supuestos el volumen total de financiación territorial no cambia. Sin embargo, se produce una reasignación de recursos muy importante entre regiones) .

Cuadro A.3: Sistema de cupo manteniendo las aportaciones observadas del Pais Vasco y Navarra a la financiación de los gastos comunes (cupo 2)

En el Cuadro A . 3 el procedimiento es exactamente el mismo, pero respetando las aportaciones observadas del Pais Vasco y Navarra a la caj a central . Por tanto lo que se rep arte por coeficientes entre el resto de las regiones es el resultado de restar del total a financiar las aportaciones observadas de estas dos regiones y las contribuciones sociales de las demás .