ESTUDIOS SOBRE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

La financiación Autonómica en los Nuevos Estatutos Regionales

Angel de la Fuente María Gundín

EEE 234

Junio 2007

fedea

Fundación de Estudios de Economía Aplicada

ISSN 1696-6384

Las opiniones contenidas en los Documentos de la Serie EEE, reflejan exclusivamente las de los autores y no necesariamente las de FEDEA.

The opinions in the EEE Series are the responsibility of the authors an therefore, do not necessarily coincide with those of the FEDEA.

Angel de la Fuente* (Instituto de Análisis Económico, CSIC) y María Gundín (Universidad Pompeu Fabra)

Mayo de 2007

Resumen

En este trabajo se analizan las disposiciones de los nuevos estatutos regionales y proyectos de estatuto que intentan condicionar en alguna medida el diseño del nuevo sistema de financiación regional. Prestamos especial atención a las implicaciones del nuevo Estatuto catalán en el que se fijan las líneas generales de una reforma que podría suponer un cambio cualitativo en la estructura y filosofía del sistema.

* Este trabajo forma parte de un proyecto cofinanciado por la Fundación Caixa Galicia y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Agradecemos también la financiación del Ministerio de Eduación y Ciencia a través del proyecto SEJ 2005-06357 y la asistencia de Juan Antonio Duro.

Dirección para correspondencia: Angel.delaFuente@uab.es

1. Introducción

Durante la presente legislatura ha comenzado una ronda de reformas de los estatutos regionales de autonomía que previsiblemente terminará afectando a todas las comunidades autónomas. En el momento de escribir estas líneas (marzo de 2007) ya han sido aprobados por las Cortes Generales los nuevos Estatutos de Valencia, Cataluña, Andalucía y Baleares, mientras que los Parlamentos de Aragón, Canarias, Castilla y León y Castilla la Mancha han remitido a las Cortes sendas propuestas de reforma estatutaria que se encuentran en distintos estadios de tramitación. Todos estos textos contienen un título de Hacienda en el que se incluyen disposiciones que intentan condicionar en alguna medida el diseño del nuevo sistema de financiación regional.

Desde el punto de vista de sus implicaciones para la configuración del sistema de financiación autonómica, el más importante de los nuevos estatutos es sin duda el catalán. Aunque es discutible que un estatuto regional constituya un vehículo adecuado para ello, el hecho es que el título de Hacienda del texto catalán recoge un acuerdo entre partidos que constituyen una mayoría parlamentaria por el que se fijan algunas de las líneas generales de una reforma del actual sistema de financiación regional que podría suponer un cambio cualitativo en la filosofía del mismo. En consecuencia, la segunda sección de este trabajo se dedica a un análisis detallado de las provisiones más relevantes del nuevo Estatut y de sus análogas en otros textos estatutarios. En la sección 3 se analizan otras implicaciones de los nuevos estatutos para el sistema de financiación regional. La sección 4 concluye.

2. Aspectos más importantes del nuevo estatuto catalán

En materia de financiación autonómica, el nuevo Estatuto catalán introduce dos novedades importantes en relación con el sistema actual. La primera es un avance considerable en el grado de autonomía tributaria de las regiones que se instrumenta a través de un aumento muy significativo en los porcentajes de cesión de los grandes impuestos estatales y en las competencias normativas que sobre éstos ejercen las comunidades autónomas. El segundo es un cambio cualitativo en la filosofía que ha orientado hasta ahora el diseño del sistema de financiación: de un sistema pactado multilateralmente y orientado, al menos en principio, a la nivelación total de la capacidad de prestación de servicios, se pasaría a un sistema con un objetivo de nivelación parcial, con ciertos componentes de bilateralidad y con restricciones al grado de redistribución interterritorial.

a. Una mayor autonomía tributaria

Quizás el aspecto más positivo del sistema de financiación esbozado en el nuevo Estatut es que apunta hacia lo que podría ser un reparto razonable de los recursos tributarios entre el Estado y las regiones y amplía considerablemente la capacidad normativa de estas últimas en materia impositiva.

Es importante entender que el aumento en los porcentajes de cesión tributaria que contempla el texto catalán no comporta automáticamente ni más ni menos dinero para nadie, al menos a corto plazo. En ausencia de otros cambios, los mayores ingresos tributarios de las comunidades autónomas se compensarán con una reducción de las transferencias estatales y, si hace falta, mediante transferencias de vuelta de las haciendas regionales a la central. El objetivo de este aspecto de la reforma no es, por tanto, el de incrementar el volumen de recursos a disposición de las comunidades autónomas sino el de corregir, o al menos mitigar, las distorsiones derivadas de la importante diferencia que existe actualmente entre las participaciones que éstas tienen en el ingreso y en el gasto público. Tal situación limita innecesariamente la capacidad de actuación de los gobiernos regionales pero a la vez los exime de buena parte de los costes políticos derivados de la ingrata tarea de pedir más recursos a sus ciudadanos para financiar los servicios que prestan. Con la reforma, los electores podrán hacerse una idea más clara de lo que les cuestan los servicios que gestionan las administraciones regionales para pedirles cuentas si procede, y a éstas les resultará algo más difícil justificar sus constantes peticiones de fondos a la Hacienda central con el argumento de que carecen de los instrumentos necesarios para obtenerlos por sí mismas.

Cuadro 1: Participaciones regionales en la recaudación territorializada de distintos impuestos. Porcentajes.

Notas:

(* ) Impuestos sobre los cuales las regiones tienen capacidad normativa

(?) La disposición adicional 11 prevé la cesión de competencias normativas sobre el IVA y los impuestos especiales de fabricación en operaciones en fase minorista, dentro del marco de las competencias y la normativa de la Unión Europea. Dada la oposición de la Comisión Europea a la existencia de tipos impositivos diferenciados a nivel regional, parece dudoso que tal cesión resulte factible, al menos a corto plazo.

El Cuadro 1 muestra los cambios previstos en los porcentajes de cesión de las principales figuras tributarias. Las participaciones regionales en los grandes impuestos estatales se incrementan en más de quince puntos, hasta el 50% en el IRPF y el IVA y el 58% en los impuestos especiales de fabricación. El texto también prevé (en su disposición adicional undécima) la cesión a la Generalitat de competencias normativas sobre el IVA y los impuestos especiales que graven operaciones minoristas, siempre y cuando la normativa de la Unión Europea lo permita-- lo que, dada la firme oposición de la Comisión a cualquier cosa que pueda romper la uniformidad de los tipos impositivos de los gravámenes indirectos dentro de un país miembro, hace muy improbable que esta disposición llegue a tener efectos prácticos al menos en un futuro inmediato.¹

Cuadro 2: Implicaciones de los nuevos porcentajes de cesión para las distintas fuentes de ingresos de las CCAARC en el año base

Los Cuadros 2 y 3 ilustran las implicaciones para los ingresos regionales de los nuevos porcentajes de participación y de la cesión de competencias normativas sobre el impuesto sobre la electricidad² con datos de 1999, que es el año base del sistema actual. Los cálculos están hechos bajo los supuestos de que i) el Fondo de Suficiencia se ajusta de forma que la financiación total de cada comunidad se mantiene constante y ii) que la prevista cesión de competencias normativas sobre el IVA y los impuestos especiales de fabricación no llega a materializarse. Las columnas 2, 4 y 6 del Cuadro 2 muestran el desglose de los ingresos regionales bajo los nuevos porcentajes de participación en tres categorías: los redimientos de tributos cedidos con y sin capacidad normativa y las transferencias del Fondo de Suficiencia. Las columnas 3, 5 y 7 (incr. %) muestran la diferencia porcentual entre estas cifras y las correspondientes al modelo actual.

¹ Sobre la posición de la Comisión en este tema, véase por ejemplo Lasarte y otros (2002).

² En MEH (2006a) sólo se indica la participación global de las CCAA en los impuestos especiales (excepto el de matriculación que se recoge separadamente) y no se identifica la parte que corresponde al impuesto sobre electricidad. Para estimar esta partida, que pasa a integrarse en los ingresos sobre los que las CCAA tienen competencias normativas, hemos utilizado la recaudación total de este impuesto en 1999 según MEH (2005b) y lo hemos imputado a las regiones utilizando sus pesos en la recaudación de 2002. Esta última cifra proviene de MEH (2004).

Para el conjunto de las comunidades de régimen común, la nueva normativa supondría un incremento del 23% en los rendimientos de los tributos cedidos con capacidad normativa y del 38% en las participaciones territorializadas en impuestos indirectos sin capacidad normativa, que se vería compensado por una reducción del 67% en el importe neto de las transferencias ligadas al Fondo de Suficiencia. Este fondo pasaría a ser negativo en Cataluña, además de en Madrid y Baleares donde ya lo es actualmente, y se reduciría en más de un 40% en siete regiones.

Cuadro 3: Implicaciones de los nuevos porcentajes de cesión para los ratios regionales de autonomía y responsabilidad

El Cuadro 3 muestra cómo cambiarían con el nuevo sistema dos indicadores que resumen el nivel de independencia de los gobiernos regionales de las transferencias de la Hacienda central y el grado de control que éstos tienen sobre el volumen de sus propios ingresos. El primero de estos indicadores, al que denominaremos coeficiente de autonomía fiscal, se define como la razón entre los ingresos de una comunidad autónoma que tienen su origen en su propio territorio y su volumen total de financiación efectiva a competencias homogéneas. En el numerador incluiremos la recaudación por tributos cedidos y compartidos. El denominador, por su parte, se obtiene sumando a la partida anterior las transferencias del Estado a través del Fondo de Suficiencia. De la misma forma, calcularemos también un coeficiente de responsabilidad fiscal análogo al anterior excepto en que el numerador incluye únicamente aquellos ingresos con origen en la propia comunidad sobre los que ésta tiene al menos cierta capacidad de influencia, o bien porque los recauda y gestiona directamente (tributos cedidos tradicionales) o porque tiene capacidad para fijar la normativa relevante (p. ej. el tramo autonómico del IRPF).

Con los cambios en los porcentajes de participación previstos en el nuevo Estatuto catalán, el valor medio del coeficiente de responsabilidad aumentaría nueve centésimas, hasta 0.48, y el del coeficiente autonomía 21 centésimas, hasta 0.90. En consecuencia, el sistema propuesto reduciría muy apreciablemente la dependencia regional de las transferencias de la Hacienda central y, lo que es más importante, supondría un incremento significativo en el nivel de responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales, que pasarían a obtener casi la mitad de sus recursos ordinarios de figuras tributarias sobre las que tienen competencias normativas.

b. Nivelación parcial y límites a la redistribución entre territorios

Los aspectos más discutibles del título de financiación del nuevo Estatuto catalán tienen que ver con el diseño del mecanismo de nivelación interterritorial que ha de hacer efectivo el principio constitucional de igualdad en lo que concierne al acceso de los ciudadanos a los servicios públicos. Hasta el momento, los sucesivos acuerdos de financiación han respondido a una filosofía de nivelación total en la capacidad de prestación de servicios de las administraciones territoriales que, aunque muy imperfectamente implementada, sí ha conseguido que los niveles de financiación de las comunidades autónomas no guarden una relación sistemática con su capacidad fiscal, determinada por su nivel de renta. El texto catalán, sin embargo, contiene algunos artículos que apuntan hacia el abandono de esta filosofía, reemplazando el objetivo de nivelación total por otro más modesto de nivelación parcial e introduciendo diversos límites y condiciones a la redistribución de recursos entre territorios. Se abre así la puerta a un sistema de financiación menos igualitario en el que los recursos de cada región pasarían a depender en alguna medida de su nivel de renta.

El cambio de modelo resulta ya aparente en el artículo 206.1 del texto (véase el Cuadro 4), donde la capacidad fiscal se añade a las necesidades de gasto como determinante del nivel de financiación de la Generalitat, y se hace aún más explícito en los apartados 3 y 5 del mismo artículo, donde se ha optado por diluir la garantía de igualdad, limitándola a los servicios básicos (educación, sanidad y servicios sociales esenciales) y condicionándola a que las regiones realicen el mismo esfuerzo fiscal y a que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere la ordenación de las regiones en términos de renta por habitante (esto es lo que se llama en ocasiones el principio de ordinalidad).

Cataluña

Art. 206:

1. El nivel de recursos financieros de que disponga la Generalitat para financiar sus servicios y competencias se basará en criterios de necesidades de gasto y teniendo en cuenta su capacidad fiscal entre otros criterios....

3. Los recursos financieros de que disponga la Generalitat podrán ajustarse para que el sistema estatal de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades Autónomas, con el fin de que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar....

5. El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación.

- Art. 201.4: ... la financiación de la Generalitat no debe implicar efectos discriminatorios para Cataluña respecto de las restantes comunidades autónomas....

Art. 123

Baleares

1. El sistema de ingresos de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears garantizará... los recursos financieros que, atendiendo a las necesidades de gasto de las Illes Balears y a su capacidad fiscal aseguren la financiación suficiente para el ejercicio de las competencias propias en la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos...

2. Los recursos financieros de que disponga la Comunidad Autónoma de las Illes Balears podrán ajustarse para que el sistema de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades autónomas, con el fin de que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar....

Art. 107

Aragón (propuesta)

1. La participación de la Comunidad Autónoma de Aragón en los ingresos del Estado .... Se atenderá al esfuerzo fiscal de Aragón, su estructura territorial y poblacional, especialmente el envejecimiento, la dispersión y la baja densidad de población, así como los desequilibrios territoriales....

3. La Comunidad Autónoma de Aragón participará en los mecanismos de solidaridad con el resto de las Comunidades Autónomas, en el marco de lo dispuesto en el sistema general de financiación, a fin de que los servicios públicos fundamentales prestados por las diferentes administraciones autonómicas a sus ciudadanos se sitúen en niveles similares atendiendo a su esfuerzo fiscal.

Andalucía

Art. 175.2: La Comunidad Autónoma de Andalucía dispondrá de los recursos necesarios para atender de forma estable y permanente el desarrollo y ejecución de sus competencias para que quede garantizado el principio de igualdad en el acceso y prestación de servicios y bienes públicos en todo el territorio español. Todo ello de acuerdo con los principios de: ....

c) Garantía de financiación de los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar para alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre que se lleve a cabo un esfuerzo fiscal similar expresado en términos de la normativa y de acuerdo con el artíclo 31 de la Constitución.

Castilla y León (propuesta)

Art. 83.1: La Comunidad Autónoma de Castilla y León dispondrá de los recursos suficientes para atender de forma estable y permanente la gestión y el desarrollo de sus competencias, en condiciones que garanticen que los castellanos y leoneses reciban un nivel de prestación de servicios equiparable al del conjunto del Estado....

Castilla la Mancha (propuesta)

Art. 156

3. La financiación de la Junta de Comunidades no implicará discriminación alguna para Castilla-La Mancha respecto de las restantes Comunidades Autónomas.

4. La financiación de la Junta de Comunidades de Castilla -La Mancha ... permitirá asegurar el disfrute por los castellano-manchegos de los servicios públicos fundamentales en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos de España.

¿Qué puede suponer todo esto en la práctica? Aunque el texto no entra en detalles, una posible forma de implementar el principio de nivelación parcial sin modificar demasiado la estructura del sistema de financiación regional consistiría en mantener un esquema de reparto similar al actual (esto es, basado únicamente en criterios de necesidades de gasto), pero únicamente para las partidas ligadas a la financiación de los servicios considerados básicos. El resto de los recursos asignados a las comunidades autónomas se distribuiría entre éstas de acuerdo con criterios diferentes, entre los que tendría un peso importante algún indicador de la capacidad fiscal de cada región (antes del posible ejercicio de sus competencias normativas). De esta forma, el sistema eliminaría sólo parcialmente las diferencias de capacidad fiscal entre territorios y permitiría que el volumen total de financiación correspondiente a cada uno de ellos dependiese no sólo de factores de coste sino también de su nivel de renta. Aunque el elevado peso de los servicios básicos en la financiación autonómica (por encima del 80%) limitaría el tamaño de los diferenciales de financiación entre regiones surgidos por esta vía, el cambio en el sistema de financiación esbozado en el nuevo Estatuto catalán debilitaría la garantía constitucional de igualdad de una forma que no consideramos deseable.

Es importante resaltar que no existe una forma eficiente y respetuosa con el principio de autonomía de nivelar sólo una parte del paquete de servicios que prestan las comunidades autónomas. Si el sistema permite la existencia de diferencias de financiación no ligadas a necesidades de gasto, las comunidades menos favorecidas tenderán a repartir su déficit relativo de recursos entre todos los servicios que gestionan, incluyendo los considerados básicos, con el consiguiente descenso de su calidad en relación con el promedio nacional. La única forma de evitar este resultado es patentemente ineficiente y supondría un recorte importante de la autonomía de los gobiernos regionales. Se trataría de impedir a las regiones receptoras de fondos de nivelación que puedan trasvasar a otros usos los recursos nominalmente ligados a la financiación de los servicios básicos. La adopción de restricciones de este tipo introduciría en el sistema una fuerte dosis de condicionalidad que podría resultar tan poco práctica como discriminatoria.

El texto también introduce algunas restricciones cuestionables a la redistribución de recursos entre territorios que además podrían plantear serios problemas de interpretación dada la ambigüedad de las fórmulas elegidas. En primer lugar, conviene señalar que la expresión "igua esfuerzo fiscal" admite al menos dos intepretaciones con implicaciones radicalmente distintas:

igualdad de escalas tributarias o igualdad de recaudación por habitante.³ En el presente contexto la interpretación más razonable es sin duda la primera. Aquellas regiones que utilicen sus competencias normativas para reducir la presión fiscal sobre sus ciudadanos no pueden exigir después una compensación de la Hacienda central para seguir prestando los mismos servicios que el promedio de las demás comunidades. La segunda interpretación de esfuerzo fiscal, sin embargo, supondría convertir en papel mojado la claúsula de nivelación puesto que la garantía de iguales servicios a igualdad de recaudación por habitante no pasa de ser una forma de decir que cada uno tendrá los servicios que pueda financiar con sus propios recursos. El texto final del Estatuto catalán no aclara explícitamente cómo ha de medirse el esfuerzo fiscal, aunque sí elimina algunos artículos de la propuesta original en los que se optaba explícitamente por la segunda de las interpretaciones que hemos mencionado.⁴

En segundo lugar, no está claro, que el principio de ordinalidad sea una restricción razonable. Dadas dos comunidades con niveles de renta por habitante muy similares pero con necesidades de gasto diferentes por los motivos que sea, no resulta obvio que una inversión del ranking de renta per cápita como consecuencia de la aplicación del sistema de financiación sea necesariamente injusta. La norma es poco precisa, además, sobre qué variables hay que comparar para determinar si se ha producido una alteración del ranking de rentas o qué "mecanismos de nivelación" han de tenerse en cuenta para el cálculo. La interpretación más razonable del texto es, en nuestra opinión, que lo relevante es cómo varía la renta disponible per cápita (incluyendo las prestaciones sociales en especie) al restarle la financiación efectiva de cada región a competencias homogéneas.⁵ Sin embargo, no es descartable que una interpretación "imaginativa" del artículo 206.5 pueda utilizarse para intentar ligar la financiación autonómica con los saldos fiscales regionales, recuperando así por la puerta trasera el espíritu de un controvertido artículo del proyecto de Estatuto inicialmente aprobado por el

³ Existe también una tercera interpretación (igualdad de recaudación como fracción del PIB regional) que ocuparía un lugar intermedio entre las dos posibilidades mencionadas en el texto. Dada la limitada progresividad efectiva del sistema fiscal español, esta opción estaría seguramente mucho más cerca de la primera que de la segunda.

⁴ Los artículos relevantes son los siguientes:

Art. 210.c: El mayor esfuerzo fiscal eventualmente llevado a cabo por los ciudadanos de Cataluña, calculado a partir de la diferencia entre los ingresos [¿per cápita?] soportados en Cataluña y el promedio de las comunidades autónomas, debe traducirse en una mayor capacidad financiera y unos mayores ingresos para la Generalitat, dentro del margen que se determine.

Disposición final 1, apartado 2.b: ... para la determinación de la aportación inicial a la solidaridad, debe tomarse como referencia la diferencia entre los coeficientes de población y esfuerzo fiscal de Cataluña, medido por el rendimiento del impuesto sobre la renta de las personas físicas, sobre el conjunto del Estado.

⁵ Otra posibilidad sería restar de la renta disponible el Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas. Obsérvese, sin embargo, que un cambio en los porcentajes de cesión tributaria acompañado de un ajuste del Fondo de Suficiencia que mantenga constante la financiación de todas las comunidades alteraría los resultados del cálculo. Esta circunstancia pone en evidencia la arbitrariedad del procedimiento indicado y aconseja realizar el cálculo partiendo de la financiación total de cada comunidad que, en definitiva, es la medida más correcta de los recursos totales que, por una vía o por otra, aporta el Estado a la financiación de los servicios públicos que gestionan las regiones.

En cualquier caso, los dos procedimientos aquí discutidos llevan a un resultado similar. La aplicación del principio de ordinalidad con datos de 2002 exigiría un incremento de la financiación catalana de unos 240 Meuros -- o una reducción de la riojana de 10 Meuros (lo que supone un recorte de sólo el 1.7% sobre el total que, dado el elevado nivel de financiación por habitante de esta comunidad, seguramente sería razonable en cualquier caso). Para más detalles, véase el Anexo 1.

Parlamento de Cataluña que fue eliminado, con buen criterio, durante su tramitación en las Cortes Generales.⁶

Algo similar sucede, finalmente, con la claúsula de no discriminación recogida en el artículo 201.4 y con la exigencia de un esfuerzo fiscal similar como condición necesaria para la nivelación de los servicios básicos que aparece en artículo 206.3 (véase el Cuadro 4). Nada hay que objetar en nuestra opinión a la literalidad de ambos preceptos. Pero conviene tener presente que el origen del artículo 201.4 está en una disposición adicional de la propuesta original que exigía la equiparación de Cataluña con los territorios forales en términos de financiación por habitante,⁷ por lo que también aquí podría existir la tentación de forzar el texto para darle una interpretación muy poco razonable. En particular, la claúsual de no discriminación, interpretada en relación con los territorios forales, podría utilizarse para exigir la extensión al Principado de los privilegios fiscales de los que disfrutan estos territorios, lo que implicaría la desaparición de cualquier contribución de los ciudadanos de Cataluña a los mecanismos de nivelación y supondría el agravamiento de la discriminación que ya sufren las demás comunidades de régimen común.

La apuesta catalana por la nivelación parcial ha encontrado un cierto acomodo en otros textos estatutarios, aunque con importantes matices en algunos casos. El texto que adopta una formulación más parecida al catalán es el balear que, en su versión final (aunque no en la originalmente aprobada por el Parlamento insular) reproduce textualmente la claúsula catalana de nivelación parcial e incluye la capacidad fiscal junto a las necesidades de gasto entre los determinantes básicos del volumen de financiación de la región. Algo similar sucede con el proyecto de nuevo Estatuto aragonés. De acuerdo con su Art. 107, la participación aragonesa en los ingresos del Estado habrá de fijarse teniendo en cuenta el esfuerzo fiscal de la región y la garantía de nivelación se restringe a los servicios públicos fundamentales (que no se identifican) y se condiciona a la realización de un mismo esfuerzo fiscal que, como en el caso catalán, tampoco se define. (Véase el Cuadro 4).

Más ambiguo es el texto andaluz. Por un lado, su artículo 175.2.c reproduce casi literalmente la fórmula de nivelación parcial y condicionada que aparece en el Estatuto catalán. Pero por otro, se añade a tal fórmula una puntualización significativa al indicar que el esfuerzo fiscal ha de entenderse "en términos de la normativa" y añadir una referencia al Art. 31 de la Constitución Española, donde se establece la obligación de contribuir a los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica de cada uno. Parece tratarse, por tanto, de un intento de cerrar el paso a una posible interpretación del esfuerzo fiscal en términos de recaudación por habitante que, como hemos visto, supondría la negación en la práctica de la garantía de nivelación. Además, el mismo artículo 175.2 comienza con una garantía explícita y no restringida del principio de igualdad de acceso a los bienes y servicios públicos en todo el territorio nacional. Una garantía similar se incluye también en las propuestas de Estatuto de Castilla y León y Castilla la Mancha (véase el Cuadro 4). Este último texto, además contiene una claúsula de no discriminación análoga a la catalana. Finalmente, el Estatuto valenciano y el proyecto de Estatuto de Canarias (así como el de Baleares en la versión originalmente aprobada por el Parlamento regional) apuntan hacia fórmulas de financiación basadas en necesidades de gasto, sin referencias a la capacidad fiscal o límites explícitos a la redistribución entre territorios. (Véase la sección 1 del Anexo 2).

⁶ La disposición adicional séptima de la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobada por el Parlamento regional el 30 de septiembre de 2005 decía lo siguiente: La aplicación de los criterios establecidos en el presente Estatuto para regular la hacienda de la Generalitat debe permitir avanzar progresivamente en la reducción del déficit fiscal de Cataluña con el Estado, de forma que en el plazo de diez años a partir de la entrada en vigor del presente Estatuto se equipare al de los territorios de nivel de renta relativa similar en otros países de la Unión Europea.

⁷ Se trata de la disposición adicional octava, que decía lo siguiente: La capacidad de financiación por habitante de la Generalitat debe equipararse gradualmente, en un plazo no superior a quince años, a la obtenida en aplicación de los sistemas de concierto y convenio vigentes en las comunidades autónomas forales.

c. Bilateralidad

Otro aspecto potencialmente problemático del capítulo de Hacienda del nuevo Estatuto catalán es que introduce o refuerza algunos elementos de bilateralidad en las relaciones financieras entre el Estado y la Generalitat que podrían abrir la puerta a un sistema de financiación a la carta muy difícil de gestionar. Aunque una vez más los excesos más claros del texto original, incluyendo la prevalencia del Estatut sobre la LOFCA, fueron corregidos en su tramitación en las Cortes españolas (véase por ejemplo García Novoa, 2006) los artículos 201.3 y 210 del texto finalmente aprobado atribuyen a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat las facultades de desarrollar el título de financiación del Estatuto, concretar y actualizar el sistema de financiación y acordar la contribución catalana a los mecanismos de nivelación interterritorial. Una vez más, se trata de disposiciones abiertas a interpretación cuyo alcance efectivo terminará siendo fijado por la práctica o por la doctrina del Tribunal Constitucional. Con todo, la norma apunta con claridad hacia un reforzamiento, en nuestra opinión no deseable, de los mecanismos de negociación bilateral ya existentes en el sistema.

El problema está también presente en otros textos estatutarios (véase la sección 2 del Anexo 2). Así, el Estatuto andaluz y la propuesta aragonesa contemplan la creación de comisiones mixtas similares a la catalana, a las que se asigna la competencia de concretar, aprobar y actualizar el sistema de financiación. En el caso andaluz, la comunidad se atribuye la facultad de decidir su vinculación al modelo de financiación, mientras que en el aragonés las competencias de la comisión incluyen el desarrollo del mismo. En Baleares, la misma comisión tiene competencias menos amplias sobre el diseño del sistema de financiación aunque, como en el caso catalán, le corresponde acordar la contribución del archipiélago a los mecanismos de nivelación.

3. Otras disposiciones estatutarias

Además de las disposiciones comentadas en la sección anterior, tanto el Estatuto catalán como los otros textos ya aprobados o en trámite contienen artículos que pueden condicionar otros elementos del sistema de financiación regional así como la formulación de ciertas políticas públicas de competencia estatal. En esta sección nos centraremos en tres temas: los criterios que han de utilizarse para cuantificar las necesidades de gasto de las comunidades autónomas, los condicionantes impuestos a la distribución territorial de la inversión del Estado y las posibilidades de descentralización que se apuntan en materia de gestión tributaria.

a. Criterios de reparto para la financiación regional

El Cuadro 5 muestra todas las variables que, de acuerdo con los nuevos textos y proyectos estatutarios, han de tenerse en cuenta a la hora de determinar el volumen de financiación que corresponde a las comunidades autónomas. El texto completo de los artículos correspondientes aparece en la sección 1 del Anexo 2.

Cuadro 5: Criterios de financiación en los nuevos Estatutos

Algunas disposiciones de interés

- Baleares. 130.2: La eventual aplicación de reglas de modulación que tengan como finalidad restringir el alcance de los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades de gasto... deberá justificarse de manera objetiva...

- (Baleares, propuesta original del Parlamento insular, Art. 130.1: La eventual a plicación de reglas de modulación que tengan como finalidad restringir el alcance de los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades de gasto real... deberá justificarse de manera objetiva y en ningún caso podrá suponer reducciones superiores a la media de las reglas de modulación aplicadas en el conjunto de las comunidades autónomas de régimen común.)

- Castilla y León (propuesta). Art. 83.3: La Hacienda de Castilla y León recibirá, en su caso, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado una asignación complementaria que garantice la suficiencia de su financiación en términos dinámicos, compensando las situaciones en las que se produzca una evolución desfavorable de los ingresos procedentes de los tributos cedidos respecto a la evolución de los mismos en el ámbito estatal, descontando los efectos de las decisiones adoptadas por la Comunidad en el ámbito de su capacidad normativa.

- Castilla la Mancha (propuesta). Art. 157.1: Además de garantizar la igualdad en el acceso a los servicios públicos fundamentales, los recursos financieros que reciba la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha del Estado deberán asegurar el proceso de convergencia con el resto de Comunidades Autónomas.

Como ya hemos visto, sólo Cataluña, Baleares y Aragón contemplan que la financiación regional dependa de la capacidad fiscal o del esfuerzo fiscal. En los demás textos, explícita o implícitamente, la asignación de recursos entre regiones ha de basarse en criterios de necesidades de gasto. Los distintos estatutos, sin embargo, ponen énfasis en variables diferentes de reparto, con cada región apuntándose a los criterios que le son más favorables. La mayor parte de los criterios propuestos son muy razonables. Muchos de ellos (población, población protegida por el sistema sanitario público, envejecimiento, insularidad, dispersión de la poblacion, etc.) están ya recogidos en las fórmulas de reparto del sistema actual.

Las novedades son la población inmigrante, la población en situación de exclusión social, la existencia de desequilibrios territoriales internos, la dimensión de los núcleos urbanos, la "características diferenciadas de la economía regional" y la promoción de la convergencia regional. La inclusión de las dos primeras variables en las fórmulas de reparto parece muy aconsejable dado su indudable efecto sobre las necesidades de gasto en servicios sociales y de acogida, pero la del resto puede ser bastante más discutible. En cualquier caso, lo que ciertamente es cuestionable es el procedimiento de fijar los criterios de reparto mediante la agregación de los contenidos de los distintos Estatutos regionales. La LOFCA parece, en principio, un vehículo mucho más apropiado para establecer criterios de reparto, al menos si de lo que se trata es de diseñar un sistema de financiación coherente y claro para el conjunto del país.

El Cuadro 5 recoge también dos disposiciones estatutarias de considerable interés por cuanto constituyen intentos de remediar, o al menos paliar en el caso de las regiones afectadas, dos importantes defectos del sistema actual de financiación: la arbitrariedad que introducen las llamadas normas de modulación en el reparto de recursos, y el diseño poco razonable de un Fondo de Suficiencia⁸ cuya evolución es independiente de la población y del comportamiento de las otras fuentes de ingresos regionales. El nuevo Estatuto de las Islas Baleares intenta evitar que se desvirtúe el resultado de los cálculos de necesidades de gasto a través de tales modulaciones, al menos en el caso de esta comunidad (aunque con una formulación bastante más suave que la adoptada en la propuesta original del Parlamento regional). Por su parte, la propuesta de Estatuto de Castilla y León exige fondos complementarios para los territorios que puedan ver crecer sus recursos tributarios a un ritmo inferior al promedio, en la medida en que esto no se deba al ejercicio de sus competencias normativas para reducir la presión fiscal.

Finalmente, el cuadro recoge también una disposición de la propuesta de Estatuto de Castilla la Mancha, ya mencionada de pasada, que incluye la promoción del proceso de convergencia regional entre los criterios de financiación. Dado que ya existen instrumentos específicos que buscan el mismo objetivo (en particular el Fondo de Compensación Interterritorial y los Fondos

⁸ El Fondo de Suficiencia es el nombre que se le da en España a las transferencias de nivelación con las que la Hacienda central completa los ingresos de las regiones más pobres con el fin de igualar su capacidad de prestación de servicios. Bajo el actual sistema de financiación, el importe de estas transferencias se calcula con datos del "año base" del sistema (1999) y se actualiza en años posteriores utilizando un índice común para todas las regiones que no tiene en cuenta la evolución de sus necesidades de gasto. Para más detalles, véase de la Fuente y Gundín (2007).

Estructurales Europeos), y que estamos hablando del sistema de financiación ordinaria cuyo fin fundamental es la financiación de los servicios públicos, la inclusión de este criterio no parece justificada.

b. Condicionantes al reparto de la inversión estatal

Algunos Estatutos o proyectos de Estatuto incluyen también claúsulas que intentan condicionar la distribución regional de las inversiones del Estado, especialmente en infraestructuras. El Cuadro 6 resume las disposiciones más relevantes.

Cuadro 6: Criterios de asignación de la inversión del Estado

- Cataluña: El peso de la región en la inversión del Estado en infraestructuras, excluyendo la financiada por el FCI, ha de ser igual como mínimo a su peso en el PIB nacional durante un período de 7 años. (Disposición adicional tercera). - Andalucía: El peso de la región en la inversión del Estado (no se especifica que sea en infraestructuras ni se excluye el FCI) ha de ser igual como mínimo a su peso en la población nacional durante un período de 7 años. (Disposición adicional tercera). - Castilla la Mancha (propuesta): El peso de la región en la inversión del Estado en infraestructuras, excluyendo la financiada por el FCI, ha de ser igual como mínimo a la media de sus participaciones en el PIB, la población y la superficie del conjunto de España. A esto hay que añadir (además de, presumiblemente, la parte del FCI que le corresponda a la región), inversiones adicionales por valor de un 1% del PIB regional mientras la renta per cápita de la región se mantenga por debajo del promedio español. - Aragón (propuesta): Para determinar la participación de la región en la inversión del Estado en infraestructuas se tendrá en consideración la superficie del territorio, los costes diferenciales de construcción derivados de la orografía, así como su condición de comunidad fronteriza, y se incorporarán criterios de equilibrio territorial a favor de las zonas más despobladas. (Disposición adicional sexta). - Canarias (propuesta): La inversión del Estado en la comunidad (excluida la destinada a compensar por el hecho insular y la lejanía) no puede ser inferior (se entiende que en términos per cápita) al promedio del conjunto de las comunidades autónomas. (Art. 133.2). - Baleares: La propuesta original del Parlamento regional garantizaba una inversión estatal adicional de 3.000 millones de euros (por encima del promedio de los años 2005 y 2006) a realizar en un período máximo de 10 años. (Disposición transitoria octava). Esta claúsula desaparece en el texto finalmente aprobado, en el que se exige únicamente que la inversión por habitante en el archipiélago se fije durante siete años tomando como referencia la media de las comunidades de régimen común y teniendo en cuenta los hechos diferenciales del archipiélago (Disposición transitoria novena). Por otra parte, la disposición adicional sexta del texto final contempla la creación de un instrumento financiero independiente del sistema de financiación regional que aportaría fondos adicionales que, presumiblemente, financiarían al menos en parte actuaciones inversoras. - Castilla y León (propuesta): Para determinar la participación de la región en la inversión del Estado en infraestructuas se tendrá en consideración la superficie del territorio, su superficie forestal y la dispersión de su población, y se incorporarán criterios de equilibrio territorial a favor de las zonas más despobladas. (Art. 83.2 y 5)

Los nuevos Estatutos de Andalucía y Cataluña garantizan a estas dos regiones una participación en la inversión del Estado no inferior a sus pesos respectivos en la población y en el PIB españoles durante un período de siete años. En el caso catalán, esto se restringe a la inversión en infraestructuras tras deducir la financiada con cargo al Fondo de Compensación

Interterritorial, mientras que en el andaluz no se establece ningún condicionante adicional. La propuesta de Castilla la Mancha, exige, con las mismas cualificaciones que la catalana, una participación en la inversión estatal no inferior a la media de los pesos de la región en la población, el PIB y la superficie españolas, así como una inversión adicional igual al 1% del PIB regional mientras la renta por habitante de la región se mantenga por debajo del promedio nacional.

El proyecto canario exige un tratamiento favorable a efectos de cofinanciación estatal de las inversiones que puedan servir para paliar los efectos de la lejanía y de la insularidad y, tras excluir tales proyectos, garantiza al archipiélago un nivel de inversión (presumiblemente por habitante) no inferior al promedio nacional. La propuesta original del Parlamento balear exigía una inversión adicional (por encima de los niveles observados en años recientes) de 3.000 millones de euros a repartir sobre un período de 10 años. Esta claúsula desaparece de la versión final del texto para dar lugar a una disposición más genérica en la que se indica que a la hora de fijar la inversión estatal en el archipiélago se tomará como referencia la inversión media por habitante en el conjunto de las comunidades autónomas de régimen común y se tendrán en cuenta los hechos diferenciales de la comunidad balear. Finalmente, Aragón y Castilla y León se conforman con introducir ciertos criterios (superficie, existencia de desequilibrios internos y de zonas despobladas) que habrán de tenerse en cuenta a la hora de programar la inversión estatal, pero no llegan a fijar objetivos cuantitativos.

En nuestra opinión, la introducción de tales claúsulas en los estatutos regionales supone una invasión injustificada de las competencias del gobierno central y puede reducir de forma poco razonable su margen de actuación para formular una política de inversión basada en los intereses del conjunto del país. Es verdad que se trata de claúsulas de duración limitada que pueden justificarse como medidas correctoras destinadas a compensar a ciertas regiones que, al menos en algunos casos, seguramente han recibido un volumen de inversión menor del que habría sido razonable. En cualquier caso, la generalización de tales claúsulas es claramente inviable, dado que la suma de demandas expresadas en términos de la variable de reparto más favorable para cada región excedería por definición el presupuesto de inversión del Estado.

c. Descentralización de la gestión tributaria

Prácticamente todos los nuevos Estatutos y proyectos de Estatuto contemplan la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan tomar parte activa en la gestión de los impuestos compartidos, bien mediante la delegación del Estado en las agencias tributarias territoriales u organismos similares, o bien mediante la creación de consorcios entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria y sus homólogas regionales. (Véase la sección 4 del Anexo 2).

Aunque nada tenemos que objetar a una mayor participación de las comunidades autónomas en la gestión de sus principales fuentes de ingresos, las fórmulas de delegación o consorciación bilateral contempladas en los nuevos textos estatutarios podrían llevar eventualmente a un troceamiento de la administración tributaria que no consideramos deseable por cuanto podría dar lugar a problemas de falta de coordinación y de comunicación y a la pérdida de importantes economías de escala y alcance, con el consiguiente aumento del fraude y de la ocultación fiscal así como de los costes de la gestión tributaria.

Una forma más deseable de conseguir el mismo objetivo sería la creación de un único consorcio que agrupase a todas las agencias recaudatorias centrales y autonómicas en una administración única y profesional dotada de un sistema unificado de información y gestión. Sería muy deseable también dotar a esta administración tributaria única de considerable independencia. El presidente de este consorcio, por ejemplo, podría ser nombrado por mayoría cualificada del Senado por un período largo y no renovable, y rendiría cuentas periódicamente ante esta cámara. Las comunidades autónomas y el gobierno central estarían representadas en los órganos de gobierno del consorcio y tendrían derecho a recabar toda la información que consideren de interés para la formulación de las políticas tributarias de su competencia en sus respectivos ámbitos territoriales. Además de una mayor eficiencia, esta propuesta organizativa ofrece también otras ventajas importantes. Una de ellas es que sería una forma de ofrecer a los ciudadanos mayores garantías de una gestión tributaria "neutral" y no politizada que la situación actual o la que plantean las nuevas reivindicaciones regionales. También sería la forma de conseguir que ninguna administración disponga de la ventaja estratégica que supone negociar con el dinero en la mano y ayudaría a eliminar, o al menos a mitigar, algunos de los posibles problemas de incentivos que podrían derivarse de un mayor control autonómico de la gestión tributaria en el contexto de un sistema de financiación con un fuerte componente redistributivo.

4. Conclusión

Los títulos de Hacienda de los nuevos estatutos y proyectos de estatuto regionales contienen aspectos tanto positivos como negativos en lo que concierne al futuro diseño del sistema de financiación regional. Una nota claramente positiva es el acuerdo existente sobre la conveniencia de aumentar los porcentajes de participación de las comunidades autónomas en los grandes impuestos estatales y de reforzar las competencias normativas de las regiones sobre los mismos. La modificación en esta dirección del sistema actual contribuirá sin duda a aumentar la autonomía de los gobiernos regionales y podría tener un efecto muy saludable sobre su grado de responsabilidad fiscal, especialmente si va acompañada de otras medidas que contribuyan a crear una percepción generalizada entre los ciudadanos de que las comunidades autónomas disponen ya de los instrumentos adecuados para modular sus ingresos sin recurrir constantemente a la Hacienda central.

Por lo demás, el panorama no es muy alentador. La proliferación en los estatutos regionales de disposiciones hacendísticas contradictorias entre sí en algunos casos y difíciles de armonizar en muchos otros no parece la forma más adecuada de legislar sobre un tema tan importante para el conjunto del país y tan complejo. Esta circunstancia, junto con el reforzamiento de los elementos de bilateralidad ya presentes en el sistema actual, puede dificultar enormemente la articulación de un mecanismo de financiación coherente, equitativo y aceptable por todas las partes implicadas y presagia un aumento de la litigiosidad ante un Tribunal Constitucional que podría verse condenado a convertirse en el legislador de facto en esta materia. Finalmente, el contenido de algunos de los nuevos textos no supone precisamente un avance en la dirección que a nuestro entender sería deseable. En particular, el nuevo Estatuto catalán apunta hacia el abandono del objetivo de nivelación total en la capacidad de prestación de servicios que en coherencia con el principio constitucional de igualdad ha inspirado el diseño del sistema hasta el momento. El texto también supone la introducción de diversas restricciones a la redistribución interterritorial que podrían comprometer la equidad horizontal del sistema y abre la puerta a un proceso de descentralización de la gestión tributaria que podría comportar significativos costes de eficiencia y aumentar los problemas de incentivos que surgen en este área.

Anexo 1: Implicaciones del principio de ordinalidad: un cálculo tentativo

En este Anexo se analizan las posibles implicaciones del principio de ordinalidad --esto es, de la exigencia de que el sistema de financiación no altere el ranking regional de renta por habitante. Los cálculos se realizan con datos de 2002, que es el último año para el que la información necesaria está disponible. Como agregado de renta utilizaremos la renta disponible ajustada bruta (RDAB) que calcula el INE. Este agregado se obtiene restando de la renta bruta familiar de origen privado los impuestos directos y las cotizaciones sociales y sumando al resultado las prestaciones sociales en efectivo y en especie.

Para ver si el principio de ordinalidad se cumple, sustraeremos de la RDAB la financiación efectiva de cada región a competencias homogéneas y, tras expresar ambas magnitudes en términos per cápita, comprobaremos si se produce algún cambio en la ordenación de las comunidades autónomas. A efectos ilustrativos, el mismo cálculo se realiza también utilizando el Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas en vez de la financiación efectiva total aunque, por las razones ya indicadas en el texto, pensamos que este procedimiento es incorrecto.

El Cuadro A.1 muestra la información necesaria para el cálculo y la renta disponible por habitante de cada región antes y después de sustraer la financiación autonómica. El Cuadro A.2 compara el raking regional observado en términos de RDAB por habitante con los resultantes de sustraer de esta magnitud el Fondo de Suficiencia y la financiación efectiva, ambas medidas a competencias homogéneas. En ambos casos, el resultado es el mismo: el único cambio en el ranking que se produce como resultado de la aplicación del sistema de financiación regional es la inversión de las posiciones de Cataluña y la Rioja.

Cuadro A.1: Datos para analizar las implicaciones del principio de ordinalidad, 2002

- Nota: tanto el Fondo de Suficiencia como la financiación efectiva se calculan a competencias homogéneas.

Cuadro A.2: Índices de renta disponible por habitante, 2002

Finalmente, el Cuadro A.3 resume el cálculo de los ajustes en la financiación regional que serían necesarios para evitar la inversión de las posiciones relativas de Cataluña y la Rioja en términos de renta disponible por habitante. Con este fin, la diferencia observada en RDAB por habitante entre las dos regiones se multiplica por la población relevante, obteniendo así las variaciones en la financiación de cada región que igualarían sus niveles de renta disponible per cápita.

Cuadro A.3: Cálculo de los ajustes necesarios para evitar la inversión de las posiciones de Cataluña y la Rioja, 2002

ANEXO 2: Disposiciones estatutarias más relevantes en materia de financiación autonómica

En este Anexo se reproducen textualmente algunos artículos de los Estatutos de autonomía aprobados recientemente por las Cortes españolas (los de Valencia, Cataluña, Andalucía y Baleares) y de las propuestas de reforma estatutaria aprobadas hasta el momento por los distintos parlamentos regionales que se encuentran en proceso de tramitación en las Cortes (Canarias, Aragón , Castilla y León y Castilla la Mancha). Las disposiciones se organizan por materias.

1. Criterios para la determinación del volumen de financiación regional y garantías de nivelación

- Cataluña.

Artículo 206:

1. El nivel de recursos financieros de que disponga la Generalitat para financiar sus servicios y competencias se basará en criterios de necesidades de gasto y teniendo en cuenta su capacidad fiscal entre otros criterios....

3. Los recursos financieros de que disponga la Generalitat podrán ajustarse para que el sistema estatal de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades Autónomas, con el fin de que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar....

5. El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación.

6. Debe tenerse en cuenta, como variable básica para determinar las necesidades de gasto... la población, rectificada por los costes diferenciales y por variables demográficas, en particular por un factor de corrección que será en función del porcentaje de población inmigrante. Asimismo, deben tenerse en cuenta la densidad de población, la dimensión de los núcleos urbanos y la población en situación de exclusión social.

Art. 201.4: ... la financiación de la Generalitat no debe implicar efectos discriminatorios para Cataluña respecto de las restantes comunidades autónomas....

- Baleares (versión definitiva aprobada en las Cortes)

Art. 120.2. La financiación de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears se fundamenta en los siguientes principios: ....

c) Solidaridad, equidad y suficiencia financiera, atendiendo al reconocimiento específico del hecho diferencial de la insularidad, para garantizar el equilibrio territorial, y a la población real efectiva... así como a su evolución.

Art. 123

1. El sistema de ingresos de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears garantizará... los recursos financieros que, atendiendo a las necesidades de gasto de las Illes Balears y a su capacidad fiscal aseguren la financiación suficiente para el ejercicio de las competencias propias en la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos...

2. Los recursos financieros de que disponga la Comunidad Autónoma de las Illes Balears podrán ajustarse para que el sistema de financiación disponga de recursos suficientes para garantizar la nivelación y solidaridad a las demás Comunidades autónomas, con el fin de que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar....

Art. 130

1. El nivel de recursos financieros de que dispone la Comunidad Autónoma de las Illes Balears para financiar sus servicios y competencias, se basará en criterios de necesidades de gasto y de capacidad fiscal y tendrá en cuenta en todo caso, como variables básicas para determinar estas necesidades, la población real efectiva... y la circunstancia del hecho insular.

2. La eventual aplicación de reglas de modulación que tengan como finalidad restringir el alcance de los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades de gasto... deberá justificarse de manera objetiva...

Disposición adicional sexta

1. Una ley de Cortes Generales regulará el régimen especial balear que reconocerá el hecho específico y diferencial de su insularidad.

2. En el marco de esta ley .... la Administración General del Estado ajustará sus políticas públicas al a realidad pluriinsular de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, especialmente enmateria de transportes, infraestructuras, telecomunicaciones, energía, medio ambiente, turismo y pesca.

3. Para garantizar los anterior, en esa ley se regulará un instrumento financiero que, con independencia del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, dote los fondos necesarios para su aplicación.

- (Baleares. Propuesta aprobada por el Parlamento regional.

Art. 120: La financiación de las comunidad autónoma de las Illes Balears se fundamenta en los siguientes principios:...

c) suficiencia financiera, atendiendo al reconocimiento específico del hecho diferencial de la pluriinsularidad, para garantizar el equilibrio territorial, y a la población real efectiva, así como a su evolución....

f) Garantía de financiación de los servicios educativos, sanitarios y sociales en relación con la población real asistida.

Art. 123.

4. El gobierno del Estado deberá prever y garantizar un fondo de insularidad para las Illes Balears con la finalidad de compensar las desventajas inherentes al hecho pluriinsular que se dotará anualmente en los presupuestos generales del Estado, previo acuerdo de la Comisión Mixta de Economía y Hacienda.

5. En el caso de que la comunidad autónoma de les Illes Balears, con los recursos del sistema de financiación, no llegue a cubrir, en la prestación de los servicios públicos fundamentales, un nivel equiparable a la media per cápita del resto del conjunto del Estado, se establecerán los mecanismos de nivelación pertinentes, atendiendo especialmente, y entre otros, a los criterios del hecho pluriinsular y de la población rel efectiva, así como a su evolución.

Art. 130: El nivel de recursos financieros de que disponen las Illes Balears para financiar sus servicios y sus competencias, se basará en criterios de necesidades de gasto real y tendrá en cuenta, en todo caso, como variables básicas para determinar estas necesidades, la población real efectiva y la circunstancia del hecho pluriinsular....

1. La eventual a plicación de reglas de modulación que tengan como finalidad restringir el alcance de los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades de gasto real... deberá justificarse de manera objetiva y en ningún caso podrá suponer reducciones superiores a la media de las reglas de modulación aplicadas en el conjunto de las comunidades autónomas de régimen común.)

- Andalucía. Art. 175.2.

La CA de Andalucía dispondrá de los recursos necesarios para atender de forma estable y permanente el desarrollo y ejecución de sus competencias para que quede garantizado el principio de igualdad en el acceso y prestación de servicios y bienes públicos en todo el territorio español. Todo ello de acuerdo con los principios de: ....

b) Suficiencia financiera.... que atenderá fundamentalmente a la población real efectiva... y, en su caso, protegida, así como a su evolución. Junto a la población ... se tendrán en cuenta otras circunstancias que pudieran influir en el coste de los servicios que se presten.

c) Garantía de financiación de los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar para alcanzar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre que se lleve a cabo un esfuerzo fiscal similar expresado en términos de la normativa y de acuerdo con el artículo 31 de la Constitución.

- Aragón (propuesta). Art. 107

1. La participación de la Comunidad Autónoma de Aragón en los ingresos del Estado .... Se atenderá al esfuerzo fiscal de Aragón, su estructura territorial y poblacional, especialmente el envejecimiento, la dispersión y la baja densidad de población, así como los desequilibrios territoriales....

3. La Comunidad Autónoma de Aragón participará en los mecanismos de solidaridad con el resto de las Comunidades Autónomas, en el marco de lo dispuesto en el sistema general de financiación, a fin de que los servicios públicos fundamentales prestados por las diferentes administraciones autonómicas a sus ciudadanos se sitúen en niveles similares atendiendo a su esfuerzo fiscal.

- Canarias (propuesta). Art. 142.1:

... el Estado otorgará a la hacienda de la Comunidad Autónoma de Canarias con cargo a los Presupuestos Generales, las adecuadas asignaciones complementarias que compensen los sobrecostes derivados de la condición ultraperiférica y el déficit en la provisón de los servicios públicos básicos que que pueda producirse, en su caso, por el factor poblacional, por razones derivadas de las características diferenciadas de la economía canaria y de la fragmentación territorial.

- Castilla y León (propuesta). Art. 83

1. La Comunidad Autónoma de Castilla y León dispondrá de los recursos suficientes para atender de forma estable y permanente la gestión y el desarrollo de sus competencias, en condiciones que garanticen que los castellanos y leoneses reciban un nivel de prestación de servicios equiparable al del conjunto del Estado....

3. La Hacienda de Castilla y León recibirá, en su caso, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado una asignación complementaria que garantice la suficiencia de su financiación en términos dinámicos, compensando las situaciones en las que se produzca una evolución desfavorable de los ingresos procedentes de los tributos cedidos respecto a la evolución de los mismos en el ámbito estatal, desconando los efectos de las decisiones adoptadas por la Comunidad en el ámbito de su capacidad normativa....

6. El Estado deberá instrumentar mecanismos de solidaridad para garantizar una adecuada prestación de la asistencia sanitaria pública en Castilla y León, que ponderen adecuadamente los factores de extensión territorial, dispersión, baja densidad y envejecimiento de la población de la Comunidad.

-Valencia. Art. 67.3

El sistema de ingresos de la Comunitat Valenciana... deberá garantizar los recursos financieros que, atendiendo a las necesidades de gasto de la Comunitat Valenciana, aseguren la financiación suficiente para el ejercicio de las competencias propias en la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos, preservando en todo caso la realización efectiva del principio de solidaridad en todo el territorio nacional... Cuando la Generalitat, a través de dichos recursos, no llegue a cubrir un nivel mínimo de servicios públicos equiparable al resto del conjunto del

Estado, se establecerán los mecanismos de nivelación pertinentes..., atendiendo especialmente a criterios de población, entre otros.

- Castilla la Mancha (propuesta)

Art. 156

3. La financiación de la Junta de Comunidades no implicará discriminación alguna para Castilla-La Mancha respecto de las restantes Comunidades Autónomas.

4. La financiación de la Junta de Comunidades de Castilla -La Mancha ... permitirá asegurar el disfrute por los castellano-manchegos de los servicios públicos fundamentales en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos de España.

Art. 157

1. Además de garantizar la igualdad en el acceso a los servicios públicos fundamentales, los recursos financieros que reciba la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha del Estado deberán asegurar el proceso de convergencia con el resto de Comunidades Autónomas.

2. Comisiones mixtas

- Cataluña

Art. 201.3: El desarrollo del presente título [de la Financiación de la Generalitat] corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.

Art. 210

1. La Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat es el órgano bilateral de relación entre la Administración del Estado y la Generalitat en el ámbito de la financiación autonómica. Le corresponden la concreción, la aplicación, la actualización y el seguimiento del sistema de financiación...

2. Corresponde a la Comisión Mixta....

b) Acordar la contribución a la solidaridad y a los mecanismos de nivelación...

- Andalucía.

Art. 183.2: Andalucía, atendiendo a sus intereses en materia de financiación, podrá decidir su vinculación al modelo de financiación autonómica en el modo y forma previsos en el el artículo 184 de este Estatuto....

Art. 184.1: La Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma es el órgano bilateral de relación dentre el Estado y la Comunidad Autónoma en el ámbito de la financiación autonómica. Le corresponde la concreción, aprobación, actualización y el seguimiento del sistema de financiación....

- Aragón. Art. 109.1

La Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Financieros Estado-Comunidad Autónoma de Aragón es el órgano bilateral de relación entre ambas administraciones en ... materias de financiación autonómica... le corresponde la concreción, desarrollo, actualización, seguimiento ... en relación con el sistema de financiación....

- Baleares

Art. 125.1. La Comisión Mixta de Economía y Hacienda entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears es el órgano bilateral de relación entre ambas administraciones en materias fiscales y financieras.

Art. 126.3

La Comisión Mixta de Economía y Hacienda conocerá los estudios y análisis de los recursos financieros que, atendiendo a las necesidades de gasto de las Illes Balears, elabore el gobierno de las Illes Balears. Asimismo, le corresponderá....

a) Aplicar los mecanismos de actualización del sistema de financiación....

c) Acordar la contribución a la solidaridad y a los mecanismos de nivelación...

d) La eventual aplicación, de acuerdo con la legislación correspondiente, delas reglas de modulación y su impacto sobre la financiación per cápita de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.)

(- Baleares. Proyecto aprobado por el Parlamento regional

Art. 126

2. Corresponden a la Comisión Mixta de Economía y Hacienda las siguientes funciones:

a) Acordar, revisar y aprobar las inversiones que el Estado realizará en las Illes Balears...

d) Cuantificar y acordar la compensación económica que el Estado debe realizar en las Illes Balears por las desventajas del hecho pluriinsular, así como la dotación del fondo de insularidad.

e) Definir, evaluar y cuantificar la población real efectiva, fijando los factores correctores, así como su evolución, distinguiendo entre los diferentes servicios públicos asumidos....

3. La Comisión MIxta de Economía y Hacienda también ejercerá las funciones de estudio y análisis ... de lo que se relaciona a continuación:

c) La contribución al principio de solidaridad interterritorial, así como los mecanismos de nivelación que se deban instrumentar para su cumplimiento....)

3. Criterios de asignación de las inversiones del Estado

- Cataluña. Disposición adicional tercera

1. La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un período de siete años....

- Andalucía. Disposición Adicional Tercera

2. La inversión [del Estado] destinada a Andalucía será equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto del Estado para un período de siete años.

- Aragón (propuesta). Disposición Adicional Sexta

Para la fijación de las inversiones del Estado en Aragón en infraestructuras, se tendrán en consideración, con caracter prioritario, la superficie del territorio, los costes diferenciales de construcción derivados de la orografía, así como su condición de comunidad fronteriza, y se incorporarán criterios de equilibrio territorial a favor de las zonas más despobladas.

- Canarias (propuesta). Art. 133

1. ... los proyectos de infraestructuras y las instalaciones de telecomunicaciones que permitan o faciliten la integración del territorio del Archipiélago o su conextión con el territorio peninsular, así como los de infraestructuras turísticas y energéticas o de actuaciones medioambientales de carácter estratégico para Canarias, tendrán la consideración de interés general, a los efectos de la participación del Estado en su financiación.

2... se constituirá un programa de inversiones públicas cuyo monto se distribuirá entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias, de tal modo que las inversiones estatales para cada ejercicio presupuestario no sean inferiores al promedio que corresponda para el conjunto de las Comunidades Autónomas, excluidas de este cómputo las inversiones que compensen del hecho insular, de la lejanía y de la ultraperifericidad europea.

- Baleares. Disposición transitoria novena.

1. Mientras las Cortes Generales... no aprueben [el régimen especial de las Illes Balears] ... y, en todo caso, en un plazo no superior a siete años, la inversión del Estado se establecerá atendiendo a la inversión media per cápita realizada en las Comunidades Autónomas de régimen común.... homogeneizando las actuaciones inversoras realizadas en dichas comunidaes para permitir su comparabilidad y teniendo presentes las circunstancias derivadas de los hechos diferenciales y excepcionales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears con incidencia en la cuantificación de la inversión pública.

2. Para hacer frente a este compromiso inversor, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears propondrá al Ministerio de Economía y Hacienda los oportunos convenios para la ejecución de los programas y acciones estatales sobre I+D+I, transportes, puertos, medio ambiente, ferrocarriles, carreteras, obras hidraúlicas, protección del litoral, costas y playas, parques naturales e infraestructuras turísticas.

- (Baleares. Propuesta original del Parlamento regional.

Disposición Transitoria Octava.

1. Los déficits acumulados por la falta de inversiones públicas en las Illes Balears por la insuficiente dotación económica en materia de eduación, sanidad y servicios sociales y por el constante incremento de la población serán compensados por el Estado con una inversión de tres mil millones de euros a lo largo de diez años a partir de la aprobación de este Estatuto, que se incrementarán a la inversión base de cada año.

Por inversión base se entiende la media de las inversiones presupuestadas por el Estado en las Iles Balears en los ejercicios 2005 y 2006).

- Castilla y León (propuesta). Art. 83:

2.... la Comunidad de Castilla y León velará porque el Estado.... distribuya... las inversiones públicas ponderando de forma relevante la extensión del territorio de la Comunidad, su superficie forestal y la dispersión y baja densidad de su población....

5. Para la fijación de las inversiones del Estado en Castilla y León en infraestructuras, se tendrá en consideración, con carácter prioritario, la superficie del territorio de la Comunidad y se incorporarán criterios de equilibrio territorial a favor de las zonas más desfavorecidas.

- Castilla la Mancha (propuesta).

Disposición adicional primera: La inversión anual en infraestructuras del Estado en Castilla la Mancha, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, será, al menos, equivalente al porcentaje medio que resulte de considerar el peso de la población regional sobre el conjunto del Estado,la participación relativa del Producto Interior Bruto de Castilla la Mancha con relación al del Estado y el porcentaje que representa la extensión territorial de la Comunidad Autónoma sobre la extensión territorial del Estado.

Disposición adicional segunda: Con objeto de acelerar el proceso de convergencia de Castilla la Mancha y, en tanto el Producto Interior Bruto por habitante de nuestra región se equipare a la media por habitante española, el Estado realizará inversiones complementarias en Castilla la Mancha por un importe equivalente al uno por ciento del Producto Interior Bruto regional. Dichas inversiones tendrán carácter extraordinario y serán adicionales a las que correspondan conforme a lo establecido en la Disposición Adicional Primera.

4. Gestión tributaria

- Cataluña. Art. 204.

2. La gestión, recaudación, liquidación, e insepección de los demás impuestos del Estado recaudados en Cataluña [los no cedidos totalemente a la Generalitat] corresponderá a la Administración Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que la Generalitat pueda recibir de éste, y de la colaboración que pueda establecerse....

Para desarrollar lo previsto en el párrafo anterior, se constituirá, en el plazo de dos años, un Consorcio o ente equivalente en el que participarán de forma paritaria la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Cataluña. El Consorcio podrá transformarse en la Administración Tributaria en Cataluña.

- Canarias (propuesta). Disposición Adicional Segunda:

2. La gestión, recaudación, liquidación, e inspección de los demás impuestos del Estado recaudados en Canarias [los no cedidos totalemente] corresponderá a la Administración Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que la Comunidad Autónoma de Canarias pueda recibir de éste, y de la colaboración que pueda establecerse....

Para desarrollar lo previsto en el párrafo anterior, se constituirá, en el plazo de dos años, un Consorcio o ente equivalente en el que participarán de forma paritaria la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Canarias. El Consorcio podrá transformarse en la Administración Tributaria en Canarias.

- Aragón (propuesta). Art. 106:

2. En caso de tributos cedidos parcialmente, la Comunidad Autónoma de Aragón asumirá la gestión, liquidación, recaudación e inspección, en su caso, de los mismos, de acuerdo con lo especificado en la ley que fije el alcance y condiciones de la cesión....

4. Mediante una ley de las Cortes de Aragón podrá crearse una Agencia Tributaria de Aragón...

6. Para desarrollar lo previsto en los apartados anteriores, se constituirá de acuerdo con el Estado y mediante concierto, una organización común en la que participarán de forma paritaria las Administración Tributaria del Estado y la de la Comunidad Autónoma.

- Andalucía. Art. 181.2:

... En relación con los demás impuestos cedidos gestionados por la Administración Tributaria del Estado en Andalucía, podrá establecerse un régimen de colaboración para su gestión compartida cuando así lo exija la naturaleza del tributo. A tal efecto, se constituirá en el ámbito de la Comunidad Autónoma un consorcio con participación paritaria de la Administración Tributaria estatal y la de la Comunidad Autónoma.

- Baleares. Art. 133:

4. La gestión, la recaudación, la liquidación y la inspección del resto de impuestos del Estado recaudados en las Illes Balears corresponderán a la Administración Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears puedan recibir del mismo, y de la colaboración que pueda establecerse....

Para desarrollar lo que se prevé en el párrafo anterior, la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria [de las Illes Balears] podrán establecer los convenios de colaboración que estimen pertinentes.

- Castilla y León (propuesta). Art. 86.3:

... se podrá crear por ley de Cortes un organismo con personalidad jurídica propia para la gestión, recaudacion, liquidación, inspección y revisión de los tributos propios y cedidos. En todo caso, la Administración Tributaria del Estado y la de la Comunidad fomentarán los medios de colaboración y coordinación dque consideren oportunos.

- Valencia. Art 69.

3. Si ... se atribuyesen a la Generalitat algunas funciones de aplicación sobre tributos cedidos, se encomendarán al Servicio Tributario Valenciano.

Cuando las funciones de aplicación no se atribuyeran... a la Generalitat, se fomentarán las medidas para fortalecer la colaboración con la Administración Tributaria Estatal en la aplicación de las mencionadas funciones.

- Castilla la Mancha (propuesta)

Art. 162.4: La Agencia Tributaria de Castilla la Mancha podrá recibir por delegación la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos recaudados por el Estado en Castilla la Mancha y colaborar con la Administración tributaria estatal, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo.

Disposición transitoria primera: ... se constituirá en el plazo de dos años un ente común de colaboración en el que participarán de forma paritaria la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Castilla la Mancha. Este ente podrá transformarse ulteriormente en la Administración Tributaria Común de Castilla la Mancha.

Referencias

References

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