ESTUDIOS SOBRE LA ECONOMIA ESPAÑOLA

Angel de la Fuente

EEE 91

February, 2001

FEDEA Fundación de Estudios de Economía Aplicada

http://www.fedea.es/hojas/publicado.html

Angel de la Fuente* Instituto de Análisis Económico (CSIC) Noviembre de 2000

PRELIMINAR

Resumen

En este trabajo se analiza la distribución regional de los flujos fiscales generados por la actuación del sector público durante el período 1990-97 y su incidencia sobre la distribución territorial de la renta. A diferencia de otros estudios, nuestro interés no se centra en los saldos fiscales agregados de las regiones españolas sino en la composición de los mismos. En consecuencia, utilizamos un concepto de saldo fiscal que se presta de manera natural a su descomposición por grupos de programas presupuestarios, calculamos los saldos parciales generados por diversos agregados de gasto e ingreso, y sostenemos que éstos han de evaluarse de acuerdo con los criterios que los motivan. Esto implica que el criterio de incidencia territorial sólo es el adecuado en relación con una cuarta parte del flujo fiscal total. La distribución observada de este componente del gasto, por otro lado, es claramente insatisfactoria por cuanto no parece responder a criterios de igualdad ni de solidaridad.

1.- INTRODUCCIÓN

La elaboración de balanzas fiscales regionales es en nuestro país una industria floreciente y de larga tradición. En un panorama reciente de Barberán (1999) se citan veintiseis estudios sobre el tema, comenzando con un trabajo de Trías Fargas fechado en 1960, así como alrededor de una docena de estudios adicionales sobre cuestiones relacionadas, a los que habría que añadir al menos otra docena de referencias de las que tenemos noticia por otros canales. En el año transcurrido desde la publicación de este estudio, finalmente, han aparecido por lo menos seis trabajos adicionales sobre balanzas fiscales.

Tanta actividad en un campo tan específico de la economía pública sugiere que el interés por el tema transciende el ámbito académico. En buena parte, las estimaciones de balanzas fiscales no han sido sino la manifestación más técnica de un debate continuado, y a veces agrio, dentro de la sociedad española sobre los criterios que han de regir la distribución territorial de los costes y beneficios de la actuación pública. Ciertamente, los resultados de estos estudios se han utilizado con frecuencia para documentar agravios comparativos y para proporcionar argumentos en los que apoyar exigencias territoriales que reflejan concepciones contrapuestas de la equidad en cuestiones regionales.

Una limitación importante de esta literatura es que se ha centrado de manera casi exclusiva en los saldos fiscales agregados, esto es, en la diferencia entre la contribución vía impuestos de los residentes de cada región al sostenimiento de la administración pública y los beneficios que éstos derivan de su actuación. Esta cifra es ciertamente un ingrediente legítimo de cualquier cálculo independentista. Si uno, por las razones que sea, no desea que su región forme parte del Estado Español, el hecho de que además le cueste dinero es ciertamente un agravante y un argumento más para la secesión.¹ Pero para aquéllos que no compartimos esta postura, y aceptamos por tanto que el ámbito adecuado de redistribución personal es el conjunto de España, el saldo fiscal agregado de una región es una cifra particularmente poco informativa, por cuanto combina de manera indiscriminada flujos fiscales que responden a lógicas muy diversas. Pese a las cautelas de los investigadores en este sentido, la experiencia demuestra que, a la vista de estas cifras, resulta difícil resistir la tentación de valorar el conjunto de la actuación del sector público en términos de un único criterio -- su impacto territorial-- cuya relevancia es dudosa en muchos casos.

¹ En este caso, sin embargo, habría que afinar bastante más el cálculo, por cuanto la secesión supondría la renuncia a importantes economías de escala (en defensa y relaciones exteriores entre otras cosas) con la consiguiente reducción del ahorro fiscal, así como la probable pérdida de mercados y la posible salida de la Unión Europea, lo que tendría un efecto indudable aunque difícil de prever sobre la economía del nuevo estado.

Esto no quiere decir que no tenga interés analizar la incidencia regional de la actuación de las administraciones públicas, o que no debamos preocuparnos por la equidad territorial. De hecho, hay partidas de gasto público, entre las que destaca la financiación de las administraciones locales y autonómicas, que deben evaluarse desde una óptica territorial. Pero en muchos otros casos, los flujos presupuestarios responden a objetivos de redistribución personal o de apoyo a sectores económicos y deben por tanto ser evaluados en estos términos. Desde esta perspectiva, el objetivo del presente trabajo no es tanto el de elaborar una nueva balanza fiscal para las regiones españolas como el de destriparla. Se trata, en definitiva, de construir un sistema territorializado de cuentas públicas desagregadas por grupos de programas que permita realizar comparaciones homogéneas entre regiones para distintos agregados de gasto e ingreso así como identificar el componente propiamente territorializable del saldo fiscal, aislándolo de los flujos redistributivos de carácter personal y de otras partidas de gasto en las que la incidencia territorial ha de ser una consideración secundaria. El trabajo está organizado como sigue. En la Sección 2 se describe el origen institucional y la composición funcional de los agregados nacionales de gasto público e ingresos tributarios que se consideran en el estudio y se propone una clasificación de estos flujos fiscales en cuatro grandes grupos de acuerdo con los criterios que determinan la participación de los ciudadanos en los costes o beneficios que éstos comportan. Distinguimos, en particular, entre el gasto destinado a financiar bienes y servicios públicos de carácter nacional, los flujos redistributivos de carácter personal, el gasto en regulación y promoción económica y el gasto propiamente territorializable, en el que incluímos la financiación de las administraciones locales y autonómicas, el gasto de la administración central en educación, sanidad e infraestructuras productivas, diversos tipos de ayudas regionales y la provisión de ciertos bienes y servicios públicos de consumo colectivo, tales como la seguridad ciudadana y las ayudas al transporte público. La Sección 3 se centra en cuestiones de carácter metodológico. En un primer apartado, resumimos brevemente los distintos enfoques que se han utilizado en la literatura a la hora de imputar territorialmente los ingresos y los gastos públicos. Seguidamente, describimos y justificamos nuestra elección en este sentido. Finalmente, proponemos un concepto de saldo fiscal, ligeramente distinto del habitual, que se presta de manera natural a la descomposición por grupos de programas y ofrece una solución razonable al problema que surge en conexión con la territorialización del déficit público cuando se utiliza el procedimiento habitual de cálculo de los saldos fiscales. Las Secciones 4 y 5 resumen los resultados del análisis. En la primera de ellas se presentan los saldos fiscales agregados (per cápita y totales) de las distintas regiones españolas y su descomposición en los saldos parciales generados por distintos grupos de programas presupuestarios, trabajando con promedios para el período 1990-97. En la segunda, se analiza el impacto redistributivo a nivel regional de las diversas partidas de ingreso y gasto, así como la dispersión territorial del gasto per cápita.

La Sección 6 contiene algunas reflexiones sobre la correcta interpretación de los resultados del análisis y sobre la relevancia del criterio territorial a la hora de evaluar la distribución de los distintos componentes del presupuesto público. Sostenemos, en esencia, que si se aceptan dos principios básicos (la igualdad de deberes y derechos de todos los españoles y la deseabilidad de un cierto grado de redistribución personal) no tiene sentido preocuparse por la incidencia regional de aproximadamente tres cuartas partes de los flujos de ingreso y gasto público. Los mismos principios, sin embargo, exigen una atención escrupulosa a criterios de equidad regional en relación con el gasto de carácter propiamente territorializable. La distribución de este componente del gasto público, finalmente, dista mucho de ser satisfactoria desde esta perspectiva, lo que a nuestro juicio exige una profunda reforma del sistema de financiación territorial. Finalmente, la Sección 7 cierra el trabajo con un breve resumen de las principales conclusiones.

2. LA COMPOSICIÓN DE LOS FLUJOS FISCALES

Los agregados nacionales de gasto público no financiero e ingresos tributarios que se pretende regionalizar en este trabajo provienen fundamentalmente de la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) que publica la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y de la liquidación del presupuestos de la Seguridad Social que publica el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (y antecesores). En la primera fuente se incluyen, además de los ingresos y gastos de los diversos ministerios, los que corresponden a los organismos autónomos (administrativos y comerciales) de la Administración Central y (de 1995 en adelante) a los entes públicos con presupuestos de gasto de carácter limitativo.² Para los años en los que la IGAE no proporciona esta información, hemos obtenido de otras fuentes el gasto de la Agencia Tributaria. Para el resto de entes públicos (cuyo presupuesto total es de escasa importancia) no disponemos de esta información, por lo que la composición del gasto no es completamente homogénea para todos los años.

Los flujos fiscales más relevantes se resumen en el Cuadro 1. Del gasto del Estado, sus organismos autónomos y los entes públicos considerados se sustraen las transferencias entre subsectores (exceptuando las que constituyen subvenciones a entes públicos no incluídos en el análisis, fundamentalmente RTVE, Correos y Telégrafos y diversas empresas de transporte), los préstamos a la Seguridad Social de los ministerios de Trabajo y Sanidad, y las aportaciones de capital del Ministerio de Fomento a los entes gestores de infraestructuras. También se eliminan los gastos financieros (principalmente los intereses de la deuda pública), la gestión de loterías, apuestas y juegos de azar, el gasto en "imprevistos y sin clasificar" y, con el fin de mantener la homogeneidad de las partidas en el tiempo, algunos programas que sólo aparecen en años puntuales (Gestión de la Caja Postal y Gestión del Crédito Oficial). Por otra parte, a los gastos del Estado se le añaden las inversiones de algunas empresas y entes públicos que no aparecen en la liquidación de los PGE que hemos manejado (AENA, Puertos del Estado, Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y la parte de las inversiones de RENFE y FEVE que se financia mediante transferencias de capital por parte del Estado), así como las ayudas comunitarias que no se integran en los Presupuestos Generales del Estado.

² Éstos son el Instituto Cervantes, la Agencia de Protección de Datos, la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), el Consejo Económico y Social, el Consejo de Seguridad Nuclear y el Consejo de Administración del Patrimonio Nacional.

Cuadro 1: Principales flujos fiscales a territorializar

En cuanto a los ingresos públicos, consideramos únicamente los de carácter tributario (impuestos directos e indirectos, tasas sobre el juego y cotizaciones sociales). Los tributos cedidos, concertados y asimilables se incluyen en esta partida junto con los impuestos cuya titularidad corresponde al Estado, y se incorporan también como un concepto adicional de gasto dentro del capítulo de financiación territorial. (Estos impuestos se tratan, por tanto, como si los recaudase el Estado y transfiriese sus rendimientos a las comunidades autónomas). Para el caso de Canarias (aunque no para Ceuta y Melilla), los ingresos que se consignan en el apartado de impuestos indirectos no se corresponden con la recaudación real porque incluyen una estimación de la rebaja fiscal de la que disfruta esta comunidad en virtud de su peculiar régimen tributario. Este ajuste se trata como un gasto fiscal y se incluye también como partida de gasto en el apartado de ayudas regionales.

a. Composición de los flujos fiscales

Los flujos fiscales descritos en el apartado anterior se clasifican en cuatro grandes grupos o capítulos de acuerdo con los criterios que determinan el acceso de los ciudadanos a los beneficios que éstos generan o su participación en las cargas tributarias que los financian. El primero de estos grupos de programas (administración general y bienes y servicios públicos de interés nacional) engloba aquellas partidas de gasto que por su naturaleza benefician en principio a todos los ciudadanos españoles. Incluímos aquí el gasto en relaciones exteriores y defensa, así como el coste del mantenimiento de la superestructura política y administrativa del Estado y algunas partidas específicas de interés general (tales como los servicios de estadística o metereología). En un segundo capítulo incluímos el gasto territorializable en sentido propio, esto es, aquél que financia servicios o prestaciones a los que los ciudadanos tienen acceso en función de su lugar de residencia. Este grupo de programas incluye la financiación de las administraciones territoriales (con ajustes que se discutirán más adelante), el gasto del Estado en educación y sanidad, la inversión de la administración central en infraestructuras productivas, diversos programas de ayuda regional y la provisión de bienes y servicios públicos tales como seguridad ciudadana, cultura y deportes y ayudas a la vivienda y el transporte. En un tercer apartado (redistribución personal) agrupamos todos los ingresos tributarios y el gasto en protección social (pensiones, desempleo, etc.). En ambos casos, se trata de prestaciones o cargas fiscales que se perciben o se soportan en función de las circunstancias personales y económicas de cada ciudadano y no, con excepciones poco significativas, en función de su lugar de residencia. Finalmente, el cuarto grupo de flujos fiscales (regulación y promoción económica) recoge fundamentalmente subvenciones y otras ayudas a actividades productivas que se otorgan en base a criterios económicos o sectoriales y no territoriales.

Los Cuadros 2 y 3 resumen la estructura de los ingresos tributarios y el gasto público trabajando con promedios para el período 1990-97 en ptas. constantes de 1999.³ Junto al gasto o ingreso total y per cápita asociado con cada grupo de programas, los cuadros muestran los pesos de las distintas partidas presupuestarias en el gasto o ingreso agregado y, en el caso del gasto, el porcentaje de cada partida que hemos podido territorializar. A nivel de agregados, hemos

³ Para obtener magnitudes en pesetas constantes utlizamos el deflactor del PIB español.

Cuadro 3: Ingresos tributarios corregidos promedio 1990-97 en ptas. de 1999

regionalizado prácticamente el 100% de los ingresos tributarios y el 99,7% del gasto público considerado.

Los ingresos tributarios del sector público provienen en partes aproximadamente iguales de la tributación directa e indirecta y de las cotizaciones sociales. En cuanto al gasto, el conjunto de programas de carácter territorializable supone aproximadamente la mitad del total, mientras que el gasto en protección social representa un 36%, y el resto de los capítulos se reparten el 15% restante.

Figura 1: Composición de los flujos fiscales (ingresos tributarios + gasto público), promedio 1990-97

El peso de los distintos grupos de programas en el flujo fiscal total (definido como la suma de los agregados de ingreso y gasto) se resume en las Figuras 1 y 2. La primera muestra los tamaños relativos de los cuatro grandes capítulos que hemos definido al comienzo de esta sección, mientras que en la segunda el gasto territorializable se desglosa en sus principales componentes. Desde nuestro punto de vista, la principal conclusión a destacar es que únicamente una cuarta parte del flujo fiscal agregado corresponde a partidas de carácter territorializable, mientras que dos tercios del flujo total reflejan actuaciones redistributivas de carácter personal. No resulta sorprendente, por tanto, que, como constataremos más adelante, el principal componente de los saldos fiscales regionales sea el asociado a los flujos de carácter personal.

Figura 2: Composición del gasto territorializable promedio 1990-97 (% del flujo fiscal total)

b. La financiación territorial básica

La obtención de datos de financiación territorial plenamente comparables entre regiones exige un importante esfuerzo de homogeneización para neutralizar los efectos de asimetrías competenciales e institucionales. Con este fin, hemos reconstruido los flujos fiscales que se observarían bajo los supuestos (contrafactuales) de que i) todas las regiones tienen competencias similares a las asumidas por Andalucía o Valencia en torno a 1997 y ii) el Estado recauda (prácticamente) todos los tributos y financia mediante transferencias las actividades de las administraciones territoriales.

En este apartado no incluíremos el gasto sanitario (que sí se integra en el agregado más amplio de "financiación territorial homogeneizada"), pero sí la financiacion que aporta el Estado a las corporaciones locales (diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares y ayuntamientos), bien mediante transferencias directas o bien mediante la cesión o concertación de impuestos en los casos de las comunidades forales y Canarias. Estamos, por tanto, analizando de manera conjunta la financiación autonómica y la financiación local. Esta elección se debe en parte a que lo que nos interesa es el volumen total de recursos de los que disponen las administraciones subcentrales de cada territorio para financiar sus actividades, y en parte a que resulta prácticamente imposible deslindar, de manera homogénea para todas las regiones, la financiación de estos dos niveles de gobierno pues el reparto de competencias y recursos entre ellos varía de una región a otra.

Cuadro 4: Cálculo de la financiación territorial básica homogeneizada

- Notas: PIE = (transferencias por) Participación en Ingresos del Estado; FCI = Fondo de Compensación Interterritorial; CEL = Cooperación Económica Local; MAP = Ministerio de Administraciones Públicas; AJD = (impuesto sobre) Actos Jurídicos Documentados; ITE = Impuesto sobre el Tráfico de Empresas; FPO = formación profesional ocupacional.

El Cuadro 4 resume los cálculos necesarios para obtener un agregado homogéneo de financiación territorial básica (excluyendo la sanidad) y las distintas partidas incluídas en cada concepto de gasto. Los principales ajustes son los siguientes. En primer lugar, tenemos que imputar el gasto educativo del Estado a aquellas regiones que no tienen transferidas las competencias de esta naturaleza, para así poder comparar sus niveles de financiación con los de las comunidades que sí las han asumido. En segundo lugar, hemos de añadir a las transferencias directas del Estado a las comunidades autónomas y corporaciones locales los recursos que éstas obtienen mediante impuestos cedidos, concertados y asimilables⁴ (por tratarse de transferencias implícitas que se instrumentan mediante la cesión de la recaudación de ciertas figuras tributarias). De esta última partida es necesario sustraer las transferencias que algunas comunidades autónomas (especialmente las forales) realizan a la Hacienda central para contribuir a la financiación de las competencias no asumidas (esto es, el cupo vasco y la aportación navarra). Puesto que la financiación sanitaria y la seguridad ciudadana se contabilizan en capítulos distintos de la financiación territorial básica, los montantes a descontar de la financiación concertada corresponden al cupo o aportación brutos, esto es, a los pagos que correspondería realizar a estas comunidades en ausencia de las minoraciones destinadas a financiar servicios sociales y sanitarios transferidos y los cuerpos autonómicos de policía.

⁴ En general, no se considera la recaudación por tributos propios de las comunidades autónomas, por ser éstos de escasa importancia y suponer además un esfuerzo fiscal adicional por su parte, lo que haría que la comparación no fuese homogénea. Existen sin embargo dos excepciones a esta norma en el caso de Canarias.

Cuadro 5: Ajustes por competencias o financiación atípicas

Finalmente, resulta necesario realizar una corrección adicional que consiste en transladar del capítulo de financiación ordinaria de entes territoriales al capítulo de gasto que corresponda en cada caso el coste de aquellas actividades que normalmente realiza o financia el Estado pero que, en algunas regiones, se financian con cargo a sus recursos propios. De esta forma evitamos, por ejemplo, que la partida de instituciones penitenciarias se contabilize como parte de la financiación territorial en el caso de Cataluña y como parte de otros bienes y servicios territorializables en el resto de las comunidades. El Cuadro 5 describe las principales correcciones por este concepto, a las que denominaremos ajustes por competencias o financiación atípicas.

El impuesto sobre los combustibles es un "impuesto propio" de la Comunidad Canaria, pero se considera equiparable a los concertados porque el resto de las regiones no gravan los combustibles por estar éstos sujetos a un tributo estatal. El impuesto de matriculaciones no es formalmente un impuesto propio o cedido, pero en la práctica es asimilable a éstos porque sus rendimientos y gestión corresponden al gobierno canario. También existen algunos tributos indirectos canarios cuyo rendimiento corresponde a las corporaciones locales de esta comunidad. Estos ingresos se incluyen como ajuste dentro del apartado de transferencias a corporaciones locales.

Los detalles de las correcciones necesarias se discuten en el Anexo I. En términos generales, los ajustes son de dos tipos. En algunos casos (p. ej. las policías autonómicas) se trata de valorar una competencia atípica y excluir el gasto correspondiente de la financiación territorial. En otros (p. ej. la construcción y mantenimiento de carreteras), lo que sucede es que el Estado gasta muy poco o nada en ciertas regiones para financiar actividades que en otras comunidades corren enteramente a su cargo. En este caso, el procedimiento general consiste en imputar a las regiones atípicas un volumen ficticio de gasto por este concepto tal que el gasto total per cápita en ellas (incluyendo tanto la corrección como el gasto realizado por el Estado, si no es nulo) sea igual al promedio del gasto per cápita por el mismo concepto en el resto de España. El importe total de la corrección se sustrae de la financiación territorial de las regiones afectadas y se suma al gasto del Estado en las mismas por el concepto apropiado. De esta forma, la financiación territorial corregida que calculamos para las comunidades forales, por ejemplo, aparece neta del coste de financiar, al nivel medio observado en el resto de España, algunas actividades que no tienen un coste presupuestario para otros gobiernos autonómicos.

c. La imposición indirecta en Canarias

La comunidad autónoma de Canarias disfruta de un régimen especial de imposición indirecta que supone una importante rebaja fiscal en relación con el resto de España. En esta comunidad no se aplican el IVA, algunos impuestos especiales y ciertas tasas o aranceles comunitarios, pero existen figuras propias que gravan las mismas bases. Una de las más importantes es el impuesto general indirecto canario (IGIC) creado en 1991 (aunque no se comienza a recaudar hasta 1993), cuyo rendimiento se reparte entre el gobierno autónomo (en un 50,35%) y las corporaciones locales (cabildos y ayuntamientos). Otro impuesto específico de Canarias es el APIC (arbitrio sobre la produccion e importacion en las Islas Canarias), que también comienza a recaudarse en 1993 y es gestionado por el gobierno autónomo, pero cuyo rendimiento corresponde a las corporaciones locales. El IGIC y el APIC substituyen a los arbitrios insulares sobre el lujo y a la entrada de mercancías.

A efectos de calcular la financiación territorial percibida por esta comunidad, añadimos a las transferencias por PIE a las corporaciones locales la recaudación obtenida por aquellos tributos cuyos rendimientos corresponden a estas administracioines. No se realiza, sin embargo un ajuste similar en el caso del tramo autonómico del IGIC, puesto que la recaudación por este concepto se deduce de la PIE regional.⁵ Por el mismo motivo, este tramo del impuesto no se considera un tributo cedido o asimilable a nuestros efectos (esto es, no genera recursos adicionales para la administración autonómica).

⁵ Pero no así la parte que corresponde a las corporaciones locales, pues en este caso lo que se ajusta a la baja es la PIE misma.

Con el fin de hacer explícito su coste, hemos tratado la rebaja impositiva que supone el régimen canario de tributación indirecta como un gasto fiscal. Esto es, hemos calculado la diferencia entre la carga fiscal soportada por esta región bajo la legislación existente y la que soportaría, manteniendo constante el nivel de actividad, de aplicarse en ella el mismo régimen impositivo y arancelario que en el resto de España.⁶ Esta partida de ajuste se contabiliza por partida doble, como ingreso y como gasto. Por un lado, se añade a la recaudación tributaria imputada a Canarias, y por otro se contabiliza dentro del apartado de gasto en ayudas regionales. De esta forma, la subvención implícita a la región aparece de manera explícita y no como una menor carga tributaria.

d. Ayudas regionales

Bajo este epígrafe incluímos dos tipos de programas de ayuda regional. El primero recoge las ayudas de la Unión Europea que no se integran en los PGE sino que se instrumentan a través de subvenciones directas a gobiernos regionales y otros destinatarios. El segundo integra ayudas muy diversas cuya característica común es que responden a criterios regionales, en vez de individuales o sectoriales. En este bloque incluímos el programa de incentivos regionales a la localización de las empresas, la rebaja de la tributación indirecta en Canarias, el Plan de Empleo Rural (PER) y las ayudas a la minería, que se concentran casi exclusivamente en Asturias. En los dos últimos casos, el carácter regional de las ayudas podría cuestionarse, puesto que el PER forma parte de las prestaciones por desempleo y las ayudas a la minería podrían considerarse una subvención de tipo sectorial que sólo casualmente se concentra en una región determinada. En el primer caso, hemos considerado el hecho de que sólo los trabajadores agrícolas residentes en Andalucía y Extremadura tienen acceso al subsidio. En cuanto al segundo programa, sospechamos que el supuesto criterio sectorial en realidad encubre una ayuda destinada fundamentalmente a evitar problemas sociales en un área tan conflictiva como las cuencas mineras asturianas.

3. ALGUNAS CUESTIONES METODOLÓGICAS

En esta sección describimos brevemente los distintos enfoques que se han utilizado en la literatura a la hora de territorializar los ingresos y gastos públicos y justificamos nuestra opción en este sentido, refiriendo al lector al trabajo ya citado de Barberán (1999) y a Castells y otros (2000) para una discusión más detallada de las cuestiones relevantes. Seguidamente, proponemos una sencilla modificación del concepto habitual de saldo fiscal que, entre otras ventajas, se presta de manera natural a su descomposición por grupos de programas.

⁶ Para más detalles, véase el Anexo I.

a. Posibles enfoques de imputación territorial

A riesgo de simplificar excesivamente, se podría decir que existe un cierto consenso en la literatura de balanzas fiscales sobre la forma correcta de imputar territorialmente los ingresos tributarios, pero el acuerdo es mucho menor en lo que concierne a la territorialización del gasto público.

En relación con la primera cuestión, existe acuerdo en que la recaudación territorializada no refleja adecuadamente la contribución económica de los residentes de las distintas comunidades autónomas al presupuesto público. Esto es así por al menos dos razones. La primera es que existen distorsiones institucionales que hacen que los ingresos tributarios se concentren artificialmente en determinadas regiones. Un ejemplo importante de tales distorsiones es el llamado efecto sede: puesto que las oficinas centrales de las grandes empresas tienden a localizarse en Madrid y Barcelona, sus pagos al fisco, que a menudo se centralizan a través de éllas, tenderán a estar mucho más concentrados regionalmente que la actividad empresarial que los genera. La segunda razón es que este criterio de imputación no tiene en cuenta la posibilidad de que el sujeto teórico del impuesto lo translade a otros agentes, que podrían residir en regiones diferentes, mediante cambios en los precios. Sobre este fenómeno existe una teoría bien desarrollada de incidencia impositiva que permite establecer supuestos razonables sobre la distribución efectiva de la carga fiscal asociada con los distintos tributos. El consenso sobre el tema en la literatura que nos ocupa pude resumirse como sigue: los impuestos directos sobre las personas físicas no se transladan (esto es, recaen sobre el contribuyente teórico), los indirectos recaen sobre el consumo, y el impuesto de sociedades y las cotizaciones sociales se reparten entre el capital, el trabajo y el consumo. Puesto que la utilización de tales supuestos permite también eliminar las distorsiones citadas anteriormente, el procedimiento habitual de territorialización de los ingresos tributarios consiste en imputar la recaudación total de cada figura impositiva a nivel nacional en proporción a los valores regionalizados de uno o varios indicadores de actividad económica que recogen los supuestos de incidencia que se consideran más adecuados.

En cuanto a la imputación del gasto, existen básicamente dos enfoques alternativos. En el primero de ellos (conocido como de flujo monetario) el gasto se imputa en base a su localización geográfica, mientras que en el segundo (de flujo de beneficio) el criterio de imputación es la residencia de sus beneficiarios. Dentro del enfoque de flujo monetario, además, existen dos variantes. En la primera, el gasto se imputa de acuerdo con el destino de los bienes que financia, mientras que en la segunda el criterio es el destino de los pagos que efectúa el sector público.

Las diferencias entre los distintos enfoques resultan más fáciles de apreciar cuando examinamos sus implicaciones para el tratamiento de los principales componentes del gasto público, que podríamos reducir a cuatro grandes partidas: transferencias a familias y a entes territoriales, remuneración del personal al servicio de la administración pública, compras de bienes y servicios, e inversiones reales. En el primer caso (transferencias) hay acuerdo en que el criterio relevante es la residencia del beneficiario directo. En el segundo, existe una diferencia clara entre los dos enfoques principales. En el caso del enfoque de flujo monetario los costes salariales se atribuyen siempre a la región en la que trabajan (o residen) los empleados públicos, mientras que en el enfoque de flujo de beneficio el criterio de imputación depende de la actividad que desarrolle cada funcionario. Si se considera que ésta beneficia a todos los ciudadanos (como en el caso del presidente del gobierno o de los miembros de las fuerzas armadas), su salario se reparte entre todas las regiones en proporción a su población y/o a algún indicador de renta. En cuanto a las compras de bienes y servicios, la situación es similar a la anterior, pero además existe una diferencia entre las dos variantes del enfoque del flujo monetario: mientras que en la primera de ellas lo relevante es la región en la que se localiza el servicio administrativo al que van destinados los bienes o servicios, en el otro lo que importa es dónde se producen estos bienes.⁷ Finalmente, en el caso de la inversión, una parte del coste relevante podría imputarse a regiones distintas de aquella en la que se localizan las infraestructuras relevantes si i) se considera que éstas benefician significativamente a residentes de otras comunidades (flujo de beneficio) o ii) la inversión incorpora bienes intermedios producidos en otras regiones (segunda variante del flujo monetario).

De las tres variantes metodológicas que acabamos de esbozar, la última (la segunda variante del enfoque de flujo monetario) no parece haberse aplicado en la práctica al caso español (en parte por falta de la información necesaria).⁸ En cuanto a las otras dos, que sí se han utilizado con frecuencia, podemos resumir la discusión precedente observando que las principales diferencias surgen en relación con tres tipos de partidas: las que financian bienes públicos de carácter nacional (tales como la defensa o las relaciones exteriores), las que recogen el coste de la superestructura política y administrativa del Estado y de los servicios centrales de diversos programas presupuestarios, y aquéllas que financian bienes o servicios que generan externalidades o "desbordamientos" interregionales. En los tres casos, el enfoque de flujo monetario atribuye el gasto únicamente a las regiones en las que éste se materializa directamente, mientras que el enfoque de flujo de beneficio llevaría a repartirlo entre todas las regiones en proporción a distintos indicadores (p. ej. población, renta o el gasto "directo" del programa considerado) que intentan capturar la participación de cada una de ellas en los beneficios generados por los programas relevantes.

⁷ Un ejemplo concreto quizás ayude a aclarar las cosas: el ordenador de un ministro comprado a una empresa radicada en Barcelona se imputaría i) a todas las regiones en proporción a su población y/o a su renta en el caso del enfoque de flujo de beneficio, ii) a Madrid, de acuerdo con la primera variante del enfoque de flujo monetario, y iii) a Cataluña, de acuerdo con la segunda.

⁸ No existe información (al menos fácilmente accesible) sobre el origen territorial de los suministros públicos. Los códigos provinciales que permiten territorializar el gasto público recogido en el SICOP, por ejemplo, responden más bien a la primera variante del enfoque de flujo monetario que a la segunda, por cuanto parecen reflejar la localización de la unidad administrativa que genera el gasto, y no la de sus proveedores.

b. Criterios de imputación y principales fuentes de información

La elección entre las distintas metodologías existentes de imputación territorial debe depender de los objetivos del estudio. Así, si lo que nos interesa es el impacto del sector público sobre la demanda o el empleo regional, el enfoque de flujo monetario (especialmente en su segunda variante) podría ser el más indicado. En nuestro caso, sin embargo, el problema de interés tiene que ver, en última instancia, con la equidad de la distribución de las cargas fiscales y los beneficios derivados de la actuación del sector público. Desde esta perspectiva, y tomando como dado el hecho histórico de la capitalidad de Madrid, tiene poco sentido atribuir a esta comunidad todo el gasto destinado a financiar los servicios centrales de los ministerios, o imputar el gasto en defensa únicamente a aquellas regiones en las que se localizan las instalaciones militares.

En principio, por tanto, el enfoque de flujo de beneficio es el más adecuado para nuestros propósitos. Por otro lado, hay que reconocer que un "exceso de celo" en la aplicación de este principio puede ser contraproducente por cuanto dificulta la interpretación de los saldos fiscales y aumenta de manera peligrosa el grado de subjetividad del análisis. Para intentar mitigar estos problemas, hemos optado por un criterio "conservador" de flujo de beneficio. En concreto, el gasto de interés general se territorializa en proporción a la población y el coste de los servicios centrales de cada programa se imputa en proporción al resto del gasto relevante. Por otro lado, los beneficios de la mayor parte del resto de las partidas de gasto (p. ej. la inversión en infraestructuras o el gasto en seguridad ciudadana) se imputan únicamente a la región en la que se realiza éste, sin corregir por posibles externalidades interregionales. Sólo en dos casos especiales (ciertas instituciones culturales y el sistema penitenciario) nos ha parecido necesario desviarnos de este criterio y hemos intentado hacer supuestos razonables sobre la magnitud de los "desbordamientos" interregionales.⁹ El Cuadro 6 resume de forma muy abreviada los principales supuestos y fuentes de información utilizados en la territorialización del gasto público. Los detalles están el el Anexo I.

En términos generales, hemos sido muy reacios a intentar adivinar la magnitud de los desbordamientos interregionales que sin duda generan muchas actividades públicas. Esto ha sido así por dos razones. La primera es que, puesto que no disponemos de indicadores fiables del tamaño de estas externalidades, la corrección tendría que basarse en supuestos necesariamente discutibles, lo que aumentaría el grado de subjetividad ya de por sí inevitable en este tipo de ejercicios. La segunda es que esta corrección también reduciría la transparencia de las cifras ofrecidas al combinar éstas beneficios directos y estimaciones de beneficios indirectos vía desbordamientos interregionales. En nuestra opinión, es mejor introducir este tipo de consideraciones ex-post, una vez constatada la localización del gasto. El hecho de que control sobre ellas en manos de una instancia central que precisamente sería la única en condiciones de tomar decisiones en base al interés común. El correcto control de esta instancia, por otra parte, exige una total transparencia sobre la localización de sus actuaciones.

⁹ Otra excepción es la inversión en investigación científica y técnica de carácter básico (que hemos aproximado mediante el gasto en investigación no gestionado directamente por el Miner). Esta partida se consdiera un bien de interés general y se imputa en proporción a la población.

ciertas partidas presupuestarias generan externalidades importantes ha de tenerse en cuenta a la hora de evaluar su distribución territorial y sería un argumento clave para mantener el Cuadro 6: Hipótesis de incidencia y principales indicadores y fuentes utilizados para territorializar el gasto público

- Abreviaturas: INE = Instituto Nacional de Estadística; MEC = Ministerio de Educación y Ciencia (y antecesores o sucesores); MTSS = Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (y antecesores o sucesores); IFCA = Informe sobre la Financiación de las Comunidades Autónomas; SICOP = Sistema de Información Contable y Presupuestaria; MEH = Ministerio de Economía y Hacienda (y antecesores o sucesores); INSS = Instituto Nacional de la Seguridad Social; INEM = Instituto Nacional de Empleo; MINER = Ministerio de Industria y Energía.

Cuadro 7: Hipótesis de incidencia e indicadores utilizados para territorializar los ingresos tributarios

- Abreviaturas: AEAT = Agencia Estatal de Administración Tributaria; MAT = Memoria de la Administración Tributaria; IEFAT = Informe Económico-Financiero de las Administraciones Territoriales; CRE = Contabilidad Regional de España.

Finalmente, en lo que concierne a la territorialización de los ingresos tributarios hemos seguido el enfoque habitual en la literatura. Los supuestos de incidencia impositiva que hemos adoptado se resumen en el Cuadro 7 y son consistentes con las ideas resumidas anteriormente sobre la translación de distintos tipos de impuestos. Una discusión más detallada del procedimiento de imputación aparece en el Anexo I.

c. El cálculo del saldo fiscal

Sean respectivamente, el gasto público total en la región r, la carga tributaria soportada por la misma región y la población de la misma. Utilizaremos minúsculas para indicar magnitudes per cápita (esto es, y omitiremos los subíndices regionales para indicar magnitudes agregadas o promedios referidos al conjunto de España (de tal forma que, por ejemplo,

En esta notación, el saldo fiscal "convencional" de una región (SF_r) viene dado por

\[\mathrm {(1) S F _ {r} = G_ {r} - T_ {r}},\]

esto es, por la diferencia entre el gasto en la región y su carga tributaria total. Obsérvese que la suma de los saldos regionales así definidos no es cero sino el déficit del sector público, D, (o más exactamente, la diferencia entre los gastos totales y los ingresos públicos considerados en el análisis),

\[(2) \sum_ {\mathrm{r}} \mathrm{SF} _ {\mathrm{r}} = \sum_ {\mathrm{r}} \mathrm{G} _ {\mathrm{r}} - \sum_ {\mathrm{r}} \mathrm{T} _ {\mathrm{r}} = \mathrm{G} - \mathrm{T} \equiv \mathrm{D}.\]

Esta propiedad se considera a menudo no deseable, porque hace que los saldos regionales sean sensibles al déficit de la administración central y oscurece de alguna forma el carácter redistributivo de los flujos fiscales interregionales. Para restablecer la igualdad entre costes y beneficios agregados, el procedimiento habitual consiste en calcular un hipotético saldo fiscal con presupuesto equilibrado . Esta magnitud se obtiene ajustando el ingreso al alza (o el gasto a la baja) de forma que ambos coincidan. Esto supone imputar de alguna forma el déficit agregado a las distintas regiones de acuerdo con la fórmula siguiente

\[(3) \mathrm{SFPE} _ {\mathrm{r}} = \mathrm{G} _ {\mathrm{r}} - \mathrm{T} _ {\mathrm{r}} - \alpha_ {\mathrm{r}} (\mathrm{G} - \mathrm{T})\]

donde los pesos regionales utilizados en la imputación del déficit han de sumar uno Obsérvese que ahora sí se cumple que la suma de los saldos fiscales es nula:

\[(4) \sum_ {r} S F P E _ {r} = \sum_ {r} G _ {r} - \sum_ {r} T _ {r} - \sum_ {r} \alpha_ {r} (G - T) = (G - T) - (G - T) = 0.\]

Una práctica habitual consiste en definir como el peso de la región r en la recaudación tributaria total (esto es, . Esta elección suele justificarse con el argumento de que el déficit tendrá que financiarse eventualmente mediante mayores ingresos tributarios que, como primera aproximación, provendrán de las distintas regiones en las mismas proporciones que los flujos impositivos actuales.

El procedimiento, sin embargo, es poco satisfactorio porque rompe con el carácter de flujo corriente del concepto de saldo fiscal. Si la recaudación tributaria efectivamente se eleva en el futuro para pagar la deuda generada por déficits pasados, esto se reflejará en los saldos fiscales de otros períodos. Además la distribución territorial de la recaudación puede haber variado sustancialmente para entonces.

Para evitar el problema que supone la imputación del déficit, proponemos utilizar un concepto de saldo fiscal ligeramente distinto del habitual que presenta además la ventaja de que se presta de manera natural a su descomposición por grupos de programas. La idea es muy sencilla: en vez de preguntar si una región determinada recibe más de lo que paga, preguntaremos si esta región está mejor o peor tratada en términos per cápita que el promedio nacional. Siguiendo a de la Fuente y Doménech (2000), definiremos el saldo relativo total de la región r como el producto de su saldo relativo per cápita (sfrpc_r) y su población, donde el saldo relativo per cápita se define como la diferencia entre el beneficio neto per cápita que deriva la región de la actuación del sector público y el valor de la misma magnitud para el promedio de España. Esto es,

\[\mathrm {(5) SFR_ {r} = sfrpc_ {r} P_ {r} = [(g_ {r} - t_ {r}) - (g- t)] P_ {r} = [(g_ {r} - g) - (t_ {r} - t)] P_ {r}}\]

Es fácil comprobar que la suma de los saldos fiscales relativos totales es siempre igual a cero, y que este concepto coincide con el saldo fiscal con presupuesto equilibrado si éste se calcula imputando el déficit agregado a las distintas regiones en proporción a su población. Obsérvese que

\[\mathrm{SFR} _ {\mathrm{r}} = \left(\mathrm{G} _ {\mathrm{r}} - \mathrm{T} _ {\mathrm{r}}\right) - (\mathrm{g} - \mathrm{t}) \mathrm{P} _ {\mathrm{r}} \frac {\mathrm{P}}{\mathrm{P}} = \left(\mathrm{G} _ {\mathrm{r}} - \mathrm{T} _ {\mathrm{r}}\right) - (\mathrm{G} - \mathrm{T}) \frac {\mathrm{P} _ {\mathrm{r}}}{\mathrm{P}}, \tag {6}\]

que coincide con (3) si . Sumando sobre tenemos ahora que

\[(7) \sum_ {r} S F R _ {r} = \sum_ {r} (G _ {r} - T _ {r}) - (G - T) \sum_ {r} \frac {P _ {r}}{P} = (G - T) - (G - T) = 0.\]

Finalmente, sean los gastos e ingresos tributarios per cápita en la región r generados por el programa de gastos i y el tributo k. Dado que , podemos expresar como una suma de saldos parciales, cada uno de los cuales refleja la contribución de un grupo de programas determinado al saldo agregado regional en función del tamaño de la región y de su tratamiento per cápita bajo el grupo relevante de programas:

\[\mathrm {SFR_ {r} = \sum_ {i} (g_ {ir} - g_ {i}) P _ {r} + \sum_ {k} (t_ {kr} - t_ {k}) P _ {r} = \sum_ {j} sfrp c_ {jr} P _ {r}} \tag {8}\]

donde sfrpc_jr es el saldo fiscal relativo per cápita que genera el programa presupuestario j en la región r.

4. ANATOMÍA DE LOS SALDOS FISCALES REGIONALES

En esta sección se resumen los resultados de la imputación territorial de los ingresos y gastos públicos. Para cada año entre 1990 y 1997 hemos calculado el saldo relativo per cápita de cada región para cada grupo de programas presupuestarios como la diferencia entre el gasto per cápita en esa región y el observado en el conjunto de España. Multiplicando esta cifra por la población regional se obtienen los saldos relativos totales correspondientes. Sumando los saldos (per cápita y totales) parciales generados por los distintos grupos de programas, obtenemos los saldos fiscales agregados (per cápita y totales) de las distintas regiones.

Los resultados detallados, año a año para cada grupo de programas, se recogen en el Anexo II. En el texto del trabajo nos centraremos sobre todo en resultados promedio referidos al conjunto del período 1990-97. En este caso, los saldos regionales (per cápita y totales) que se presentan son los promedios de los saldos anuales expresados en ptas. constantes de 1999. Los saldos medios agregados de las distintas regiones y sus principales componentes se recogen en los Cuadros 8-11. Todas las magnitudes están expresadas en pesetas de 1999.

Es importante resaltar que los saldos calculados para Ceuta y Melilla son de muy dudosa fiabilidad y se incluyen tan sólo a efectos ilustrativos. Nuestras cifras subestiman la financiación territorial de estas dos ciudades autónomas porque no hemos podido obtener información sobre la recaudación por algunos tributos indirectos cedidos que ellas gestionan directamente. Un problema más importante es que Ceuta y Melilla se incluyen a menudo en Andalucía a efectos estadísticos. En muchos casos, por tanto, resulta necesario estimar el peso de estas ciudades en la región que forman con Andalucía en términos de alguna magnitud relevante para la territorialización del gasto o el ingreso. Dado el reducido tamaño de estas - Nota: gasto per cápita en la región menos gasto per cápita en el conjunto de España por el mismo concepto.

poblaciones, cualquier error en la estimación podría generar un sesgo importante en el resultado.

El Cuadro 8 muestra los saldos fiscales agregados per cápita de las distintas regiones españolas y su descomposición en los saldos parciales atribuibles a las grandes agrupaciones de flujos fiscales que hemos venido utilizando (redistribución personal, gasto territorializable y regulación y promoción económica).¹⁰ Hemos destacado en negrita el caso de dos regiones que cabría considerar típicas. La primera de ellas (Madrid) es una región rica que experimenta un acusado déficit fiscal (270.000 ptas. per cápita), mientras que la segunda (Andalucía) es una comunidad pobre con un claro superávit (133.000 ptas. per cápita). En ambos casos, la mayor parte del saldo final proviene de la operación de los mecanismos de redistribución personal, cuyo saldo se recoge en la primera columna del cuadro.

Cuadro 8: Componentes de los saldos fiscales relativos per cápita, promedio 1990-97 en ptas. de 1999

- Gasto territorializable = financiación autonómica y local homogeneizada por diferencias en competencias y formas de financiación, incluyendo sanidad y servicios sociales, inversión en infraestructuras productivas, otros bienes y servicios públicos y programas de ayuda regional. (Veánse las notas al cuadro 9).

- Regulación económica = agricultura, ganadería y pesca; industria y minería; comercio, turismo y finanzas; regulación de mercados de trabajo y promoción del empleo.

¹⁰ Obsérvese que la partida de administración general y bienes públicos nacionales genera un saldo relativo nulo puesto que se reparte en proporción a la población.

En la mayoría de las regiones españolas se observa un patrón similar. Los saldos fiscales agregados están inversamente correlacionados con el nivel de renta per cápita y reflejan fundamentalmente la operación del sistema impositivo y de protección social. Existen, sin embargo, numerosas excepciones en las que otros grupos de programas tienen un impacto apreciable sobre el saldo agregado. En Extremadura y Castilla la Mancha, por ejemplo, las subvenciones agrícolas de la UE tienen un peso importante dentro del capítulo de regulación y promoción económica. En otras regiones, la importancia del capítulo de gasto territorializable podría ser una indicación de situaciones de privilegio o de discriminación en relación con la financiación de distintos tipos de servicios públicos. Tal es el caso de las comunidades forales (Navarra y el País Vasco) que, pese a disfrutar de niveles de renta per cápita muy superiores al promedio nacional, experimentan saldos agregados positivos gracias a su saldo parcial, positivo y muy elevado, dentro del capítulo de gasto territorializable. Otras regiones muy

Cuadro 9: Componentes de los saldos fiscales relativos per cápita en gasto territorializable promedio 1990-97 en ptas. de 1999

- Notas:

- Financiación territorial homogeneizada, incluye el gasto en sanidad y servicios sociales y la financiación territorial básica

- otros bienes y servicios públicos = seguridad ciudadana y prisiones, vivienda, transporte y comunicaciones, y deporte y cultura.

- infraestructuras = inversión en carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, obras hidraúlicas e investigación científca y técnica (excepto la realizada por el MINER).

- ayudas regionales = ayudas de la UE no integradas en el presupuesto del Estado y otros programas de ayuda regional, lo que incluye el PER, las ayudas a la minería, la rebaja en la imposición indirecta en Canarias, y el programa de incentivos regionales.

favorecidas dentro de este capítulo de gasto son Canarias, Asturias y Extremadura. En la situación opuesta se encuentran tres regiones mediterráneas (Baleares, Valencia y Cataluña) cuya financiación per cápita por este concepto es muy inferior al promedio español.

El Cuadro 9 muestra los distintos componentes del saldo per cápita relativo generado por el capítulo de gasto territorializable, junto con el nivel medio de gasto por cada concepto en el conjunto de España. La primera columna recoge la financiación autonómica y local, incluyendo el gasto en sanidad y en servicios sociales transferidos, tras las correcciones oportunas para eliminar las distorsiones que genera la existencia de asimetrías competenciales. El resto de las columnas recogen los saldos parciales generados por la inversión en infraestructuras productivas, la provisión de diversos bienes y servicios públicos y algunos programas de ayuda regional.

Este cuadro permite identificar el origen de algunas de las anomalías que destacabamos más arriba. En buena parte, las diferencias en saldos territorializables reflejan las enormes disparidades regionales en términos de financiación autonómica y local por habitante. Así, mientras que las comunidades forales (y/o sus corporaciones locales) disponen de un volumen de recursos superior en casi un 40% al promedio nacional, las regiones menos favorecidas (Baleares y Valencia) se encontraban entre un 10 y un 20% por debajo del promedio. Por otro lado, el elevado saldo territorial de Canarias y Asturias proviene esencialmente de dos programas de ayuda regional muy específicos: la rebaja en la tributación indirecta, en el caso canario, y las ayudas a la minería en el asturiano. Finalmente, en los casos de Cataluña y Extremadura, los abultados saldos territoriales reflejan una combinación de factores. Extremadura disfruta de un trato bastante favorable en términos de financiación territorial por habitante, y de un volumen importante de ayudas regionales que refleja tanto el impacto de los fondos europeos como las subvenciones del PER. Cataluña, por el contrario, es la cuarta región peor tratada por el sistema de financiación territorial, percibe un volumen muy limitado de ayudas regionales y presenta el peor saldo inversor de todas las regiones españolas durante este período.

Los Cuadros 10 y 11 muestran los saldos totales para el promedio del período 1990-97. En términos generales, los resultados son comparables a los obtenidos en otros estudios, si bien existen diferencias que reflejan tanto diferencias metodológicas en la imputación del gasto, como el ámbito institucional que se contempla. Cabe destacar que la magnitud de los flujos interregionales que genera la actuación del sector público es muy elevada. En la parte inferior del Cuadro 10 se recoge el flujo redistributivo interregional total (redist. tot.) generado por cada grupo de programas -- obtenido sumando por separado los saldos positivos regionales, o los negativos, lo que da el mismo resultado con el signo opuesto. También se muestra en el mismo bloque del cuadro el porcentaje de este total que soportan Madrid y Cataluña (% Mad y Cat) y el que absorben las cinco regiones más pobres (Extremadura, Andalucía, Galicia, Castilla la Mancha y Murcia). La actuación del sector público supuso una transferencia neta anual media de unos billones de ptas. que se dirigieron fundamentalmente de las regiones más ricas (con las excepciones del País Vasco y Navarra) a las más pobres. El grueso del excedente (un 87%) se genera en Madrid y Cataluña y se translada a las regiones más pobres (a las que corresponde el 66,6% del total).

Cuadro 10: Componentes de los saldos fiscales relativos totales, promedio 1990-97 en Mptas. de 1999

La mayor parte del flujo neto (2,15 billones) proviene de los mecanismos de redistribución personal. Este capítulo, además es el que tiene, como cabría esperar, un carácter redistributivo más marcado (el 80.7% del excedente corresponde ahora a las cinco regiones más pobres). Los otros dos capítulos de gasto generan transferencias mucho más pequeñas y tienen un menor impacto redistributivo. El capítulo de gasto de carácter territorializable genera un flujo interregional de unos 750.000 millones anuales que se dirige desde el arco mediterráneo, Madrid y Andalucía al resto de España. Por último, los programas de regulación y promoción económica suponen un flujo neto de unos 325.000 millones anuales, cuyas principales beneficiarias son las regiones agrícolas, con la excepción de Galicia.

Finalmente, el Cuadro 11 muestra el desglose del saldo total territorializable en sus componentes. En este cuadro podemos apreciar la importancia en términos totales de algunas de las partidas destacadas anteriormente. La favorable situación del País Vasco y Navarra en términos de financiación territorial supone un excedente de más de 200.000 millones anuales en el primer caso y unos 50.000 en el segundo (en relación con el promedio nacional), mientras que el déficit de financiación por el mismo concepto supera los 100.000 millones en Valencia y Cataluña. El déficit de inversión pública central en Cataluña supone unos 60.000 millones anuales. Finalmente, las ayudas regionales a Canarias y Asturias generan saldos excedentarios por este concepto de unos 130.000 y 60.000 millones respectivamente.

Cuadro 11: Componentes de los saldos fiscales relativos totales en gasto territorializable promedio 1990-97 en Mptas. de 1999

- La estructura del saldo fiscal en una región tipo

Una forma de resumir los datos precedentes, evitando también que la maraña de detalles que acabamos de señalar oscurezca su patrón básico, consiste en calcular la composición del saldo fiscal de una "región tipo" en términos de los distintos capítulos de gasto e ingreso. Con este fin, estimaremos una serie de regresiones en las que se mide la contribución al saldo agregado regional de cada uno de sus componentes. Esto es, estimaremos regresiones de la forma

(9) sfrpc_kr = a_k sfrpc_r

donde sfrpc_kr es el componente k del saldo fiscal agregado de la región r y sfrpc_r el saldo agregado, ponderando las observaciones por el peso de cada región en la población española. Obsérvese que el coeficiente mide la fracción del saldo total atribuible a la partida k de gasto o ingreso en una hipotética región típica. Dado que los componentes suman al saldo total, es fácil comprobar que la suma de los coeficientes de los distintos grupos de programas es igual a uno.

Figura 3: Saldo per cápita relativo (en % del PIB per cápita español) redistribución personal vs. saldo total

Figura 4: Pesos medios de diversas partidas en los saldos fiscales regionales - Nota: los tres primeros componentes de la descomposición que ilustra el gráfico suman a uno. El cuarto (financiación territorial básica) estaría incluído en el segundo (gasto territorializable) por tratarse de una partida incluída en este capítulo de gasto.

La Figura 3 muestra la relación existente entre el saldo generado por el componente de redistribución personal y el saldo total, con ambas variables medidas en términos per cápita y expresadas como fracción de la renta per cápita española. El coeficiente estimado es 0,74, lo que quiere decir que tres cuartas partes del saldo fiscal de una región típica reflejan flujos fiscales de carácter personal. Repitiendo el mismo ejercicio con otras partidas, obtenemos los resultados que se resumen en la Figura 4. Obsérvese que el componente territorializable del gasto sólo explica en promedio un 17% del saldo fiscal neto, de lo que aproximadamente la mitad (un 8,2% del total) corresponde a la financiación territorial básica (excluyendo la sanidad).

- ¿Por qué difieren los saldos fiscales? Un intento de reconciliación para el caso de Cataluña en 1996

La territorialización de los flujos fiscales es un ejercicio trabajoso y sujeto a un considerable margen de incertidumbre que refleja tanto las deficiencias de la información de base con la que se ha de trabajar como la ausencia de consenso sobre la metodología apropiada. Como ilustra Barberán (1999) en una excelente panorámica de las balanzas fiscales existentes para las regiones españolas, los resultados de diferentes estudios sobre el tema arrojan a menudo resultados muy dispares (para una misma región y período) en función de los indicadores de imputación territorial utilizados, del ámbito institucional del análisis y de las opciones metodológicas que adopten los autores.

A efectos de valorar el grado de fiabilidad y robustez de los resultados y de reducir en la medida de lo posible el margen de incertidumbre sobre la magnitud de los saldos fiscales regionales, resulta importante intentar determinar en qué medida las discrepancias existentes entre diversos estudios se deben a cada uno de estos factores. Con este fin, en este apartado intentaremos reconciliar nuestras estimaciones del déficit fiscal de Cataluña en el año 1996 con las ofrecidas para el mismo año y región por Castells y otros (2000) y López y Martínez (2000). Como veremos, los resultados del ejercicio resultan alentadores por cuanto sugieren que (en la medida en que el caso analizado sea representativo), las diferencias entre distintos estudios son relativamente reducidas una vez se corrige por diferencias metodológicas y de ámbito institucional. Con todo, subsisten diferencias apreciables entre distintas estimaciones que hacen que cualquiera de ellas, incluyendo por supuesto la presente, haya de interpretarse con bastante precaución -- más como un indicador aproximado del orden de magnitud de los saldos regionales que cómo una estadística fiable sobre los valores de los mismos.

Para reconciliar las distintas estimaciones, expresamos todas las magnitudes relevantes en ptas. de 1999 utilizando el deflactor del PIB español, convertimos los saldos fiscales que estiman otros autores en saldos relativos, y corregimos por los efectos de algunos flujos fiscales que ellos no consideran y por diferencias metodológicas, hasta alcanzar una cifra comparable a nuestra estimación del saldo relativo de Cataluña. Los cálculos necesarios se recogen en el Cuadro 12. El primer paso (resumido en las tres primeras filas del cuadro) consiste en transformar los saldos fiscales que se estiman en estos trabajos (de acuerdo con el procedimiento habitual) en lo que hemos llamado saldos relativos. Ambos grupos de autores proporcionan tanto un saldo fiscal básico (definido como la diferencia bruta entre los gastos e ingresos imputables a Cataluña) como un saldo con presupuesto equilibrado obtenido por elevación de los ingresos públicos hasta el total de gasto. La diferencia entre ambas magnitudes es el producto del déficit de la administración central (entendido como la diferencia entre los gastos y los ingresos considerados en el análisis) y el peso de Cataluña en los ingresos del sector público. Puesto que en ambos estudios se proporciona la información necesaria para recuperar estas dos magnitudes, podemos calcular el déficit agregado e imputarle a Cataluña la parte que le corresponde de acuerdo con su población, obteniendo así un saldo relativo comparable en principio al nuestro.

Cuadro 12: Una reconciliación de diversas estimaciones del saldo fiscal de Cataluña en 1996, Castells y otros (2000) y López y Martínez (2000) vs. nuestras estimaciones

Las diferencias existentes en este punto entre las tres estimaciones reflejan diferencias en los flujos fiscales considerados y en los criterios de imputación, especialmente en relación con la territorialización del gasto en bienes públicos nacionales y las partidas más susceptibles de generar desbordamientos interregionales. El segundo bloque del cuadro recoge el impacto sobre el déficit relativo de Cataluña de algunos flujos fiscales que se incluyen en nuestros cálculos pero no en los de los otros autores. Las principales partidas a considerar son las ayudas directas de la UE, las inversiones de AENA y Puertos del Estado, el gasto de los Organismos

Autónomos Comerciales adscritos al Ministerio de Agricultura (que canalizan las subvenciones agrarias comunitarias además de otros programas de menor importancia) y, en el caso de López y Martínez pero no de Castells et al, las subvenciones corrientes y transferencias de capital a diversas empresas públicas (especialmente de transportes y mineras).¹¹

Con estas correcciones, el saldo relativo que estiman Castells y otros (saldo relativo corregido 1) es inferior al nuestro en tan sólo unos 60.000 millones. Sospechamos que esta diferencia se debe en buena parte a la mayor disposición de estos autores a estimar el tamaño de los desbordamientos interregionales generados por la inversión en infraestructuras y otros programas, lo que hace que el saldo deficitario catalán por estos conceptos sea menor que en nuestro caso.

En cuanto a López y García resulta necesaria una corrección adicional para obtener una cifra comparable a la nuestra, pues estos autores no imputan a Cataluña parte alguna del coste de los servicios centrales asociados con diversos programas o del gasto en bienes públicos de carácter nacional, excepto cuando los servicios relevantes se localizan en esta región. Por otro lado, en este estudio se excluye del análisis todo el gasto realizado por el Estado en el extranjero, que en consecuencia no aumenta el saldo relativo de ninguna región. Puesto que esta partida de gasto en el extranjero¹² se integra en su práctica totalidad en nuestro capítulo de administración general y bienes públicos nacionales, hemos de restarla del gasto total por este concepto antes de imputar a Cataluña la parte del resultado que le corresponde por su población. Este ajuste supone reducir el saldo de López y Martínez a -1.085.795 millones de ptas. (saldo relativo corregido 2), una cifra que coincide prácticamente con la nuestra.

Aunque no las incluyen en su estimación básica, López y Martínez defienden la necesidad de realizar algunas correcciones adicionales para obtener una mejor estimación del déficit fiscal catalán. Se trata, en particular, de ajustes por diferencias en el nivel de precios con el promedio de España, por la capitalidad de Madrid y por diferencias interregionales en el grado de cumplimiento fiscal en relación con el IVA. El importe total de estas correcciones, que se recogen en la parte inferior del cuadro, sería de unos 260.000 millones de ptas., lo que elevaría el déficit relativo a un máximo de casi 1,6 billones de pesetas cuando no imputamos a Cataluña su participación en el coste de los bienes públicos nacionales.

La lógica de estos ajustes es, en el mejor de los casos, muy problemática. El mayor de ellos supone un aumento del déficit de unos 190.000 millones de ptas. que se obtiene deflactando los gastos del Estado en Cataluña, pero no sus ingresos en esta región, para corregir por el hecho de que el nivel de precios en esta comunidad es mayor que en el promedio de España. La justificación ofrecida para esta peculiar elección es que, mientras que los ingresos del Estado revierten a una caja única y compran bienes al nivel medio de precios en el conjunto de España, los flujos de gasto estatal tienen un menor poder adquisitivo en Cataluña que en otras regiones. Aún respetando la lógica del enfoque de flujo monetario, resultaría más natural pensar que el dinero recaudado en Cataluña se destina en primer lugar a financiar los bienes y servicios ofrecidos en esta región, con lo que el nivel de precios relevante para ambas magnitudes sería el mismo, y sólo la diferencia ingresa en una caja central donde el nivel de precios relevante es más bajo. Por otro lado, y desde la óptica del flujo de beneficio, habrían de deflactarse tanto los ingresos como los gastos, pues si bien es verdad que el poder adquisitivo de cada peseta de gasto estatal es menor en Cataluña que en otras regiones, también lo es el sacrificio que supone pagar una cantidad determinada de impuestos. Puesto que los ingresos tributarios son mayores que el gasto estatal, el efecto neto de la corrección sería ahora el de reducir el déficit catalán.

¹¹ Existen otras diferencias en cuanto a los flujos fiscales considerados por los tres estudios pero la mayor parte de ellas no alteran el saldo relativo. Así sucede por ejemplo con los impuestos cedidos, que afectan de la misma forma el ingreso y el gasto imputable a Cataluña. También existen otras diferencias en relación con las partidas de ingreso consideradas en cada caso, pero éstas parecen ser de importancia reducida.

¹² Los principales conceptos de gasto que se realizan en el extranjero parecen ser las aportaciones a la UE y otras organizaciones internacionales, la cooperación al desarrollo, los gastos de representación exterior y otros programas menores, como el Instituto Cervantes.

El ajuste por la capitalidad de Madrid¹³ está aún menos justificado pues en realidad supone una doble corrección por el efecto sede. Así, los autores intentan estimar cómo aumentaría la base fiscal catalana si se imputasen a esta comunidad los beneficios no distribuidos de las grandes empresas con sede en Madrid pero generados en Cataluña, y cómo crecería la recaudación si esta hipotética renta adicional tributase en Cataluña (en parte por IRPF y en parte por Sociedades). El ejercicio resulta innecesario, porque los beneficios no distribuidos ya pagan el Impuesto de Sociedades, y la recaudacion nacional por esta figura se imputa territorialmente utilizando indicadores que ya neutralizan el efecto sede.

En el caso del ajuste por el grado de cumplimiento fiscal en relación con el IVA, la cuestión es más compleja. El cálculo que realizan López y Martínez es el siguiente. Apoyándose en un estudio de Avila, Sánchez y Avilés (1997), estos autores estiman que el grado de cumplimiento fiscal en el IVA es un 6,7% mayor en Cataluña que en el promedio de España (para el promedio del período 1988-93). Si el nivel de fraude en el conjunto de España se redujese al nivel catalán, por tanto, la recaudación agregada por este impuesto aumentaría en un 6,7%, y la recaudación imputada a Cataluña, de acuerdo con su peso en el consumo familiar, lo haría en la misma proporción. Trabajando con datos de 1996 en ptas. de 1999, esto supondría un aumento de la recaudación, y por tanto del déficit bruto catalán de 56.402 millones de ptas. que es la cifra que aparece en el Cuadro 12 como ajuste por cumplimiento fiscal en el IVA. Aceptando estas hipótesis provisionalmente, existe otro efecto que los autores no tienen en cuenta. El aumento hipotético de la recaudación por IVA supondría también una reducción (nocional) del déficit agregado, y por tanto de la corrección por déficit imputable a Cataluña. Si seguimos nuestro criterio de imputar el déficit en proporción a la población, esto supondría una reducción del déficit catalán de 47.593 millones de ptas. (que figura en el Cuadro pero no se suma a los totales por no hacerlo los autores), lo que nos dejaría con un incremento neto del saldo fiscal relativo de Cataluña de sólo 8.809 millones (esto es, de un del déficit parcial asociado con la recaudación por IVA, que asciende a 131.472 Mptas.). Si el déficit se imputase en proporción a los ingresos tributarios, la corrección necesaria sería de 61.257 millones, con lo que el efecto final sobre el déficit estimado sería una reducción de 4.855 millones.

¹³ La cifra que aparece en el cuadro por este concepto corresponde a la estimación que realizan los autores para el año 1994, expresada en ptas. de 1999.

Por otro lado, existen al menos otras dos objecciones a la corrección por cumplimiento fiscal que introducen López y Martínez. La primera es que ésta supone romper con la práctica habitual de imputar flujos fiscales reales y no hipotéticos, e introduce por tanto un nuevo elemento de posible subjetividad en el análisis. Nosotros hemos hecho algo similar en el caso de la rebaja fiscal canaria (aunque esta corrección no altera el saldo fiscal agregado de la región, pués figura a la vez como ingreso y como gasto). Pero en el caso presente, el cálculo exige además la utilización de estimaciones que, por la naturaleza del problema y el estado actual de la literatura, han de considerarse necesariamente como muy tentativas.

En segundo lugar, puede cuestionarse la idoneidad del procedimiento de ajuste utilizado. Los indicadores de cumplimiento fiscal que se utilizan parecen basarse en estimaciones del peso relativo de la economía sumergida en cada región, y se refieren por tanto a la producción y no al consumo. En la medida en que el grado de fraude refleje básicamente diferencias en la composición sectorial de la producción, y que los patrones de producción y consumo regionales sean independientes entre sí, cabe suponer, como hacen implícitamente López y Martínez, que el fraude fiscal se translada de manera uniforme a todas las regiones, en forma de menores precios, en proporción al consumo. Pero si existen diferencias interregionales en el grado de cumplimiento fiscal dentro de un mismo sector, o si el consumo se dirige preferentemente a la producción doméstica de cada región, la imputacion de la recaudacion nacional por IVA en proporción al consumo regional ya no sería válida. Bajo estos supuestos, tendríamos que ajustar los pesos regionales en el consumo por el grado de cumplimiento fiscal, ponderando el ajuste de alguna forma (difícil de determinar con precisión) para capturar el peso de la producción doméstica en el consumo regional.

5. IMPACTO REDISTRIBUTIVO Y DISPERSIÓN DE LOS DISTINTOS FLUJOS FISCALES

Como hemos visto en la sección precedente, los flujos fiscales interregionales tienen un fuerte componente redistributivo que contribuye a mitigar las disparidades regionales en términos de renta per cápita. Uno de los objetivos de esta sección es el de obtener indicadores más precisos del impacto redistributivo de las distintas partidas de ingreso y gasto público.

Para ello, utilizaremos la metodología desarrollada en de la Fuente y Doménech (2000). En primer lugar normalizamos el saldo per cápita parcial generado por cada grupo k de programas presupuestarios dividiéndolo por la renta per cápita promedio del conjunto de España (ypc). Seguidamente estimamos una regresión en la que la variable a explicar es el saldo regional así normalizado la variable explicativa es el nivel de renta (PIB) per cápita de cada región, expresado en diferencias porcentuales con el promedio español (ypcrel_r). Así pues, la ecuación a estimar para cada grupo de programas es de la forma

\[(1 0) \mathrm {sfrpcn_ {rk} = - b_ {k} ypcre l _ {r}}\]

donde . La estimación se realiza ponderando las observaciones por la población de cada región e imponiendo una constante igual a cero.

El coeficiente así estimado, al que denominaremos coeficiente de redistribución , mide la fracción del diferencial de renta per cápita con el promedio español que se elimina en una región tipo debido a la incidencia del grupo k de programas presupuestarios. Obsérvese que está definido de tal forma que su signo es positivo cuando la relación entre el saldo fiscal y el nivel de renta es negativa, esto es, cuando las regiones más ricas pagan más o reciben menos que las más pobres. Por tanto un valor positivo de indica que el programa considerado redistribuye renta en el sentido "adecuado", mientras que el signo opuesto indicaría un patrón regresivo de distribución territorial del gasto o el ingreso. Es fácil comprobar que los coeficientes de redistribución parciales de los distintos grupos de programas presupuestarios suman al coeficiente de redistribución global derivado de los saldos fiscales agregados regionales. Esto nos permite descomponer el impacto redistributivo de la actuación del sector público en una serie de sumandos que resumen las contribuciones de los distintos grupos de programas de interés.

El impacto redistributivo total de un programa presupuestario determinado depende de la progresividad con la que se distribuyen territorialmente los flujos fiscales que genera y del volumen total de estos flujos. Para aislar el primero de estos factores, calculamos para cada programa k un coeficiente de eficiencia redistributiva dividiendo por el peso del programa k en el flujo fiscal total (calculado dividiendo la suma de los valores absolutos de los flujos de ingreso y gasto asociados con el programa por el flujo total, definido también como la suma de todas las partidas de ingreso y de gasto, ignorando su signo). Este coeficiente mide el grado de redistribución que se obtendría con cada programa si éste canalizase un 1% del flujo fiscal total, manteniendo constante la distribución territorial de sus pagos e ingresos tributarios. Esta información nos permite identificar aquellas actuaciones que tienen un mayor impacto sobre la reducción de las disparidades regionales por peseta de ingreso o gasto.

La Figura 5 ilustra la estimación del coeficiente de redistribución global a partir de la relación entre los saldos fiscales agregados per cápita y la renta per cápita relativa (con ambas variables expresadas como porcentajes de la renta per cápita española). La relación entre estas dos variables es claramente negativa, esto las regiones ricas generalmente pagan más impuestos reciben menos prestaciones que las pobres. La pendiente de la recta de regresión ajustada, que mide la intensidad de esta correlación, es el coeficiente de redistribución global, que captura el impacto conjunto de los distintos flujos fiscales de ingreso y gasto. Para el promedio del período analizado (1990-97), el valor de este coeficiente es de 32,66%. Esto es, la actuación del sector público elimina aproximadamente un tercio de las disparidades interregionales en términos de renta bruta.

Figura 5: Saldo fiscal relativo per cápita vs. renta per cápita relativa, promedio 1990-97

Los coeficientes de redistribución y de eficiencia redistributiva de las principales agrupaciones de programas presupuestarios se recogen en la primera y tercera columnas del Cuadro 13. Estos indicadores permiten obtener un diagnóstico preciso de la contribución de distintos grupos de actividades públicas a la redistribución interregional. Las partidas con un mayor impacto redistributivo por peseta de gasto público son los programas de ayuda regional (con un CER de 1,87), seguidos del gasto agrícola (1,65), los impuestos directos (1,05), las cotizaciónes sociales , los impuestos indirectos (0,47) y la inversión en infraestructuras (0,43). Algunos de estos programas, sin embargo, movilizan cantidades muy limitadas de recursos, por lo que su impacto redistributivo total es modesto.

Dos descomposiciones alternativas del coeficiente de redistribución global resultan particularmente instructivas. Si distinguimos únicamente entre ingresos tributarios y gastos, vemos que toda la redistribución proviene de la recaudación tributaria, mientras que el conjunto del gasto de las administraciones públicas registra una correlación prácticamente nula con la renta per cápita y, de hecho, muestra una distribución regional ligeramente regresiva (véase la Figura 6). Volviendo a las grandes agrupaciones de programas que hemos manejado - Coeficiente de redistribución: fracción del diferencial de renta per cápita con el promedio español que se elimina como resultado de cada partida de gasto o ingreso público en una "región típica". Se obtiene como el coeficiente de una regresión del saldo per cápita relativo, normalizado por la renta per capita en España, sobre la renta relativa per cápita, imponiendo una constante cero y ponderando las observaciones por el peso regional en la población española. El signo es positivo cuando el flujo es redistributivo (esto es, cuando los ricos pagan más o reciben menos gasto) y negativo en el caso contrario. 5

Cuadro 13: Indicadores de impacto redistributivo y dispersión regional del gasto público e ingresos tributarios. promedio 1990-97 en ptas. de 1999

- Notas:

- t = estadístico t de la regresión de redistribución con variables ponderadas por la población.

^- Coeficiente de eficiencia redistributiva = coeficiente de redistribución dividido por el peso del flujo fiscal relevante en el flujo fiscal total (el flujo fiscal es la suma de los ingresos y gastos relevantes) y dividido por cien. Equivale al CR que se obtendría si el gasto por ese concepto fuese un 1% del flujo fiscal total distribuido regionalmente de la misma forma que la partida original.

- Ratio max/min = ratio entre el máximo y el mínimo gasto per cápita regional en cada partida de gasto o ingreso público. En su cálculo se excluye a Ceuta y Melilla.

- CV = coeficiente de variación ponderado del gasto o ingreso per cápita regional asociado con cada grupo de programas presupuestarios. Cuando el item presupuestario se define como una diferencia (p. ej. la redistribución personal), el denominador es la suma de los flujos de las partidas relevantes, y no su diferencia (p. ej. el la suma de los ingresos tributarios y el gasto en proteccion social).

- % del total se refiere al flujo fiscal, i.e. a la suma de los ingresos tributarios y los gastos.

Figura 6: Descomposición del coeficiente de redistribución regional total (a partir de saldos per cápita y renta promedio para 1990-97)

Figura 7: Descomposición del coeficiente de redistribución regional total (a partir de saldos per cápita y renta promedio para 1990-97)

hasta el momento (véase la Figura 7), vemos que aproximadamente un 90% del esfuerzo redistributivo total proviene, no sorprendentemente, de los mecanismos de redistribución interpersonal, mientras que el impacto conjunto del gasto territorializable y de los programas de regulación y promoción económica es muy reducido.

Dentro del gasto territorializable (Figura 8), la inversión en infraestructuras y las ayudas regionales tienen un pequeño efecto redistributivo, mientras que la financiación básica de los entes territoriales, el gasto en sanidad y servicios sociales y la provisión de otros bienes y

Figura 8: Descomposición del coeficiente de redistribución regional asociado al gasto territorializable, (datos para el promedio de1990-97)

servicios públicos muestran un patrón ligeramente regresivo, con mayores niveles de gasto en las regiones ricas. Las Figuras 9-13 muestran la relación entre los saldos per cápita relativos generados por estos programas presupuestarios (expresados como fracción de la renta per cápita promedio en el conjunto de España) y la renta per cápita relativa regional, con ambas variables expresadas en promedios sobre el período 1990-97. Destaca en primer lugar la ausencia de una relación sistemática entre el nivel de renta y la financiación territorial básica, pese a incluirse en ésta el Fondo de Compensación Interterritorial (véase la Figura 9). Así, mientras las comunidades forales disfrutan de niveles de financiación muy superiores al promedio nacional pese a tratarse de regiones con elevados niveles de renta per cápita, algunas regiones pobres (como Andalucía y Murcia) disponen de un volumen de recursos por habitante claramente inferior al promedio.

En el caso de la inversión pública en infraestructuras (Figura 10), el patrón redistributivo parece deberse en buena parte a los fondos FEDER integrados en los Presupuestos Generales del Estado. El resto de las ayudas comunitarias se integran en el apartado de ayudas regionales (Figura 11) y contribuyen también de manera apreciable a la redistribución territorial. En este apartado, sin embargo, tienen un peso dominante algunos programas específicos de ayuda regional no financiados por la UE. Como hemos visto, se trata del PER, la rebaja en la tributación indirecta canaria y las ayudas a la minería. El volumen de gasto por habitante de estos dos últimos programas es muy importante y, si bien contribuye a la progresividad del gasto territorializable por favorecer a regiones con niveles de renta inferiores al promedio, también tiende a concentrar las ayudas de forma cuestionable en un número muy reducido de regiones. El gasto en otros bienes y servicios (Figura 12) incluye las ayudas a la vivienda y al transporte y el gasto en seguridad ciudadana y cultura y deportes. En términos generales, estos programas tienden a beneficiar en mayor medida a las regiones más ricas. Lo mismo es cierto del gasto sanitario (Figura 13), aunque en este caso el grado de regresividad es mucho menor.

Figura 9: Financiación territorial básica, sin sanidad (saldo relativo per cápita) vs. renta relativa per cápita, promedio 1990-97

- Notas: el saldo per cápita relativo aparece expresado como fracción de la renta per cápita media del conjunto de España. La renta per cápita relativa es la diferencia porcentual entre el PIB per cápita de cada región y el promedio español de la misma variable.

Figura 10: Inversión en infraestructuras (saldo per cápita relativo) vs. renta per cápita relativa, promedio 1990-97

otros bienes y servicios públicos: saldo per cápita relativo

Figura 11: Total ayudas regionales (saldo relativo per cápita) vs. renta relativa per cápita, promedio 1990-97

Figura 12: Otros bienes y servicios públicos (saldo per cápita relativo) vs. renta per cápita relativa, promedio 1990-97

Figura 13: Sanidad y servicios sociales (saldo relativo per cápita) vs. renta relativa per cápita, promedio 1990-97

- La dispersión del gasto per cápita

Como acabamos de ver, ni el gasto público per cápita ni su componente territorializable muestran una relación sistemática con la renta per cápita regional. Esto no quiere decir, sin embargo, que la distribución regional del gasto per cápita sea uniforme. De hecho, existen notables disparidades regionales en términos de esta variable que intentamos capturar mediante el uso de dos indicadores de dispersión. El primero de ellos es el ratio max/min, definido como la razón entre el gasto per cápita en la región más favorecida y en la menos favorecida dentro de cada programa presupuestario, excluyendo a Ceuta y Melilla.¹⁴ El segundo es el coeficiente de variación ponderado (por población) del gasto per cápita.

Los valores de estos indicadores, que aparecen en las columnas cuarta y quinta del Cuadro 13, confirman la enorme dispersión del gasto per cápita asociado con diversos agregados presupuestarios. En algunos casos esto no es especialmente preocupante. El gasto per cápita en subvenciones agrarias en Extremadura es 29,5 veces mayor que en Madrid, pero esto refleja tan sólo los diferentes patrones de especialización sectorial de ambas regiones. En otros casos, sin embargo, la existencia de disparidades de gasto de la magnitud observada resulta difícil de justificar. El caso de la financiación territorial básica resulta especialmente llamativo. Tras corregir por diferencias en niveles competenciales, las administraciones territoriales vascas han dispuesto de 2,1 veces más recursos por habitante que las de las Islas Baleares. Como se muestra en la Figura 14, el valor del ratio max/min para el conjunto del gasto territorializable es de 1,57, y oscila entre 1,31 en el caso del gasto sanitario y 2,52 en el de la inversión en infraestructuras.

¹⁴ Estas ciudades autónomas se excluyen del cálculo por presentar comportamientos atípicos en muchos sentidos y por la falta de fiabilidad de nuestros resultados en su caso.

Figura 14: Ratio max/min (con gasto per cápita, excluyendo a Ceuta y Melilla) para diversas partidas de gasto territorializable, promedio 1990-97

6. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LOS FLUJOS FISCALES

A la vista de los resultados anteriores es quizás el momento de retomar la cuestión que subyace al interés por las balanzas fiscales: la idoneidad de la distribución territorial de los ingresos y gastos públicos. En buena medida, la cuasi-obsesión por el tema que se detecta a veces en este Estado nuestro de las autonomías refleja una forma mal dirigida de enfocar el problema más amplio de la equidad en el reparto de los beneficios y cargas fiscales derivados de la actuación pública. En última instancia, ésta es una cuestión que debe abordarse a nivel individual y no territorial, porque son los ciudadanos los que pagan impuestos, perciben prestaciones y se benefician de los bienes y servicios públicos, y porque son sus características personales y económicas las que resultan relevantes a la hora de discutir sobre la justicia del reparto.

En consecuencia, no resulta razonable evaluar el conjunto de las actuaciones del sector público en términos de su incidencia territorial. Si aceptamos el principio de igualdad de derechos y deberes entre todos los españoles así como la necesidad de una política redistributiva que transfiera recursos de los ciudadanos más prósperos a los más necesitados con independencia de su lugar de residencia, tiene poco sentido preocuparnos por las implicaciones regionales de los flujos fiscales que genera el sistema impositivo y de protección social. Podemos, ciertamente, discutir sobre la bondad de estas políticas, sobre el grado deseable de redistribución y sobre sus posibles efectos adversos vía diversos desincentivos, pero, en todo caso, habremos de hacerlo desde una perspectiva estrictamente individual.

Con todo, existen al menos dos razones que hacen que tenga sentido transladar la discusión, al menos en parte, al nivel regional. La primera es que así se simplifica enormemente el problema. Al coste de ignorar la heterogeneidad interna de los distintos territorios, podemos trabajar con una población ficticia de dieciocho individuos representantivos sobre los que disponemos de prácticamente toda la información relevante. Existen, por supuesto, peligros importantes al proceder de esta forma. Un ejemplo claro de ello surge en conexión con las subvenciones agrarias. Si bien éstas tienen un claro efecto redistributivo a nivel regional, existen buenas razones para sospechar que su impacto sobre la distribución personal de la renta no es progresivo. Puesto que las ayudas tienden a ser proporcionales a la producción, éstas benefician especialmente a los propietarios de grandes explotaciones, que no se concentran precisamente entre las capas más necesitadas de la población. Para evitar tales problemas, sería preferible trabajar, por ejemplo, con percentiles de la distribución personal de la renta, pero en este caso resulta bastante más difícil identificar a los beneficiarios de muchas partidas de gasto. Aunque existen trabajos que han comenzado a avanzar en esta dirección, en el estado actual de nuestro conocimiento, el enfoque regional puede todavía resultar útil como una primera aproximación al problema que verdaderamente nos interesa. Si no olvidamos sus inherentes limitaciones, ejercicios como el de la sección anterior pueden darnos una idea aproximada de la magnitud del esfuerzo redistributivo que se realiza a través del sector público y de la eficiencia de sus distintos instrumentos.

En segundo lugar, el enfoque territorial cobra pleno sentido cuando se restringe a aquellas partidas presupuestarias que, por su naturaleza, afectan de manera aproximadamente uniforme a todos los habitantes de un determinado ámbito geográfico o financian ayudas de carácter explícitamente regional. En estos casos sí que resulta necesario examinar la distribución geográfica de los recursos disponibles e intentar que ésta se adecúe a criterios razonables que puedan ser aceptados por una amplia mayoría de los ciudadanos.

De hecho, los mismos principios que implican la irrelevancia de consideraciones regionales en cuestiones de redistribución personal, exigen una escrupulosa atención a criterios de equidad (ahora sí) regional en relación con el gasto de carácter territorializable. Entre estos criterios destacan dos, la igualdad y la solidaridad,¹⁵ que consagra nuestro ordenamiento constitucional y que generan dos claros imperativos prácticos. En primer lugar, ha de asegurarse el acceso de todos los ciudadanos a los servicios públicos fundamentales en condiciones de igualdad. En segundo, han de establecerse mecanismos de cohesión territorial que financien actuaciones destinadas a potenciar el desarrollo de las regiones menos favorecidas. La cuestión se complica, sin embargo, porque existen también otros objetivos legítimos, como pueden ser la cobertura de necesidades urgentes o excepcionales y los intereses económicos o estratégicos del conjunto del país, que han de ser considerados a la hora de evaluar el patrón territorial de reparto del gasto.

¹⁵ El principio de igualdad aparece consagrado en los artículos 1 y 14 de la Constitución. Este último establece la igualdad de todos los españoles ante la ley y prohíbe toda discriminación por motivos de "nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social." Este principio se refuerza, ya en referencia más clara al sistema autonómico, en el propio Título VIII. Así, el artículo 139-1 proclama que "todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado", mientras que el 138-2 prohíbe que los Estatutos de Autonomía generen "privilegios económicos o sociales."

Figura 14: Total de gasto territorializable (saldo per cápita relativo) vs. renta per cápita relativa, promedio 1990-97

A la luz de estos criterios, nuestro análisis sugiere que la distribución regional del gasto territorializable está lejos de ser satisfactoria. Como se ilustra en la Figura 14 (y ya hemos resaltado en la sección anterior), la distribución regional del gasto territorializable per cápita es muy desigual. Las diferencias observadas, además, no provienen (excepto en muy pequeña medida) de un esfuerzo de solidaridad dirigido a corregir diferenciales de renta. El resultado es que el sistema termina tratando de manera muy distinta a regiones que presentan condiciones muy similares, al menos en términos de riqueza.

El principio de solidaridad también figura de forma prominente en la Constitución. El mismo reconocimiento del derecho a la autonomía aparece ya de la mano de la obligación de solidaridad en el artículo 2. De manera más explícita, el artículo 40 encomienda a los poderes públicos en general la promoción de una distribución equitativa de la renta regional, mientras que el 138-1 establece que el Estado ha de velar por el establecimiento de "un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español."

financiación territorial homogeneizada: saldo relativo per cápita

Podemos intentar afinar un poco más el diagnóstico a partir de un desglose del gasto territorializable en dos grandes partidas: una que recoge la financiación territorial en sentido amplio (esto es, incluyendo la sanidad), y otra que integra al resto de los programas incluídos en este capítulo de gasto (inversión en infraestructuras, ayudas regionales y otros bienes y servicios públicos). En relación con la primera de estas partidas, que financia cosas tan primordiales como la educación y la sanidad, habría de primar, por encima de cualquier otra consideración, el principio de igualdad de trato a los ciudadanos. La Figura 15 muestra que estamos muy lejos de esta situación y exige a nuestro entender una reforma del sistema de financiación territorial que garantice la igualdad de recursos per cápita entre todas las regiones. El sistema actual, en el que supuestamente domina el mismo objetivo, con pequeñas correcciones para acomodar diferencias en el coste de provisión de los servicios públicos, simplemente genera diferencias inaceptables y de dudosa constitucionalidad. En nuestra opinión, sin embargo, no sería apropiado el orientar la financiación autonómica a la corrección, incluso parcial, de los saldos fiscales regionales, como se ha reclamado en alguna ocasión.¹⁶ Llevado a su extremo, este principio supondría restringir la redistribución personal al ámbito regional, y condicionar o bien las obligaciones fiscales o bien el nivel de prestaciones públicas a la región de residencia, en clara violación del principio de igualdad de todos los españoles.

Figura 15: Financiación territorial homogeneizada, incluyendo sanidad (saldo per cápita relativo) vs. renta per cápita relativa, promedio 1990-97

¹⁶ Véase por ejemplo Mas (1999).

Figura 16: Otro gasto territorializable (saldo relativo per cápita) vs. renta per cápita relativa, promedio 1990-97 La segunda partida de gasto territorializable resulta más difícil de evaluar porque en ella se mezclan programas y objetivos muy diversos. Como ilustra la Figura 16, esta partida incluye un componente redistributivo, aunque bastante limitado. Como referencia, el coeficiente de redistribución asociado a este agregado de gasto (un 2.06%) es inferior en más de un tercio al que generan, a nivel de países miembros, los Fondos Estructurales de la UE (un 3.27% en 1997).¹⁷ Así pues, parece haber margen para un mayor esfuerzo de cohesión territorial. Por otro lado, existen diferencias notables de trato entre regiones con niveles de renta similares también en este apartado. En algunos casos, estos diferenciales pueden ser parcialmente justificables como respuestas a situaciones excepcionales. Así, la situación en el País Vasco justificaría un mayor gasto en seguridad ciudadana, lo que explica una parte del saldo positivo de esta región, mientras que la rebaja fiscal canaria se podría defender como un instrumento para neutralizar parcialmente las desventajas que comporta la situación ultraperiférica de esta comunidad, y las ayudas a la minería asturiana como un intento de mitigar los costes del intenso proceso de reconversión industrial que ha sufrido esta región. En cualquier caso, tanto la forma que adoptan algunas de estas ayudas como el volumen de recursos destinados a ellas son ciertamente discutibles, y existen situaciones de aparente discriminación, especialmente en relación con las regiones mediterráneas y Galicia, para las que resulta difícil encontrar una justificación convincente.

¹⁷ Véase de la Fuente y Doménech (2000).

7. CONCLUSION

En este trabajo hemos analizado la distribución regional de los flujos fiscales generados por la actuación del sector público durante el período 1990-97 y su incidencia sobre la distribución territorial de la renta. A diferencia de otros trabajos existentes en la literatura, nuestro interés no se centra en los saldos fiscales agregados de las regiones españolas sino en la composición de los mismos. En consecuencia, utilizamos un concepto de saldo fiscal que se presta de manera natural a su descomposición por grupos de programas presupuestarios y calculamos los saldos parciales generados por diversos agregados de gasto e ingreso. Este enfoque permite identificar aquellos flujos fiscales que son de naturaleza propiamente territorializable, evitando mezclarlos con otras partidas que responden a objetivos de redistribución personal, apoyo a sectores económicos o provisión de bienes públicos de carácter nacional. De esta forma, resulta posible analizar separadamente la incidencia de los distintos programas presupuestarios y evaluar la distribución regional de los recursos que éstos canalizan de acuerdo con los criterios que los motivan.

Los principales resultados del análisis se pueden resumir como sigue. Aproximadamente dos tercios de los flujos económicos que genera la actuación del sector público provienen del sistema impositivo y de protección social, algo más de un 5% se destina a financiar bienes públicos de carácter nacional, y en torno a un 3% se dedica la promoción y regulación de diversas actividades económicas. Los flujos de carácter territorializable, por tanto, representan únicamente una cuarta parte del total. En consonancia con estas magnitudes, el grueso de los saldos fiscales regionales refleja el resultado del proceso de redistribución personal. En una región tipo, este componente genera tres cuartas partes del saldo total, mientras que el componente territorializable sólo supone un 17% de esta magnitud, de lo que aproximadamente la mitad corresponde a la financiación autonómica y local. En algunas regiones, sin embargo, el componente territorial tiene un peso importante, lo que nos alerta sobre disparidades de trato que en ocasiones resultan difíciles de justificar.

La actuación del sector público contribuye de manera muy notable a la reducción de las disparidades de renta per cápita entre regiones, eliminando aproximadamente una tercera parte del diferencial de renta de una región tipo con el promedio nacional. Este importante efecto redistributivo proviene en exclusiva de la recaudación tributaria, por cuanto el conjunto del gasto público no presenta, en términos per cápita, una relación sistemática con el nivel de renta. Dentro de las partidas de gasto, el componente territorializable tiene en su conjunto un limitadísimo efecto redistributivo, mientras que la financiación autonómica y local es ligeramente regresiva. El gasto territorializable, además, se distribuye de forma muy desigual entre regiones, lo que resulta especialmente preocupante en relacion con la financiación de unas administraciones territoriales que gestionan servicios tan esenciales para los ciudadanos como la sanidad y la educación.

Finalmente, sostenemos que la discusión sobre el reparto regional de los recursos públicos ha de centrarse en el capítulo de gasto propiamente territorializable, puesto que el resto de los flujos fiscales responden a criterios que nada tienen que ver con cuestiones regionales y han de ser evaluados de acuerdo con los objetivos que los motivan. Restringiéndonos a este componente del gasto, la situación resulta claramente insatisfactoria por cuanto su patrón de asignación regional no parece responder a criterios de igualdad o de solidaridad. Si bien existen consideraciones de otro tipo que podrían justificar algunas de las peculiaridades de la distribución regional del gasto territorializable, éstas no parecen suficientes para evitar la conclusión de que existe un elemento excesivo de arbitariedad en su reparto que aconseja, cuando menos, una profunda reforma del sistema de financiación territorial. Uno de los objetivos de esta reforma habría de ser el de asegurar una razonable igualdad de recursos por habitante entre las distintas administraciones autonómicas y locales, a igualdad de competencias y obligaciones tributarias.

Referencias

References

1. Avila, A., Sánchez Maldonado, J. y A. Avilés (1997). "Economía irregular y evasión fiscal." Unicaja y Analistas Económicos de Andalucía.

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1. Barberán, R. "La estimación de las balanzas fiscales regionales en el Estado de las Autonomías: el estado de la cuestión," en A. Castells y N. Bosch, editores, Desequilibrios territoriales en España y Europa. Ariel Economía, Barcelona, 1999.

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1. Castells, A., R. Barberán, N. Bosch, M. Espasa, F. Rodrigo y J. Ruiz-Huerta (2000). Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas (1991-1996). Ariel Economía, Barcelona.

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1. de la Fuente, A. y R. Doménech (2000). "The redistributive effects of the EU budget: an analysis and a proposal for reform." Documento de Trabajo D-20002, Dirección General de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Madrid, febrero de 2000.

References

1. López, G. y E. Martínez. La balança fiscal de Catalunya amb l'Administració central (1995- 1998). Generalitat de Catalunya, Col.lecció Institut d'Estudis Autònomics 27, Barcelona, 2000.

References

1. Mas, A. Un tracte just per als ciutadans de Catalunya: el pacte fiscal, una proposta concreta. Generalitat de Catalunya, Barcelona, 1999.

ANEXO: CRITERIOS DE REGIONALIZACIÓN y FUENTES DE INFORMACIÓN

Indice

1. ADMINISTRACIÓN GENERAL Y BIENES PÚBLICOS NACIONALES 3 1. Relaciones exteriores y defensa 3 2. Alta dirección del Estado y el gobierno 4 3. Otros servicios y programas de interés general 4 2. GASTO TERRITORIALIZABLE 6 1. Financiación territorial básica homogeneizada 6 a. Financiación ordinaria del Estado para entes territoriales 7 b. Ajustes por homogeneización (excepto educación) 9 1. Tributos cedidos 10 2. Tributos concertados y asimilables 10 3. Cupo y asimilables 10 4. Ajustes por competencias o financiación atípicas 11 c. Educación y formación 13 1. Educación reglada 13 2. Formación profesional no reglada 18 2. Sanidad y servicios sociales transferidos 20 a. Sanidad 20 b. Servicios sociales y pensiones no contributivas de la Seguridad Social 23 3. Otro gasto territorializable 27 a. Infraestructuras productivas 27 b. Otros bienes y servicios públicos 31 1. Justicia, prisiones y seguridad ciudadana y vial 31 2. Vivienda, transporte y comunicaciones 34 3. Cultura y deportes 36 c. Diversos programas de ayuda regional 38 3. PROTECCIÓN SOCIAL 39 1. Pensiones y otras prestaciones económicas 40 2. Servicios sociales del Estado y otros programas sociales 42 3. Asistencia al desempleo 43 4. REGULACIÓN Y PROMOCIÓN ECONÓMICA 44 1. Agricultura, ganadería y pesca 44 2. Industria y energía 46 3. Comercio, turismo y finanzas 48 4. Regulación del mercado de trabajo y fomento del empleo 48 5. INGRESOS TRIBUTARIOS 50 1. Impuestos directos 51 2. Impuestos indirectos 52 a. IVA, asimilables y corrección Canarias 52 b. Impuestos especiales, asimilables y corrección Canarias 53 c. Impuestos indirectos cedidos o cedibles 56 d. Aranceles e impuestos sobre productos agrarios 56 3. Cotizaciones sociales 57 - Referencias 57 - Agradecimientos 60

Los agregados nacionales de gasto público no financiero e ingresos tributarios que se pretende regionalizar provienen fundamentalmente de la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) que publica la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y de la liquidación del presupuestos de la Seguridad Social que publica el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (y antecesores). En la primera fuente se incluyen, además de los ingresos y gastos de los diversos ministerios, los que corresponden a los organismos autónomos (administrativos y comerciales) de la Administración Central y (de 1995 en adelante) a los Entes Públicos con presupuestos de gasto de carácter limitativo.¹ Para los años en los que la IGAE no proporciona esta información, hemos obtenido de otras fuentes el gasto de la Agencia Tributaria. Para el resto de entes públicos (cuyo presupuesto total es de escasa importancia) no disponemos de momento de esta información, por lo que la composición del gasto no es completamente homogénea para todos los años.

Del gasto del Estado, sus organismos autónomos y los entes públicos considerados se sustraen las transferencias entre subsectores (exceptuando las que constituyen subvenciones a entes públicos no incluídos en el análisis, fundamentalmente RTVE, Correos y Telégrafos y diversas empresas de transporte), los préstamos a la Seguridad Social de los ministerios de Trabajo y Sanidad, y las aportaciones de capital del Ministerio de Fomento a los entes gestores de infraestructuras. También se eliminan los gastos financieros (principalmente los intereses de la deuda pública), el gasto en "imprevistos y sin clasificar" y, con el fin de mantener la homogeneidad de las partidas en el tiempo, algunos programas que sólo aparecen en años puntuales (Gestión de la Caja Postal y Gestión del Crédito Oficial). Por otra parte, a los gastos del Estado se le añaden las inversiones de algunas empresas y entes públicos que no aparecen en la liquidación de los PGE que hemos manejado (AENA, Puertos del Estado, Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y la parte de las inversiones de RENFE y FEVE que se financia mediante transferencias de capital por parte del Estado), así como las ayudas comunitarias que no se integran en los Presupuestos Generales del Estado. Finalmente, en el caso de las transferencias a comunidades autónomas hemos utilizado los datos que proporciona el Informe sobre Financiación de las Comunidades Autónomas (IFCA) en vez de los que proporciona la liquidación de los PGE. Las razones por las que se toma esta decisión, que afecta a la periodificación de este gasto pero no a su volumen total durante el período considerado, se discuten en la Sección 2.1.a (véase la Nota 2.1)

En cuanto a los ingresos públicos, consideramos únicamente los de carácter tributario (impuestos directos e indirectos, tasas sobre el juego y cotizaciones sociales). Los tributos cedidos, concertados y asimilables se incluyen en esta partida junto con los impuestos cuya titularidad corresponde al Estado, y se incorporan también como un concepto adicional de gasto dentro del capítulo de financiación territorial. (Estos impuestos se tratan, por tanto, como si los recaudase el Estado y transfiriese sus rendimientos a las comunidades autónomas). Para el caso de Canarias (aunque no para Ceuta y Melilla en la presente versión del trabajo), los ingresos que se consignan en el apartado de impuestos indirectos no se corresponden con la recaudación real porque incluyen una estimación de la rebaja fiscal de la que disfruta esta comunidad en virtud de su peculiar régimen tributario. Este ajuste se trata como un gasto fiscal y se incluye también como partida de gasto en el apartado de ayudas regionales.

¹ Éstos son el Instituto Cervantes, la Agencia de Protección de Datos, la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), el Consejo Económico y Social, el Consejo de Seguridad Nuclear y el Consejo de Administración del Patrimonio Nacional).

La imputación territorial del gasto se realiza siguiendo un criterio de flujo de beneficio (y no de flujo monetario). En general, sin embargo, se utilizamos un criterio "conservador."Así, los beneficios de la mayor parte de las partidas de gasto (p. ej. la inversión en infraestructuras o el gasto en seguridad ciudadana) se imputan únicamente a la región en la que se realiza éste, sin intentar adivinar la magnitud de los efectos externos que sin duda generan muchas actividades públicas. En algunos casos, sin embargo, nos ha parecido necesario desviarnos de este criterio (por ejemplo, en relación con ciertas instituciones culturales) y hemos intentado hacer supuestos razonables sobre la magnitud de los "desbordamientos" interregionales.

En el resto de este Anexo se describen los criterios utilizados para imputar territorialmente los gastos e ingresos públicos contemplados en el análisis y las fuentes de información que hemos empleado. Aunque existen numerosas excepciones que se comentarán según vayan surgiendo, el procedimiento habitual consiste en imputar el volumen total de cada partida de gasto (obligaciones reconocidas) o ingreso (derechos reconocidos) según la liquidación de los PGE o de los Presupuestos de la Seguridad Social a cada región en proporción a algún indicador que resume la mejor información disponible sobre la distribución territorial de esa partida o recoge, en aquellos casos en los que existen motivos claros para esperar la traslación de costes o beneficios, un supuesto razonable sobre su incidencia regional.

1. ADMINISTRACION GENERAL Y BIENES PÚBLICOS NACIONALES

Todas las partidas incluídas en este apartado se territorializan en proporción a la población y generan, por tanto, saldos fiscales nulos.

1.1. Relaciones exteriores y defensa

Este apartado recoge el gasto de los Ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores y los Organismos Autónomos adscritos a ellos (con la excepción de las mutuas de funcionarios), así como las transferencias del Estado a la Unión Europea.

1.2. Alta dirección del Estado y el gobierno

Presidencia y Portavoz del Gobierno, Ministerio de Administraciones Públicas (excepto el programa de Cooperación Local del Estado), Cortes Generales, Casa de Su Majestad el Rey, otros altos órganos del Estado (Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas y Consejo Gral. del Poder Judicial), partidos políticos y elecciones.

1.3. Otros servicios y programas de interés general

En este apartado se recogen los gastos derivados del mantenimiento de la estructura básica de la administración no incluídos en el apartado anterior, así como algunos programas que financian bienes o servicios de interés nacional. En la medida en que hemos podido identificarlos, los préstamos del Estado a la Seguridad Social y las aportaciones patrimoniales a entes públicos de nueva creación se excluyen del gasto. (Véase la Nota 1.1 más adelante en esta misma sección).

Este concepto de gasto incluye las partidas de dirección y servicios generales de los ministerios de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales (tras excluir los préstamos a la Seguridad Social incluídos en este apartado), Justicia, Interior, Economía y Hacienda, Comercio, Industria, Obras Públicas y Transportes (neta de aportaciones patrimoniales a entes gestores de infraestructuras), Educación y Ciencia, Agricultura, Pesca y Alimentación, Cultura, y Sanidad y Consumo, así como las partidas de los mimsmos programas ejecutadas por Organismos Autónomos y por los Entes Públicos incluídos en la liquidación de los PGE que publica la IGAE. Además, se incluyen en este apartado las siguientes partidas de gasto del Estado, que se destinan a financiar bienes públicos nacionales: asesoramiento y defensa de los intereses del Estado y otros programas (Justicia e Interior); planificación, presupuestación y política fiscal, control interno y contabilidad pública, control de la deuda y tesorería del Estado, resolución de reclamaciones económico-administrativas, formación del personal del MEH y gestión de los catastros (Economía y Hacienda); cartografía y geofísica, investigación tecnológica de obras públicas, metereología, ordenación de las telecomunicaciones y gestión del espectro radioeléctrico y otros programas (Fomento); y educación en el exterior (Educación y Ciencia). También se incluyen aquí casi todos los programas del Ministerio de Sanidad excepto el Plan Nacional sobre Drogas (planificación sanitaria, oferta y uso racional de medicamentos, sanidad exterior, higiene de los alimentos y sanidad ambiental y otros programas) tras excluir los préstamos de este ministerio a la Seguridad Social, la gestión del Patrimonio del Estado, y la gestión tributaria (que a veces figura como gasto del Estado y otras como gasto de un ente público), incluyendo el coste estimado de estos servicios en las comunidades forales y en Canarias, donde el gobierno regional recauda una parte importante de los tributos (veáse la Nota 1.2 y el apartado 2.1.b.4 sobre ajustes por competencias o financiación atípicas).

Finalmente, se contabilizan también en este apartado los gastos por parte de Organismos Autónomos Administrativos y Comerciales clasificados en los siguientes programas: formación del personal de la administración general, publicidad de normas legales, servicios de transporte de ministerios, publicaciones, dirección y servicios generales de sanidad, dirección y servicios generales de educación, educación en el exterior, control y fomento de la calidad, protección de los derechos del consumidor, estudios y servicios de asistencia técnica de obras públicas, información básica y estadística, formación del personal de Economía y Hacienda, control de auditorías y planificación contable, gestión de catastros, gestión de loterías y juegos de azar, y dirección y servicios generales de Agricultura, Ganadería y Pesca. De 1995 en adelante, a esto se añaden también las partidas de gasto de los entes públicos con presupuestos de gasto de carácter limitativo clasificadas en los programas de asesoramiento del gobierno en asuntos sociales, económicos y laborales y seguridad y protección nuclear. - Notas: 1.1. La partida de dirección y servicios generales de Trabajo y Seguridad Social neta de préstamos a la Seguridad Social es una estimación. Esta partida presupuestaria contiene originalmente los préstamos a la Seguridad Social que realiza este ministerio, pero sólo conocemos el importe del préstamo previsto en los presupuestos preventivos del Estado, y no el importe efectivamente concedido que se incluye en la liquidación de los PGE. La serie de gasto neto que se obtiene tras sustraer los préstamos previstos presenta irregularidades que nos hacen suponer que el importe final del préstamo fue muy superior al previsto en algunos años. Para evitar estas irregularidades, lo que hacemos es estimar directamente el importe de la partida de dirección y servicios generales neta de préstamos en aquellos años que parecen atípicos (1991, 1995 y 1996) mediante la interpolación entre años en los que no parece presentarse este problema. - Se realiza un ajuste similar por el mismo procedimiento para los préstamos a la Seguridad Social del Ministerio de Sanidad en los años 1992, 1993 y 1994, que se sustraen del gasto total por este capítulo que aparece en la liquidación de los PGE. En 1997 se sustrae de la partida de dirección y servicios generales del Ministerio de Fomento las aportaciones patrimoniales de este organismo a entes gestores/promotores de infraestructuras ferroviarias y de carreteras por un importe total de 100.000 millones de ptas. 1.2. Gestión tributaria: el gasto (obligaciones reconocidas) de este programa en los años 1992 a 1994 no aparece en la liquidación de los PGE que publica la IGAE y ha sido suministrado directamente por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT). - Ajuste por competencias atípicas: Algunos de los tributos que en el resto de España recauda el Estado y luego la AEAT son gestionados por los gobiernos autonómicos o las corporaciones locales del País Vasco, Navarra y Canarias. Con el fin de mantener la homogeneidad de los datos, especialmente en lo que concierne a los niveles de financiación de las administraciones territoriales, estimamos el coste de la competencia de gestión tributaria asumida por estas comunidades, lo sumamos al gasto estatal por el mismo concepto y lo restamos de la financiación territorial. El procedimiento seguido es el siguiente: a la hora de territorializar el gasto estatal (lo que se hace en proporción a la población), atribuimos al País Vasco y a Navarra el 20% de su población real, y Canarias el 70%. Seguidamente, se les imputa un gasto adicional en concepto de gestión tributaria igual a la cantidad necesaria para que su gasto per cápita total sea igual al promedio español calculado con las poblaciones "ajustadas" de estas tres comunidades. Este importe se añade como corrección por competencias atípicas al gasto del Estado en gestión tributaria (de forma que todas las regiones terminan teniendo el mismo nivel de gasto per cápita) y se resta de la financiación autonómica ordinaria de estas comunidades. Sería conveniente realizar un ajuste similar para Ceuta y Melilla, pero no disponemos por el momento de la recaudación de estas ciudades por tributos propios, por lo que el ajuste resultaría en una subestimación de sus niveles de financiación aún mayor de la que contienen nuestras estimaciones actuales.

2. GASTO TERRITORIALIZABLE

En este apartado se incluye la financiación de las administraciones territoriales junto con otras partidas de gasto destinadas a financiar diversos bienes y servicios públicos de carácter divisible o "local" (sanidad, educación, vivienda, transporte...) y diversos tipos de ayudas regionales.

2.1. FINANCIACIÓN TERRITORIAL BÁSICA HOMOGENEIZADA

Las administraciones territoriales (comunidades y ciudades autónomas, diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares y ayuntamientos) se financian mediante una combinación de transferencias del Estado y tributos cedidos y concertados o asimilables. La comparación de los niveles de financiación de las distintas regiones se complica por la existencia de distintos niveles competenciales y de asimetrías institucionales que afectan a sus mecanismos de financiación, especialmente en el caso de las comunidades forales y de Canarias. Nuestro objetivo en esta sección es obtener cifras de financiación territorial (excluyendo sanidad y servicios sociales) plenamente comparables entre regiones. Para ello es necesario realizar los ajustes siguientes:

i) El gasto territorializado del Estado en educación y formación profesional no reglada en las comunidades que no tienen transferidas estas competencias se añade a su financiación territorial básica.

ii) El coste estimado de ciertas competencias atípicas que sólo tienen algunas comunidades (o que se financian en ellas al menos en parte con recursos propios en vez de con transferencias condicionadas del Estado) se sustrae de la financiación territorial para contabilizarlo en otro apartado junto con el resto de gasto estatal de la misma naturaleza. Entre otros ejemplos, esto incluye la financiación de las policías autonómicas, la gestión tributaria en las comunidades forales y Canarias y la gestión de las Instituciones Penitenciarias en el caso de Cataluña.

iii) Las transferencias del Estado a comunidades autónomas destinadas a financiar ciertos bienes o servicios específicos (p. ej. subvenciones a empresas de transporte o para la conservación de bienes culturales) se excluyen de la financiación territorial y se contabilizan en los apartados correspondientes según la naturaleza del gasto.

iv) Los tributos cedidos y concertados, y otros asimilables a ellos se contabilizan de la misma forma que las transferencias del Estado. De estos ingresos, sin embargo, se sustrae el cupo vasco y la aportación Navarra y otros pagos al Estado de similar naturaleza.

Puesto que es difícil separar tanto la financiación como las competencias de las corporaciones locales y las administraciones autonómicas, en lo que sigue calculamos la financiación total por ambos conceptos, excluyendo sin embargo los ingresos por tributos municipales como el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) o el Impuesto de Actividades Económicas (IAE). También excluímos en la mayor parte de los casos los tributos propios de las comunidades autónomas. Existen, sin embargo, excepciones para algunas figuras tributarias que gravan hechos imponibles que en otras comunidades están sujetos a tributos estatales.

2.1.a. Financiación ordinaria del Estado para entes territoriales

Aquí se incluyen las transferencias no condicionadas del Estado a comunidades autónomas y corporaciones locales, con algunos ajustes.

1. Transferencias a comunidades autónomas: transferencias por Participación en Ingresos del Estado (PIE), participación en el IRPF, Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) y compensación transitoria (esta última en 1990 y 1991), transferencias para cubrir el coste de los servicios transferidos, y "otras transferencias a comunidades autónomas" incluídas en la Sección 31 de los PGE, excepto las destinadas a financiar la policía autónoma catalana, que se detraen de este apartado y se añaden a seguridad ciudadana (incluída en el apartado 2.3.b, dentro de "otro gasto territorializable"). Se excluyen también las partidas de esta sección que corresponden a subvenciones condicionadas destinadas a financiar infraestructuras de transporte ferroviario, el apoyo al transporte terrestre y la conservación y restauración de bienes culturales. Estas partidas se integran en los conceptos correspondientes de gasto territorializable que se discuten más abajo. No se incluyen aqui los recursos de las provincias en las comunidades uniprovinciales. Esta partida se incluye en la PIE de las CCLL, excepto para las comunidades en que esta figura ha desaparecido al integrarse en la PIE autonómica.

En general, la fuente de estos datos es el Informe sobre la Financiación de las Comunidades Autónomas (IFCA), que ofrece información ya regionalizada (Véase la Nota 2.1 más abajo).

Para regionalizar la partida de "otras transferencias" se utilizan los detalles de transferencias de la liquidación de los PGE y, en algunos años, los datos ofrecidos por Castells y otros (2000) a partir del SICOP (Sistema de Información Contable y Presupuestaria de la Administración del Estado), al que no hemos tenido acceso directo.

2. Transferencias a corporaciones locales: transferencias por PIEs provinciales y locales, programa de cooperación económica local del Estado, otras aportaciones a corporaciones locales, y tributos indirectos canarios cuyo rendimiento corresponde a las corporaciones locales. Para todas las partidas excepto la última, los totales de gasto en la liquidación de los PGE se territorializan utilizando los pesos derivados de la información regionalizada contenida en las siguientes fuentes: PIEs de las corporaciones locales (Memoria de la Administración Tributaria (MAT), ver Nota 2.2 más abajo), cooperación económica local del Estado (Informe Económico-Financiero de las Administraciones Territoriales (IEFAT)) y desglose de la partida de "Otras aportaciones a corporaciones locales" en Castells y otros (2000) para los años 1991-96. La recaudación de los impuestos indirectos canarios correspondientes a las CCLL proviene del Anuario Estadístico de Canarias para 1993 y años posteriores. Para 1990-92, los datos provienen de Estadísticas Básicas de Canarias 1987-92 (Véase la Nota 2.3).

- Notas:

2.1. En contra de nuestra práctica habitual, en el caso de las transferencias del Estado a las comunidades autónomas no utilizamos los pesos implícitos en los datos regionalizados del IFCA para territorializar el total de gasto que aparece en la liquidación de los PGE, sino que tomamos directamente las cifras del IFCA región a región. Los totales de gasto de ambas fuentes no coinciden año a año, aunque su suma sobre el conjunto del período es aproximadamente la misma. Hemos preferido utilizar las cifras del IFCA porque estas parecen aproximar mejor la financiación definitiva percibida por cada comunidad en cada año. Estos recursos, sin embargo, no suelen percibirse integramente en el año al que están destinados. Las comunidades reciben dentro del año un primer avance basado en una estimación de los ingresos a que tienen derecho y la liquidación definitiva se produce en ejercicios posteriores una vez conocidas todas las magnitudes necesarias. El gasto que figura en la liquidación de los PGE para un año dado, por tanto, corresponde al avance de ese año más las liquidaciones correspondientes a uno o varios ejercicios anteriores. Estas últimas generalmente no se desglosan por territorios en el detalle de transferencias de la liquidación de los PGE, lo que dificulta su asignación.

Un problema similar existe en conexión con la PIE de las corporaciones locales. En este caso, sin embargo, no existe una fuente alternativa que recoja la información necesaria para realizar una corrección, por lo que hemos optado por territorializanr los totales de gasto de la liquidación de los PGE utilizando los pesos obtenidos de diversas fuentes, tal como se explica seguidamente.

2.2. PIEs de las corporaciones locales: los datos que ofrece la Memoria de la Administración Tributaria (MAT) no incluyen las PIEs de los ayuntamientos de Madrid y Barcelona ni sus respectivas áreas metropolitanas, por lo que resulta necesario estimar estas partidas. En el proyecto de PGE para 1995, se dan las cifras que corresponden a la liquidación de 1994 para estos ayuntamientos. En otros años se procede como sigue. Observamos que mientras que generalmente la MAT y la liquidación de los PGE coinciden, al menos aproximadamente, en el importe total de las PIEs de las diputaciones provinciales y cabildos, existe una discrepancia apreciable entre estas dos fuentes en cuanto al importe total de las PIEs de los ayuntamientos que, en los años en los que disponemos de información, coincide con el importe percibido por Madrid, Barcelona y sus áreas metropolitanas. Para el resto de los años, por tanto, tomamos la diferencia entre estas dos fuentes como una estimación del importe total a repartir entre estas dos áreas metropolitanas, lo que hacemos respetando sus pesos relativos en 1994. Esteso y Melguizo (1991) y Tanco (1993) ofrecen datos adicionales para 1991 y 1993 que confirman la estabilidad de los pesos relativos de Madrid y Barcelona en términos de su financiación por PIE local en estos años.

- En los años 1991 y 1994 la MAT no suministra información sobre las PIEs de las corporaciones locales, por lo que han de estimarse. Para ello, tomamos el promedio de los pesos regionales en los años anterior y posterior en cada caso y los aplicamos al total de gasto por PIE de las CCLL en la liquidación de los PGE.

2.3. Impuestos indirectos canarios: La PIE de las CCLL canarias se ajusta a la baja para reflejar el régimen de tributación indirecta canaria, que atribuye a los cabildos y ayuntamientos los rendimientos de algunos impuestos indirectos. Comenzando en 1993, éstos perciben la recaudación del APIC (Arbitrio sobre la Producción e Importación en Canarias) y el 49,65% del IGIC (Impuesto General Indirecto Canario), así como partidas menores por otros arbitrios insulares (casi todos a extinguir). Los rendimientos de estos tributos, tomados del Anuario Estadístico de Canarias, se añaden a la PIE de las corporaciones locales canarias. Para años anteriores a 1993, a la PIE local canaria se le suma la recaudación por el Arbitrio de Entrada de Mercancías (incluyendo la "tarifa especial") y el Arbitrio sobre el Lujo. En 1990 y 1991 se incluye también el Impuesto sobre Consumos. En este caso, la fuente es Estadísticas Básicas de Canarias 1987-1992.

2.1.b. Ajustes por homogeneización (excepto educación y formación)

Para obtener una cifra homogénea de financiación total de los entes territoriales (con la excepción de los tributos locales), hemos de añadir a las transferencias del Estado la recaudación por impuestos cedidos y concertados. Por otro lado, hemos de sustraer el cupo vasco y otros pagos similares al Estado, así como el coste de competencias que son atípicas, bien porque las ejercen sólo algunas comunidades o bien porque sólo en ellas su financiación corre a cargo de los recursos generales de las administraciones territoriales. En general, no se considera la recaudación por tributos propios de las comunidades autónomas, por ser éstos de escasa importancia y suponer además un esfuerzo fiscal adicional por su parte que no permitiría una comparación homogénea. Existen sin embargo algunas excepciones a esta norma. Por ejemplo, tratamos el impuesto canario sobre los combustibles derivados del petróleo como si fuese un tributo cedido por tratarse de un impuesto sobre productos que en el resto de España están sujetos a un gravámen general. A diferencia de lo que ocurre con los tributos estatales, donde se utilizan los derechos reconocidos, para la mayor parte de los impuestos cedidos y concertados sólo se dispone de la recaudación líquida. 1. Tributos cedidos: Recaudación total en cada región por impuestos cedidos, tomada de la Memoria de la Administración Tributaria, con el ajuste de periodificación que se describe a continuación para el caso de Madrid en 1990 y 1991. La MAT atribuye a 1991 la recaudación obtenida en Madrid por este concepto en los años 1990 y 1991 (probablemente porque la cesión se produjo ya avanzado el año 1990 y la liquidación se realizó en 1991). En contraste, el IFCA da cifras bastante similares para ambos años, que suman aproximadamente al total que da la MAT para 1991. En consecuencia, el total de ingresos de acuerdo con la MAT, atribuido por esta fuente a 1991, se distribuye entre este año y el anterior en proporción a los ingresos para cada año que da el IFCA. 2. Tributos concertados y asimilables: tributos concertados con las diputaciones forales (impuestos directos e indirectos y tasas sobre el juego, incluyendo la parte del IVA percibida mediante transferencias del Estado en concepto de "ajuste por IVA") e impuestos canarios asimilables a los concertados (impuesto especial sobre determinados medios de transporte ("matriculación") e impuesto sobre combustibles derivados del petróleo). Los datos provienen de la Memoria de la Administración Tributaria (para los impuestos concertados), del Informe sobre la Financiación de las Comunidades Autonómas (impuesto canario sobre combustibles) y del Anuario Estadístico de Canarias (impuesto de matriculación, para 1993 y años posteriores). No se incluye como tributo asimilable a concertado la parte del IGIC cuya recaudación corrresponde al gobierno autónomo canario porque esta partida se deduce de la PIE autonómica canaria. (Véanse las Notas 2.4 y 2.5). 3. Cupo y similares: Cupo y aportación brutos y compensación de Canarias al Estado por supresión del Impuesto sobre el Tráfico de Empresas (ITE). El cupo y la aportación brutos se calculan añadiendo al cupo neto el coste de la policía autónomica y la parte del coste de la financiación del INSALUD e IMSERSO percibida por estas comunidades mediante minoración del cupo y aportación. Para más detalles, véanse las Notas 2.6 y 2.7 más abajo. Para el cupo y la aportación, la fuente principal de información es el IEFAT. La compensación canaria está tomada del detalle de ingresos por transferencias de la liquidación de los PGE. La aportacion líquida de Navarra al Estado proviene del Gobierno de Navarra (Departamento de Economía y Hacienda), y tiene carácter definitivo en todos los años excepto en 1997, cuando es provisional. (Esta fuente parece estar algo mas actualizada que la MAT, con la que coincide hasta los ultimos años. Las diferencias son muy pequeñas en cualquier caso).

4. Ajustes por competencias o financiación atípicas:

Algunas administraciones territoriales tienen competencias atípicas, que no tienen las demás, o han de financiar con cargo a sus recursos ordinarios competencias o actuaciones que en la mayor parte de los casos ejecuta el Estado directamente o financia mediante convenios o transferencias específicas. Para mantener la comparabilidad de los niveles de financiación territorial, en el caso de ciertas regiones resulta necesario sustraer de esta partida el coste de estas actuaciones atípicas. Los conceptos para los que se realizan ajustes y las regiones afectadas son los siguientes:

a) Gestión tributaria, en las comunidades forales y Canarias (véase la Sección 1.c, Nota 1.2)

b) Construcción y mantenimiento de carreteras, en las comunidades forales e insulares (Sección 2.3.a.1)

c) Infraestructuras agrarias, en las comunidades forales (Sección 2.3.a.2)

d) Instituciones penitenciarias, en Cataluña (Sección 2.3.b.1)

e) Vivienda, en el País Vasco (Sección 2.3.b.2)

f) Cultura, en las comunidades forales (Sección 2.3.b.3.i)

g) Pensiones no contributivas y prestaciones asistenciales del MTSS, en el País Vasco (Sección 3.1.vii)

h) Servicios sociales del Estado, acciones en favor de migrantes, protección del menor y Plan Nacional sobre Drogas, en las comunidades forales (Sección 3.2)

i) Agricultura y pesca, en las comunidades forales (Sección 4.1.iii)

j) Fomento y gestión del empleo, en las comunidades forales (Sección 4.4.ii).

Los detalles de los ajustes necesarios se discuten en cada caso en la sección en la que se describe la territorialización de la partida de gasto correspondiente (lo que se indica entre paréntesis en cada caso en el listado precedente). En términos generales, los ajustes son de dos tipos. En algunos casos (p. ej. las policías autonómicas) se trata de valorar una competencia atípica y excluir el gasto correspondiente de la financiación territorial. En otros (p. ej. la construcción y mantenimiento de carreteras), lo que sucede es que el Estado gasta muy poco o nada en ciertas regiones para financiar actividades que en otras corren a su cargo. En este caso, el procedimiento general consiste en imputar a las regiones atípicas un volumen ficticio de gasto por este concepto tal que el gasto total per cápita en ellas (incluyendo tanto la corrección como el gasto realizado por el Estado, si no es nulo) sea igual al promedio del gasto per cápita por el mismo concepto en el resto de España. El importe total de la corrección se sustrae de la financiación territorial de las regiones afectadas y se suma al gasto del Estado en las mismas por el concepto apropiado. De esta forma, la financiación territorial corregida que calculamos para las comunidades forales, por ejemplo, aparece neta del coste de financiar, al nivel medio observado en el resto de España, algunas actividades que no tienen un coste presupuestario para otros gobiernos autonómicos. Notas: 2.4. Impuestos concertados: La MAT proporciona sólo la recaudación total por cada impuesto concertado, que es la cifra que se utiliza. El IEFAT proporciona datos en los que la recaudación del IVA por parte de las diputaciones forales se desglosa en dos partes: gestión directa y ajuste concierto. La suma de las dos coincide aproximadamente con el total que da la MAT, por lo que entendemos que esta última cifra incluye los ingresos por ajuste del concierto en relación con el IVA. La MAT parece indicar (aunque no es del todo clara) que los ajustes al concierto por el IVA se liquidan trimestralmente mediante transferencias directas de la Agencia Tributaria a las comunidades forales, y no mediante una reducción del cupo o la aportación. Por tanto, no hace falta añadir el ajuste por IVA al cupo o la aportación para evitar su doble contabilización, como sería el caso si la devolución de estos impuestos se realizase mediante reducciones del cupo vasco y la aportación navarra. 2.5. Impuestos canarios asimilables a los concertados: El impuesto sobre los combustibles es un "impuesto propio" de la Comunidad Canaria, pero se considera equiparable a los concertados porque el resto de las regiones no gravan los combustibles por estar éstos sujetos a un tributo estatal. El impuesto de matriculaciones no es formalmente un impuesto propio o cedido, pero en la práctica es asimilable a éstos porque sus rendimientos y gestión corresponden al gobierno canario. En cualquier caso, la recaudación del Estado por este concepto en Canarias figura como nula en la MAT, mientras que esta figura sí aparece como parte de los "recursos REF" en el Anuario Estadístico de Canarias. 2.6. Cálculo del cupo bruto para el País Vasco: De la recaudación por tributos concertados queremos deducir la transferencia que el País Vasco haría al Estado en la ausencia de correcciones por el coste de la policía autónoma y parte de los servicios sanitarios y sociales transferidos, dado que estas partidas se contabilizan separadamente dentro de otros conceptos de gasto no integrados en la financiación territorial básica. Para ello, partimos del cupo neto definitivo (antes de deducir la compensacion a Alava) del IEFAT (el dato de 1997 es provisional) que parece ser la fuente más actualizada. De aquí sustraemos la compensación a Alava, tomada de la MAT. En 1992 este dato no está disponible, por lo que se interpola de años adyacentes. Al cupo neto definitivo ajustado asi calculado, le sumamos para obtener el cupo bruto definitivo: i) el coste de la policia autonomica y miñones de Alava, tomado de la MAT y ii) las aportaciones de la Hacienda Central para financiar los serviciois transferidos del INSALUD e IMSERSO realizadas mediante minoracion del cupo (pero no la transferencia directa por el mismo concepto), tomadas del IEFAT Para 1992 la MAT no proporciona el coste de la policía autonómica, por lo que se utiliza la aportacion de las diputaciones forales al gobierno vasco por el mismo concepto, tomada del IEFAT. Las partidas de ajuste (financiación de la policía autonómica, y del INSALUD e IMSERSO) se consideran más adelante dentro de los capítulos apropiados de gasto.

2.7. Aportación navarra: El cálculo es similar al que se realiza para el País Vasco. Partimos de la aportación neta definitiva (excepto en 1997, cuando es provisional), suministrada por el Gobierno de Navarra, que coincide aproximadamente con la que proporciona el IEFAT. A esta partida le sumamos la financiación del INSALUD e IMSERSO por minoración de la aportación, tomado del IEFAT, y el coste de la policía foral, suministrado por la Consejería de Economia y Hacienda del Gobierno de Navarra. Como en el caso anterior, las partidas de ajuste se añaden a otros capítulos de gasto, de acuerdo con su naturaleza.

2.1.c. Educación y formación

En este epígrafe se considera el gasto del Estado en educación reglada y en formación profesional ocupacional (FPO). El primer bloque de programas financia fundamentalmente la actividad del Ministerio de Educación y de las universidades en aquellas regiones que todavía no tienen transferidas las competencias de educacion.

2.1.c.1. Educación reglada

Las partidas de "dirección y servicios generales" del Ministerio de Educación y los organismos autonomos (OOAA) relevantes y de "educación en el exterior" se territorializan en base a la población y se incluye en el Capítulo 1 de gasto (administración general y bienes públicos nacionales). Para el resto del gasto, se suman los gastos del Estado y de los Organismos Autónomos relevantes que están integrados en el mismo programa presupuestario, y el total se territorializa como se indica en el resto de esta sección. En términos generales, el gasto "directo" dentro de cada nivel educativo se distribuye entre las regiones del territorio MEC en proporción al número de estudiantes y profesores de centros públicos (con pesos 0,40 y 0,60 respectivamente), mientras que las subvenciones a la gratuidad de la enseñanza se imputan en proporción al número de estudiantes en centros privados dentro del territorio relevante. En ambos casos, se tiene en cuenta el gradual traspaso de competencias educativas a las comunidades autónomas por parte de la administración central.

Puesto que las liquidaciones presupuestarias se refieren a años naturales, que no coincide con cursos académicos, el número de estudiantes y profesores que se utiliza para regionalizar el gasto se construye como una media ponderada de los existentes en los dos cursos consecutivos que se solapan dentro del año, con ponderaciones de 8/12 y 4/12 respectivamente (tomando el 1 de septiembre como inicio del curso académico). La única excepción es el año 1997, para el que se trabaja con los alumnos y profesores del curso 1996/97 (excepto para las universidades) puesto que los datos correspondientes al curso 1997/98 no están aún disponibles en el momento de realizar estos cálculos. Cuando se produce un traspaso de competencias cuya fecha de efectividad no coincide con el comienzo del año natural, el número de alumnos y profesores de la región afectada se ajusta de tal forma que cada individuo "se cuenta" únicamente la fracción del tiempo en que el Estado tiene la competencia educativa. Así, por ejemplo, si el traspaso tiene efecto el 1 de abril de 1996, el número de estudiantes del curso 1995/96, que normalmente se multiplicaría por 8/12, se multiplica sólo por 3/12, y no se consideran los estudiantes escolarizados durante el curso 1996/97 que, en ausencia del traspaso, se ponderarían por un coeficiente de 4/12. El importe de las subvenciones a la gratuidad de la enseñanza, desglosado por niveles educativos, se obtiene del detalle de transferencias de la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado. Esta partida se substrae del total de gasto para cada nivel educativo para obtener el gasto directo del Estado y sus Organismos Autónomos en territorio MEC por niveles de estudios. Del gasto en educación primaria se sustrae también la subvención a la Conferencia Episcopal para financiar la enseñanza de religión en los colegios públicos, que se territorializa aparte. a.- Educacion primaria y secundaria El gasto en educación reglada no universitaria se desglosa típicamente en la liquidación de los PGE en dos niveles: primaria y secundaria. El primero de ellos incluye la educación infantil o preeescolar y la primaria o EGB, mientras que en el segundo de ellos se integran la educación secundaria (BUP y COU o ESO y Bachillerato), la Formación Profesional reglada y las Escuelas Oficiales de Idiomas. Existen también otras enseñanzas (especiales, artísticas, etc.) que se consideran más adelante. Las comunidades autónomas del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Canarias y Valencia tienen transferidas las competencias de educación no universitaria durante todo el período considerado (1990-97). En el caso de la comunidad de Navarra, el traspaso se realiza con fecha 31 de Agosto de 1990, y en el de Baleares, con fecha 1 de enero de 1998. Los datos sobre alumnos y profesores de centros públicos utilizados para territorializar el gasto directo (excluyendo las subvenciones a centros privados) en educación primaria y secundaria provienen de la Estadística de la Enseñanza en España. Para el curso 1996/97 los datos disponibles en esta fuente sobre el número de profesores no permiten separar la enseñanza primaria de la secundaria. Los totales (para centros publicos y privados por separado) se desglosan utilizando los pesos de cada nivel en el total en el curso precedente. Para el curso 1997/98 no existe todavía información publicada sobre el número de profesores y alumnos, por lo que los pesos utilizados para la regionalización del gasto en el año 1997 se basan únicamente en datos del curso 1996/97.

b.- Otras enseñanzas no universitarias

En este concepto se incluye la educación especial, las enseñanzas artísticas (artes y oficios, música, canto, danza y arte dramático), la educación compensatoria y la educación permanente y a distancia no universitaria. La competencia sobre estos niveles educativos parece ir ligada a la competencia sobre educacion primaria y secundaria, por lo que los comentarios del apartado anterior sobre el calendario de traspasos son también relevantes aquí. La información sobre estudiantes y profesores en centros públicos que se utiliza para la regionalización del gasto proviene también de la Estadística de la Enseñanza en España. Para el curso 1994/95 no hay dato de profesores de centros públicos de educacion especial (sólo figura el total de los centros privados y públicos). Para estimar esta variable, se interpola entre los cursos anterior y posterior para cada región.

En el caso de la educación compensatoria (dirigida a colectivos excluidos), no existen datos de alumnos y profesores. Esta partida se territorializa utilizando la imputación que Castells y otros (2000) realizan a partir del SICOP. Puesto que nos interesa el beneficio directo del gasto, sin tener en cuenta sus posibles externalidades, utilizamos la imputación de "flujo monetario" de estos autores, pero la corregimos para evitar imputar a Madrid la totalidad del coste de los servicios centrales. Castells y otros indican que esta partida supone en torno al 1% del coste del programa. Esta cantidad se resta de la imputación de flujo monetario a Madrid para calcular los pesos regionales en el gasto total excluyendo servicios centrales. Estos pesos se aplican después al gasto total en este programa de acuerdo con la liquidación de los PGE para estimar el gasto por regiones, con lo que implícitamente estamos imputando el coste de los servicios centrales en proporción al gasto "directo" del programa. Puesto que el período considerado por Castells y otros no incluye los años 1990 y 1997, estimamos los pesos regionales para estos años como el promedio de los dos años más cercanos analizados por estos autores. Esto es, para 1990 tomamos el promedio de los pesos regionales en 1991 y 1992, y para 1997 el promedio de 1995 y 1996 en Castells y otros.

c.- Enseñanza universitaria

Las comunidades de Andalucía, Canarias, Cataluña, Valencia, Galicia, País Vasco y Navarra tienen transferida la gestión de las universidades durante todo el período considerado. Traspasos posteriores se producen en los casos de Aragón (enero de 1996), Asturias (octubre de 1995), Baleares (noviembre de 1996), Cantabria (julio de 1996), Castilla y León (octubre de 1995), Castilla la Mancha (marzo de 1996), Extremadura (mayo de 1995), Madrid (junio de 1995), Murcia (octubre de 1995) y la Rioja (febrero de 1996). Los datos de alumnos y estudiantes en centros públicos utilizados para regionalizar el gasto directo provienen de la Estadística de la Enseñanza Universitaria en España. Como en los casos anteriores, cuando se produce el traspaso de competencias a mitad de año, los números de estudiantes y profesores de los cursos que corresponda se "prorratean" con el fin de considerar únicamente el período en el que el Estado tiene la competencia universitaria.

Antes de territorializar el gasto directo de la forma habitual, se excluyen las transferencias a la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (UIMP) y al Hospital Clínico y Provincial de Barcelona (HCPB), que se territorializan aparte. El remanente se distribuye entre las universidades de titularidad estatal, incluyendo a la UNED, a la que se le atribuye a efectos del reparto del gasto una quinta parte de los alumnos matriculados. El gasto total así estimado para la UNED se regionaliza separadamente.

Las transferencias al HCPB se imputan a Cataluña. El gasto de la UIMP se regionaliza utilizando los pesos regionales implícitos en la estimación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000). Estos autores regionalizan las inversiones de este organismo en base a su localización y el resto del gasto en proporción al número de universitarios, la población total y el flujo monetario. Para 1990 utilizamos el promedio de los pesos de 1991 y 1992, y para 1997 el promedio de 1995 y 1996. Finalmente, el gasto estimado de la UNED se territorializa en base al número de alumnos de cada región matriculados en esta institución, suministrado directamente por la UNED. En estos datos Ceuta y Melilla aparecen integradas en Andalucía. Para estimar el número de alumnos residentes en estas ciudades suponemos que éste es proporcional a su peso en la población total de la región formada por ellas y Andalucía.

d.- Subvenciones a la gratuidad de la enseñanza primaria y secundaria

Los datos del total de subvenciones a centros privados de enseñanza, desglosados por niveles, se toman del detalle de transferencias de la liquidación de los PGE. Para los años 1990-92, el IFCA proporciona datos directos para las comunidades de régimen común con competencias de educación. La suma de estos importes se deduce del total que aparece en la liquidación de los PGE y el resto se distribuye entre el resto de las regiones de régimen común en proporción al número de estudiantes en centros privados en cada comunidad en el curso que acaba en el año considerado, realizando la imputación separadamente para primaria, secundaria (sumando FP a BUP y COU porque el dato directo para las regiones con competencias en educación viene sumado) y educación especial. Hemos comprobado, utilizando los datos "directos" para las comunidades con competencias educativas que los pesos en las subvenciones recibidas y en el total de alumnos de centros privados son muy parecidos.

Aparentemente, las comunidades forales no reciben transferencias específicas para estas subvenciones, que presumiblemente se financian con recursos propios. Obsérvese, sin embargo, que no resulta necesario realizar una corrección por competencias atípicas puesto que la financiación educativa se sumará a la financiación territorial para obtener una magnitud comparable para todas las regiones. La información sobre el número de estudiantes matriculados por niveles y comunidades autónomas proviene de la Estadística de la Enseñanza en España.

Comenzando en 1993, las subvenciones a la gratuidad de la enseñanza se integran en la PIE para las regiones que tienen transferida la competencia de educación. A partir de este año, por tanto, el gasto total que aparece en la liquidación de los PGE se imputa a las regiones que cada año permanecen en territorio MEC, en proporción al número de estudiantes en centros privados.

e.- Becas y ayudas a estudiantes:

El total de gasto que aparece en la liquidación de los PGE se imputa a las regiones en proporción a las becas y ayudas universitarias y no universitarias concedidas a sus residentes durante el curso que termina en el año considerado. Los datos provienen de de la Estadística de la Enseñanza en España para las enseñanzas no universitarias y del Anuario de Estadísticas Universitarias para la enseñanza superior. La primera fuente está disponible hasta el curso 1996/97, mientras que la segunda lo está únicamente hasta el curso 1994-95. En los años en los que no hay datos para las universidades, se sustraen las becas no universitarias del total de gasto en la liquidación de los PGE y se distribuye el resultado (total estimado de becas y ayudas universitarias) entre las distintas regiones usando los pesos del ultimo año disponible para este nivel educativo.

En el caso del País Vasco, el volumen de ayudas ha de estimarse por falta de información directamente utilizable. Para esta comunidad, los datos universitarios no incluyen las becas concedidas a alumnos de la universidad pública, mientras que los referidos a niveles no universitarios parecen incluir también ayudas concedidas por el gobierno vasco. Para estimar el importe total de las ayudas del Estado en el País Vasco, hemos supuesto que éste es tres veces mayor que el correspondiente a Navarra (cuya población es aproximadamente una cuarta parte de la del País Vasco).

f.- Otros programas

- Servicios complementarios de la enseñanza. Este programa financia el gasto en transporte y comedores escolares dentro del territorio MEC. Su gasto se regionaliza en base a la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000), tras sustraer del gasto imputado por estos autores a Madrid una estimación del coste de los servicios centrales del programa (un 2% del total) antes de calcular los pesos regionales en el total. De esta forma, el coste estimado de los servicios centrales se territorializa en proporción al gasto directo del programa. Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos de 1991 y 1992, y para 1997 el promedio de 1995 y 1996.

- Varios: Formación permanente del profesorado y nuevas tecnologías aplicadas a la educación en territorio MEC. Se regionalizan en proporción al gasto directo territorializado en primaria y secundaria dentro del territorio MEC (esto es, el recogido en el punto a de este apartado).

- Apoyo a otras actividades escolares y transferencias a la Conferencia Episcopal para financiar la enseñanza de religión en centros públicos: en proporción al número total de estudiantes de primaria y secundaria en centros públicos, incluyendo a todas las regiones y no sólo al territorio MEC, pues estos programas no se restringen a éste.

- Otros programas de educación: 50% en proporción al gasto directo territorializado en primaria y secundaria (esto es, restringiéndose al territorio MEC) y 50% en proporción al número de estudiantes en centros públicos de primaria y secundaria en todas las regiones.

- Nota 2.8: El gasto en la Escuela de Organización Industrial y en Enseñanzas Naúticas y Aeronaúticas (este último programa sólo aparece en los años 1990 y 1991) no se regionaliza por falta de información. Los estudios de Graduado Social y de Formación Profesional Naútico-Pesquera generalmente se traspasan más tarde que el resto de estudios del mismo nivel. Puesto que no es posible identificar separadamente el gasto en estos subprogramas, no se realiza corrección alguna, lo que probablemente se traduzca en una pequeña subestimación del gasto del Estado en las comunidades con competencias educativas en algunos años. El gasto en enseñanzas deportivas y deporte escolar y universitario se regionaliza con el resto del gasto en deportes, y no se incluye en este apartado.

2.1.c.2.- Formación profesional no reglada

En este apartado se incluye el gasto en escuelas taller y casas de oficios y en formación profesional ocupacional.

a. - Escuelas taller y casas de oficios

La imputación se realiza utilizando los datos que proporciona el IEFAT sobre subvenciones regionalizadas para el mantenimiento de estas instituciones. Para 1993 y años posteriores, los pesos derivados de esta fuente se aplican a los totales de la liquidación de los PGE. Para 1990- 92, la liquidación de PGE no desglosa este programa del conjunto de la FP no reglada, por lo que se toma directamente el dato del IEFAT y se sustrae el total del gasto total en FP no reglada para obtener como diferencia el gasto en FPO, que se regionaliza como se indica más adelante.

b.- Formación profesional ocupacional (FPO):

El gasto en FPO incluye tanto la formacion de ocupados como la de parados. A partir de 1993, la formación continua de trabajadores ocupados pasa a ser responsabilidad del FORCEM y resulta posible separar el gasto en ambos tipos de programas. Antes de este año, sin embargo, los dos tipos de formación han de analizarse de forma conjunta por no disponer de información desagregada.

i) Formación de ocupados, 1993-1997

La información utilizada para regionalizar esta partida proviene de las Memorias del FORCEM, donde se ofrecen datos sobre la financiación total del FORCEM y la distribución regional de su gasto durante el período 1993-97. El total de gasto a territorializar es la transferencia proveniente del INEM (también se reciben fondos directamente del FSE, pero esta partida se excluye). Estos fondos se imputan a las distintas regiones en proporción a los participantes en programas financiados, clasificados de acuerdo con la región en la que se encuentra su centro de trabajo. Esta información no se ofrece para 1993, por lo que en este año se utilizan los pesos regionales de 1994. La misma fuente ofrece también datos de financiación regionalizada, pero no se utilizan porque el criterio parece ser la localización de la sede social de la entidad solicitante, lo que genera un fuerte "efecto sede" en los casos de Madrid y Cataluña. La financiación del FORCEM se sustrae del gasto total en FPO, y el remanente de esta partida se regionaliza aparte como gasto en formación de parados.

ii) Formación de desocupados 1993-97 y total FPO en años anteriores a 1993.

El gasto en FPO, tras excluir el correspondiente al FORCEM en los años posteriores a 1992, se regionaliza en base a las transferencias recibidas por las comunidades autónomas que tienen la competencia transferida, y en proporción al número de alumnos de los programas relevantes en el resto de las regiones. Las comunidades que tienen competencias en esta materia son: Cataluña a partir de 1992, Valencia, Andalucía y Galicia a partir de 1993 y Canarias a partir de 1994.

Los datos de subvenciones destinadas a la FPO gestionadas por las comunidades autónomas provienen del IFCA. Esta serie, sin embargo, comienza en 1995 a pesar de que algunas regiones tienen la competencia transferida desde antes. Para extender la serie hacia atrás, aplicamos la tasa de crecimiento del gasto global en FPO (antes de 1993) o en formación de ocupados (a partir de esta fecha) a la subvención recibida por cada región en 1995 para todos los años en los que la región tiene la competencia transferida.

Seguidamente, el importe total de las subvenciones se sustrae del total de gasto a regionalizar, y el remanente se imputa a las regiones que no tienen la competencia transferida en proporción al número de alumnos formados (hasta 1993) o alumnos participantes (de 1994 en adelante) en programas de FPO, tomado del Anuario de Estadísticas Laborales y de Asuntos Sociales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Estas cifras incluye tanto parados como ocupados antes de 1993, pero sólo los parados a partir de esta fecha.

2.2.- SANIDAD Y SERVICIOS SOCIALES TRANSFERIDOS

En este apartado se contabiliza el gasto en sanidad y el destinado a financiar los servicios sociales transferidos y las pensiones no contributivas del sistema de la Seguridad Social. También se incluye el gasto de la misma naturaleza realizado por las mutuas de funcionarios. (Para una discusión de algunos aspectos generales de nuestro tratamiento de la liquidación de los Presupuestos de la Seguridad Social, véase la Nota 3.1 al comienzo de la Sección 3).

2.2.a. Sanidad

1.- INSALUD

Los totales a regionalizar provienen de la liquidación del presupuesto del INSALUD (por funciones y programas) tomada de la Liquidación del Presupuesto de la Seguridad Social. Cifras y datos, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Esta fuente permite desglosar el gasto sanitario en dos partidas: el realizado directamente por el INSALUD en el territorio de gestión directa, y las transferencias a comunidades autónomas para financiar servicios transferidos. Incluímos en la primera de estas partidas todos los gastos "indirectos" (investigación sanitaria, formación de personal, administración y servicios generales y control interno de prestaciones).

Para territorializar el gasto del INSALUD en el territorio de gestión directa en el período 1991-97, utilizamos datos de gasto por regiones suministrados directamente por la Subdirección General de Control Económico y Presupuestario de este organismo. Los pesos regionales en el total de gasto de acuerdo con esta fuente se aplican al total de gasto directo de acuerdo con la liquidación de presupuestos.² Para territorializar el gasto en 1990 utilizamos los pesos regionales de 1991.

En el caso de Canarias, el traspaso de la gestión sanitaria es efectivo el 3 de marzo de 1994 y no hay dato directo de gasto del INSALUD para ese año. Para estimar el gasto total en Canarias durante este año, suponemos que la transferencia percibida corresponde a 10 meses, y que el gasto directo durante los meses de enero y febrero es igual a 2/12 del efectuado durante el año anterior. La transferencia a Navarra y Galicia se produce con fecha 1 de enero de 1991. Para calcular los pesos para la imputación del gasto de 1990 en el territorio de gestión directa, imputamos a Navarra y Galicia un gasto igual a la valoración de la competencia sanitaria en 1991 (minoración de la aportación más transferencias directas del INSALUD en el caso de Navarra, transferencia directa en el de Galicia).

En cuanto a las regiones con competencias de sanidad transferidas, el total de transferencias del INSALUD (que incluye los recursos percibidos por las comunidades forales mediante la minoración del cupo o de la aportación),³ se regionaliza en proporción a las transferencias recibidas por este concepto por las comunidades autónomas. Estas cifras se obtienen sumando la transferencia directa a Navarra y el País Vasco, tomada (generalmente) del IFCA y la financiación percibida vía minoración del cupo o de la aportación, que proviene del IEFAT. Esta segunda fuente también contiene datos sobre transferencias directas a las comunidades forales por el mismo concepto, pero éstos parecen provenir de los presupuestos preventivos de la Seguridad Social, y no de la liquidación de presupuestos, por lo que preferimos utilizar los datos del IFCA. La única excepción es la de Navarra en 1991, donde el dato del IFCA parece excesivamente elevado, estando más próximo a la financiación total que a la transferencia directa de acuerdo con el IEFAT. En 1990, el IEFAT no desglosa la financiación del INSALUD para el País Vasco en los dos conceptos habituales, por lo que estimamos la minoración del cupo como la diferencia entre el total que da el IEFAT y las transferencias directas de acuerdo con el IFCA.

² El gasto total de acuerdo con los datos directos del INSALUD no coincide exactamente con el recogido en la liquidación de los presupuestos de este organismo. La razón parece ser que la primera fuente no incluye el gasto en investigación sanitaria o en control interno y contabilidad.

- Nota 2.9: los saldos sanitarios fluctúan bastante de un año a otro. Esto podría deberse en parte a que el gasto territorializado del INSALUD incluye inversiones, que tienden a distribuirse irregularmente en el tiempo, y en parte a que las transferencias a las regiones (que podrían sufrir el mismo problema en la medida en que incluyen partidas de inversión), parecen seguir un criterio de caja, con lo que podrían juntarse las liquidaciones de varios años en uno solo.

2.- Instituto Social de la Marina (ISM)

Por falta de otra información, el gasto de este organismo se regionaliza en proporción al número de cotizantes al régimen especial de trabajadores del mar de la Seguridad Social (media mensual), tomado de la Memoria de la Tesorería General de la Seguridad Social.

El total de gasto del ISM a territorializar y su distribución por funciones se obtiene de la liquidación de presupuestos del ISM (por funciones y programas) tomada de la Liquidación del Presupuesto de la Seguridad Social. Cifras y datos, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Los costes indirectos (tesorería, informática y otros servicios generales) se reparte entre las partidas de asistencia sanitaria, prestaciones económicas y servicios sociales en proporción al gasto directo de cada una de ellas. En este apartado se regionaliza sólo el gasto en sanidad, mientras que el gasto en pensiones y servicios sociales se añade al del INSS o el IMSERSO en el apartado correspondiente.

³ Esta partida figura como transferencias al Estado en la cuentas del INSALUD, pues es el primer agente el que finalmente transfiere los recursos a las comunidades forales mediante la minoración del cupo y la aportación.

Este organismo realiza transferencias a comunidades autónomas para financiar servicios transferidos sólamente en 1996 y 1997 y por un importe bastante reducido (en torno al 3% del gasto total), por lo que se ignora esta información.

3.- Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales

El gasto de las Mutuas de la Seguridad Social, tras los ajustes necesarios para eliminar transferencias al INSALUD e INSS (véase la Nota 3.1 sobre el sistema de la Seguridad Social más abajo), se territorializa, separadamente para cada una de las funciones que realizan estos organismos, en proporción a la recaudación por cotizaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a las Mutuas de Accidentes, utilizando los pesos que se derivan de la imputación de Castells y otros (2000). Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos de 1991 y 1992, y para 1997 el promedio de 1995 y 1996. El gasto total se desglosa en tres fuciones (atención sanitaria, servicios sociales y subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas), y el gasto indirecto o administrativo se imputa entre ellas en proporción a su gasto directo total. La partida de gasto sanitario se incluye en este apartado, mientras que las de servicios sociales y prestaciones económicas se integran en diversos apartados de la Sección 3.

4.- Mutuas de funcionarios

Los datos utilizados para regionalizar el gasto sanitario y en prestaciones económicas del mutualismo administrativo según la liquidación de los PGE provienen de las memorias anuales de MUFACE, MUGEJU e ISFAS (Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado, Mutualidad General Judicial e Instituto Social de las Fuerzas Armadas, respectivamente). La partida de gasto sanitario se incluye aquí, mientras que la de prestaciones económicas se integra en el apartado de pensiones y otras prestaciones dentro del capítulo de protección social.

Puesto que estas mutualidades tienen conciertos con la Seguridad Social para la prestación de servicios de asistencia sanitaria, intentamos excluir del gasto a regionalizar el importe de dichos conciertos, sustrayéndolo del gasto sanitario total para evitar su doble contabilización. En el caso de MUFACE, la información necesaria está disponible a partir de 1995. Para años anteriores, aplicamos el porcentaje que representan los conciertos sobre el total de gasto sanitario en 1995 al total de gasto sanitario en cada año para estimar el importe de los conciertos con la Seguridad Social. En el caso del ISFAS, la información necesaria está disponible en todos los años. En el de MUGEJU, esta información no está disponible en nuestras fuentes, pero puesto que el gasto total es muy pequeño, esta omisión no parece importante.

Hasta 1992 los gastos de estas entidades se integran en un único programa presupuestario (mutualismo administrativo), mientras que de 1993 en adelante se distingue entre asistencia sanitaria y prestaciones económicas del mutualismo administrativo. Antes del ajuste por conciertos con la Seguridad Social, la suma de las liquidaciones de las tres mutualidades coincide con el gasto total en mutualismo administrativo en todos los años excepto en 1993, cuando hay una pequeña discrepancia. En los años en los que se distingue entre asistencia sanitaria y prestaciones económicas, existen generalmente pequeñas discrepancias sobre el desglose del gasto total (en sanidad y prestaciones económicas) entre la liquidación de los PGE y nuestra estimación. Esto se debe con toda seguridad a que, por falta de información directa, en el caso del ISFAS y MUGEJU nuestra imputación del gasto en servicios generales y administrativos, en proporción a los gastos directos en asistencia sanitaria y prestaciones económicas, es sólo una aproximación.

Los criterios de territorialización utlizados han sido los siguientes:

- MUFACE: hasta 1993, se dispone del gasto regionalizado, desglosado en prestaciones economicas y asistencia sanitaria. Para años posteriores, esta informacion no está disponible en las memorias del organismo, por lo que ambas partidas se regionalizan en proporción al colectivo protegido por regiones (que incluye tanto los titulares como otros beneficiarios, esto es, familiares). Para los años en los que se dispone tanto del colectivo protegido como del gasto territorializado, la distribución territorial de ambas variables es muy parecida.

- ISFAS: El gasto total por programas se obtiene a partir de la liquidación del presupuesto del organismo (si bien el desglose por programas es una aproximación a ojo en los primeros años). La regionalización se realiza en proporción al colectivo protegido.

- MUGEJU: El total de gasto se toma de la liquidacion del presupuesto del Organismo, que viene incluído en la liquidación de los PGE. Su desglose en sanidad y prestaciones economicas es aproximado y se hace de la forma siguiente: se considera el gasto en transferencias corrientes (cap. 4) como prestaciones, el gasto en bienes y servicios (cap. 2) como asistencia sanitaria, y el resto del gasto se reparte entre estos dos conceptos en proporción a sus importes respectivos. Como en el caso anterior, ambas partidas de gasto se territorializan en base a los pesos regionales en el colectivo protegido.

2.2.b. Servicios sociales y pensiones no contributivas de la Seguridad Social

1.- IMSERSO

Los totales a regionalizar provienen de la liquidación del presupuesto del IMSERSO (por funciones y programas), tomada de la Liquidación del Presupuesto de la Seguridad Social. Cifras y datos, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Esta fuente permite desglosar el gasto total del Organismo en las partidas que se indica en el Cuadro A.1. El procedimiento seguido para regionalizar cada una de ellas se decribe más adelante.

Cuadro A.1: Estructura del presupesto del IMSERSO

1. Prestaciones económicas (pensiones no contributivas)

2. Servicios sociales

a. atención a minusvalidos

i. prestaciones LISMI

ii. otros gastos

b. atención a la tercera edad

c. otros servicios sociales

4. Transferencias a CC.AA. por servicios transferidos

3. Servicios generales y control interno

La gestión del IMSERSO se ha ido traspasando progresivamente a las comunidades autónomas, en parte durante el período de análisis. En algunos casos, el traspaso del IMSERSO no coincide con el inicio del año, lo que exige un ajuste en nuestro procedimiento de imputación regional del gasto. Las regiones para las que se plantea este problema son las siguientes: Murcia (con fecha de efectividad del traspaso del 1 de septiembre de 1995), Asturias (1 de septiembre de 1995), Castilla la Mancha (1 de julio de 1995), Aragón (1 de julio de 1996), Cantabria (1 de octubre de 1996). Con fecha 1 de enero se realizan los traspasos a Navarra (1991), Castilla y León (1996), Madrid (1996), Extremadura (1996) y Baleares (1997).

A la hora de territorializar el gasto atribuible al territorio de gestión directa del IMSERSO, aquellas regiones a las que se les traspasa la competencia a fecha distinta del 1 de enero se tratan como el resto de las regiones con régimen de gestión directa, excepto que el indicador utilizado para la regionalización se ajusta, multiplicándolo por la fracción del año en la que la región no tiene aún la competencia transferida.

- Transferencias a CC.AA. por servicios transferidos

El total de transferencias del IMSERSO de acuerdo con la liquidación de presupuestos de este organismo (que incluye los recursos percibidos por las comunidades forales a través de la minoración del cupo o de la aportación como transferencias al Estado), se regionaliza en proporción a las transferencias recibidas por este concepto por las comunidades autónomas. Estas cifras se obtienen sumando la transferencia directa a Navarra y el País Vasco, tomada (generalmente) del IFCA y la financiación percibida vía minoración del cupo o de la aportación, que proviene del IEFAT. Esta segunda fuente también contiene datos sobre transferencias directas a las comunidades forales por el mismo concepto pero, como en el caso del INSALUD, éstos parecen provenir de los presupuestos preventivos de la Seguridad Social, por lo que en general, preferimos utilizar los datos del IFCA. Las excepciones son, para Navarra los años 1992 y 1994 y para el País Vasco el año 1992. En estos casos, el dato del IFCA se parece mucho más al total de transferencias directas y minoración del cupo o aportación que a la primera de estas partidas. Por ello, respetamos el dato del IFCA como total y deducimos de él la minoración del cupo o aportación que da el IEFAT para obtener por diferencia una estimación de la transferencia directa del IMSERSO a estas regiones. En 1990, el IEFAT no desglosa la financiación del IMSERSO para el País Vasco en los dos conceptos habituales, por lo que estimamos la minoración del cupo como la diferencia entre el total que da el IEFAT y las transferencias directas de acuerdo con el IFCA.

- Prestaciones económicas del IMSERSO

Se trata de pensiones no contributivas de invalidez y jubilación. La regionalización se realiza en proporción al número de beneficiarios de estas pensiones, excluyendo a Navarra y el País Vasco, que gestionan directamente estas ayudas (cuya financiación se integra presumiblemente en las transferencias percibidas por estas regiones para financiar las competencias asumidas). La fuente de estos datos es el Boletin de Estadísticas Laborales, del Ministerio de Trabajo y Seguridad y Social. No hay datos para 1991 y 1992, por lo que se utilizan los pesos regionales de 1993. En 1990 no existe este programa. Antes de proceder a su regionalización, a las prestaciones en sentido estricto se les añaden otros gastos de gestion del programa.

- Prestaciones LISMI (Ley de Integración Social de Minusválidos)

En proporción al número de beneficiarios de estas prestaciones, tomado del Boletín de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El número de beneficiarios de la LISMI en el País Vasco y Navarra figura como cero a partir de 1992 y 1993 y, especialmente en el caso del País Vasco, es muy bajo en relación a su población incluso en los años en que no es nulo. Interpretamos que estas regiones gestionan directamente estas ayudas y que su importe se integra en las transferencias para la financiación de los servicios asumidos.

- Otras partidas

Faltan por regionalizar las partidas de otros gastos de atención a minusválidos, atención a la tercera edad, otros servicios sociales y servicios generales y control interno. Estas partidas resultan relativamente difíciles de imputar territorialmente por cuanto parecen incluir tanto costes generales atribuibles a todas las regiones, como otros gastos imputables únicamente a las regiones sin competencias transferidas. En particular, observamos que en 1997, cuando la gestión del IMSERSO está transferida a todas las regiones excepto la Rioja y Ceuta y Melilla, el nivel de gasto en este grupo de progamas continúa siendo muy significativo.

Para intentar separar ambos tipos de gastos (distinguiendo entre una partida de gasto general a repartir entre todas las regiones y otra de gasto específico a las comunidades de gestión directa), partimos de una comparación entre los presupuestos del IMSERSO en 1995 y 1996. Entre estos dos años se produce un gran salto en la población de las regiones con gestión directa, que pasa de 13,7 a 2,1 millones de habitantes (ajustando la población como se indica más arriba cuando se producen traspasos que no coinciden con el inicio del año). Con estos datos, calculamos el descenso en la población de gestión directa y el descenso en los niveles de gasto de los programas indicados anteriormente y dividimos una partida por la otra con el fin de estimar el gasto per cápita que se transfiere a las autonomías en cada uno de estos programas. Multiplicando esta cifra por la población no transferida en 1996, obtenemos una estimación del gasto atribuible a la población no transferida en 1996. Sustrayendo esta cantidad del total del gasto de cada programa en 1996, obtenemos una estimación del gasto "general" (a repartir entre todas las regiones) que aparece incluido en el presupuesto de 1996 (pero no figura como transferencia por servicios transpasados). Este gasto general se extrapola hacia atrás utilizando la tasa de crecimiento del prespuesto total del IMSERSO tras sustraer el capítulo de prestaciones económicas y prestaciones LISMI, y el gasto atribuible a las regiones sin gestión transferida se obtiene por diferencia. Para 1997, se extrapola hacia adelante el gasto correspondiente a las regiones sin gestión transferida, multiplicando la cifra de 1996 por el ratio entre las poblaciones no transferidas en 1997 y 1996, y el gasto "general" se obtiene por diferencia.

Las dos partidas que acabamos de estimar (gasto general y gasto correspondiente a las regiones de gestión directa) se reparten entre el grupo relevante de regiones en base a los indicadores siguientes: Atención a minusválidos (otros gastos), en proporción al número de beneficiarios de las ayudas LISMI (tomado del Boletín de Estadísticas Laborales); atención a la tercera edad, en proporción a la población mayor de 65 años (INE); otros servicios sociales en proporción a la población total (INE). En cada caso, se regionalizan por separado las partidas "gasto general" y "gasto de gestión directa," la primera en proporción a los pesos regionales en el conjunto del Estado en términos del indicador apropiado, y la segunda en proporción a los pesos en el territorio no transferido. Finalmente, el capítulo de servicios generales y control interno de prestaciones (que también se ha dividido en una partida de carácter general y otra de gestión directa) se regionaliza como sigue: para la partida de carácter general, en proporción al peso regional en el gasto total del IMSERSO tras excluir servicios generales y las partidas de gestión directa (esto es, la suma de prestaciones económicas, prestaciones LISMI y partidas de gastos generales de servicios sociales y transferencias a comunidades autónomas por servicios transferidos), y para la partida de gestión directa en proporción a los gastos de gestión directa en servicios sociales.

2.- ISM y Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales

En este apartado se incluye el gasto de ambos organismos en servicios sociales y prestaciones no contributivas. El procedimiento seguido para su territorialización es análogo al utilizado para el gasto sanitario de estos entes y se ha descrito en el apartado anterior (2.2.a Sanidad).

2.3. OTRO GASTO TERRITORIALIZABLE

En este apartado se incluye la inversión en infraestructuras productivas, el gasto en bienes y servicios públicos de carácter territorializable y diversos programas de ayuda regional.

2.3.a. Infraestructuras productivas

2.3.a1. Carreteras y ferrocarriles

Este apartado es la suma de las partidas que se detallan a continuación. Obsérvese que el total de gasto regionalizado por este concepto es superior al que aparece en la liquidación de los PGE porque incluye un ajuste por competencias atípicas para algunas regiones en las que la inversión estatal en carreteras es prácticamente nula, así como la inversión en ferrocarriles realizada por algunos entes públicos no incluídos en la liquidación de los PGE de la que partimos.

- Inversión en carreteras: El gasto en creación y mantenimiento de carreteras que aparece en la liquidación de los PGE se regionaliza en base a la inversión directa del Estado que proporciona el Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento (y antecesores) y los convenios para financiar infraestructuras de carreteras con comunidades autónomas y corporaciones locales, tomados respectivamente del IFCA y el IEFAT. Las inversiones recogidas en las tres fuentes se suman, excluyendo la parte no territorializada, y se calculan los pesos de cada región en el total territorializado, que se aplican al gasto total de acuerdo con la liquidación de los PGE para estimar la inversión en cada región. (Esto es, la parte no territorializada, que es pequeña, se imputa implícitamente en proporción a la inversión regionalizada).

- Ajuste por competencias atipicas, carreteras: En las comunidades forales e insulares (País Vasco, Navarra, Baleares y Canarias) prácticamente no hay inversión directa del Estado en carreteras. Por tanto, el gasto en esta materia corre a cargo de los gobiernos regionales y/o de las corporaciones locales y su financiación está incluida en la financiación general de estas instituciones. Para evitar que esto distorsione la comparación entre comunidades en términos de sus niveles de financiación territorial ordinaria, estimamos el coste de esta "competencia atípica," lo incluímos como inversión (posiblemente ficticia) en carreteras en este apartado y lo deducimos de la financiación territorial ordinaria como "ajuste por competencias o financiación atípicas." A cada una de estas cuatro comunidades se le atribuye en cada año un gasto total en carreteras igual al producto de su población por el gasto medio per cápita en carreteras en el resto del territorio nacional en el mismo año. De este total se detrae la inversión estatal realizada durante el año (que a menudo es distinta de cero, aunque muy pequeña) para obtener el ajuste a realizar para cada región.

- Inversión en ferrocarriles: Los datos utilizados para la regionalización de esta partida provienen del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento. El total de gasto que aparece en la liquidacion de los PGE es casi exactamente igual a la suma de las inversiones directas del Estado más las transferencias de capital a RENFE y FEVE. Las transferencias de capital a RENFE y FEVE se reparten de acuerdo con los pesos regionales en el total de la inversión regionalizable de cada una de estas compañias, tomado también del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento. El resto del gasto por este concepto (esto es, la diferencia entre el total de gasto de acuerdo con la liquidacion los PGE y las transferencias de capital a las empresas ferroviarias) es algo mayor que la inversión directa del Estado que figura en el Anuario, presumiblemente debido a los costes indirectos de gestión del programa. Esta cantidad se reparte en proporcion a los pesos regionales en la parte regionalizada de la inversión directa del Estado. En general la parte considerada no regionalizable de este gasto es bastante reducida e, implícitamente, se imputa, al igual que los costes indirectos, en proporción a la parte regionalizada. En 1997 aparece por primera vez en el Anuario la inversión financiada por el GIF (el ente público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias). Puesto que este organismo no figura entre los Organismos Autónomos o Entes Públicos incluídos en la liquidación de los PGE con la que trabajamos, añadimos la inversión financiada por él a la recogida en los PGE. Para 1990, el Anuario del Ministerio de Fomento no proporciona datos regionalizados de inversión en ferrocarriles, aunque sí los totales de las partidas consideradas (inversión directa del Estado y subvenciones de capital a empresas ferroviarias). A falta de mejor información, en la regionalización se utilizan los pesos regionales de 1991 dentro de cada partida de gasto. - Infraestructura del transporte ferroviario (entes territoriales): En el apartado de Entes Territoriales de la liquidación de los PGE aparece una partida de infraestructuras ferroviarias que recoge las transferencias de capital a compañías autonómicas o municipales de metro y ferrocarriles. Esta partida se territorializa directamente a partir del detalle de transferencias de la liquidación de los PGE, integrándose en este apartado, y no en el de financiación territorial. 2.3.a.2 Infraestructuras hidraúlicas, agrícolas y de medio ambiente Los criterios de territorialización de los distintos programas de gasto que se integran en este apartado se resumen a continuación. i) Infraestructuras hidráulicas - Infraestructuras hidraúlicas del Estado: el total de gasto recogido en la liquidación de los PGE se regionaliza en proporción a la inversión territorializada en infraestructuras de regulación de recursos hidraúlicos de la Dirección General de Obras Hidraúlicas (y de Calidad de las Aguas, en algunos años) tomada del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento (y antecedentes). La partida no regionalizable es pequeña y los totales de la liquidación de los PGE y del Anuario son muy parecidos.

- Infraestructura urbana de saneamiento y calidad del agua (Estado): en base a la inversion territorializable en infraestructuras de saneamiento y calidad del agua de la Dirección General de Obras Hidraúlicas, tomada del Anuario Estadistico del Ministerio de Fomento, y de los convenios con comunidades autónomas para financiar inversión en tales infraestructuras, tomados del IFCA. Tras sumar ambas partidas se calculan los pesos en la inversión total regionalizada y se aplican al gasto que figura para el Estado en la liquidación de los PGE. En algunos años y regiones, se exluyen los convenios, puesto que su inclusión haría que la suma excediese el total de gasto en la liquidación de los PGE. Estas partidas se territorializan como inversión por el mismo concepto atribuible a Organismos Autónomos, recogida más abajo. - Infraestructuras hidraúlicas de Organismos Autónomos: Sólo ha resultado posible territorializar una parte del gasto de este programa. El gasto regionalizado es la inversión territorializada en infraestructuras de recursos hidráulicos de las Confederaciones Hidrográficas más la inversión en regadíos del IRYDA. Los datos provienen del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento y antecesores. - Saneamiento y calidad del agua de Organismos Autónomos: Como en el caso anterior, se regionaliza sólo una parte con datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento. El gasto territorializado se refiere a la inversión por este concepto de las Confederaciones Hidrográficas más los convenios con comunidades autónomas o corporaciones locales que no pueden corresponder al Estado (véase el comentario a este respecto en el apartado de Saneamiento y Calidad del Agua, Estado). ii) Protección y mejora del medio ambiente - Gasto del Estado: Incluye tanto la inversión en infraestructuras como la elaboración de regulación y normativa medioambiental. Para su territorialización se parte de la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000) ajustada como sigue. Suponemos que los servicios centrales suponen un 5% del coste del programa y los sustraemos del gasto imputado a Madrid para calcular los pesos en el gasto territorializado. Dos tercios del gasto total consignado en la liquidacion de los PGE se reparte en base a estos pesos, mientras que el otro tercio se imputa en proporción a la población regional. Los pesos territoriales utilizados en 1990 y 1997 son los promedios de los correspondientes a los años 1991-96. - Protección y mejora del medio natural (Estado): Este programa aparece por primera vez en 1996. No hemos encontrado ninguna información que permita regionalizarlo. - Protección y mejora del medio natural (OOAA): Este programa aparece por primera vez en 1996 y corresponde al ente público Parques Nacionales. La mitad de su gasto se territorializa utilizando los pesos implícitos en la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000) para 1996 y la otra mitad en proporción a la población (dado que presumiblemente todos los españoles disfrutan en alguna medida de estos espacios protegidos).

iii) Infraestructuras agrarias

- Inversión del Estado: esta partida sólo aparece en 1996 y 1997. La inversión de 1996 se regionaliza utilizando los pesos regionales implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000). El gasto de 1997 se regionaliza utilizando el promedio de los pesos de 1991 a 1996 utilizados para regionalizar la inversión en infraestructuras agrarias del Estado o de Organismos Autónomos (ver más abajo).

- Infraestructuras agrarias (Organismos Autónomos). Esta partida desaparece tras 1995. Hemos comprobado que la suma de los programas de gasto en infraestructuras agrarias y mejora de la estructura productiva agraria coincide aproximadamente con el gasto del IRYDA, excepto en 1995 donde la diferencia es apreciable. Por tanto, ambas partidas se regionalizan utilizando los pesos implícitos en la imputación de gasto del IRYDA de acuerdo con el flujo de beneficio que realizan Castells y otros (2000). Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos de 1991 a 1995.

- Ajuste por competencias atípicas, País Vasco y Navarra. Como ocurre con las carreteras, la inversión del Estado en infraestructuras agrarias en las comunidades forales es mínima, por lo que se les imputa la cantidad necesaria para alcanzar el gasto promedio per cápita en el resto de España. Esta cantidad se sustrae de la financiación territorial y se añade a la inversión del Estado en infraestructuras agrarias.

En este apartado se incluye también una partida de "otros programas" del Ministerio de Fomento u Obras Públicas que no se regionaliza por falta de información.

2.3.a.3. Puertos y aeropuertos

i) Actuaciones en la costa y puertos:

- El gasto del Estado se regionaliza en proporción a la inversión regionalizada en transporte marítimo y actuaciones en la costa por las Direcciones Generales de Costas y de Marina Mercante, tomada del Anuario Estadistico del Ministerio de Fomento. La inversión que esta fuente atribuye a Madrid, que corresponde presumiblemente a servicios centrales, se excluye del total regionalizado (asignándose por tanto implícitamente en proporción al resto de la inversión territorializada).

- Puertos del Estado (hasta 1992, Juntas de Puertos y Puertos Autónomos): se procede como con la partida anterior, utilizando la inversión territorializada que proporciona el Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento y antecesores, excluyendo el gasto atribuido a Madrid. Esta partida aparece en algunos años en la liquidación de los PGE, mientras que en otros hay que añadirla a la misma. Para 1990-92 lo que se regionaliza es el gasto total que aparece en la liquidación de los PGE como inversión de Organismos Autónomos. Para los años posteriores (presumiblemente tras la creación del ente público Puertos del Estado), este programa de inversión no aparece en la liquidación de los PGE, por lo que se añade como nueva partida de inversión la que figura en el Anuario de Fomento para Puertos del Estado.

ii) Aeropuertos

Los datos utilizados provienen del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento y antecesores, donde se recoge la inversión regionalizada en aeropuertos y navegación aérea por parte de la Dirección General de Aviación Civil y por Aeropuertos Nacionales (AENA). La primera de estas partidas es muy reducida y es parte de los programas de "enseñanzas aeronaúticas" y "explotación del sistema de circulación aérea", que en su mayor parte se integran en otro concepto de gasto distinto del presente. Para evitar su doble contabilización, por tanto, la inversión de la Dirección General de Aviación Civil, por tanto, se detrae del gasto atribuido a estos programas antes de regionalizarlos (véase la sección 2.3.b.2.ii). En ambos casos, la inversión total se regionaliza en proporción a la inversión territorializada (esto es, imputando la parte no regionalizada en proporción al resto).

El volumen de gasto que consignamos en esta partida es directamente el que proporciona el Anuario del Ministerio de Fomento, y no el que aparece en la liquidación de los PGE. En esta segunda fuente aparecen partidas de inversión en aeropuertos únicamente en 1990 y 1991, desapareciendo después. La suma de estas dos partidas anuales coincide aproximadamente con el total de inversiones que da el Anuario de Fomento en estos dos años, pero existen diferencias importantes en cada uno de los años que sugieren diferencias de periodificación. Suprimimos por tanto las partidas originales de la liquidación de los PGE, sustituyéndolas por las que da el Anuario de Fomento.

2.3.a.4. Investigación científica y técnica (excepto MINER)

La inversión en investigación científica y técnica se considera un bien público nacional y se territorializa en proporción a la población. En esta partida no se incluye el gasto ejecutado directamente por el Ministerio de Industria, por tratarse básicamente de subvenciones a empresas para financiar proyectos de investigación de carácter aplicado cuyos beneficios son más fácilmente apropiables por las empresas receptoras de las ayudas.

2.3.b. Otros bienes y servicios públicos

En este apartado se contabiliza el gasto en diversos bienes y servicios públicos que por su naturaleza cabe considerar territorializables.

2.3.b.1. Justicia, prisiones y seguridad ciudadana y vial

En este apartado se incluyen las partidas siguientes.

- Tribunales de justicia y ministerio fiscal. El gasto se imputa en proporcion al numero de juzgados penales (con una ponderación de 1/3) y de causas registradas en ellos (2/3), excluyendo la Audiencia Nacional. Los datos provienen del Anuario El País. Puesto que Ceuta y Melilla parecen estar incluídas en Andalucía, atribuimos a estas ciudades dos juzgados y la mitad de las causas de La Rioja, sustrayéndolas de las asignadas a Andalucía.

- OOAA y EEPP menores del Ministerio de Justicia: Agencia de Protección de datos y Centro de Estudios Jurídicos de la Administración de Justicia (antes centro de Estudios Judiciales). El gasto de estos organismos se imputa en proporción a la población.

- Instituciones penitenciarias: En esta partida se incluye, además del gasto ordinario en el sistema penitenciario, el coste de la asistencia social que el Ministerio de Justicia dispensa a los internos en instituciones penitenciarias y una estimación del coste de la competencia de Instituciones Penitenciarias que tiene asumida Cataluña (véase el punto siguiente). Puesto que en muchos casos los internos provienen de otras comunidades, el gasto en prisiones puede considerarse sujeto a efectos externos que dificultan su territorialización. Para intentar capturar este efecto, un tercio del gasto total así calculado se imputa en proporción a la población de las distintas comunidades autónomas. Los otros dos tercios se imputan en proporción al personal funcionario por regiones de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y el Organismo Autónomo Trabajos y Prestaciones Penitenciarias, proporcionado por el Gabinete Técnico de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, y a la población reclusa por regiones (del Anuario El País), con iguales ponderaciones. De este cálculo, se excluye Cataluña, a la que se asigna un peso nulo. En contrapartida, a esta comunidad se le asigna directamente 2/3 de la valoración de su competencia de Instituciones Penitenciarias (cantidad que se excluye de la cifra a repartir entre el resto de las regiones). En el caso de Madrid, suponemos que 1/3 del personal penitenciario está destinado en servicios centrales y lo sustraemos del total asignado a esta región antes de calcular los pesos regionales que se utilizan para imputar el gasto.

- Valoración de la competencia de Instituciones Penitenciarias de la Generalitat de Cataluña: En el acuerdo sobre el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para 1992-96, se realiza un ajuste para esta comunidad en el año 1990 de 3.718,4 mptas. por "homogeneización de competencias", que parece corresponder a la valoración de esta competencia. (El acuerdo no explica esta cifra, pero en el acuerdo para 1987-91 hay un ajuste similar por 3.528,7 mptas. por este concepto). Para extrapolar esta cifra al resto del período, se supone que el coste de esta competencia en Cataluña aumenta en cada año en la misma proporción que el gasto por el mismo concepto en el resto de España. El coste así estimado se detrae de la PIE catalana (como ajuste por competencias atípicas) y se añade al gasto directo del Estado en Instituciones Penitenciarias. El total se territorializa como se ha indicado en el punto anterior.

- Seguridad ciudadana: en este apartado se incluyen, además del programa con este nombre, la formación de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las actuaciones policiales en materia de droga y las fuerzas y cuerpos de seguridad en reserva. El gasto total se regionaliza en proporción al personal territorializado (excluyendo servicios centrales y similares y la agrupacion de tráfico) de la Policía Nacional y la Guardia Civil. Los datos de personal de la Guardia Civil han sido suministrados por el Servicio de Estadística de la Dirección General de la Guardia Civil, y los de la Policía Nacional por la División de Personal de la Dirección General de la Policía. En el caso de la Policía Nacional, Ceuta y Melilla están integradas en Andalucía. Para estimar los efectivos de este cuerpo destinados a estas ciudades hemos utilizado la mitad del ratio entre los efectivos de la Guardia Civil destinados en Ceuta y Melilla y la suma de éstos y los destinados en Andalucía (puesto que la presencia de este cuerpo es con toda probabilidad más elevada en términos relativos que la de la Policía Nacional por tratarse de pasos fronterizos conflictivos). Antes de 1997, las "regiones" que utiliza la Policía para territorializar sus efectivos no coinciden con las comunidades autónomas, por lo que ha sido preciso estimar los pesos de éstas. Las regiones policiales de Murcia, Cantabria, la Rioja y Extremadura se crearon en 1997. Comparando las cifras de 1996 y las de 1997, parece claro que Murcia se desgaja de Valencia, Cantabria de Asturias, la Rioja de Navarra y Extremadura de Andalucía Oriental. Para cada una de estas "macro-regiones" calculamos el peso de sus diversos "componentes" en el total de efectivos en 1997 y lo utilizamos para estimar el total de efectivos por comunidades autónomas en años anteriores. Aplicamos el mismo método para estimar los efectivos destinados en Castilla la Mancha y en Madrid, que dejan de formar una región policial única en 1993. - Policías autonómicas: La financiación del Estado para las policías autonómicas (mediante reducciones del cupo vasco y aportación navarra y mediante transferencia directa en el caso catalán) se integra en este apartado y no en el de financiación territorial por tratarse de una competencia que la mayor parte de las autonomías no tienen asumida. Para el País Vasco, el coste de la policía autonómica y los miñones (policía foral de Alava) se toman de la liquidacion del cupo que aparece en la Memoria de la Administración Tributaria (MAT). La única excepción es 1992. Puesto que en este año la MAT no ofrece esta información, se utiliza la aportacion de las Diputaciones Forales a la Hacienda Central vasca por el mismo concepto, tomado del IEFAT. En el caso de Cataluña, el coste de la policía autonómica proviene del detalle de transferencias corrientes de la liquidación de los PGE (esta partida se detrae de "otras transferencias a CCAA" donde figura originalmente). En el caso de Navarra, la información ha sido proporcionada directamente por el Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra. - Seguridad vial (Estado): el gasto por este concepto se regionaliza utilizando los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000), que reflejan a su vez la distribución territorial de los efectivos de la Guardia Civil de Tráfico. Para 1990 y 1997 (años que esta fuente no cubre), los pesos utilizandos son los promedios de los correspondientes a los dos años más próximos (esto es, 1991 y 1992 para 1990 y 1995 y 1996 para 1997).

- Seguridad vial (Organismos Autónomos): Se trata de la Jefatura de Tráfico. Para la imputación regional de este gasto se parte de la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000). De acuerdo con esta fuente, aproximadamente la mitad del gasto atribuido a Madrid corresponde a servicios centrales. Esta partida se sustrae de Madrid antes de calcular los pesos regionales en el total de gasto territorializado, que se aplican al gasto que figura en la liquidación de los PGE para estimar el gasto por regiones. Puesto que los pesos regionales así calculados fluctúan apreciablemente de un año a otro, presumiblemente debido a partidas de inversión, para los años en los que Castells y otros no ofrecen información (1991 y 1997), utilizamos el promedio de los pesos regionales del período 1991-96.

- Proteccion civil: Se regionaliza en proporción a la población.

- Hay una pequeña partida de otros progamas de Justicia e Interior que no se regionaliza por falta de información.

2.3.b.2. Vivienda, transporte y comunicaciones

i) Vivienda y urbanismo

- Vivienda: El gasto del Estado que aparece en la liquidación de los PGE se regionaliza en base a las transferencias regionalizadas de capital del Ministerio de Fomento a la vivienda (subsidios a los intereses de préstamos hipotecarios y subvenciones para la adquisición y rehabilitación de viviendas). Los datos están tomados del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento y antecesores. Este gasto parece incluir las transferencias que son luego gestionadas por las comunidades autónomas. Puesto que las transferencias al País Vasco son mínimas, se hace el ajuste habitual por competencias atípicas, atribuyendo a esta comunidad el gasto necesario para alcanzar el nivel medio de gasto en el resto del territorio nacional y substrayendo la misma partida de la financiación territorial ordinaria.

- Planificación urbana y edificacion: Se trata de partidas muy pequeñas excepto en 1997. Para 1990-96 el total de gasto de la liquidación de los PGE se regionaliza a partir de la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000) del gasto en ordenación y fomento de la edificación. En base a un comentario de estos autores, suponemos que los servicios centrales representan el 25% del coste del programa. Esta cantidad se sustrae del gasto imputado a Madrid antes de calcular los pesos regionales que se utilizan para territorializar el coste del programa. Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos del período 1991-96. En cuanto a 1997, el programa de ordenación y fomento de la edifiación se regionaliza como en los años anteriores, utilizando el promedio de los pesos regionales de 1991-96 implícitos en la imputación de Castells. El programa de planificación y concertación territorial urbana, con una dotación de 43.248 millones no ha podido ser regionalizado por falta de información.

ii) Transporte

- Subvenciones y apoyo al transporte terrestre: Se trata básicamente de subvenciones a RENFE y FEVE para ayudar a financiar el transporte de cercanías y otras líneas. El volumen de gasto de acuerdo con la liquidación de los PGE se territorializa en base a los pesos implícitos en la estimación de flujo monetario de Castells y otros (2000), que se basa en el personal, la inversión y los kilómetros de vía de estas compañías en las distintas regiones con iguales ponderaciones. De estas tres variables nos interesa eliminar la inversión, puesto que ésta se contempla aparte en un programa específico, y pensamos que las otras dos son una mejor aproximación al número de viajeros, que es idealmente la variable más apropiada. Para eliminar esta variable utilizamos la información que tenemos sobre las inversiones de RENFE y FEVE, tomada del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento, y corregimos los pesos de Castells y otros con el fin de eliminar la influencia de la variable no desada.⁴ Para 1990 usamos el promedio de los pesos así calculados para 1991 y 1992, y para 1997 el promedio de 1995 y 1996.

- Subvenciones y apoyo al transporte terrestre (Entes Territoriales): Esta partida, que se incluye en la financiación de Entes Territoriales de la liquidación de los PGE, contiene subvenciones a comunidades autónomas y corporaciones locales para ayudar a financiar el transporte colectivo en las grandes ciudades (Madrid, Barcelona y Valencia) así como la operación de algunas líneas de ferrocarril. La territorialización se realiza utilizando información del detalle de transferencias de la liquidación de los PGE y del IFCA.

- Subvenciones y apoyo al transporte marítimo: Subvenciones a empresas navieras (principalmente Transmediterrránea) y a los viajes a la Península de residentes en territorio no-peninsular. Se utilizan los pesos implícitos en la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000). Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos de 1991 y 1992, y para 1997 el promedio de 1995 y 1996.

- Subvenciones y apoyo al transporte aéreo: Subvenciones a residentes en territorio no peninsular. Se regionaliza a partir del detalle de transferencias de la liquidación de los PGE, donde figuran separadamente las subvenciones a Canarias, Baleares y Ceuta y Melilla. Puesto que la suma de las transferencias no coincide exactamente con el total de la liquidación de los PGE (si bien la diferencia es pequeña), se aplican los pesos de cada región en el total de transferencias al gasto de acuerdo con la liquidación de los PGE para estimar el gasto territorializado.

- Cobertura del seguro de cambio de autopistas. Se utilizan los pesos implícitos en la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000), basada en el número de kilómetros de autopista por comunidades autónomas. Para 1990 se utiliza el peso de 1991 y para 1997 el de 1996.

x = (a+b+c)/3,

y = (a+b)/2 y c

y = (3x - c)/2.

⁴ Castells y otros nos dan x = (a+b+c)/3, mientras que la variable que queremos calcular es y = (a+b)/2 y c es conocido por otros medios. Manipulando estas dos expresiones es fácil ver que

- Ordenación y supervisión del transporte: Es la suma de varios programas con dotaciones relativamente reducidas (ordenación e inspección del transporte terrestre, seguridad del tráfico marítimo y vigilancia costera, regulación y supervisión de la aviación civil, coordinación del sistema de circulación aérea). El importe total, tras sustraer las inversiones en aeropuertos incluídas en este programa (véase el apartado 2.3.a.3.ii), se regionaliza en proporción a la población y al PIB con iguales ponderaciones.

iii) Servicio postal y telegráfico

Esta partida aparece en la liquidación de los PGE como parte del subsector Estado sólo en 1990 y 1991, hasta la creación del Organismo Autónomo Correos y Telégrafos. Para estos dos primeros años, lo que se regionaliza es la diferencia entre el gasto total por este concepto que aparece en la liquidación de los PGE y los ingresos "comerciales" de Correos y Telégrafos, tomados de la misma fuente. A partir de 1992, se regionaliza sólo la transferencia del Estado al Organismo Autónomo Correos y Telégrafos, tomada del detalle de transferencias (corrientes y de capital) del Estado que aparece en la liquidación de los PGE.

El gasto así corregido se regionaliza en proporción a la correspondencia con origen y destino en cada región (objetos nacidos más objetos distribuidos), tomado de la publicación del Ministerio de Fomento Los Transportes y las Comunicaciones, Anuario. En el original, Andalucia incluye Ceuta y Melilla hasta 1994. Para extraer a estas dos ciudades de Andalucía utilizamos el ratio en 1995 entre los valores de Ceuta y Melilla y los correspondientes a estas dos ciudades más Andalucía, que aplicamos a los años anteriores. No hemos podido encontrar el Anuario de 1993 por lo que los pesos correspondientes a este año se obtienen interpolando entre los años adyacentes.

2.3.b.3. Cultura y deportes

i) Cultura

- Diversos programas culturales del Estado: Incluye el gasto en archivos, bibliotecas, museos, exposiciones, promoción y cooperación cultural, promoción del libro, conservación de bienes culturales, protección del patrimonio histórico, etc. El gasto total de estos programas se territorializa utilizando los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000) con los ajustes que se indican más adelante. Para 1990 y 1997 se utilizan los pesos que resultan de tomar el promedio de los pesos para el período 1991-96, puesto que estos varían apreciablemente de un año a otro. La imputación de Castells y otros asigna el gasto operativo en un 80% en función del flujo monetario y el resto en función de la población y la renta con iguales ponderaciones, mientras que el gasto administrativo se imputa en proporción al gasto operativo. operativo.

Los ajustes que se realizan sobre el procedimiento seguido por Castells y otros son los siguientes. De la imputación de Castells y otros de la partida de museos, se sustrae antes de calcular los pesos regionales el gasto destinado a la colección Thyssen (imputando el 80% a Madrid y el resto a todas las regiones en base a sus pesos en el PIB y la población con iguales ponderaciones), que se regionaliza por separado tal como se indica más adelante (véase el punto instituciones nacionales con sede en Madrid más abajo). Esta partida se sustrae también del gasto a regionalizar, añadiéndola donde corresponde más adelante. Para los años 1990- 1992, el programa de "promoción y cooperación cultural" se regionaliza siguiendo el procedimiento expuesto anteriormente. Para el resto de años, este programa se reduce básicamente a una subvención a RTVE, que se toma directamente del detalle de transferencias de la liquidación de los PGE y se territorializa directamente en base a la población, excluyendo el gasto atribuido al programa del total a regionalizar para evitar su doble contabilización. - Ajuste por competencias atípicas, comunidades forales: El gasto del Estado imputado a las comunidades forales por el procedimiento anterior es sustancialmente inferior al promedio. Por tanto, se realiza un ajuste por competencias atípicas por el procedimiento habitual. A Navarra y al País Vasco se les imputa el gasto adicional en cultura necesario para alcanzar el nivel medio de gasto per cápita en el resto de España tras excluir Madrid. Esta partida se deduce, por otro lado, de la financiación básica territorial atribuida a estas regiones. - Conservación y restauración de bienes culturales (Entes Territoriales). Transferencias al Consorcio Ciudad de Santiago para este fin. Tomado del detalle de transferencias de la liquidación de los PGE. Este gasto se atribuye a Galicia. - Instituciones nacionales con sede en Madrid: El gasto imputable a los Museos del Prado y Reina Sofía, a la Colección Thyssen y a la Biblioteca Nacional se asigna en un 50% a Madrid, y en el otro 50% al resto de las comunidades autónomas en proporción a su población. En la liquidación de los PGE, este gasto figura en el subsector Estado en el caso de la Fundación Thyssen (detalle de transferencias) y en el subsector de Organismos Autónomos en el resto de los casos. Estas partidas se detraen del resto de gasto del Estado y de los Organismos Autónomos para territorializarlas por separado - Diversos programas culturales de Organismos Autónomos: Ayudas a la producción musical, teatral y cinematográfica y administración del patrimonio histórico nacional. Incluye los Institutos de Cinematografía y Artes Visuales y de Artes Escénicas y Música, así como Patrimonio Nacional. Este gasto se imputa en proporción a la población.

ii) Deportes:

La suma de los programas de gasto destinados al fomento del deporte (fomento y apoyo a actividades deportivas, deporte escolar y universitario, enseñanzas deportivas y Olimpiada de Barcelona) se territorializa empleando los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio que hacen Castells y otros (2000) del gasto del Consejo Superior de Deportes, que es el organismo autónomo encargado de ejecutar estos programas. Los pesos para 1991 y 1997 son los promedios del período 1991-96. La imputación de estos autores se basa en el flujo monetario para las transferencias e inversiones, mientras que el gasto administrativo se territorializa en proporción a la población y a la renta bruta disponible de los hogares.

2.3.c. Diversos programas de ayuda regional

Bajo este epígrafe incluímos dos tipos de programas de ayuda regional. El primero incluye las ayudas de la Unión Europea que no se integran en los PGE sino que se instrumentan a través de subvenciones directas a gobiernos regionales y otros destinatarios. El segundo integra ayudas muy diversas cuya característica común es que responden a criterios regionales, en vez de individuales o sectoriales. En este bloque incluímos entre otras cosas la rebaja de la tributación indirecta en Canarias, el PER y las ayudas a la minería, que se concentran casi exclusivamente en Asturias.

i) Rebaja de la imposición indirecta y aranceles en Canarias: Esta partida es la diferencia entre nuestra estimación de la recaudación por impuestos indirectos y aranceles que se obtendría en Canarias de aplicarse el mismo régimen impositivo y arancelario que en la Península al nivel de actividad observado y la recaudación efectivamente obtenida en esta comunidad por impuestos de naturaleza comparable. Esta partida se imputa como ingreso nocional del Estado en Canarias en el apartado de ingresos del Estado, y se incluye en este apartado como gasto fiscal. Los detalles de la estimación se discuten en el apartado de imposición indirecta y aranceles (Sección 5.2), partida por partida.

ii) Incentivos regionales: En proporción a la subvención aprobada por regiones, tomada del IEFAT, excepto en 1990 y 1991 donde se toman de la publicación del Ministerio de Economía y Hacienda Política Regional. Informe Anual.

iii) Explotación minera: El gasto de este programa se regionaliza en proporcion a las transferencias (corrientes y de capital) a empresas mineras, obtenidas del detalle de transferencias de la liquidacion de los PGE. Se atribuyen a Asturias las subvenciones a Hunosa, Minas de Figaredo y la mitad de las destinadas a Minas de la Camocha, que también tiene explotaciones en Ponferrada. La otra mitad de la subvención a esta última empresa, así como la destinada a Minero-Siderurgica de Ponferrada se atribuye a Castilla y León. Las subvenciones a Minas de Almadén y Arrayanes se imputan a Castilla la Mancha. La suma de las transferencias a estas empresas coincide aproximadamente con el total de gasto del programa de acuerdo con la liquidación de los PGE.

iv) Plan de Empleo Rural (PER): Esta partida está orginalmente incluída en el gasto en asistencia al desempleo, pero financia prestaciones destinadas únicamente a trabajadores agrícolas residentes en Andalucía y Extremadura, por lo que se considera una ayuda de carácter regional. Los datos territorializados de los que disponemos sobre prestaciones por desempleo, proporcionados por la Subdirección General de Servicios Técnicos del INEM, permiten aislar estas ayudas y sustraerlas del resto de las prestaciones por desempleo, que se regionalizan más adelante como parte del gasto en protección social. Para ello se procede de la manera siguiente: en primer lugar se territorializa el total de ayudas por desempleo (incluyendo el PER) aplicando los pesos regionales derivados de la información territorializada que proporciona el INEM al total de gasto por el mismo concepto que aparece en la liquidación de los PGE (puesto que los totales de ambas partidas no coinciden exactamente); seguidamente, se calcula el peso de las prestaciones por PER en el total de ayudas recibidas por residentes en Andalucía y Extremadura de acuerdo con los datos del INEM y se aplica este ratio al total de prestaciones imputadas a estas regiones para estimar el importe del gasto de este programa. Esta cantidad es la que se incluye en esta partida, y se detrae del resto de prestaciones por desempleo.

v) Ayudas de la UE no integradas en los PGE. En este epígrafe se incluyen diversos tipos de ayudas comunitarias que no se integran en los Presupuestos Generales del Estado. Los datos de ayudas directas a las comunidades autónomas (exceptuando el FEOGA garantía) provienen del IFCA. En cuanto a las ayudas directas del FEDER y FEOGA-Orientación a corporaciones locales y empresas públicas y privadas, los datos provienen del IEFAT, excepto para 1990 y 1991, donde se toman de la publicación del Ministerio de Economía y Hacienda Política Regional. Informe Anual. Esta última fuente sólo proporciona datos referidos al FEDER y no al FEOGA-Orientación. Las ayudas de este último Fondo no están disponibles tampoco en los años 1992 y 1994 por falta de información, pero su cuantía en otros años es bastante reducida.

3. PROTECCION SOCIAL

Nota 3.1: Tratamiento del Sistema de la Seguridad Social

Disponemos de la liquidación de presupuestos consolidados del Sistema de Seguridad Social y de las liquidaciones de los organismos integrantes del mismo (INSS, INSALUD, IMSERSO y Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales) con la excepción de la Tesorería General de la Seguridad Social. Para intentar reconciliar ambas fuentes, evitando así la doble contabilización de algunas partidas de gasto, hemos sumado los presupuestos de los organimos de la Seguridad Social por grupos de programas, y comparado los resultados con el presupuesto consolidado del Sistema. Las diferencias entre la suma de los gastos de los organismos y el gasto total consolidado del sistema se resume en el Cuadro A.2 (para el promedio de los años considerados, con datos en pesetas corrientes de cada año). Como se observa en el Cuadro, las diferencias son nulas excepto en tres casos: incapacidad temporal y otras prestaciones económicas, donde la suma de los gastos de los organismos excede el total consolidado en unos 175.000 millones de pesetas anuales; atención sanitaria, con una diferencia del mismo signo de unos 4.000 millones; y tesorería y servicios comunes, donde se produce un desajuste del signo contrario de unos 95.000 millones anuales.

A la vista de estas diferencias, procedemos como sigue. La regionalización se realiza a partir de los presupuestos de los distintos organismos del Sistema, pero realizando los ajustes que se especifican a continuación para que la suma de sus gastos corregidos sea igual al gasto consolidado del Sistema. El gasto en sanidad y en incapacidad temporal y otras prestaciones de las Mutuas de la Seguridad Social se reduce en la cantidad necesaria para que la suma de los gastos por estos conceptos de los organismos relevantes sea igual al total consolidado. Tenemos indicios (ver Castells y otros (2000)) de que parte del gasto de las Mutuas por estos conceptos representa transferencias al INSS y al INSALUD en pago por la prestación de servicios. Por otro lado, la diferencia en tesorería y servicios comunes se atribuye a la Tesorería General de la Seguridad Social y se territorializa separadamente, incluyéndose en el apartado de protección social de acuerdo con los criterios que se exponen más adelante.

Cuadro A.2: Diferencia media anual entre la suma de los gastos de los organismos de la Seguridad Social (excepto la Tesorería General) y el total de gasto consolidado del sistema

1. Prestaciones económicas 184.324 a. pensiones 0 b. incapacidad temporal y otras prestaciones económicas 184.324 c. administración y servicios generales 0 2. Asistencia sanitaria 4.052 3. Servicios sociales 0 a. atención a minusvalidos 0 b. atención a la tercera edad 0 c. otros servicios sociales 0 d. administración y servicios generales 0 e. transferencias a comunidades autónomas 0 4. Tesorería, informática y servicios comunes -95.199 Total Institutos 93.177

3.1. Pensiones y otras prestaciones económicas

En este apartado se incluye el gasto en pensiones y otras prestaciones económicas de carácter contributivo (incapacidad temporal, prestaciones de maternidad y prestaciones familiares) de la Seguridad Social y mutuas de funcionarios, las pensiones de los funcionarios del Estado (incluídas en el programa de clases pasivas), las pensiones no contributivas y prestaciones asistenciales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, las prestaciones de asistencia social a los afectados por el síndrome tóxico del aceite de colza y los pagos del Fondo de Garantía Salarial.

i) Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS)

Este organismo gestiona la mayor parte de las pensiones y otras prestaciones económicas de carácter contributivo de la Seguridad Social. El gasto total del INSS de acuerdo con su liquidación de presupuestos, incluyendo los gastos indirectos y en servicios generales, se territorializa en base a los pagos regionalizados de pensiones y otras prestaciones economicas, tomados de las Memorias Estadísticas Anuales del Instituto Nacional de la Seguridad Social.

ii) Instituto Social de la Marina (ISM)

El ISM gestiona las prestaciones económicas para los afiliados al régimen especial de trabajadores del mar de la Seguridad Social. Como el resto del gasto de este organismo (véase la sección 2.2.a.2), esta partida se regionaliza en proporción al número de cotizantes a este régimen.

iii) Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social

En este apartado se incluye el gasto estimado de estos organismos (tras el ajuste que se indica en la Nota 3.1) en subsidios de incapacidad temporal y otras prestaciones económicas. Como el resto del gasto de este organismo (véase la sección 2.2.a.3), esta partida se regionaliza en proporción a las cotizaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales a las Mutuas, utilizando la información implícita en la imputación de Castells y otros (2000).

iv) Tesorería General de la Seguridad Social

Este organismo gestiona los recursos económicos del Sistema de la Seguridad Social. Entre otras funciones, realiza sus pagos y cobros, incluyendo las cuotas de desempleo y formación profesional. El gasto estimado (véase la Nota 3.1 sobre el Sistema de la Seguridad Social) se regionaliza en proporción a la población, por tratarse de un servicio de carácter general, análogo a otros incluídos en el Capitulo 1 de nuestra clasificación del gasto.

v) Mutuas de funcionarios

La partida de prestaciones económicas de MUFACE, ISFAS y MUGEJU se incluye en este apartado. Su procedimiento de territorialización es similar al utilizado para el gasto sanitario de los mismos organismos y se describe en el apartado 2.2.a.4.

vi) Clases pasivas:

El total de gasto de este programa de acuerdo con la liquidación de los PGE, incluyendo sus costes de gestión, se territorializa en proporción a los pagos de prestaciones por regiones, suministrados por el Ministerio de Economía y Hacienda (Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas).

vii) Pensiones no contributivas y prestaciones asistenciales del MTSS

El gasto de este programa se regionaliza en base al número de beneficiarios de pensiones asistenciales, tomado del Boletin de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad y Social. Estas prestaciones están gestionadas por las comunidades autónomas, que reciben subvenciones condicionadas a este fin, con la excepción del País Vasco, que no parece recibir financiación adicional por este concepto. Se realiza por tanto el ajuste habitual por competencias o financiación atípica, añadiendo el gasto imputado a esta comunidad (igual al producto de su población y el gasto medio per cápita en el resto de España) al gasto del Estado por el mismo concepto, y sustrayéndolo de su financiación territorial básica.

viii) Prestaciones de asistencia social

Ayudas a afectados por el síndrome tóxico (del aceite de colza). Se regionaliza en base a los pesos implícitos en la asignación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000), en la que se imputa el gasto no territorializado por el SICOP en proporción al número de afectados por regiones. Para 1990 se utiliza el peso promedio de 1991 y 1992. En 1997 este programa no aparece en la liquidación de los PGE.

ix) Fondo de Garantía Salarial

Se territorializa en proporción a las prestaciones regionalizadas que proporciona el Anuario de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

3.2. Servicios sociales del Estado y otros programas sociales

Este apartado es la suma de las siguientes partidas:

- Otros servicios sociales del Estado: se utilizan los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000), basada en el flujo monetario excepto por una pequeña partida de servicios centrales y gasto no territorializado que se imputa en proporción a la población. Para 1990 se utiliza el promedio de 1991 y 1992 y para 1997 el de 1995 y 1996.

- Acción en favor de los migrantes: se utilizan los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000). Estos autores atribuyen a cada región el gasto imputado a la misma por el SICOP y regionalizan el resto en proporción a la suma de emigrantes e inmigrantes por regiones. Para 1990 se utiliza el promedio de 1991 y 1992 y para 1997 el de 1995 y 1996.

- Protección del menor: Se utilizan los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000). Estos autores atribuyen a cada región el gasto imputado a la misma por el SICOP y regionalizan el resto en proporción al número de menores tutelados por el Estado. Para 1990 se utiliza el promedio de 1991 y 1992 y para 1997 el de 1995 y 1996.

- Plan nacional sobre drogas: En proporción a las subvenciones gestionadas por las comunidades autónomas por este concepto, tomadas del IFCA. Para el período 1993-95, esta información no figura en dicha fuente, por lo que se interpolan las subvenciones entre 1992 y 1996 antes de calcular los pesos. Para Ceuta y Melilla la subvención es cero antes de 1996, por lo que la cifra de este año se extrapola hacia atrás usando la tasa de crecimiento del total de subvenciones para el resto de las regiones.

- Ajuste por competencias o financiación atípica: El ajuste habitual por competencias atípicas para Navarra y el País Vasco se realiza de manera conjunta sobre la suma de los programas anteriores. A estas comunidades, en las que el gasto del Estado es a menudo muy inferior al promedio, se les imputa un gasto total tal que el gasto per cápita por este concepto sea igual al observado en el promedio del resto de España. El ajuste es la diferencia entre este gasto total imputado y la financiación realmente percibida por las comunidades forales. Siguiendo el procedimiento habitual, esta partida se añade al gasto del Estado en servicios sociales y se detrae de la financiación territorial ordinaria.

- Acción social en favor de funcionarios: Se trata del Patronato de Viviendas de la Guardia Civil. Se regionaliza en proporción a los efectivos territorializados de este cuerpo, estimados como sigue. A los efectivos territorializados utilizados para regionalizar el programa de seguridad ciudadana (que excluye la Agrupación de Tráfico y otros cuerpos especiales), les añadimos el total de efectivos de estas unidades, repartiéndolos entre regiones con los pesos que Castells y otros (2000) utilizan para regionalizar el programa de seguridad vial. Con los efectivos asi estimados, se calculan los pesos regionales que se aplican al gasto del Patronato de Viviendas de acuerdo con la liquidación de los PGE.

- En este apartado se incluye también una pequeña partida de otros programas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, así como los Institutos de la Juventud y de la Mujer que no se regionalizan por falta de información. A efectos de su incidencia sobre los saldos fiscales regionales, esto es equivalente a regionalizar estas partidas en proporción a la población.

3.3. Asistencia al desempleo

El gasto total por prestaciones por desempleo de acuerdo con la liquidación de los PGE se imputa en proporción a los pagos regionalizados realizados por este concepto por el INEM, tras excluir el programa de reconversión y reindustrialización. Del total así obtenido para Andalucía y Extremadura se deduce el PER, que se incluye en el apartado de ayudas regionales (véase la Sección 2.3.c.iv). Los datos sobre pagos regionalizados provienen de la Subdirección General de Servicios Técnicos del INEM.

4. REGULACIÓN Y PROMOCIÓN ECONÓMICA

En este capítulo se incluyen diversos programas de gasto que financian subvenciones a actividades productivas o la regulación de sectores económicos, incluyendo el mercado de trabajo.

4.1. Agricultura, ganadería y pesca

i) Gasto en agricultura del Estado

- Sanidad vegetal y animal: Este programa se territorializa a partir de la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000) en base al SICOP, tras corregir el gasto imputado a Madrid por una estimación del coste de los servicios centrales. Esta estimación se obtiene calculando la diferencia entre las imputaciones de gasto a esta región de acuerdo con los criterios de beneficio y de flujo monetario que proporcionan Castells y otros (2000) y añadiéndole a esta partida un 12.5% (que es el peso promedio de Madrid en el total de la población española). Tras esta corrección se calculan los pesos regionales en el total de gasto territorializado (sin servicios centrales) y éstos se aplican al total de gasto del programa de acuerdo con la liquidación de los PGE. Para 1990 y 1997 se utilizan los promedios de los pesos regionales durante el resto del período.

- Mejora de la producción y mercados agrarios. Lo mismo que el programa anterior.

- Comercializacion, industrializacion y ordenacion alimentaria. Se utilizan los pesos regionales implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000).

- Mejora de la estructura productiva y sistema de producción pesquero: Se utilizan los pesos regionales implícitos en la imputación de flujo monetario de Castells y otros (2000), tras eliminar el gasto imputado por estos autores a regiones no costeras (especialmente Madrid), que probablemente refleja el coste de los servicios centrales del programa. Los pesos regionales resultantes se aplican al total de gasto del programa de acuerdo con la liquidación de los PGE. Los pesos de 1997 son el promedio de los observados durante el período 1992-1996. El programa aparece por primera vez en la liquidación de los PGE en 1992. En 1994 no figura como programa independiente, pero parece estar incluído en (y representar el grueso de) la partida de "otros programas" del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por lo que el total de esta partida se regionaliza con los pesos calculados para el programa de pesca.

- Regulación de la producción y mercados agrarios y pesqueros: se utilizan los mismos pesos que para la regionalización del FEOGA-garantía (véase el apartado ii) de esta sección). Hasta 1996 se trata de partidas muy pequeñas que parecen recoger fundamentalmente los costes administrativos de la implementación de la política agraria de la UE. En los dos últimos años, sin embargo, las dotaciones del programa son mucho más importantes y parecen incluir fondos para subvenciones.

- Mejora de la estructura productiva y desarrollo rural (1990, 1991, 1996 y 1997), previsión de riesgos en sectores agrario y pesquero (1992-94), y otros programas: estos programas se territorializan en proporción al VAB agrario y pesquero, por falta de mejor información.

- Organización en común de la producción y comercialización agraria y pesquera (1990 y 1991) y fomento del asociacionismo agrario (1996), Estado: Se utilizan los mismos pesos que para los programas análogos ejecutados por Organismos Autónomos (véase el apartado ii de esta sección bajo fomento del asociacionismo agrario).

ii) Gasto en agricultura de Organismos Autónomos

- Regulación de la producción agraria: en proporción a los pagos totales por región con cargo al FEOGA-Garantía, según la estimación de Correa y Maluquer (1998, cuadro 5.1.5). Puesto que estos autores no proporcionan información para 1997, en este año se utilizan los pesos de 1996.

- Previsión de riesgos en los sectores agrario y pesquero: en proporción al VAB agrícola y pesquero.

- Mejora de la estructura productiva agraria (y compensación de rentas y mejroa del habitat rural en 1990 y 1991): Hemos comprobado que la suma de los programas de gasto de infraestructuras agrarias y mejora de la estructura productiva agraria (así como compensación de rentas y mejora del habitat rural y mejora del sistema de producción agraria y pesquera en los años 1990 y 1991) coincide aproximadamente con el gasto del IRYDA, excepto en 1995 donde la diferencia es apreciable. Por tanto, ambas partidas se regionalizan utilizando los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio del gasto del IRYDA que realizan Castells y otros (2000). Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos de 1991 a 1995. En 1996 y 1997 el programa de mejora del sistema de producción agraria y pesquera pasa a ser responsabilidad del FEGA. Puesto que no se dispone de información directa para estos años, se utiliza el promedio de los pesos regionales entre 1991 y 1995.

- Fomento del asociacionismo agrario: Se utilizan los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000) para el Instituto de Fomento Asociativo Agrario. En 1990 y 1991 el programa se llama "organización en común de la producción y comercialización agraria y pesquera." Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos de 1991 a 1995.

- Comercializacion, industrializacion y ordenacion alimentaria. Sólo aparece en 1990 y 1991. Se utilizan los mismos pesos que en la regionalización del programa análogo del Estado.

- Mejora de la estructura productiva y sistema de producción pesquero (1997). Se territorializa por el mismo procedimiento que el programa análogo del Estado (véase el apartado i de esta sección).

iii) Corrección por competencias o financiación atipicas, comunidades forales

Para calcular la corrección necesaria, se toma el gasto total imputado a cada región en programas agrícolas y pesqueros, excluyendo la regulación de la producción agraria (FEOGA-Garantía), y se divide por el VAB agrícola y pesquero de cada region para obtener una "tasa de subvencion." Si ésta es inferior a la obtenida para el resto del territorio nacional (lo que es siempre el caso en Navarra, pero no en el País Vasco), se le imputa a la región como gasto total en agricultura el resultado de multiplicar su VAB agrario y pesquero por la tasa media de subvencion en el resto de España. La diferencia con el gasto observado es la corrección, que se sustrae de la financiacion territorial ordinaria y se añade como una partida adicional al gasto agrícola del Estado y sus organismos autónomos.

4.2. Industria y energía

i) MINER y sus organismos autónomos

El Ministerio de Industria y Energía (MINER) nos ha proporcionado una regionalización del gasto total del Ministerio y sus organismos autónomos en inversiones, transferencias (corrientes y de capital) y variaciones de activos financieros para el período de interés. Estos datos, sin embargo, no están desglosados por programas.⁵ Las partidas regionalizadas representan en promedio el 88% del gasto total del MINER y sus organismos autónomos tras excluir las transferencias entre subsectores y el programa de dirección y servicios generales. Del gasto imputado a Madrid en esta fuente sustraemos las inversiones y transferencias de capital que corresponden a organismos autónomos cuyo gasto se incluye en el apartado de investigación científica y technológica⁶ (Sección 2.3.a.4) y calculamos el peso de cada región en el total de gasto territorializado

Para regionalizar el gasto procedemos como sigue. Primero, tomamos el gasto atribuido al MINER en la liquidación de los PGE, neto de transferencias entre subsectores, del programa de dirección y servicios generales y de los programas relacionados con el comercio en aquellos años en que éstos eran competencia del mismo ministerio, le restamos el gasto en normativa y desarrollo energético y le añadimos la partida de gasto en apoyo a la PYME industrial que viene incluida en el gasto de los organismos autónomos de este ministerio hasta 1996 (en 1997 este programa pasa al Ministerio de Economía y Hacienda). La cifra resultante se territorializa utilizando los pesos regionales calculados más arriba. Finalmente, del resultado se sustrae, región a región, la partida de explotación minera, que hemos incluído en el apartado de ayudas regionales (véase la Sección 2.3.c.iii), y se añade el programa de normativa y desarrollo energético (que se territorializa en proporción a la población). También se añade al gasto del MINER el relacionado con el programa de regulación y protección de la propiedad industrial (ejecutado por un organismo autónomo), que se territorializa en proporción al VAB industrial.

⁵ En 1997 los principales programas presupuestarios asociados con este ministerio eran: investigación y desarrollo tecnológico, dirección y servicios generales, calidad y seguridad industrial, competitividad de la empresa industrial, reconversión y reindustrialización, normativa y desarrollo energético, explotación minera y otros programas.

⁶ Se trata, en concreto, del Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas y el Instituto Tecnológico Geominero de España.

ii) Otros programas

Al resultado de los cálculos resumidos en el punto anterior, se añaden las siguientes partidas que, aunque gestionadas por otros ministerios, financian ayudas al sector industrial.

- Ayudas a la reconversión y reindustrializacion del MTSS. El total de gasto que figura en la liquidación de los PGE se territorializa en proporción a las prestaciones territorializadas financiadas por el Estado (en concepto de ayuda a trabajadores afectados por procesos de reestructuración o reconversión), tomadas del Anuario de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

- Apoyo a PYMES: Aunque el programa aparece en 1995, está gestionado por el MINER hasta 1996 y se incluye por tanto en el gasto territorializado en el punto anterior. Para 1997, el gasto del programa (que depende ahora del Ministerio de Economía y Hacienda (MEH)) se territorializa en proporción al gasto regionalizado de la iniciativa PYME, según datos suministrados por el MEH.

- Reconversión y reindustrialización, INEM: El gasto de este programa según la liquidación de los PGE se territorializa en proporción a los pagos por prestaciones de desempleo asociadas a este programa, regionalizadas y suministradas por el propio INEM. En esta fuente, el programa desaparece tras 1995, por lo que para regionalizar el gasto (residual) que aparece en la liquidación de los PGE para 1996 se utilizan los promedios de los pesos regionales en 1994 y 1995. Los totales de ambas fuentes son bastante parecidos excepto en 1992, cuando la liquidación de los PGE presenta un nivel de gasto muy superior al que da el INEM (que parece deberse a una ampliación de crédito para financiar atrasos pendientes de diversos años anteriores). Para este año se regionaliza sólo el gasto que da el INEM, y el resto se deja sin territorializar.

- Los programas de apoyo a cooperativas (desarrollo de la economía social y desarrollo cooperativo) se incluyen en el gasto total recogido en este apartado pero no se territorializan por falta de información. Estas partidas, que representan cantidades bastante modestas, se incluyen en el presupuesto del MTSS en 1990 y 1991, luego pasan a organismos autónomos al crearse el Instituto Nacional de Fomento de la Economía Social y vuelven en 1997 a Trabajo y Asuntos Sociales.

4.3. Comercio, turismo y finanzas

i) Gasto del Estado en comercio y finanzas

- Promoción comercial y fomento a la exportación, ordenación del comercio exterior. y promoción comercial e internacional de la empresa: En proporción a las exportaciones regionales, tomadas del Anuario El País. Esta información no está disponible para 1990, por lo que para este año se utilizan los pesos de 1991. Esta fuente tampoco ofrece información sobre Ceuta y Melilla (que presumiblemente están incluídas en Andalucía). Puesto que no tenemos forma de estimar las exportaciones de estas regiones (y cabe suponer que su volumen no es importante) no se realiza corrección alguna y se les atribuye un peso nulo.

- Regulación y promoción del comercio interior, dirección y modernización de las estructuras comerciales: en proporción al consumo final de las familias, tomado de la Contabilidad Regional de España del INE. Para 1997 el dato todavía no está disponible, por lo que se utilizan los pesos regionales de 1996.

- Coordinación y promoción del turismo (Estado y OOAA): en proporción a las pernoctaciones de extranjeros por comunidad autónoma, tomadas de la publicación del INE Movimiento de Viajeros en Establecimientos Turísticos. Resumen Anual.

- Dirección, control y gestión de seguros, regulación de mercados financieros: en proporción al PIB regional, tomado de la Contabilidad Regional de España.

- Otros programas de economía y hacienda: La mitad del gasto se regionaliza en proporción a la población y la otra mitad en proporción al PIB regional.

- Otros programas de comercio y turismo: El 50% se regionaliza en proporción a las exportaciones regionales, el 25% a las pernoctaciones de extranjeros y el 25% restante en proporción al consumo final de las familias.

- Nota 4.1: Con el fin de preservar la homogeneidad del gasto incluído en este apartado, se excluyen del mismo los programas financiación del crédito oficial (que aparece en la liquidación de los PGE sólo en 1990 y 1991) y gestión de la Caja Postal (sólo en 1991).

4.4. Regulación del mercado de trabajo y fomento del empleo

i) Fomento y gestión del empleo, INEM

Para regionalizar este programa, que financia actuaciones muy diversas, hemos utilizado la información que proporciona la Memoria Anual del INEM. Los criterios utilizados son los siguientes:

- Convenios para fomento del empleo con la Administración Central, Comunidades Autónomas y otros entes públicos, organismos autónomos y empresas públicas. El gasto total en cada uno de estos programas se imputa en proporción al número de contrataciones financiadas por el mismo en las distintas regiones. Toda la información proviene de la Memoria Anual del INEM.

- Convenios para fomento del empleo con corporaciones locales. El total de gasto de acuerdo con la Memoria del INEM se imputa en proporción a las subvenciones recibidas por las corporaciones locales dentro de este programa, tomadas del IEFAT.

- Programas ILE y ADL (iniciativas locales de empleo y agentes de desarrollo local): en proporción al número de contrataciones financiadas por el programa en cada comunidad.

- Subvención de las cuotas de Seguridad Social a trabajadores que capitalizan sus prestaciones ("pago único"). Para 1991-96, la regionalización es directa en base a la información contenida en la memoria del INEM. Para 1990 el gasto se regionaliza en proporción a los beneficiarios por regiones y para 1997 se utiliza el promedio de los pesos regionales en 1995 y 1996.

- Apoyo a la creación de empleo, minusválidos: Regionalización directa a partir de la Memoria del INEM. Se suman las partidas de gestión directa y transferencias a comunidades autónomas con la competencia transpasada.

- Apoyo a la creación de empleo autónomo: La Memoria del INEM ofrece información sobre las transferencias por regiones a las comunidades que tienen la competencia transferida y el número de ayudas por regiones para el resto (pero no el gasto). Por otro lado, el desglose presupuestario que aparece en la Memoria permite identificar una partida (no regionalizada) de gasto por este concepto que parece referirse al gasto total en algunos años y al gasto neto de transferencias en otros (1992-1994). Para estimar el gasto total de este programa en 1992-94, interpolamos entre 1991 y 1995. Restando del total las transferencias a las regiones con competencias transferidas, obtenemos una estimación del gasto en el territorio de gestión directa que regionalizamos en proporción al número de ayudas por regiones.

- Otras subvenciones a la contratación para fomento del empleo: El gasto por este concepto es una estimación. La liquidación del presupuesto que se ofrece en la Memoria del INEM permite establecer el importe total de las transferencias corrientes del organismo (excepto en 1990, para el que esta cifra se estima aplicando el peso de esta partida en 1991 al total de gasto liquidado en 1990). De aquí sustraemos el importe total de los programas regionalizados hasta el momento. El remanente se imputa en proporción al número de contratos acogidos a medidas de fomento del empleo fuera de convenios, tomado también de la Memoria del INEM.

- Otras partidas: El gasto no territorializado hasta el momento (esto es, la diferencia entre el gasto total del INEM y sus transferencias corrientes) se territorializa en proporción al número de ofertas y demandas de trabajo tramitadas por el INEM en cada comunidad, con iguales ponderaciones. Esta información proviene del Anuario de Estadísticas Laborales y Asuntos Sociales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (y predecesores).

ii) Ajuste por competencias atípicas, fomento del empleo

Para algunos de los programas discutidos en el punto anterior, el gasto del INEM en las comunidades forales es sensiblemente inferior al registrado en el resto de España. Los ajustes realizados son los siguientes:

- Convenios con CC.LL para fomento del empleo: Al País Vasco y Navarra se les imputa el gasto total necesario para igualar su gasto per cápita con el de el resto de España. La diferencia entre esta cantidad y la efectivamente percibida se añade al gasto del INEM por este concepto y se sustrae de la financiación territorial ordinaria.

- Apoyo a la creación de empleo autónomo y a la contratación de minusválidos, Navarra: En 1990 esta comunidad recibe una transferencia por estos conceptos que luego cesa, pese a tener las competencias transferidas. Para 1991 y años posteriores se actualizan la transferencias de 1990 utilizando la tasa de crecimiento del gasto total del Estado (excluyendo Navarra) por cada uno de estos conceptos. Esta cantidad se añade al gasto del Estado para apoyo a la creación de empleo y se sustrae de la financiación territorial ordinaria.

iii) Otros programas

- Fomento y gestion del empleo, gasto del Estado: En proporción al número de ofertas y demandas de trabajo procesadas por el INEM en cada comunidad.

- Administración de las relaciones laborales y condiciones de trabajo, Estado: en proporción al número de asalariados (tomado de la Contabilidad Regional de España).

- Administración de las relaciones laborales y condiciones de trabajo, OOAA: Este programa recoge el gasto del Instituto Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo. Se utilizan los pesos implícitos en la imputación de flujo de beneficio de Castells y otros (2000). Estos autores imputan el 75% del gasto de este organismo en función del VAB, el 25% en proporción a los efectivos del Instituto, excluyendo los servicios centrales localizados en Madrid. Para 1990 se utiliza el promedio de los pesos de 1991 y 1992, y para 1997 el promedio de 1995 y 1996.

5. INGRESOS TRIBUTARIOS

En este apartado se recogen los ingresos de carácter tributario del Estado, las cotizaciones sociales y buena parte de los tributos cuya titularidad o gestión corresponde a las comunidades autónomas y algunas corporaciones locales. Dentro de este último apartado se incluyen, en particular, aquellos cuyos rendimientos se han contabilizado como parte de la financiación territorial ordinaria (esto es, los tributos cedidos y concertados y algunos impuestos asimilables a éstos). En el caso de Canarias, la recaudación por impuestos indirectos que se incluye en esta sección no es la realmente observada sino una estimación del importe que se recaudaría en esta comunidad de aplicarse allí el mismo régimen de tributación que en el resto de España. La diferencia entre esta partida y la recaudación real constituye un gasto fiscal que se ha incluído en el apartado de ayudas regionales (sección 2.3.c).

Los supuestos de incidencia que hemos utilizado para territorializar los distintos tributos son similares a los adoptados en otros estudios sobre el tema. En el caso de los impuestos indirectos concertados, su recaudación se suma a la del Estado por las mismas figuras tributarias y el total se imputa territorialmente en proporción a distintos indicadores que recogen nuestros supuestos de incidencia.

5.1. Impuestos directos

a. IRPF: Los ingresos del Estado (derechos reconocidos) según la liquidación de los PGE se regionalizan en proporción a las cuotas líquidas territorializadas del impuesto, publicadas por el Departamento de Informática Tributaria de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. La cuota líquida del Estado en el País Vasco y Navarra corresponde a rentas no concertadas (p.ej. personas no residentes en España y funcionarios estatales residentes en estas comunidades). De 1992 hasta 1996, los datos originales incluyen a Ceuta y Melilla en Andalucía. Para estimar el desglose de las cuotas líquidas entre Andalucía y Ceuta y Melilla, interpolamos el ratio Andalucía/(Andalucía + Ceuta + Melilla) entre 1991 y 1997. En el caso de las comunidades forales, a su participación estimada en los ingresos del Estado se añade la recaudación por el IRPF concertado con las diputaciones forales del País Vasco y con Navarra, tomada de la MAT. (Parece tratarse de la recaudación líquida, en vez de los derechos reconocidos. No hemos encontrado información sobre esta última magnitud).

b. Sociedades: La suma de los ingresos del Estado (derechos reconocidos) y de las diputaciones forales (recaudación) por este concepto se regionaliza en proporción al consumo final de las familias (con una ponderación de 1/3), el excedente bruto de explotacion (1/3) y la remuneración de asalariados (1/3). Las dos primeras variables no están disponibles para 1997, por lo que se utilizan sus pesos regionales en 1996. En 1997, se añade también a las partidas anteriores, antes de proceder a su regionalización, el gravamen sobre las cuentas de reserva resultantes de la regularización de balances derivada del RD 7/96. Los datos utilizados provienen de la liquidación de los PGE, la Memoria de la Administración Tributaria y la Contabilidad Regional de España. Obsérvese que este procedimiento ignora las diferencias (por lo demás menores) existentes entre la normativa foral y la estatal.

c. Impuestos directos cedidos y cedibles: Incluye los rendimientos de los impuestos sobre el patrimonio y de donaciones y sucesiones. Tanto para el Estado como para las comunidades autónomas que tienen estos impuestos cedidos o concertados, se utiliza la recaudación en vez de los derechos reconocidos (los segundos sólo están disponibles para el caso del Estado, que representa sólo una pequeña parte de los ingresos por estas partidas). La regionalización es directa utilizando los datos que ofrece la MAT. En el caso del impuesto sobre sucesiones y donaciones, el dato de recaudación del Estado en Ceuta y Melilla no está disponible entre 1993 y 1996 (al ser estas ciudades las únicas que no tienen transferido el impuesto, su recaudación es mínima y se integra en una partida de "otros"). Para estos años, la recaudación en Ceuta y Melilla se estima interpolando entre 1992 y 1997.

d. Otros impuestos directos. Se trata de figuras tributarias con recaudaciones mínimas (impuesto especial sobre bienes inmuebles de no residentes, canon sobre la explotación de hidrocarburos e impuestos directos extinguidos). Estos ingresos no se territorializan.

5.2. Impuestos indirectos

5.2.a. IVA, asimilables y corrección Canarias

i) IVA: La suma de los ingresos del Estado (derechos reconocidos) y de las comunidades forales (recaudación), tomados de la liquidación de los PGE y de la MAT respectivamente, se regionaliza en proporción al consumo familiar, excluyendo a Canarias y Ceuta y Melilla donde el IVA no se aplica. Para 1997 se utilizan los pesos regionales en el consumo familiar de 1996.

-Nota 5.1: Suponemos que la recaudación del Estado por IVA aparece ya neta del ajuste que se realiza con las comunidades forales. Este parece ser el caso puesto que la recaudación del Estado en las comunidades forales es negativa en muchos casos de acuerdo con la MAT y el total que ofrece esta fuente es muy similar (y de hecho superior) al que aparece en la liquidación de los PGE. La MAT también parece dar a entender, aunque no llega a afirmarlo explícitamente, que el ajuste se realiza mediante transferencias directas de la Agencia Tributaria que ya recogen las cifras de recaudación publicadas.

ii) Impuestos indirectos canarios asimilables al IVA, IGTE y ajuste por IVA en Canarias: Los impuestos que gravan el consumo en Canarias son el IGIC, el APIC y diversos arbitrios insulares. La información sobre el rendimiento de estos tributos proviene del Anuario Estadístico de Canarias y de Estadísticas Básicas de Canarias, 1987-9992 (véase la Sección 2.1.a)

El Impuesto General sobre el Tráfico de Empresas (IGTE) es una figura a extinguir tras la introducción del IVA. Pese a ello, continúan recaudándose cantidades importantes por este concepto, especialmente durante los primeros años del período considerado y en Canarias y Ceuta y Melilla, donde la supresión del impuesto es posterior. Para esta figura, tomamos datos de recaudación del Estado y de las diputaciones forales de la Memoria de la Administración Tributaria. La recaudación en Canarias y en Ceuta y Melilla se atribuye a estos territorios directamente, y el resto se imputa al resto de las comunidades utilizando los mismos pesos que en el caso del IVA.

El ajuste por IVA para Canarias se calcula como la diferencia entre la recaudación por IVA que se obtendría en esta comunidad (con el nivel observado de actividad) de estar sujeta a este impuesto, y la recaudación del IGTE y los impuestos canarios sobre el consumo. Para estimar la primera de estas cantidades utilizamos el ratio medio entre la recaudación por IVA y el consumo familiar en el territorio español donde se aplica este impuesto y el consumo familiar en Canarias. Esta partida de ajuste se contabiliza como una ayuda regional en el apartado de gasto en ayudas regionales (sección 2.3.c), y se suma a la recaudación del Estado por impuestos indirectos. Por razones ya apuntadas, no se realiza una corrección similar para Ceuta y Melilla, pese a que el régimen de tributación indirecta en estas dos ciudades autónomas es similar al canario

5.2.b. Impuestos especiales, asimilables y ajuste Canarias:

i) Impuestos sobre las bebidas alcohólicas:

Se trata de tres impuestos diferentes (sobre el alcohol y bebidas derivadas, sobre la cerveza, y sobre los "productos intermedios") que no se aplican en Ceuta y Melilla y están concertados con Navarra y, comenzando en 1997, con el País Vasco. A los ingresos del Estado (derechos reconocidos, tomados de la liquidación de los PGE) se suman los concertados con Navarra (recaudación, proporcionada por el Gobierno de Navarra) y (en 1997) con el País Vasco (recaudación, proporcionada por EUSTAT)⁷ y el total se imputa entre las comunidades autónomas, pero no Ceuta y Melilla, como se indica a continuación. La suma de los rendimientos del impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas y el impuesto sobre productos intermedios se regionaliza en proporción al consumo familiar de alcohol excluyendo cerveza, mientras que el impuesto sobre la cerveza se regionaliza en proporción al consumo de cerveza por parte de los hogares.

Al realizar estos cálculos surgen algunas complicaciones. En relación con los ingresos (concertados) de Navarra por impuestos sobre bebidas alcohólicas, disponemos de la recaudación total pero no de su desglose entre el impuesto sobre la cerveza y los que gravan otras bebidas alcohólicas. Para separar ambas partidas, suponemos que el peso relativo de cada tipo de impuesto en Navarra es el mismo que en el resto de España.

Los datos de consumo de productos alcohólicos utilizados para calcular los pesos regionales empleados en la territorialización del rendimiento de estos impuestos especiales provienen de una encuesta sobre consumo alimentario realizada para el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación cuyos resultados nos han sido proporcionados por el propio Ministerio. Esta fuente no suministra datos comparables para 1996, por lo que el dato de este año se estima mediante interpolación entre 1995 y 1997. Los datos que utilizamos se refieren al gasto directo de los hogares, excluyendo el realizado por establecimientos de hostelería y restauración (sobre el que también se ofrece información pero a nivel de áreas geográficas más amplias que las comunidades autónomas). Finalmente, Ceuta y Melilla parecen estar incluídas en Andalucía. Para estimar su consumo, utilizamos su peso relativo a esta última región en términos del consumo familiar de alimentación, bebidas y tabaco, tomado de la Contabilidad Regional de España (CRE). Puesto que esta variable no está aún disponible para 1997, en este año se utilizan los pesos de 1996.

⁷ La MAT de 1997 parece incluir la recaudación del País Vasco por los impuestos especiales concertados en este año en el capítulo de impuestos a extinguir, y no ofrece ningún desglose de esta partida.

ii) Impuesto sobre las labores de tabaco

Este tributo no se aplica en Canarias y se concierta con el País Vasco empezando en 1997. Los ingresos del Estado por este concepto (derechos reconocidos de la liquidación de los PGE) más los ingresos concertados en el País Vasco en 1997 por el mismo concepto, se territorializan en proporción a las ventas regionales de tabaco por parte de Tabacalera (tomadas de la publicación de esta empresa, Documentos del Servicio de Estudios). El peso de Ceuta y Melilla, que en la fuente original aparecen integradas en Andalucía, se estima como en el caso anterior en base a su peso en el consumo de alimentos, bebidas y tabaco.

Puesto que este impuesto no se aplica en Canarias, se realiza un ajuste para esta región similar al realizado en el caso del IVA. La recaudacion imputada a Canarias es proporcional a su peso en el consumo de alimentos, bebidas y tabaco. Esta partida se añade a los ingresos del Estado por este concepto, y se contabiliza como parte de las ayudas a Canarias en el capítulo correspondiente de gasto.

i v ) Impuesto sobre hidrocarburos y renta de petróleos, impuesto canario sobre los combustibles derivados del petróleo y ajuste Canarias hidrocarburos.

Los dos primeros conceptos se suman y se tratan de manera uniforme. El impuesto especial no se aplica en Canarias ni en Ceuta y Melilla, si bien Canarias tiene un impuesto propio sobre los combustibles derivados del petróleo. El impuesto pasa a ser concertado con el País Vasco en 1997. Para este año, la recaudación concertada en el País Vasco (suministrada por EUSTAT) se añade a los ingresos del Estado por este concepto antes de proceder a los cálculos que se detallan a continuación.

De acuerdo con Castells y otros (2000), que citan fuentes del MINER y EUROSTAT, aproximadamente un tercio del consumo lo realizan los hogares, mientras que el resto corresponde a las empresas, para las que los combustibles constituyen un input intermedio. En consecuencia, un tercio de los ingresos del Estado por estos tributos se territorializan en proporción al consumo de hidrocarburos, excluyendo a Ceuta y Melilla y Canarias, mientras que un tercio del impuesto canario sobre combustibles se imputa directamente a esta comunidad. Para los otros dos tercios de la recaudación, se supone que el impuesto se translada al consumidor final, por lo que la territorialización se realiza en base al consumo final de los hogares, con las correcciones que se indican seguidamente para los casos de Canarias y Ceuta y Melilla, que intentan capturar el menor grado de traslación territorial del impuesto que presumiblemente se dá entre estas comunidades y el resto del país como consecuencia de su aislamiento geográfico. Así los dos tercios que restan de la recaudación estatal se distribuyen entre todas las comunidades, reduciendo el peso de Canarias en 2/3 y el de Ceuta y Melilla en 1/3, mientras que (de los dos tercios restantes de) la recaudación del impuesto canario se le atribuyen dos tercios a esta región y el otro tercio se reparte entre el resto de las comunidades en proporción al consumo final. Finalmente, realizamos el ajuste habitual para el caso de Canarias. El importe de la corrección se calcula como la diferencia entre el impuesto que soportaría esta región (dado su consumo) si se aplicase el mismo régimen que al resto de las regiones y el soportado de acuerdo con los cálculos anteriores. Para estimar el primer componente se utiliza el peso de Canarias en términos de consumo de hidrocarburos y de consumo final sobre el resto del Estado (excluyendo a Ceuta y Melilla en el primer caso) y se aplica a (los 2/3) de la recaudación estatal por hidrocarburos y rentas del petróleo. Los datos de consumo de hidrocarburos (suma de los consumos de gasolinas, fuelóleos, gasóleos, keroseno y gases licuados)⁸ provienen de la Enciclopedia Nacional del Petróleo, Petroquímica y Gas y están expresados en toneladas métricas. Puesto que la base del impuesto estatal es el volumen a 15 grados centígrados, la utilización de los pesos de los combustibles no parece una mala elección como indicador de territorialización, pese a las diferencias existentes entre sus precios. No se ofrecen datos para Canarias o Ceuta y Melilla hasta 1993. Para estimar el consumo en estos territorios en años anteriores, extrapolamos la serie hacia atrás utilizando la tasa de crecimiento del consumo total en el resto de España. Los datos de consumo final de las familias provienen de la Contabilidad Regional de España. Para 1997 se utilizan los pesos de 1996, ya que los del primer año no están aún disponibles. v) Impuesto especial sobre determinados medios de transporte: Este impuesto está concertado con las comunidades forales y cedido (efectivamente, aunque el Estado mantiene la titularidad) a Canarias y Ceuta y Melilla. Los ingresos del Estado (derechos reconocidos) se toman de la liquidación de los PGE, los de Canarias (recaudación) del Anuario Estadístico de esta comunidad y los de las comunidades forales (recaudación) de la MAT. Los rendimientos en Canarias y las comunidades forales se imputan directamente a la comunidad en la que se recaudan. Los ingresos del Estado se regionalizan empleando los pesos implícitos en Castells y otros (2000), que utilizan el número de matriculaciones de automóviles. Para 1997 se utiliza el promedio de los pesos de 1995 y 1996.

⁸ En algunos años no se incluye el keroseno o los gases licuados.

vi) Impuesto sobre primas de seguros: Este tributo comienza a recaudarse en 1997 y está concertado con el País Vasco. La suma de los ingresos del Estado y el País Vasco (tomada del IEFAT) se regionaliza en proporción al PIB regional por falta de información más directa.

vii) Otros impuestos especiales y extinguidos

Se trata de figuras residuales y a extinguir. En el caso de Navarra, a partir de 1993 la MAT incluye en la partida de impuestos extinguidos la recaudación por impuestos concertados sobre bebidas alcohólicas, que se sustrae del total antes de proceder. En el caso del País Vasco el dato de 1997 proviene del IEFAT puesto que la MAT incluye en esta partida los impuestos especiales que pasan a ser concertados en ese año. La recaudación del Estado se distribuye en proporción al PIB, excluyendo del reparto a las comunidades forales, y la recaudación de las comunidades forales se les atribuye directamente.

5.2.c. Impuestos indirectos cedidos o cedibles

i) Transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados: Como medida de ingresos se utiliza la recaudación del Estado y de las comunidades autónomas por estos tributos (cedidos y concertados) tomada en ambos casos de la MAT. Los ingresos por ambos conceptos se atribuyen a la región en la que se recaudan, con la excepción de la recaudación del Estado a través de la Dirección General del Tesoro, que se reparte entre todas las comunidades en proporción a su PIB, tomado de la CRE.

ii) Tasas sobre el juego, otras tasas fiscales, lujo en destino y tenencia y otros impuestos cedidos y cedibles. Los ingresos (recaudación) por cada uno de estos conceptos, tomados de la MAT, se atribuyen a la región en la que se recaudan. La recaudación del Estado por los mismos conceptos (en las regiones en que estos tributos todavía no están cedidos) se toma del Informe Anual de Recaudación Tributaria de la AEAT y se añade a la anterior región por región. Para 1995 tenemos los totales de tasas de juego, pero no el desglose por regiones. Para imputar estos ingresos, utilizamos el promedio de los pesos regionales en 1994 y 1996 en la recaudación total.

5.2.d. Aranceles e impuestos sobre productos agrarios y azucar

i) Tarifa exterior común, otros derechos arancelarios y extinguidos de aduanas. No se aplican en Canarias o Ceuta y Melilla. La suma de los ingresos por estos tres conceptos (derechos reconocidos de la liquidación de los PGE) se regionaliza en proporción al consumo final de las familias excluyendo a Canarias, Ceuta y Melilla.

ii) Ajuste por aranceles, Canarias: Estimamos la recaudación arancelaria que se obtendría en Canarias si estuviese sujeta al mismo régimen que el resto del Estado multiplicando el peso de Canarias en relación al resto de España (sin Ceuta y Melilla) en términos de consumo familiar por los ingresos del Estado por este concepto (esto es, la suma de los tres conceptos recogidos en el punto anterior). De esta partida no se sustrae la recaudación de los arbitrios insulares que gravan la entrada de mercancías puesto que éstos se han agrupado con el resto de los impuestos indirectos canarios en la sección 5.2.b.

iii) Derechos compensatorios/exacciones reguladoras agrícolas: Se trata de gravámenes sobre importaciones de ciertos productos agrícolas procedentes de países no miembros de la UE para igualar sus precios a los interiores. Su importe (derechos reconocidos de la liquidación de los PGE) se territorializa en proporción al consumo de alimentos, tabaco y bebidas, excluyendo Canarias y Ceuta y Melilla, donde estos aranceles no se aplican. Se calcula un ajuste para Canarias por el mismo procedimiento que en el apartado anterior.

iv) Cotización sobre el azucar: El ingreso total (derechos reconocidos de la liquidación de los PGE) se regionaliza en proporción al consumo de azucar de los hogares, tomado del mismo panel de consumo alimentario que se ha utilizado para regionalizar los impuestos sobre bebidas alcohólicas (veáse la Sección 5.2.b.i). Los ajustes necesarios son los mismos (falta información para 1996, lo que se resuelve interpolando, y hay que separar a Ceuta y Melilla de Andalucía).

5.3. Cotizaciones sociales

Los ingresos por este concepto provienen de las cuotas de derechos pasivos (derechos reconocidos, tomados de la liquidación de los PGE) y de las cotizaciones sociales al Sistema de la Seguridad Social (derechos reconocidos netos, tomados de la Liquidación del Presupuesto de la Seguridad Social). Estas partidas se suman y se imputan regionalmente en proporción a la remuneración de asalariados (con una ponderaciónn de 0,50), el excedente bruto de explotación (0,25) y el consumo final de las familias (0,25). Estos datos provienen de la Contabilidad Regional de España. Para las dos últimas variables no se dispone todavía de los datos de 1997, por lo que se utilizan los pesos regionales de 1996. Sería preferible territorializar separadamente las cuotas por derechos pasivos (en base únicamente a la remuneración de los funcionarios), pero la información disponible no lo permite.

- Referencias

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Agradecimientos

Numerosos funcionarios y servicios de distintas administraciones públicas nos han proporcionado información sin la cual este trabajo no hubiera sido posible. Una lista, probablemente incompleta, es la siguiente:

Juan Varela y Francisco Corrales, de la Subdirección General de Análisis y Programación Económica del MEH;

Carmen Fuentes y Pablo Deza del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación;

Ministerio de Industria,

Gabinete Técnico de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias,

Servicio de Estadística de la Dir. Gral. de la Guardia Civil,

División de Personal de la Dirección Gral. de la Policía Nacional,

Subdirección General de Gestión de Clases Pasivas, Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas,

Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra,

EUSTAT,

Subdirección General de Control Económico y Presupuestario del INSALUD,

Subdirección General de Coordinación Administrativa del INSALUD,

Subdirección General de Servicios Técnicos del INEM

Instituto Social de las Fuerzas Armadas,

Mutualidad General Judicial

Mutualidad de Funcionarios de la Administración Civil del Estado

Agencia Estatal de Administración Tributaria (ver division en el fax) ****

Universidad Nacional de Educación a Distancia

Ministerio de Educación y Cultura

Ministerio de Justicia, Subdirección General de Medios Personales al Servicio de la Administración de Justicia.

También agradecemos la colaboración de los responsables del Servei d'Estadística de la Biblioteca de Ciències Socials de la Universitat Autònoma de Barcelona, y de la Biblioteca del Institut d'Estadística de Catalunya.