Estudios sobre la Economía Española - 2016/29

Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

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Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Septiembre de 2016

Resumen

En esta nota se introducen algunas mejoras metodológicas en el cálculo de la financiación efectiva de las comunidades autónomas de régimen común y se analizan sus efectos con datos de 2014.

Palabras clave: financiación autonómica, liquidación de 2014

JEL: H71, H77

* El presente trabajo forma parte de un proyecto de investigación financiado en parte por BBVA Research. Agradezco también la financiación del Ministerio de Economía y Competitividad a través del proyecto ECO2014-59196-P.

1. Introducción

En de la Fuente (2016a) se analiza la liquidación del sistema de financiación de las comunidades autonomas de regimen común correspondiente a 2014 y se introducen algunos ajustes a las cifras oficiales con el fin de hacerlas más comparables entre regiones, llegando así a un agregado de financiación efectiva a competencias homogéneas calculado con un procedimiento similar al utilizado en versiones anteriores del mismo informe. En la presente nota se introducen algunas modificaciones a la metodología utilizada para calcular la llamada financiación efectiva. El texto de la nota resume los cambios citados y cuantifica su impacto sobre la financiación efectiva de 2014. En el Anexo se ofrece una nueva versión del informe sobre la liquidación de 2014 en el que ya se utiliza la nueva metodología de forma que sea directamente comparable con futuras ediciones del mismo.

2. Cambios metodológicos y sus efectos sobre la financiación efectiva de 2014

El cambio cuantitativamente más importante que aquí se introduce en la metodología de cálculo de la financiación efectiva tiene que ver con el tratamiento de las tasas afectas a los servicios traspasados. Hasta el momento, el único dato fácilmente disponible sobre este agregado era la recaudación normativa por este concepto que se ofrece en las liquidaciones anuales del sistema de financiación autonómica. Puesto que no se disponía de datos de recaudación real por este concepto que permitiesen calcular una recaudación homogénea similar a la que se construye para el resto de los impuestos cedidos tradicionales, la recaudación homogénea por tasas afectas se equiparaba con la recaudación normativa oficial por el mismo concepto.

Para este informe, sin embargo, se ha construido una serie de recaudación real por tasas afectas desde 2002 hasta 2014 a partir de las liquidaciones de los presupuestos autonómicos que ofrece el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, 2016c). El dato deseado se aproxima, en particular, como el total de ingresos (recaudación líquida) por capítulo 3 excepto por las tasas sobre el juego y recargos sobre las mismas, el canon de saneamiento y las contribuciones especiales. Utilizando esta serie, la recaudación homogénea se construye a partir de una regresión de los ingresos observados por tasas sobre el PIB y la población de las comunidades de régimen común, siguiendo un procedimiento similar al utilizado en el caso de otros tributos cedidos tradicionales.

El segundo cambio metodológico tiene que ver con el tratamiento del REF canario. Desde 2009, las liquidaciones del sistema de financiación ofrecen datos sobre los ingresos que la comunidad autónoma canaria obtiene por esta vía, netos de la compensación al Estado por la supresión del Impuesto General sobre el Tráfico de Empresas. Hasta el momento, este dato se ha utilizado para calcular la financiación efectiva de Canarias suponiendo que se refería a la recaudación líquida realmente obtenida por este concepto. Por coherencia con este supuesto, a esta partida se le añadía también la recaudación del impuesto canario sobre las labores de tabaco que, aunque formalmente no se incluye en los Recursos REF a efectos del sistema de financiación (por haber sido creado en 2011, con posterioridad a la última revisión del mismo), tiene una naturaleza similar a la de otros impuestos que forman parte del REF. Recientemente, sin embargo, he descubierto que el dato de la liquidación del sistema no corresponde a la recaudación real por Recursos REF sino a una recaudación normativa que, en contra de toda lógica, no se regula en la ley de financiación sino en un acuerdo muy poco conocido de la Comisión Mixta de Transferencias Estado-Canarias con fecha de 21 de diciembre de 2009. Esta recaudación normativa se identifica con la recaudación que se habría obtenido por Recursos REF con la normativa en vigor en 2009, en el momento en el que entró en vigor la actual ley de financiación regional. Puesto que el dato de Recursos REF que se ofrece en la liquidación del sistema se calcula “a igual esfuerzo fiscal”, esto es, manteniendo la normativa existente en 2009, tiene poco sentido sumarle la recaudación real del nuevo impuesto sobre las labores de tabaco, que entonces no existía. Por consiguiente, éste último se excluye a la hora de construir la nueva estimación básica de financiación efectiva para Canarias.

Para más detalles, véase la sección 1.4 del anexo a de la Fuente (2016b).

Finalmente, se incorpora al cálculo de la financiación efectiva el tramo autonómico del nuevo impuesto sobre los juegos online que se introduce en la Ley 13/2011 de 27 de mayo, de regulación del juego. (Para más detalles véase la sección 2 de de la Fuente, 2016b).

Cuadro 1: Financiación efectiva total en 2014, reconciliación de las dos metodologías

Por otra parte, el dato de financiación canaria incluyendo la recaudación real del REF y del impuesto sobre las labores de tabaco también tiene un interés obvio y continúa calculándose como parte de las series históricas que se actualizan hasta 2014 en de la Fuente (2016b). Para más detalles, véase la sección 4 de este último trabajo.

Cuadro 2: Financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado comparación de la nueva metodología con la metodología anterior

Gráfico 1: Financiación efectiva por habitante ajustado en 2014 Comparación de las dos metodologías Los efectos de estos cambios metodológicos sobre la financiación efectiva de 2014 se resumen en los Cuadros 1 y 2 y el Gráfico 1. El Cuadro 1 describe el paso de la estimación de financiación efectiva total obtenida por la metodología anterior a la nueva estimación. El Cuadro 2 y el Gráfico 1 comparan los resultados de las dos metodologías en términos de financiación efectiva por habitante ajustado, en euros por habitante ajustado y en índices con media 100 para el

conjunto de las comunidades de régimen común. Como se observa con especial claridad en el gráfico, los cambios metodológicos no alteran significativamente la distribución de la financiación efectiva, aunque sí tienen efectos apreciables sobre Canarias (por la retirada de la recaudación del impuesto sobre las labores de tabaco) y sobre la Rioja, que es la comunidad más afectada por el nuevo tratamiento de las tasas afectas, que multiplica por más de 9 los ingresos imputados a la región por este concepto.

1. Introducción

En esta nota se analiza la liquidación del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común correspondiente a 2014, que ha sido hecha pública recientemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, 2016). Utilizando la información que se recoge en este documento, en el grueso del presente trabajo se calculan los distintos componentes de la financiación definitiva regional a competencias homogéneas correspondiente a 2014 con un criterio de devengo y se introducen algunos ajustes a las cifras oficiales con el fin de hacerlas más comparables entre regiones, incorporando las novedades metodológicas que se resumen en el texto de la presente nota. En la sección final también se cuantifican los recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema en 2014-16 con un criterio de caja, esto es, la suma de las entregas a cuenta correspondientes a cada ejercicio y de los ingresos por liquidaciones de ejercicios anteriores percibidos durante el mismo. El Anexo 2 contiene datos detallados y describe algunos aspectos más técnicos de los cálculos relevantes.

Como viene siendo habitual con el modelo actual, los cálculos son especialmente farragosos debido a los ajustes al Fondo de Suficiencia que exige la nueva ley para neutralizar los efectos sobre los ingresos autonómicos de cambios en los tipos de determinados impuestos cedidos parcialmente. Como en los últimos años, las variaciones en las posiciones relativas de las distintas comunidades autónomas han sido generalmente menores y se deben en buena parte a la entrada o salida de algunas de ellas de alguno de los tramos del Fondo de Cooperación. Por otra parte, merece la pena destacar que el volumen total de la financiación definitiva regional, medida a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, experimentó en 2014 su primer aumento desde 2010, con un crecimiento del 4,7% en relación a 2013, y que el volumen total de recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema con un criterio de caja aumentó en un 2,27% entre 2014 y 2015 y en un 9,46% entre 2015 y 2016.

Es importante distinguir entre la financiación definitiva que corresponde a cada comunidad autónoma en un año determinado con un criterio de devengo y los ingresos reales que ésta percibe “por caja” con cargo al sistema durante dicho ejercicio. En el caso de los tributos gestionados directamente por las comunidades autónomas, ambos conceptos coinciden al menos aproximadamente. En el caso de las transferencias estatales (ligadas por ejemplo al Fondo de Suficiencia) y de los impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estatal (incluyendo el IRPF y el IVA), sin embargo, existe una diferencia que puede llegar a ser importante entre ambos conceptos. En lo que concierne a estas partidas, lo que las comunidades ingresan realmente a lo largo del año t son una serie de entregas a cuenta basadas en las previsiones recogidas en los Presupuestos Generales del Estado. La diferencia entre los ingresos definitivos que corresponden a cada región en el año t y las entregas a cuenta percibidas por ésta a lo largo del ejercicio se paga (o al menos se calcula) dos años más tarde, una vez se dispone de todos los datos necesarios para realizar la liquidación del sistema. En ese momento es también cuando se abonan los Fondos de Convergencia, para los que la ley no prevé la existencia de entregas a cuenta. Por lo tanto, en el año t las regiones ingresan las entregas a cuenta correspondientes al ejercicio en curso y, en principio, la liquidación de t-2, mientras que la liquidación de t se realiza en . En algunos años en los que la liquidación tenía signo negativo (había que devolver dinero al Estado) y un tamaño importante, los pagos se han aplazado y fraccionado sobre varios ejercicios.

2. La financiación regional definitiva en 2014

Los ingresos de las comunidades autónomas bajo el actual sistema de financiación regional provienen de la recaudación de los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado y de sus participaciones en una serie de Fondos que canalizan transferencias estatales hacia los gobiernos regionales y redistribuyen recursos entre ellos. El más importante de estos Fondos es el llamado Fondo de Garantía (de Servicios Públicos Fundamentales), que se nutre con un 75% de los ingresos tributarios teóricos o normativos de las comunidades autónomas y con una aportación adicional del Estado. Estos recursos se reparten año a año de acuerdo con una fórmula de necesidades de gasto que cuantifica los recursos que se consideran necesarios en cada región para financiar un nivel uniforme de servicios públicos en todo el territorio nacional. Esta regla se instrumenta a través del cálculo de una variable de población ajustada que sustituye a la población real de cada territorio a efectos de muchos de los cálculos que exige el sistema de financiación. Esta magnitud se obtiene corrigiendo la población real por la estimación que hace el sistema de los costes unitarios de provisión de los servicios públicos de titularidad autonómica en base a variables demográficas y geográficas, incluyendo entre otras cosas el grado de envejecimiento de la población y su dispersión, así como la extensión del territorio.

Los recursos derivados del Fondo de Garantía y del 25% de los ingresos tributarios autonómicos que no se integran en el mismo se complementan a través de un Fondo de Suficiencia (Global) similar al existente en el sistema anterior al actual y de dos nuevos Fondos de Convergencia Autonómica que se financian con recursos del Estado. Como ya sucedía en los antecesores del sistema actual, el importe del Fondo de Suficiencia se fija de forma que la financiación de cada región en el año base (antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia) coincida con una cantidad pactada que en ningún caso puede ser inferior a la que habría resultado de la aplicación del sistema anterior. En principio, el Fondo de Suficiencia se actualiza año a año con un índice de ingresos tributarios estatales (el llamado ITEn, por ingresos tributarios del Estado) pero la ley actual introduce una serie de ajustes (para neutralizar el impacto sobre los ingresos regionales de cambios en los tipos del IVA e Impuestos Especiales, entre otras cosas) que complican los cálculos necesarios.

Finalmente, los Fondos de Convergencia sirven para introducir algunos retoques finales en la distribución de recursos a favor de las regiones más ricas, las más pobres y las peor tratadas por el resto del sistema. Su objetivo declarado es el de promover la convergencia entre comunidades autónomas en términos de renta per cápita y de financiación por habitante ajustado. La primera tarea se encomienda al llamado Fondo de Cooperación y la segunda al Fondo de Competitividad.

2.1. Los ingresos tributarios de las comunidades autónomas

El Cuadro 1 muestra los ingresos autonómicos por tributos cedidos y su desglose por grandes grupos de impuestos, distinguiendo entre los llamados tributos cedidos tradicionales que son gestionados directamente por las comunidades autónomas, otros tributos cedidos totalmente pero recaudados por la Agencia Tributaria estatal (AEAT) y los tres grandes impuestos compartidos que también recauda la AEAT (IRPF, IVA e Impuestos Especiales). En la parte inferior del cuadro se muestran los valores totales de cada partida en el conjunto de las comunidades de régimen común en 2013 y 2014 y la variación porcentual registrada entre un año y otro, que ha sido positiva en todos los casos, con un saludable crecimiento de en torno al 5% para el agregado.

Cuadro 1: Ingresos tributarios autonómicos en 2014 millones de euros

Notas: - Cedidos tradicionales = tasas afectas a los servicios traspasados, tasas sobre el juego, sucesiones y donaciones e Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. - Otros cedidos totalmente = electricidad y matriculación; en 2013 se incluyen todavía ingresos por el suprimido impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos. - impuestos especiales, excepto los de electricidad y matriculación (determinados medios de transporte). Incluye el nuevo tramo estatal especial del Impuesto de Hidrocarburos que se cede íntegramente a las comunidades autónomas, pero no el nuevo tramo autonómico que puede diferir entre comunidades. Fuentes: MHAP (2016a) y sección 2 del Anexo.

Los importes que se muestran en las primeras columnas del Cuadro 1 corresponden a lo que se conoce como la recaudación normativa o teórica de cada grupo de tributos, que es la que se utiliza a efectos de los cálculos que exige el sistema de financiación regional. Este agregado no coincide necesariamente con la recaudación real de los tributos cedidos a las autonomías sino que intenta aproximar, de una forma muy mejorable en el caso de los tributos cedidos tradicionales, los ingresos que las distintas regiones habrían obtenido de haberse aplicado en toda España una escala tributaria común para cada impuesto.

4 Entre los tributos cedidos tradicionales no se incluye en este trabajo el Impuesto sobre el Patrimonio. Aunque algunas comunidades autónomas han reinstaurado este impuesto en 2012 tras su práctica desaparición durante varios ejercicios, sus rendimientos ya no se tienen en cuenta a efectos de los cálculos del sistema de financiación. La recaudación real por este tributo se recoge en el Cuadro A4.b del Anexo pero no se considera a efectos del cálculo de la financiación efectiva, tratándose de la misma forma que los tributos autonómicos en sentido estricto.

En sus últimas columnas, el Cuadro 1 recoge también dos magnitudes que resultan útiles a la hora de construir agregados de ingresos tributarios y totales más comparables entre regiones que los que se utilizan en el sistema de financiación regional. La primera son los recursos adicionales que la comunidad autónoma de Canarias obtiene fuera del sistema ordinario de financiación gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta (los llamados Recursos REF). La segunda es un ajuste (por homogeneización) que corrige la recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales con el fin de mejorar la estimación que ofrece el sistema de los ingresos que se obtendrían con una normativa uniforme en todas las regiones.

Idealmente, la magnitud que querríamos utilizar a la hora de comparar los ingresos tributarios de las distintas comunidades autónomas es la recaudación que cada una de ellas habría obtenido si no hubiese hecho uso de sus competencias normativas en materia tributaria para alterar la escala de referencia que fija el Estado. En el caso de los tributos cedidos gestionados por la Agencia Tributaria estatal, esto es precisamente lo que captura la recaudación normativa. En el caso de los tributos que son recaudados directamente por las autonomías, sin embargo, la magnitud deseada no se calcula y el procedimiento utilizado en el pasado para fijar la recaudación normativa (básicamente, actualizar la recaudación real de cada impuesto en el momento de su cesión con un indicador de los ingresos tributarios del Estado, el llamado ITEn nacional) prácticamente asegura que con el paso del tiempo ésta se convierta en una pésima aproximación a la variable que nos gustaría medir, por lo que parece conveniente buscar una alternativa mejor.

Una posibilidad es la de utilizar la recaudación real de estas figuras en vez de su recaudación normativa. Esta opción resulta atractiva para aquellas figuras tributarias en las que las comunidades autónomas han hecho un uso muy limitado de sus competencias normativas, como como ha sido el caso con el Impuesto sobre Patrimonio en el período anterior a su supresión. Para otras figuras impositivas, sin embargo, la situación es muy diferente. El caso más claro es quizás el del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), en el que numerosas regiones han ido introduciendo cambios normativos con el paso del tiempo, generalmente para establecer rebajas y bonificaciones en beneficio de los parientes más cercanos del fallecido o donante. Puesto que la escala del impuesto varía muy significativamente de una región a otra en años recientes, he optado por homogeneizar la recaudación del ISD utilizando un sencillo modelo lineal que relaciona la recaudación media por fallecido en cada región con su PIB per cápita. La recaudación agregada observada en cada año se distribuye entre los distintos territorios en proporción a la predicción del modelo estimado, aproximándose así la recaudación que se obtendría en cada región de acuerdo con su renta si todas ellas aplicasen una escala homogénea de gravamen (que es lo que llamaré la recaudación homogénea del impuesto).

En Canarias no se aplican buena parte de los tributos indirectos estatales (el IVA y algunos impuestos especiales). En contrapartida, existen figuras tributarias propias de las islas (el Impuesto General Indirecto Canario o IGIC, los arbitrios insulares y los impuestos canarios sobre combustibles y de matriculación) que gravan las mismas bases a tipos más reducidos y cuyos rendimientos se reparten entre la administración autonómica y las corporaciones locales de las islas. A efectos del sistema de financiación, los rendimientos de estos tributos que corresponden a la comunidad autónoma no se deducen de sus necesidades de gasto para calcular el Fondo de Suficiencia. De hecho, hasta 2008, los recursos REF se mantenían completamente al margen del sistema ordinario de financiación regional. Esto ha cambiado con la nueva ley de financiación, pero sólo a efectos del reparto del Fondo de Competitividad.

El dato de ingresos REF que se recoge en el Cuadro 1 es el que se ofrece en el Anexo XI a la liquidación del sistema de financiación regional (MHAP, 2016a) y no corresponde necesariamente a la recaudación real por este concepto sino a una especie de recaudación normativa que no se regula en la ley de financiación sino en un acuerdo de la comisión mixta Canarias-Estado. En principio, esta cifra debería corresponder a la recaudación real que se habría obtenido en cada año con la normativa tributaria existente en el momento de la puesta en marcha del actual modelo de financiación en 2009 sobre los impuestos canarios relevantes.

También se ha realizado un ajuste para intentar aproximar la recaudación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD) que se habría obtenido en cada región con los tipos que se aplicaban en la mayoría de ellas durante años recientes a las principales transacciones inmobiliarias. En el caso de las tasas sobre el juego, he calculado en primer lugar el tipo impositivo medio del impuesto en el conjunto del territorio de régimen común en cada año dividiendo la recaudación total del tributo por la cantidad total jugada en los juegos de gestión privada autorizados por las comunidades autónomas (casinos, bingos y máquinas recreativas) que son gravados por dicho tributo. La recaudación homogeneizada se estima aplicando dicho tipo impositivo medio a la cantidad total jugada en cada región, que se toma de MHAP (2015b). Finalmente, para las tasas afectas a los servicios traspasados, la recaudación homogénea se aproxima a partir de una regresión de los ingresos observados por tasas sobre el PIB y la población de las regiones de régimen común, siguiendo un procedimiento similar al utilizado en el caso del ISD.

2.2. El Fondo de Garantía

En los Cuadros 2 y 3 se calcula la transferencia del Fondo de Garantía. En el primero de ellos se calcula la dotación total del Fondo en 2014, sumando a la aportación regional al mismo (constituida por el 75% de la recaudación teórica agregada por tributos cedidos o capacidad tributaria) la aportación del Estado, que se obtiene actualizando los valores definitivos correspondientes al año base de 2007 con el índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado entre 2007 y 2014, el GITEn 14/07 (véase la sección 1 del Anexo).

En el Cuadro 3 se muestra la aportación de cada región al Fondo de Garantía y su participación en el mismo. La primera variable se calcula como el 75% de la recaudación normativa regional por tributos cedidos (capacidad tributaria) y la segunda se obtiene repartiendo la dotación total del Fondo en proporción a la población ajustada. La diferencia entre ambas cantidades es el valor de la Transferencia de Garantía que paga o recibe cada región. La suma de estas transferencias es igual a la aportación estatal al Fondo, que aumentó en casi un 8% en relación a 2013.

Los detalles de estas correcciones se discuten en de la Fuente (2016b). Sobre el uso que las comunidades autónomas han hecho de sus competencias normativas en materia tributaria, véase MHAP, antes MEH, (varios años).

Por construcción, la suma de los (valores agregados de los) ingresos tributarios normativos y de la corrección por homogeneización de la recaudación de los llamados tributos cedidos tradicionales se sitúa muy cerca de la recaudación real agregada por tributos cedidos. El signo negativo de la corrección por homogeneización indica que en 2013 y 2014 la recaudación normativa se ha situado por encima de la recaudación real. Esto se debe a que la recaudación normativa de parte de los tributos cedidos tradicionales se revisa en proporción al crecimiento del ITEn desde 2009, que ha sido muy superior al de los ingresos reales por tributos cedidos.

Cuadro 2: Dotación del Fondo de Garantía de 2014 millones de euros, valor 2012 salvo que se indique lo contrario

Fuentes: MHAP (2016a) y sección 1 del Anexo.

Cuadro 3: Cálculo de la Transferencia de Garantía correspondiente a 2014 millones de euros

- Fuentes: MHAP (2016a) y sección 2 del Anexo.

2.3. El Fondo de Suficiencia

En el Cuadro 4 se calcula el Fondo de Suficiencia de 2014. Se parte del Fondo de Suficiencia de 2013 a todas las competencias (columna [1]), expresado en valores del año base de 2007. A esta cantidad se le añade la valoración de las nuevas competencias transferidas o devueltas en 2014 (columna [2], también en valores de 2007) y el resultado (columna [3]) se expresa en valores de 2014 multiplicándolo por el GITEn 14/07. Partiendo de la magnitud así obtenida (columna [4]), se introducen los tres ajustes (dos, de este año en adelante) que se discuten en detalle en las secciones 3 y 4 del Anexo. Los dos primeros sirven para neutralizar los efectos sobre los ingresos regionales de las revisiones al alza experimentadas por los tipos de gravamen del IVA y de los Impuestos Especiales. El tercero se introdujo presumiblemente para evitar grandes fluctuaciones en la financiación de la policía autonómica catalana con motivo de su integración en el sistema ordinario de financiación regional en un momento en el que el ITEn mostraba fuertes oscilaciones. La suma de los tres ajustes se recoge en la columna [5] y asciende a unos 350 millones. Sumando esta cantidad (negativa) a la columna [4] se obtiene el valor del Fondo de Suficiencia de 2014 a todas las competencias que se muestra en la columna [6].

Cuadro 4: Cálculo del Fondo de Suficiencia de 2014 a todas las competencias millones de euros

- Nota: Los ajustes al Fondo de Suficiencia se calculan en las secciones 3 y 4 del Anexo.

2.4. La financiación básica normativa a competencias homogéneas

Combinando información tomada de los apartados anteriores, en el Cuadro 5 se calcula la financiación normativa previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia. Esta magnitud, a la que denominaré finanicación básica normativa para abreviar, se calcula en primer lugar a todas las competencias (columna [4]) para restarle después la valoración oficial de las competencias singulares asumidas por sólo algunas comunidades autónomas. Se llega así a un agregado de financiación básica a competencias homogéneas (columna [6]) que es el que se utiliza como punto de partida para repartir el Fondo de Competitividad. Obsérvese que la financiación básica crece en 2014 a un ritmo respetable después de varios años de caída. A esto contribuyen el comportamiento de los ingresos tributarios y el fuerte incremento de la Transferencia de Garantía, pese a la fuerte reducción de un Fondo de Suficiencia cada vez más pequeño tras sucesivos ajustes a la baja para neutralizar los efectos de la subida de tipos del IVA e Impuestos Especiales sobre los ingresos tributarios regionales.

Hasta 2009, la policía autonómica catalana se financiaba fundamentalmente mediante un convenio bilateral con el Estado que contenía sus propios mecanismos de actualización. Al integrarse la financiación de la competencia en el Fondo de Suficiencia para competencias singulares, esta partida pasa en principio a actualizarse con el ITEn—un índice que en los primeros años de vigencia del nuevo sistema mostró un comportamiento muy irregular. Presumiblemente, el ajuste al Fondo de Suficiencia que se ha pactado en la Comisión Mixta Estado-Generalitat intenta evitar este problema, garantizando una evolución más regular de esta partida hasta 2013. Tras ese año el ajuste desaparece y la financiación de la policía autonómica se integra definitivamente en el Fondo de Suficiencia, sujeta a las normas habituales de evolución. Para más detalles, véase la parte final de la sección 4 del Anexo.

Cuadro 5: Cálculo de la financiación básica normativa de 2014 millones de euros

2.5. Los Fondos de Convergencia y la financiación normativa total

Sumando a la financiación básica normativa a competencias homogéneas las participaciones regionales en los Fondos de Cooperación y Competitividad y la compensación prevista en la disposición adicional tercera de la ley de financiación regional (para la que ninguna región ha resultado elegible en 2014), se obtiene la financiación normativa total a competencias homogéneas. El Cuadro 6 recoge los datos necesarios para realizar el cálculo indicado. Los detalles del reparto de estos Fondos se discuten en las secciones 5 y 6 del Anexo. En las dos columnas finales del cuadro, a la financiación normativa a competencias homogéneas se le suman también los recursos REF, que se tienen en cuenta a la hora de calcular la participación de Canarias en el Fondo de Competitividad. En el Cuadro 7 se calcula un índice de financiación normativa a competencias homogéneas por habitante ajustado, dividiendo la financiación total por la población ajustada y normalizando el resultado por el promedio del territorio de régimen común, que se iguala a 100.

Cuadro 6: Financiación normativa a competencias homogéneas, 2014 millones de euros

Cuadro 7: Financiación normativa a competencias homogéneas, incluyendo REF por habitante ajustado, 2014

2.6. Ajustes a la financiación normativa y cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas

Partiendo de la financiación normativa a competencias homogéneas calculada en el Cuadro 6, en el Cuadro 8 se introducen una serie de ajustes al agregado de financiación que se utiliza en el sistema para llegar al agregado que llamaré la financiación efectiva (columna [4] del Cuadro 8). Con estos ajustes se busca mejorar la estimación de los recursos de los que dispondría cada comunidad, calculados a igual esfuerzo fiscal, para financiar las competencias comunes a todas ellas, lo que entre otras cosas contribuye a hacer el indicador de financiación más comparable entre regiones.

Cuadro 8: Cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado, 2014

Para obtener la financiación efectiva se añaden a la financiación normativa los recursos REF canarios (lo que ya se ha hecho en el Cuadro 6), el ajuste por homogeneización a los ingresos por tributos cedidos tradicionales que ha sido discutido en el apartado 2.1 (columna [2]) y la recaudación líquida del tramo autonómico del impuesto sobre actividades de juego (columna [3]), que no forma parte formalmente del sistema de financiación regional por haberse creado después del último acuerdo de financiación pero cuya recaudación está cedida en parte a las comunidades autónomas. También se introduce aquí un ajuste que deshace el discutible aumento en la valoración oficial de las políticas de “normalización” lingüística incluido en el acuerdo de financiación de 2009, lo que se traduce en una corrección al alza de la financiación a competencias homogéneas (columna [4]) y a la baja en la financiación destinada a competencias singulares. La columna [6] muestra la financiación efectiva por habitante ajustado o “por unidad de necesidad” de la que disfruta cada región, que es el indicador con el que trabajaré a la hora de realizar comparaciones entre territorios.

Véase la Ley 13/2011 de 27 de mayo, de regulación del juego, modificada en 2015. La ley regula esencialmente los juegos y apuestas online de ámbito nacional y establece un gravamen sobre los mismos cuyos rendimientos corresponden al Estado en ciertos casos y se reparten entre las comunidades autónomas en otros.

La corrección a la valoración oficial de las competencias singulares intenta deshacer los efectos sobre la financiación aparente de algunas regiones que se derivan del arbitrario aumento en la valoración de las políticas de “normalización” lingüística incluido en el último acuerdo de financiación. Como parte del acuerdo, la valoración oficial de las competencias de política lingüística se ha multiplicado por 3,5, lo que implica una transferencia de 237 millones adicionales en 2009 a las cuatro comunidades con una segunda lengua co-oficial. Si respetásemos la valoración oficial de tales competencias, esta partida se integraría en la financiación de las competencias singulares y no sería visible en la financiación a competencias homogéneas que aquí se ofrece y que es el agregado que habitualmente se utiliza para realizar comparaciones entre regiones. Sin embargo, esto no parece razonable. Suponiendo que las competencias de política lingüística hubiesen sido medianamente bien valoradas en su momento, un incremento de tal magnitud en su valoración resulta difícil de justificar. Puesto que además nada obliga a las comunidades beneficiarias a dedicar estos recursos a la promoción de sus respectivas lenguas co-oficiales, parece más razonable tratar este incremento de recursos como un aumento de la financiación a competencias homogéneas, lo que se consigue con la corrección realizada en el Cuadro 8. El importe de la corrección se obtiene actualizando el correspondiente a 2009 (esto es, el incremento en la valoración pactado para el nuevo sistema) con el ITEn, que es el indicador que se utiliza para actualizar el Fondo de Suficiencia, en el que se integra la financiación de las competencias singulares, incluyendo las de política lingüística.

El Gráfico 1 muestra el efecto de estos ajustes sobre la financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado, medida por un índice con media 100 en el conjunto del territorio de régimen común. Resulta significativo el ajuste a la baja ligado fundamentalmente a la homogeneización de los ingresos por tributos cedidos que se produce en Cantabria (-4,6 puntos), Aragón (-3,6) y Valencia (-2,1) y los ajustes al alza de Baleares (+8,2), Rioja (+2,9) y Extremadura (+2,2) por el mismo motivo. En los demás casos, las diferencias entre la financiación normativa y la efectiva son reducidas.

Gráfico 1: Índice de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas: Financiación normativa oficial + REF vs. financiación efectiva, 2014 - Clave: Va = Valencia; Cana = Canarias; Mu = Murcia; An = Andalucía;; C-M = Castilla la Mancha; Cat = Cataluña; Ma = Madrid; Ba = Baleares; Ar = Aragón; Ga = Galicia; As = Asturias; CyL = Castilla y León; Ex = Extremadura; Ri = Rioja y Cnt = Cantabria.

Cuadro 9: Componentes del índice de financiación efectiva a competencias homogéneas, por habitante ajustado, 2014

- Notas: (*) se incluye el REF Canarias, el ajuste por homogeneización de los tributos cedidos tradicionales y el componente autonómico del impuesto sobre actividades de juego. (**) ajustado por la valoración de las competencias de normalización lingüística.

El Cuadro 9 muestra la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado de cada comunidad autónoma, expresada en forma de índice, así como la aportación a este índice de los distintos elementos del sistema de financiación. Con el fin de reducir el número de elementos y facilitar su interpretación, he combinado algunas de las partidas que aparecen separadas en los cuadros anteriores. Así, los ingresos tributarios homogéneos que aparecen en la columna [1] del Cuadro 9 se obtienen sumando a los ingresos normativos por tributos cedidos los Recursos REF, los rendimientos que corresponden a las autonomías del impuesto sobre las actividades de juego y el ajuste por homogeneización (véase el Cuadro 1), dividiendo el resultado por la población ajustada y normalizándolo después por la financiación efectiva media por habitante ajustado en 2014 (2.185 euros). De la misma forma, la corrección a la valoración de las competencias de “normalización” lingüística se añade al Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas antes de dividir éste por la población ajustada y de normalizarlo y los ingresos por el impuesto sobre actividades de juego se suma a los ingresos tributarios homogéneos.

La partida más importante es la que recoge los ingresos tributarios regionales, que suponen el 91,2% de la financiación efectiva a competencias homogéneas, 0,4 puntos más que en 2013 gracias a unas ligeras subidas de tipos de IVA y Especiales que, como hemos visto, se compensan con una reducción del Fondo de Suficiencia cuya dotación agregada a competencias homogéneas era ya negativa en 2013. La contribución de los ingresos tributarios a la financiación efectiva, sin embargo, varía muy significativamente de unas regiones a otras, oscilando entre 131 en Madrid y 48 en Canarias. Las demás partidas tienen un tamaño muy inferior en promedio pero pueden ser extremadamente importantes en determinadas regiones. La transferencia de garantía, por ejemplo, reduce la financiación relativa de Madrid, Baleares y Cataluña entre 4,7 y 21,4 puntos y aumenta la de Canarias en 50 puntos y la de Extremadura en casi 30. El Fondo de Suficiencia es muy importante en Cantabria, Rioja y Extremadura con un valor positivo y en Baleares, Valencia y Madrid con uno negativo. El Fondo de Cooperación añade más de 3 puntos a la financiación relativa de ocho regiones, acercándose a 4 en Andalucía, Valencia y Extremadura y el de Competitividad aporta casi 7 puntos al índice de financiación de Valencia y más de 26 al de Baleares.

3. Evolución de la financiación efectiva entre 2013 y 2014

El Gráfico 2 compara los resultados finales de 2014 con los de 2013 en términos de financiación efectiva. Los cambios registrados entre un año y otro son generalmente menores pero con algunas excepciones significativas. Los más importantes son las ganancias de Baleares y Andalucía (1,2 y 1,6 puntos respectivamente) y el retroceso de Cantabria, Rioja y Castilla la Mancha, que pierden respectivamente 5,3, 3,6 y 1,7 puntos en relación con el año anterior. El caso más llamativo, el de Cantabria, se debe en buena parte a la salida de la región del Fondo de Cooperación.

4. Evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema en 2014 y 2016 Gráfico 2: Financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado 2014 vs. 2013 Combinando los datos que se ofrecen en la liquidación del sistema de financiación con la información sobre las entregas a cuenta del sistema que también publica el MHAP (2016b), es posible calcular los ingresos que han percibido o percibirán las comunidades autónomas por los recursos del sistema de financiación sujetos a liquidación en 2016 y ejercicios anteriores, medidos siempre con un criterio de caja. Este agregado incluye los ingresos por caja ligados a las participaciones regionales en el IRPF, IVA e Impuestos Especiales así como las transferencias de los distintos Fondos que integran el sistema de financiación (la Transferencia de Garantía y los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad), incluyendo tanto las entregas a cuenta de cada año, en su caso, como los ingresos percibidos durante el mismo por las liquidaciones correspondientes a años anteriores. Del total de estas partidas, no se descuentan aquí las devoluciones parciales de los saldos pendientes de reintegro al Estado de las liquidaciones de 2008 y 2009, que se realizan mediante retenciones parciales de los recursos del sistema.

El Cuadro 10 muestra los datos correspondientes al período 2014-16. Aunque estas cifras han de interpretarse con precaución porque no están calculadas a competencias homogéneas, no incluyen fuentes importantes de ingresos como los tributos cedidos tradicionales y mezclan ingresos correspondientes a varios ejercicios, su análisis resulta interesante porque nos da una idea de cómo ha evolucionado la financiación de las comunidades autónomas desde el último año liquidado hasta el presente. Así, entre 2014 y 2015 se observa un modesto incremento de los recursos aportados por el sistema, que pone fin a una serie de varios años de crecimiento negativo. En 2016, la recuperación de los ingresos autonómicos se acelera notablemente. Como se observa en el Gráfico 3, el crecimiento medio de los recursos sujetos a liquidación se acercó al 10%, can Cataluña, Valencia, Andalucía y Murcia claramente por encima de esta referencia.

Cuadro 10: Recursos sujetos a liquidación proporcionados por el sistema de financiación con criterio de caja, millones de euros

- Fuentes: Liquidaciones de 2012, 2013 y 2014 (MHAP 2014, 2015a y 2016a) y MHAP (2016b).

Gráfico 3: Variación porcentual entre 2015 y 2016 de los recursos sujetos a liquidación proporcionados por el sistema de financiación regional

ANEXO

1. El ITEn de 2007 y 2014

En la evolución del sistema de financiación regional juega un papel central el agregado de ingresos estatales conocido como ITEn. Este agregado se define como la parte de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (IIEE) que corresponde al Estado tras descontar la participación de las comunidades autónomas. El cálculo del ITEn se realiza en términos de caja. Esto es, el ITEn se obtiene restando de los ingresos totales por las figuras tributarias citadas la parte de los mismos que corresponde a las comunidades autónomas de régimen común, pero esta última cifra no se calcula aplicando a la recaudación total de cada impuesto el porcentaje de cesión que establece el sistema de financiación, sino como la suma de las entregas a cuenta del año en curso más los pagos correspondientes a las liquidaciones del sistema en ejercicios anteriores que se efectúan durante el año en curso.

A efectos de los cálculos exigidos por el sistema de financiación regional, lo verdaderamente importante no es el ITEn per se sino su factor de crecimiento bruto (uno más la tasa de crecimiento en sentido estricto) desde el año base del sistema en vigor, a la que denominaré GITEn. A la hora de computar el GITEn de un año determinado, los ITEn's del año de interés y del año base deben calcularse con los mismos porcentajes de cesión de los tributos relevantes con el fin de homogeneizar el agregado de ingresos tributarios cuya tasa de crecimiento se está midiendo. Así pues, cuando los porcentajes de cesión de los principales impuestos varían, el ITEn de algunos años y en particular el del año base habrá de recalcularse también, simulando los rendimientos netos de las distintas figuras de interés bajo los nuevos porcentajes de cesión. Para ello, habrán de simularse en ciertos ejercicios tanto las entregas a cuenta como las liquidaciones del sistema de varios años de acuerdo con lo establecido en la ley de financiación.

En los Cuadros A.1 y A.2 se calculan los ITEn's de los años 2007 y 2014 bajo los porcentajes de cesión del sistema actual, que ya fueron los utilizados para calcular las entregas a cuenta realmente percibidas por las comunidades autónomas de 2011 en adelante (pero no durante 2009 y 2010). En los cálculos del año t se considera únicamente la parte del saldo de la liquidación de t-2 que ha sido pagada en el momento que en principio corresponde (excluyéndose por tanto la parte aplazada del mismo saldo). En contrapartida, los reintegros de las liquidaciones aplazadas se suman al ITEn en el año en el que se pagan. Así, en el año 2014 se trabaja con las entregas a cuenta reales, puesto que éstas ya se efectuaron con los nuevos porcentajes de cesión, y se consideran los reintegros realizados en ese año de parte de las liquidaciones aplazadas de 2008 y 2009. Una complicación adicional es que tales reintegros se contabilizan de acuerdo con el calendario original de reintegros, ignorando las sucesivas modificaciones del mismo acordadas con posterioridad a la promulgación de la ley de financiación. En cuanto a la liquidación de 2012, se toma la liquidación realmente pagada, que se obtiene por diferencia entre los rendimientos definitivos de las figuras tributarias relevantes correspondientes a 2012 con los nuevos porcentajes de cesión y las entregas a cuenta realmente pagadas en 2012, que ya se calcularon con los nuevos porcentajes de cesión. En coherencia, para calcular el ITEn de 2007 han de simularse las entregas a cuenta con los nuevos porcentajes de cesión y también la liquidación de 2005, que ahora se obtiene por diferencia entre los rendimientos definitivos con los porcentajes de cesión del nuevo sistema 2009 y las entregas a cuenta que se habrían dado con esos mismos porcentajes de cesión (que lógicamente no coinciden con las realmente observadas en su día).

Los detalles de la regulación del cálculo del ITEn durante el período transitorio son complejos y exigen el recálculo del ITEn de 2007 bajo supuestos diferentes en distintos años con el fin de mantener la homogeneidad en las condiciones de cesión con el año que se está liquidando en cada caso. Parte de la complicación se debe a que en el cálculo del ITEn de 2007 se utilizan tanto las entregas a cuenta de 2007 como la liquidación de 2005, y ambas variables han de simularse bajo supuestos cambiantes duante el período transitorio. Para una discusión más detallada, véase la sección 8 del capítulo 2 de de la Fuente (2012).

Cuadro A.1: Cálculo del ITEn correspondiente a 2007 con los porcentajes de cesión del sistema 2009 millones de euros

- Fuente: Liquidación del sistema de financiación regional correspondiente a 2014 (MHAP, 2016a). (*) La liquidación de 2005 se calcula como la diferencia entre el rendimiento definitivo de los impuestos relevantes con los porcentajes de cesión del nuevo sistema 2009 y las entregas a cuenta que se habrían dado en 2005 con esos mismos porcentajes de cesión. Obsérvese que las entregas a cuenta de 2005 se simulan bajo las mismas hipótesis utilizadas en la liquidación de 2013, lo que hace que el ITEn de 2007 coincida con el calculado en la liquidación del año pasado.

Cuadro A.2: Cálculo del ITEn correspondiente a 2014 con los porcentajes de cesión del sistema 2009 millones de euros

- Nota: Los signos negativos en la participación de las CCAA indican saldos deudores (a favor del Estado). - Fuente: Liquidación del sistema de financiación regional en 2014 (MHAP, 2016a).

En el Cuadro A.3 se construye el índice de evolución del ITEn, tomando como base distintos años entre 2007 y 2013. Este indicador, al que denominaré GITEn (t/B), se obtiene como el cociente entre los ingresos tributarios del Estado correspondientes a los años t y B, calculados con los mismos porcentajes de cesión. Cuando no se dispone de estimaciones homogéneas del ITEn para los dos años de interés, el GITEn correspondiente se calcula como la razón entre los GITEn's de los años de interés con una base común. Así, por ejemplo tenemos que

\[G I T E n 1 1 / 1 0 = \frac {G I T E n 1 1 / 0 7}{G I T E n 1 0 / 0 7}\]

Cuadro A.3: Cálculo del GITEn - Fuente de los ITEn: Cuadros A.1 y A.2 y liquidaciones del sistema de años anteriores.

El GITEn se utiliza para actualizar ciertas magnitudes del sistema de financiación, incluyendo la dotación del Fondo de Suficiencia y la aportación estatal al Fondo de Garantía. En principio, los cálculos del sistema se realizan a partir de los valores del año base de 2007. En muchos casos, sin embargo, se toma como referencia 2009 y en ocasiones puede ser conveniente partir del año anterior al actual.

2. Recaudación normativa, real y homogénea por tributos cedidos y capacidad tributaria y fiscal

En este apartado se recogen los rendimientos normativos, reales y homogéneos de los tributos cedidos en el año 2014, incluyendo las tasas afectas a los servicios traspasados. La recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales se obtiene actualizando los valores de esta magnitud en 2009 utilizando la variación del ITEn nacional entre 2009 y 2014 – excepto en el caso del ITP y AJD, que se actualiza con un índice de evolución de los ingresos de cada región por la misma cesta de impuestos. Para el IRPF, el impuesto de matriculación y el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IH, en el que se integra el desaparecido Impuesto sobre la Venta Minorista de Determinados Hidrocarburos, IVMDH) se utiliza la recaudación real sin uso de la capacidad normativa regional (esto es, sin incluir el rendimiento del tipo autonómico en el caso del IH). En los demás casos, la recaudación normativa coincide necesariamente con la real porque las comunidades autónomas carecen de competencias normativas.

En los dos primeros paneles del Cuadro A.4 se muestra la recaudación real y normativa de los tributos cedidos tradicionales en 2014, incluyendo las tasas afectas a los servicios traspasados, así como la diferencia entre ambas (la “recaudación extra” por tributos cedidos tradicionales). El tercer panel del cuadro muestra la recaudación homogénea por tributos cedidos tradicionales, calculada como se indica en el texto. Al igual que en 2013 la recaudación real (y homogénea) por los tributos cedidos tradicionales se mantiene por debajo de su recaudación

Cuadro A.4: Recaudación real, normativa y homogénea por los tributos cedidos tradicionales, año 2014, millones de euros

a. Recaudación normativa

b. Recaudación real y "recaudación extra"

- Notas: Recaudación extra = recaudación real - recaudación normativa. - Fuentes: Liquidación de 2014 (MHAP, 2016a) y SGCAyL con datos de la Inspección de Servicios del MINHAP para la recaudación real de los tributos cedidos tradicionales, excepto las tasas afectas, que se toman de MHAP (2016c). En este último caso, se toma la recudación líquida total por capítulo 3 excepto por las tasas sobre el juego y recargos sobre las mismas, el canon de saneamiento y las contribuciones especiales.

c. Recaudación homogénea y ajuste por homogeneización

- Nota:. Ajuste por homogeneización = recaudación homogénea - recaudación normativa. - Fuentes: de la Fuente (2016b).

Cuadro A.5: Ingresos normativos y reales por otros tributos cedidos totalmente (sin ejercicio de la capacidad normativa en su caso), millones de euros

- Fuente: Liquidación de 2014 (MHAP, 2016a) y SGCAyL.

normativa, aunque la brecha entre ambas magnitudes se reduce ligeramente hasta situarse en 2.850 millones.

En los Cuadros A.5 y A.6 se muestra la recaudación normativa por otros tributos cedidos total y parcialmente a las autonomías. En el Cuadro A.6 se incluye como nota el rendimiento real del tramo autonómico del IRPF con ejercicio de la capacidad normativa. De igual forma, en el Cuadro A.5 se incluye como nota la recaudación de los tramos autonómicos de los impuestos de matriculación e hidrocarburos (tras el ejercicio de la capacidad normativa regional) y la recaudación residual por el desaparecido IVMH (que no se incluye en la capacidad tributaria).

En relación con el Cuadro 5, conviene recordar que en 2013 el IVMDH desaparece como tal y pasa a integrarse en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IH). Dentro de esta última figura se crea un nuevo tipo estatal especial igual para todas las comunidades autónomas (excepto Canarias), cuyos rendimientos se ceden íntegramente a éstas, y un tipo específico autonómico que puede variar de una comunidad a otra. Los datos que se ofrecen sobre el IVMDH en el Cuadro A.5 corresponden a la recaudación residual del impuesto devengada antes de 2013 e ingresada en 2014. Los ingresos devengados (e ingresados) durante 2014 por el tramo estatal especial del IH se incluyen en la recaudación de este tributo, que forma parte de los ingresos por impuestos especiales en el Cuadro A.6. Los ingresos del tramo autonómico del IH se recogen aparte en el Cuadro A.5.

Cuadro A.6: Ingresos normativos por tributos cedidos parcialmente (sin ejercicio de la capacidad normativa), millones de euros

- Nota: IIEE* = Impuestos Especiales, excluyendo el impuesto sobre electricidad. Se incluye el tramo especial del Impuesto sobre Hidrocarburos pero no su tramo autonómico, que se recoge en el Cuadro A.5. - Fuente: Liquidación de 2014 (MHAP, 2016a).

Cuadro A.7: Recaudación normativa total (capacidad tributaria) y principales componentes, millones de euros

Cuadro A.8: Capacidad fiscal y principales componentes, millones de euros

- Nota: (*) El IVMDH se incluye en los cálculos en 2013 pero ya no en 2014.

En el Cuadro A.7 se resumen los ingresos tributarios regionales, medidos con criterio normativo, que es lo que se denomina en el sistema la capacidad tributaria de cada región. Siguiendo el mismo esquema, en el Cuadro A.8 se muestran los componentes de la capacidadfiscal regional y el valor total de esta magnitud, que se construye sumando la menor de dos magnitudes para cada impuesto: su recaudación normativa y su recaudación real. La capacidad fiscal sólo se utiliza para el reparto del Fondo de Competitividad.

3. Revisión del Fondo de Suficiencia para neutralizar el impacto de la subida de tipos del IVA sobre los ingresos netos regionales

El artículo 21 de la nueva ley de financiación regional establece que las posibles variaciones de los tipos impositivos del IVA y de los Impuestos Especiales no afectarán a los ingresos de las comunidades autónomas. Para conseguir este objetivo, la Ley obliga a revisar el Fondo de Suficiencia de forma que se neutralicen los efectos de posibles cambios en los correspondientes tipos de gravamen. De esta forma se introduce una complicación adicional en un sistema ya excesivamente complejo, lo que podría haberse evitado reemplazando los actuales porcentajes de cesión sobre los rendimientos totales de tales impuestos por la introducción explícita de un tramo estatal y otro autonómico de cada impuesto que podrían regularse separadamente.

El punto de partida de los cálculos necesarios es una estimación del impacto recaudatorio de cada modificación normativa. De acuerdo con las estimaciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, las variaciones en los tipos impositivos del IVA (y en particular el fin de la aplicación del tipo del 4% a la adquisición de vivienda) generaron en 2014 unos ingresos adicionales netos de 288 millones de euros, de los que la mitad ha correspondido a las comunidades autónomas dado el porcentaje de cesión del impuesto. Estos 144 millones se reparten en primera instancia entre las regiones de acuerdo con sus respectivas participaciones en el consumo, pero se redistribuyen después en parte de unas regiones a otras a través del Fondo de Garantía. Para calcular el efecto total sobre los ingresos regionales netos, han de tenerse en cuenta dos efectos diferentes, uno directo y otro indirecto. El efecto directo, a su vez, tiene dos componentes: el 25% de la recaudación adicional por IVA que no se redistribuye a través del Fondo de Garantía se queda en las arcas de la región receptora (forma parte de su capacidad tributaria neta), mientras que el 75% restante forma parte de la aportación regional al Fondo de Garantía y termina distribuyéndose finalmente entre territorios en proporción a su población ajustada. El efecto indirecto, por otra parte, surge porque los ingresos regionales brutos por IVA se tienen en cuenta a la hora de construir el índice que sirve para actualizar la recaudación normativa regional por el ITP y AJD, que a su vez influye sobre la aportación regional al Fondo de Garantía. El efecto directo se calcula en el Cuadro A.9. Un 25% del incremento en la recaudación regional por IVA (36 millones) se distribuye en proporción al consumo interno regional (columna [1]) y el 75% restante en proporción a la población ajustada (columna [2]). Sumando estas dos partidas, que se muestran en las columnas [3] y [4], se obtiene el efecto directo total (columna [5]). En la columna [6] del mismo cuadro se muestra también el efecto indirecto, dejando los detalles de su cálculo para el cuadro siguiente. Sumando ambos

En el caso de las tasas afectas se utiliza siempre la recaudación normativa, que es el único dato sobre esta fuente de ingresos que se maneja en el sistema de financiación regional.

Lo que se estima es el impacto de primera ronda de cada modificación normativa, pero éste puede afectar a la recaudación de varios años. Así por ejemplo, un cambio en los tipos del IVA con efecto a mediados del año t afectará a la recaudación de los años t y y también a la de a través de las devoluciones del impuesto.

Cuadro A.9: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento de los tipos del IVA Efecto directo y efecto total, millones de euros. Año 2014

Cuadro A.10: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento de los tipos del IVA Efecto indirecto, millones de euros, 2014

(*) total columna [6] * peso en población ajustada (**) Se incluye también la recaudación del tipo estatal del IVMH en 2009, porque este impuesto ahora se integra en el Impuesto sobre Hidrocarburos.

efectos, se obtiene la cantidad que ha de deducirse del Fondo de Suficiencia para compensar el incremento de los ingresos tributarios netos de cada región generado por el aumento de los tipos de gravamen del IVA.

El efecto indirecto se calcula en el Cuadro A.10. Recuérdese que las regiones han de aportar al Fondo de Garantía un 75% de su recaudación normativa por tributos cedidos y que la recaudación normativa del ITP y AJD se actualiza en proporción al crecimiento de los ingresos regionales por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (incluyendo el que grava el consumo eléctrico). Por lo tanto, la subida de tipos del IVA, al aumentar los ingresos regionales por este concepto, eleva la recaudación normativa regional por ITP y AJD y, a través de esta variable, tanto la aportación regional al Fondo de Garantía como la participación regional en el mismo.

La columna [1] del Cuadro A.10 muestra el incremento bruto de los ingresos por IVA de cada región, que se obtiene repartiendo el incremento global de la recaudación regional en proporción al consumo interno. La columna [2] muestra la recaudación total por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (incluyendo el impuesto sobre la electricidad y el IVMH) en cada región en 2009. Dividiendo la columna [1] por la columna [2] se obtiene la contribución de la subida de tipos del IVA al índice de actualización de la recaudación normativa del ITP y AJD, que se muestra en la columna [3]. Multiplicando esta magnitud por la recaudación normativa del ITP y AJD en 2009 (columna [4]) se obtiene el impacto de la subida de tipos del IVA sobre la recaudación normativa por ITP y AJD en 2014, que se muestra en la columna [5]. Un 75% de esta cantidad se integra en la aportación regional al Fondo de Garantía (columna [6]) y, en consecuencia, exige un desembolso real a cada región que aumenta la dotación total del Fondo. Por otra parte, las participaciones regionales en dicho Fondo también aumentan en una cantidad que se obtiene distribuyendo el total de la columna [6] (la suma de los incrementos en las aportaciones regionales) en proporción a la población ajustada (columna [7]). El efecto neto sobre los ingresos regionales es la diferencia entre las dos últimas columnas citadas.

4. Otros ajustes al Fondo de Suficiencia

En el año 2013 también se produjeron subidas en los impuestos especiales sobre alcohol y bebidas derivadas, sobre hidrocarburos y sobre las labores de tabaco con un impacto adicional total de en torno a 350 millones de euros sobre los ingresos por impuestos especiales recaudados durante 2014. Los ajustes al Fondo de Suficiencia necesarios para neutralizar los efectos de estas medidas sobre los ingresos autonómicos se calculan en los Cuadros A.11 a A.16, siguiendo la misma lógica que en el apartado anterior.

Cuadro A.11: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento del tipo del Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas, millones de euros, 2014

Cuadro A.12: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento de los tipos del IE sobre alcohol y bebidas derivadas, efecto indirecto, millones de euros, 2014

(*) total columna [6] * peso en población ajustada

Cuadro A.13: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento del tipo del Impuesto sobre las labores de tabaco, millones de euros, 2014

Cuadro A.14: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento de los tipos del IE sobre labores de tabaco, efecto indirecto, millones de euros, 2014

(*) total columna [6] * peso en población ajustada

Cuadro A.15: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento del tipo del Impuesto de hidrocarburos, millones de euros, 2014

Cuadro A.16: Revisión del Fondo de Suficiencia debida al incremento de los tipos del IE de hidrocarburos, efecto indirecto, millones de euros, 2014

(*) total columna [6] * peso en población ajustada

En el Cuadro A.17 se resumen los distintos ajustes al Fondo de Suficiencia. Además de los ajustes ligados a las variaciones en los tipos del IVA y los Impuestos Especiales que hemos discutido en detalle más arriba, hasta 2013 también se realizaba un ajuste pactado en la Comisión Mixta Estado-Generalitat con motivo de la integración de la financiación de la policía autonómica catalana en el sistema ordinario de financiación. En 2014, sin embargo, este último ajuste desaparece. Esto quiere decir que el ajuste por policía realizado en 2013, a diferencia de lo que sucedía en años anteriores, se consolida en el valor del Fondo de Suficiencia al que luego se le aplica el GITEn correspondiente para determinar la dotación de 2014. De esta forma, Cataluña pasa a recibir en 2014 en concepto de policía autonómica lo que recibía en 2013 actualizado por el crecimiento anual del ITEn -- lo mismo que sucede con otras competencias atípicas cuya financiación se ha integrado en el Fondo de Suficiencia. El procedimiento es similar al que se aplicó en su día al ajuste a la compensación por la supresión del Impuesto sobre Patrimonio, cuyo crecimiento también se limitó de forma ad-hoc por unos años para pasar después a integrarse en el Fondo de Suficiencia.

Cuadro A.17: Ajustes al Fondo de Suficiencia, resumen

5. El Fondo de Cooperación

De acuerdo con el artículo 24 de la ley de financiación regional, serán beneficiarias del Fondo de Cooperación todas las regiones que tengan un PIB per cápita inferior al 90% del promedio del conjunto del territorio de régimen común. También lo serán las que cuenten con una densidad de población inferior a la mitad de la media de este territorio y aquellas que presenten a la vez una tasa de crecimiento de la población inferior al 90% de la media del mismo grupo de referencia y una densidad poblacional que no exceda en más del 25% su densidad media. Para su reparto, el Fondo de Cooperación se divide en dos tramos. Al primer tramo se le asignan dos tercios de la dotación del Fondo, que se reparten entre todas las comunidades beneficiarias de acuerdo con su población (real, no ajustada), corregida por la distancia entre el PIB per cápita de cada región y el promedio de la misma variable en el conjunto de regiones beneficiarias del Fondo. El tercio restante de los recursos del Fondo se reparte en proporción a su población entre aquellas regiones beneficiarias del primer tramo que tengan una tasa de crecimiento de la población inferior al 50% de la media del territorio de régimen común.

El Cuadro A.18 identifica a aquellas comunidades autónomas que cumplían en 2014 los distintos criterios de elegibilidad para el Fondo de Cooperación. En relación a 2013, la principal novedad es la salida de Cantabria del grupo de beneficiarias de ambos tramos del Fondo (por incumplimiento de las condiciones que afectan al crecimiento de la población) y la entrada en el grupo de beneficiarias del segundo tramo de Andalucía, Valencia y Aragón.

Cuadro A.18: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Cooperación, ejercicio 2014

- Nota: es la media de la variable correspondiente en cada caso. Las negritas indican que la región se incorpora al grupo de las que cumplen la condición correspondiente mientras que “sale” indica que deja de cumplirla. - Fuente: MHAP (2016a).

El reparto del Fondo de Cooperación se resume en el Cuadro A.19. Tras actualizar la dotación total del Fondo en 2009 con el GITEn 13/09, sus recursos ascienden a 2.106 millones de euros que se reparten en dos tramos con los criterios indicados más arriba.

A efectos de estos cálculos, en el año t se utilizará la media del PIB per cápita en t y los dos años precedentes, la tasa de crecimiento de la población entre t-2 y t y la densidad de población en t.

Cuadro A.19: Distribución del Fondo de Cooperación en 2014 millones de euros

6. El Fondo de Competitividad

Las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad se determinan en base a su capacidad fiscal y a su nivel de financiación normativa a competencias homogéneas antes del reparto del Fondo (excluyendo los recursos destinados a competencias singulares que no todas las comunidades han asumido). Esta segunda magnitud se calcula en el Cuadro A.20. En la columna [1] se muestra la financiación a competencias homogéneas percibida por cada región antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia, calculada con criterio normativo. A esta variable hay que restarle, tal como dispone la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Financiación Regional (Ley 22/2009), los reintegros de la liquidación aplazada de 2009 que se hacen efectivos en el año 2014 (columna [2]). También se descuentan de la financiación homogénea antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia los anticipos concedidos en 2009 a cuenta de los nuevos recursos del sistema que no se cancelaron en ese año y cuya devolución se aplazó en los mismos términos que la del saldo de la liquidación en sentido estricto (columna [3]). Se llega así a la financiación homogénea ajustada que se muestra en la columna [4].

En las columnas [5] y [6] se recogen otras dos magnitudes que han de añadirse a la financiación homogénea durante el proceso de reparto del Fondo de Competitividad. Se trata de (el valor

A estos efectos, se utilizan los reintegros calculados de acuerdo con el calendario original de devolución, que contemplaba un período de cinco años. Con posterioridad, el plazo de devolución se extendió a diez años y luego a veinte, pero estos cambios no afectan a los cálculos necesarios para el reparto del Fondo de Competitividad.

Véase la sección 3.2.1 de la liquidación del sistema de financiación regional correspondiente a 2009 y el Cuadro 3.2.1.1B en MEH (2011).

Cuadro A.20: Determinación del índice de financiación homogénea por habitante ajustado que se utiliza para repartir el Fondo de Competitividad de 2014

- Notas: Columna [4]: . Columna [7]: financiación homogénea ajustada por habitante ajustado = [4]/población ajustada. Columna [8]: Columna [9]: ajustada. Columna [10]:

normativo de) los recursos REF canarios (columna [6]) y de las asignaciones del Fondo de Cooperación (columna [5]). El primer índice de financiación homogénea que se utiliza en la ley para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad financiación (fin1 en la columna [8]) se obtiene normalizando la financiación básica homogénea ajustada por habitante ajustado (columna [7]) por su media nacional de 2.047 euros. Manteniendo esta última cantidad fija como denominador, el segundo índice de financiación (fin2 en la columna [10]) se construye incorporando al numerador (columna [4]) los recursos REF y la dotación del Fondo de Cooperación por habitante ajustado.

Este segundo índice es el que se utiliza en la práctica a la hora de repartir el Fondo de Competitividad junto con un índice de capacidad fiscal que se construye en tres etapas. En primer lugar, se calcula un índice preliminar de capacidad fiscal por habitante ajustado, normalizando el valor de esta variable en cada región (véase la sección 2 de este Anexo) por el promedio nacional. Seguidamente, se calcula la media ponderada entre el índice preliminar así obtenido y el promedio (= 100), asignando una ponderación de 0,25 a la primera de estas variables. De esta forma, se obtiene un indicador que aproximaría la posición financiera de cada comunidad una vez se ha aplicado el Fondo de Garantía (excluyendo la aportación estatal al mismo), con la consiguiente nivelación del 75% de los recursos tributarios por habitante ajustado de todas las regiones. Finalmente, se introduce un tope exógeno al valor del índice (que era de 105 hasta 2010 y pasó a ser de 106 de 2011 en adelante) para limitar las posibles transferencias del Fondo a aquellas regiones ricas a las que el resto del sistema pueda dejar con una financiación inferior a la que les correspondería por fórmula.

Cuadro A.21: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad de 2014

- Nota: el índice de capacidad fiscal que se utiliza para Canarias incluye los recursos REF en el numerador, pero no en el denominador. Esto es, los recursos REF se incluyen como ingresos tributarios en el caso de Canarias, pero no se incluyen en el total de ingresos tributarios que se utiliza para calcular los ingresos tributarios medios que sirven de denominador al índice.

Para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad (FC), el indicador de financiación homogénea (fin2) se compara con el valor de referencia de 100 (esto es, con la financiación media de las regiones de régimen común) y con el índice de capacidad fiscal. El Cuadro A.21 muestra los datos necesarios y los resultados. Murcia y Canarias son elegibles por situarse por debajo de la financiación media por habitante ajustado antes del reparto del Fondo, mientras que Madrid lo es por tener un índice de financiación inferior a su indicador de capacidad fiscal y Cataluña, Valencia y Baleares satisfacen a la vez ambos criterios.

Una vez determinadas las comunidades beneficiarias, el Fondo de Competitividad se reparte en primera instancia entre las mismas en proporción a su población ajustada con los resultados que se recogen en el Cuadro A.22. La dotación total a repartir es de 4.515 millones de euros. Esta cantidad se obtiene actualizando la dotación agregada del Fondo en 2009 con el GITEn 14/09.

Cuadro A.22: Distribución preliminar del Fondo de Competitividad, 2014 millones de euros

Tal reparto es, sin embargo, sólo preliminar pues la Ley fija algunos límites que pueden llevar a la introducción de correcciones a posteriori de esta asignación inicial (art. 23.5). Una vez realizado el reparto preliminar del FC, el índice de financiación relativa por habitante ajustado se revisará al alza, añadiendo a la financiación básica de cada región (su participación en el Fondo de Cooperación y en los recursos REF, ya incorporadas en fin 2 y) la dotación provisional del Fondo de Competitividad que le haya correspondido. Si una vez así revisado el índice de financiación dejase de cumplirse la condición en virtud de la cual la región es beneficiaria del FC, se le retiraría a la misma la parte de la asignación preliminar de tal Fondo que hiciese falta para conseguir que la condición relevante se cumpla con igualdad estricta. Esto es, en el caso de aquellas regiones cuyo índice de financiación por habitante ajustado antes de la aplicación del Fondo de Competitividad es inferior a 100, la asignación total que les pueda corresponder con cargo a ambos Fondos no podrá situarlas por encima de este nivel (salvo que ya lo estén al añadir sólo el Fondo de Cooperación), y en el caso de las que son elegibles por tener un índice de financiación inferior a su índice de capacidad fiscal, los recursos procedentes de estos Fondos no podrán situarlas por encima de esta última referencia.

El Cuadro A.23 resume la información y los cálculos necesarios para realizar los ajustes que la Ley establece. Sumando a la financiación normativa homogénea ajustada de cada región beneficiaria antes de la aplicación del Fondo de Competitividad (columna [1]) la asignación preliminar de este Fondo que le ha correspondido, medida en euros por habitante ajustado (columna [2]), obtenemos su financiación revisada por habitante ajustado (columna [3]). Esta magnitud se compara con el objetivo de financiación por habitante ajustado para cada región (columna [5]), que se obtiene multiplicando la financiación media antes de los Fondos de Convergencia (y los recursos REF, 2.047 euros por habitante ajustado) por el correspondiente índice objetivo (columna [4]), definido como el máximo de 100 y del índice "topado" de capacidad fiscal. Si la financiación asignada a una región tras el reparto preliminar del Fondo de Competitividad excede el objetivo, al menos parte de la dotación preliminar del Fondo habrá de retirarse.

Cuadro A.23: Comprobación de los límites fijados al reparto preliminar del Fondo de Competitividad, euros por habitante ajustado e índices, 2013

- Fuentes: [1]: Cuadro A.20. [2]: asignación preliminar total del Cuadro A.22 dividida por la población ajustada. [3] = [1]+[2]. Columna [4]: calculada a partir del Cuadro A.21. [5] = ([4]/100)*1.938. [6] = [3] - [5], siempre que sea positivo y cero en caso contrario. [7] = [6]*población ajustada.

En el presente caso, hay cinco regiones (Cataluña, Murcia, Valencia, Canarias y Madrid) en las que el objetivo de financiación se excede tras el reparto preliminar, esto es, en las que . Para evitar esto, la asignación del Fondo de Competitividad ha de reducirse en el importe que se muestra en la columna en euros por habitante ajustado. Finalmente, la columna muestra la cantidad total que habría que retirar a cada una de estas regiones para no exceder el objetivo que marca el sistema (medida en millones de euros). Esta cifra se calcula multiplicando la columna anterior por la población ajustada de cada región.

Cuadro A.24: Reparto definitivo del Fondo de Competitividad en 2014, resumen millones de euros, salvo que se indique lo contrario

El remanente resultante de la revisión de la asignación preliminar (2.476 millones de euros en nuestro caso) se reparte entre el resto de las regiones beneficiarias en proporción a su población ajustada, procediendo de la forma descrita más arriba y con los mismos límites. Esta operación se repite tantas veces como sea necesario para agotar los fondos disponibles o para llevar a todas las regiones hasta su objetivo de financiación. Con los datos que estamos manejando, basta con una iteración más y tras ella sobran 2.061 millones de euros. El Cuadro A.24 resume los resultados de las distintas fases del proceso y el reparto final de la dotación del Fondo. El Cuadro muestra magnitudes totales en millones de euros, excepto en sus dos últimas columnas, donde se ofrecen las dotaciones totales por habitante ajustado que corresponden a cada región y el índice revisado de financiación de las comunidades beneficiarias del Fondo tras el reparto de éste, manteniendo como denominador la financiación normativa media por habitante ajustado antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia. Puesto que ninguna de las regiones queda por debajo de 100, no se aplica la compensación especial prevista en la disposición adicional tercera de la nueva ley de financiación.

Referencias

References

1. de la Fuente, A. (2012). “El nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común: un análisis crítico y datos homogéneos para 2009 y 2010.” Mimeo, Instituto de Análisis Económico (CSIC). http://ideas.repec.org/p/aub/autbar/917.12.html

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1. de la Fuente, A. (2016a). “La liquidación de 2014 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2016-28, Madrid. http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2016-28.pdf

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1. de la Fuente, A. (2016b). “La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2014.” FEDEA, de próxima publicación.

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1. Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias (IGCAC, varios años). Cuenta General de la Comunidad Autónoma de Canarias. http://www.gobiernodecanarias.org/hacienda/intervencion/index.jsp

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1. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, 2016a). "Liquidación de los recursos del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y de las participaciones en los fondos de convergencia autonómica regulados en la ley 22/2009 de 18 de diciembre, correspondientes al ejercicio 2014." Madrid. http://www.minhap.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Financiacion%20Autonomica/Paginas/Informes%20financiacion%20comunidades%20autonomas2.aspx

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1. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, 2016b). Informes sobre la financiación provisional de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. http://www.minhap.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/Presupuesto/Informes%20financiacion%20comunidades%20autonomas1.aspx

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1. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, 2016c). Liquidación de los presupuestos de las comunidades autónomas. Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, Madrid.

http://serviciostelematicosext.minhap.gob.es/SGCAL/publicacionliquidacion/aspx/SeldescargaDC.aspx