Estudios sobre la Economía Española - 2017/10 Las finanzas autonómicas en 2016 y entre 2003 y 2016

Ángel de la Fuente (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC))

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Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Angel de la Fuente^* FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Mayo de 2017

Resumen

En este informe se analiza la evolución de los ingresos y gastos autonómicos y el saldo presupuestario del sector desde 2003 hasta el presente. En la primera parte del trabajo se presta especial atención al comportamiento del gasto por habitante a precios constantes. Seguidamente se analizan en cierto detalle las cuentas de los últimos ejercicios, destacando el efecto que sobre ellas han tenido algunos factores atípicos.

El análisis sugiere que las cuentas regionales todavía no han superado por completo los efectos de la crisis y continúan presentando factores significativos de vulnerabilidad. En particular, la mejora de los saldos presupuestarios registrada en los últimos ejercicios proviene en buena parte de la caída de las partidas de inversión desde niveles que ya eran insosteniblemente bajos, así como de una importante reducción del gasto en intereses que ha sido posible gracias a las muy favorables condiciones financieras que en estos años han ofrecido el FLA y los demás mecanismos estatales de liquidez.

Palabras clave: Gasto autonómico, ingresos autonómicos Clasificación JEL: H70

* Este trabajo forma parte de un proyecto financiado en parte por BBVA Research. Agradezco también la información proporcionada por los servicios del Ministerio de Hacienda y Función Pública y los comentarios de algunos de sus funcionarios.

1. Introducción

En este informe se analiza la evolución de las finanzas regionales desde 2003 hasta el presente, con especial atención al ejercicio 2016, cuyos datos de ejecución presupuestaria se han publicado recientemente. Para ello, se utilizan tanto datos de Contabilidad Nacional (CN) como de Contabilidad Presupuestaria (CP) sobre los ingresos y gastos de las comunidades autónomas, introduciendo en esta segunda fuente algunos ajustes con el fin de corregir las distorsiones generadas por la forma en la que se han contabilizado algunas partidas en la misma.

El resto del trabajo está dividido en cinco secciones y un anexo. En la segunda sección se describen los datos utilizados y se indican los ajustes que se han introducido en los mismos, dejando los detalles para el Anexo. En las secciones 3 a 5 se analiza la evolución de los ingresos y gastos autonómicos y del saldo presupuestario del sector, trabajando primero con datos agregados y distinguiendo después entre regiones y entre el corto y el medio plazo. Finalmente, la sección 6 contiene un breve resumen de las conclusiones del trabajo y algunas recomendaciones.

El análisis de las series de gasto e ingreso autonómico revela un fuerte incremento del gasto entre 2003 y 2009 que se traduce en un rápido deterioro de la situación financiera de las comunidades autónomas una vez los ingresos dejan de crecer con el inicio de la crisis y especialmente en 2010 y 2011, que es cuando la caída de ingresos llega con toda su fuerza a las cuentas autonómicas en Contabilidad Nacional. Entre 2011 y 2013 se observa una mejora significativa de los saldos presupuestarios regionales como resultado de un apreciable recorte del gasto y de la recuperación parcial y posterior estabilización de los ingresos. En 2014 y 2015, sin embargo, los déficits autonómicos tienden a estancarse y las comunidades incumplen con claridad sus objetivos de estabilidad presupuestaria. Finalmente, en 2016 se produce un avance muy significativo en la reducción del déficit presupuestario de las autonomías, que se reduce en algo más del 50% hasta un valor del 0,82% del PIB que, por primera vez desde el inicio de la crisis, se acerca mucho al objetivo oficial de déficit (del 0,7%).

Sin embargo, los resultados presupuestarios autonómicos de los dos últimos años se ven afectados por algunas circunstancias atípicas. Cuando estas se tienen en cuenta, el perfil temporal del déficit se suaviza y su descenso acumulado se reduce muy significativamente. La mejora del saldo presupuestario regional que se observa en los datos sin ajustar de los dos últimos ejercicios procede en buena parte de una fuerte caída de las partidas de inversión desde niveles que ya eran insosteniblemente bajos. También son importantes otros dos factores que podrían ser atípicos o no sostenibles en años futuros: una liquidación del sistema de financiación (la correspondiente a 2014) que ha sido muy favorable para las autonomías y un nivel de gasto en intereses que, tras la fuerte reducción de 2015, se mantiene muy bajo en relación al stock de deuda gracias a las favorables condiciones financieras que en estos años ofrecen el FLA y los demás mecanismos estatales de liquidez. Así pues, la situación de las finanzas regionales sigue siendo relativamente vulnerable y exige atención.

2. Datos y ajustes

Los datos utilizados en este informe provienen de dos fuentes. La primera son las cuentas regionales que publica la IGAE (2017a y b), donde se ofrece información desagregada sobre los ingresos y gastos (recursos y empleos) no financieros de las comunidades autónomas, calculados con criterios de Contabilidad Nacional. La segunda son las liquidaciones anuales de los presupuestos de las comunidades autónomas (CCAA) que recopila, homogeniza y publica el Ministerio de Hacienda y Función Pública y sus antecesores (MHFP, 2017a) junto con los datos de ejecución presupuestaria que ofrece la misma fuente (MHFP, 2017b). De aquí se toman los ingresos y gastos no financieros (derechos y obligaciones reconocidos, excluyendo en ambos casos los capítulos 8 y 9 de los presupuestos públicos), excluyéndose tanto de los ingresos como de los gastos dos partidas en relación con las cuales algunas comunidades autónomas (pero no todas ellas) actúan sólo como intermediarias: las transferencias del Estado a las corporaciones locales y las subvenciones de la política agraria de la Unión Europea.1 Desde 2003 hasta 2014 se trabaja con datos definitivos de liquidaciones, mientras que para 2015 se utiliza el avance de la liquidación y para 2016 el avance del dato de ejecución correspondiente al mes de diciembre, que es la única información disponible por el momento.

En principio, los datos de Contabilidad Nacional (CN) deberían ofrecer una imagen más fiel de la evolución de las cuentas de las comunidades autónomas que los datos de Contabilidad Presupuestaria (CP) que se elaboran con criterios más cercanos a la caja que al devengo. Hasta este año, sin embargo la desagregación de las series de CN por comunidades autónomas sólo estaba disponible a partir de 2012, lo que resultaba insuficiente para enmarcar los resultados de los últimos ejercicios en un contexto temporal más amplio y hacía necesario basar el análisis de largo plazo sólo en datos de CP tras introducir una serie de ajustes que servían para acercarnos a los criterios de Contabilidad Nacional en la medida de lo posible. La situación ha cambiado recientemente con la elaboración por la IGAE de series de ingresos y gastos públicos desagregadas por CCAA que se remontan al año 2000. Estas nuevas series constituirán a partir de ahora la referencia básica para la elaboración del presente informe, si bien se continuará utilizando ambas fuentes al menos por el momento.

Los ajustes que aquí se introducen a la contabilidad presupuestaria tratan de corregir las distorsiones generadas en los perfiles temporales de las series de ingresos y gastos autonómicos por la forma en la que se han contabilizado las facturas pendientes de pago de las comunidades autónomas, los saldos negativos aplazados de las liquidaciones del sistema de financiación regional correspondientes a los años 2008 y 2009 y las retenciones realizadas a las comunidades autónomas en ejercicios recientes en concepto de reintegro parcial de tales saldos. En lo que sigue, los saldos deudores de las liquidaciones aplazadas de 2008 y 2009 se computan, con el mismo criterio que en CN, en los años en los que se practicaron tales liquidaciones, esto es, en

Desde 2007 en adelante la información depurada está disponible directamente. Para años anteriores, he deducido las partidas indicadas tanto de los ingresos como de los gastos. A diferencia de lo que sucede en años posteriores, en Aragón no aparecen en el año 2003 transferencias corrientes de la PAC (del FEOGA Garantía) pero sí hay una transferencia del FEOGA Orientación por un importe similar a las transferencias de la PAC de años próximos. He supuesto que se trata de un error y he atribuido la transferencia a la PAC, deduciéndola tanto de los ingresos como de los gastos de la comunidad. Con esta corrección, algunas variables presentan un perfil mucho más plausible que sin ella.

2010 y 2011, apareciendo como reducciones de los ingresos regionales en relación a los importes que aparecen en CP. En contrapartida, las retenciones realizadas en ejercicios posteriores para la devolución de tales saldos se eliminan, aumentándose así los ingresos autonómicos aparentes en estos años. Por otra parte, los datos disponibles sobre la evolución de las facturas pendientes de pago se utilizan para aproximar el gasto realmente generado en cada ejercicio, con independencia de cuándo se haya terminado pagando. Los detalles de los distintos ajustes se discuten en el Anexo.

El análisis toma como punto de partida el ejercicio 2003 porque éste es el primer año en el que todas las comunidades autónomas fueron responsables de la gestión de la sanidad durante el ejercicio completo. Puesto que desde 2002 no ha habido traspasos de gran peso en términos de su dotación económica, las series corresponden a un período en el que las competencias de gasto de todas las autonomías se han mantenido aproximadamente constantes (aunque no necesariamente iguales para todas ellas). Aún así, conviene destacar que los agregados presupuestarios que aquí se analizan no son del todo homogéneos. Aunque con mucha menor intensidad que en años anteriores, durante el período analizado han continuado produciéndose traspasos de competencias a las comunidades autónomas que en algunos casos han ido acompañados de dotaciones económicas significativas. El más importante de estos traspasos ha sido el de los medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia, que ha sido asumido por la comunidad de Madrid en 2004, por Asturias en 2006, por Cantabria y Aragón en 2007 y por la Rioja en 2011.² Por otra parte, en el caso de la comunidad de Madrid se produce en 2011 un cambio en los criterios de contabilización de ciertas partidas (en CP) que tiene un efecto apreciable sobre el gasto no financiero aparente de la comunidad. Comenzando en ese año, las aportaciones de la comunidad a una serie de empresas y organismos públicos (entre las que destacan las dedicadas a la gestión de hospitales) dejan de recogerse en partidas de gasto no financiero (capítulos 2, 4, 6 y 7) y pasan a incluirse como gasto financiero (aportaciones de capital) en el capítulo 8 de los presupuestos de la comunidad, con lo que desaparecen de los agregados de gasto no financiero que estamos considerando en torno a 1.000 millones de euros que no responden a un ahorro real sino a un cambio de criterios contables. Otro factor que convendría tener en cuenta, finalmente, es la Ley de Dependencia, aprobada a finales de 2006. Por las estimaciones de su coste que he visto, sin embargo, su impacto inicial sobre el gasto y el déficit autonómicos parecen haber sido modestos.

² Véase http://www.seat.mpr.gob.es/portal/areas/politica_autonomica/traspasos.html

Con datos del propio sistema de atención a la dependencia, Barriga (2010) estima los costes directos de las atenciones y prestaciones económicas ofrecidas a sus beneficiarios durante 2010 en unos 5.500 millones, de los que habría que sustraer a nuestros efectos el coste de aquellos servicios que se habrían prestado de todas formas en ausencia de la nueva ley. Esta corrección seguramente reduciría muy significativamente la cantidad citada, dado que las comunidades autónomas dedicaron ya en 2006 más de 3.700 millones a la atención a personas mayores y discapacitadas (Barriga, p. 4). El autor estima que un tercio de los costes totales se financiaron con aportaciones de la Administración Central y un sexto mediante aportaciones de sus beneficiarios a través de mecanismos de copago, mientras que la mitad restante corrió a cargo de las comunidades autónomas y corporaciones locales, que son las administraciones directamente responsables de la prestación del servicio.

3. Evolución del conjunto de las comunidades autónomas desde 2003

El Gráfico 1 muestra la evolución del saldo presupuestario del conjunto de las comunidades autónomas desde 2003, utilizando tanto datos presupuestarios brutos y ajustados como datos de Contabilidad Nacional. Obsérvese que el perfil del saldo presupuestario ajustado es muy similar al del saldo calculado con criterios de CN, aunque su valor es siempre ligeramente menor. Esto se debe a que para llegar al déficit por CN a partir del déficit por CP es necesario introducir algunos ajustes que generalmente empeoran en alguna medida el saldo presupuestario.⁴

Gráfico 1: Saldo presupuestario no financiero como % del PIB conjunto de las comunidades autónomas

Durante los primeros años del período analizado, que corresponden a la parte final de una larga expansión económica, las comunidades autónomas mantienen en promedio ligeros superávits presupuestarios (en CP pero no en CN) que alcanzan un máximo en el año 2006. Con la llegada de la crisis en 2008, los saldos presupuestarios autonómicos se deterioran muy rápidamente. El aumento del déficit en los peores años de la crisis es muy inferior cuando se trabaja con datos presupuestarios no ajustados o de caja porque el Estado optó por aislar a las comunidades autónomas del desplome de la recaudación tributaria, manteniendo unas entregas a cuenta muy superiores a las que habrían justificado unas previsiones realistas de recaudación (de ahí los abultados saldos negativos de las liquidaciones de 2008 y 2009, que luego deprimen los ingresos ajustados de 2010 y 2011). Ciñéndonos a los datos de saldos presupuestarios ajustados, el déficit máximo corresponde a 2011, con un registro del -4,4% del PIB que excede el -5% en CN.

Tras ese año, las cosas comienzan a mejorar, aunque a un ritmo decreciente hasta 2015, registrándose un nuevo avance significativo en 2016. Mientras que en 2012 el déficit en CN se redujo en 3,2 puntos de PIB (pasando del 5,1% al 1,9% del PIB), en 2013 la mejora fue de sólo tres décimas de punto, hasta un nivel de déficit del 1,6% del PIB. Entre 2013 y 2015 el déficit se incrementó en casi dos décimas de punto del PIB. Finalmente, en 2016 se registra una mejora de 0,9 puntos hasta un nivel del -0,82% del PIB según Contabilidad Nacional, ligeramente por encima del objetivo de déficit del -0,70% del PIB.

4 Para una descripción de estos ajustes véase IGAE (2006). Véase también la sección 5.

Resulta interesante analizar en cierto detalle las sendas de gasto e ingreso que hay detrás de los saldos presupuestarios autonómicos. A estos efectos, conviene modificar la agrupación de partidas que se utiliza en Contabilidad Nacional con el fin de recoger de una forma más intuitiva el efecto del sistema de financiación autonómica sobre los ingresos regionales. El problema tiene que ver con el tratamiento de las transferencias a otras administraciones públicas, una partida que está dominada por transferencias de las comunidades autónomas al Estado por conceptos relacionados con el sistema de financiación regional (tales como la aportación navarra al Estado⁵ o los saldos negativos de la Transferencia de Garantía o del Fondo de Suficiencia de ciertas comunidades de régimen común).⁶ Aunque estas transferencias reducen los ingresos netos de los que disponen las administraciones regionales, en CN se las incluye entre los ¨gastos” de las CCAA, dejando a estas con “ingresos brutos” artificialmente hinchados. Con el fin de evitar este problema, en lo que sigue las transferencias (corrientes y de capital) a otras administraciones públicas se trasladan desde el apartado de empleos al de recursos, donde se deducen de las transferencias (corrientes y de capital) procedentes de otras administraciones públicas para construir una nueva partida de ingresos netos por transferencias de otras administraciones públicas que se integra en el apartado de recursos. Los recursos y empleos netos de transferencias que se obtienen tras esta corrección se denominarán en lo que sigue ingresos y gastos ajustados de las CCAA en CN.

Trabajando con magnitudes ajustadas de CN y CP, el Gráfico 2 resume la evolución de los ingresos y los gastos no financieros de las CCAA medidos como porcentajes del PIB. Como se observa en el Gráfico, tras los ajustes realizados en cada caso, los perfiles del ingreso y el gasto agregados son prácticamente idénticos en CN y CP. En ambas fuentes, se aprecia un patrón de comportamiento con varias fases bien diferenciadas. Entre 2003 y 2007 los ingresos y los gastos de las comunidades autónomas crecen a un ritmo similar, lo que permite mantener una situación de equilibrio presupuestario aproximado. Entre 2007 y 2009 los gastos se disparan muy por encima de los ingresos. Entre 2009 y 2011 los ingresos se desploman como resultado de las abultadas liquidaciones negativas de 2008 y 2009, lo que se traduce en un rápido aumento del déficit a pesar de la caída del gasto. Tras 2011, este efecto atípico desaparece y el déficit comienza a reducirse, aunque a un ritmo decreciente hasta 2015. Finalmente, en 2016 el gasto se estabiliza en términos absolutos, perdiendo peso en un PIB que crece a una tasa del 3,5% y los ingresos repuntan a un ritmo mayor que el de este agregado, lo que permite una significativa reducción del déficit.

No se incluye, sin embargo, el cupo vasco, que no pasa por los presupuestos de las comunidades autónomas sino por los de las diputaciones forales.

6 Las transferencias estatales a las corporaciones locales parecen recogerse siempre como tales en CN, sin afectar a las CCAA, incluso en aquellos casos en los que estas últimas sirven de intermediarias en su pago. En consecuencia, no parece que estas transferencias distorsionen los ingresos de las CCAA, pero si lo hicieran la distorsión desaparecería al calcularse los ingresos netos por transferencias de otras administraciones al cancelarse las entradas provenientes de la AGE con las salidas hacia las corporaciones locales.

Gráfico 2: Gastos e ingresos no financieros ajustados como porcentaje del PIB, 2003 = 100, conjunto de las comunidades autónomas

Como se aprecia en el Gráfico 2, las variaciones registradas durante el período analizado tanto en los ingresos como en los gastos autonómicos medidos como fracción del PIB son muy importantes. Entre 2003 y 2009 los ingresos de las comunidades autónomas aumentan en torno a quince puntos, se desploman seguidamente treinta puntos en dos años y vuelven después prácticamente a su nivel de origen en 2016. De la misma forma, el gasto creció 27 puntos entre 2003 y 2009 y se ha reducido desde entonces en 22 puntos, lo que nos deja 5 puntos por encima del registro inicial, o con un nivel de gasto sobre PIB similar al observado en 2005.

La evolución del gasto real por habitante

El gasto autonómico por habitante medido a precios constantes es seguramente un indicador razonable del nivel de prestación de servicios de los gobiernos regionales. El Gráfico 3 muestra la evolución de este indicador junto con la de los ingresos autonómicos normalizados de la misma forma.⁷ Como cabría esperar, el perfil temporal de las series es muy similar al observado en el Gráfico 2 aunque no idéntico. En particular, cuando se trabaja con importes absolutos por habitante a precios constantes se observa un giro al alza tanto en el ingreso como en el gasto durante los últimos ejercicios analizados que todavía no se observa, o sólo muy débilmente, en los pesos de estas partidas en el PIB. Tras un fuerte incremento tanto de los ingresos como de los gastos reales de las comunidades autónomas en la primera mitad del período analizado, ambas magnitudes se reducen abruptamente durante la crisis, aunque con un cierto retardo, para estabilizarse después e iniciar una suave recuperación en los últimos años. En 2016, el gasto real por habitante era superior en unos diez puntos al registrado en 2003, mientras que el ingreso se había incrementado en ocho puntos.

En lo que sigue trabajaremos con cifras de ingresos y gastos ajustados por habitante medidos a precios constantes de 2010 utilizando el deflactor del PIB nacional Los datos de PIB regional a precios corrientes son los que utiliza la IGAE y provienen de la Contabilidad Regional del INE (2017a). Se utiliza la serie homogénea 2000-2016 construida por el propio Instituto extendiendo hacia atrás la serie en base 2010. El deflactor del PIB nacional se construye a partir de datos de PIB a precios corriente e índices de volumen tomados de la misma fuente. Los datos de población se refieren a 1 de enero de cada año y provienen del padrón (INE, 2017b).

Gráfico 3: Gastos e ingresos no financieros ajustados por habitante a precios constantes de 2010 2003 = 100, conjunto de las comunidades autónomas

El gasto no financiero que se muestra en el Gráfico 3 se puede dividir en tres grandes partidas: i) los gastos de capital (inversiones reales y transferencias de capital), ii) el gasto en intereses y iii) el gasto corriente neto de intereses, donde se incluyen los gastos de personal, la compra de bienes y servicios y las transferencias corrientes. Los dos paneles del Gráfico 4 resumen la evolución de estas partidas tras normalizarlas de la misma forma que los ingresos y los gastos agregados.

Como se aprecia en el gráfico, los perfiles de los tres componentes del gasto son muy diferentes. Mientras que las partidas de inversión se reducen rápidamente durante la segunda mitad del período hasta situarse en torno a la mitad de su valor inicial, el gasto en intereses se triplica en pocos años como resultado de la rápida acumulación de deuda y de la subida de la prima de riesgo. Esta partida, sin embargo, se reduce sustancialmente en los dos últimos ejercicios (en torno a 4.000 millones de euros) como resultado fundamentalmente de la mejora de las condiciones financieras que el Gobierno Central ofrece a las CCAA en el FLA y otros mecanismos de liquidez. Por otra parte, el grueso del gasto corriente registra a partir de 2009 una caída mucho más modesta que el gasto total y comienza a repuntar en 2013 para situarse en 2016 a niveles de 2008, acercándose ya al pico alcanzado en 2009.

Gráfico 4: Componentes del gasto no financiero ajustado por habitante, 2003 = 100 conjunto de las comunidades autónomas a precios constantes de 2010

El Gráfico 5 muestra la evolución de los tres componentes principales del gasto corriente neto de intereses de acuerdo con la CN: la remuneración de asalariados, la compra de consumos intermedios y las prestaciones sociales distintas de las prestaciones sociales en especie producidas directamente por las administraciones públicas (esto es, las prestaciones monetarias y aquellos bienes o servicio que las AAPP compran en el mercado y ofrecen a sus ciudadanos gratuitamente o a precios muy inferiores a los de mercado).⁸ Las tres variables muestran un perfil similar al del gasto corriente total neto de intereses, con un fuerte crecimiento hasta 2009, seguido de un fuerte recorte y una suave recuperación en los últimos ejercicios.

8 Los datos de CP no permiten realizar con garantías un ejercicio similar porque en ellos se observan anomalías importantes en los perfiles temporales de los componentes de esta partida de gasto (personal, compras de bienes y servicios y transferencias corrientes) en algunas regiones. Estas anomalías parecen deberse a cambios en criterios contables que resultan en trasvases significativos de fondos entre capítulos presupuestarios de un ejercicio a otro. Algunos de los casos más llamativos son los de Baleares y Madrid en 2005-06 y el País Vasco, Madrid y Murcia en 2013-14. En algunos casos, el salto se produce al cambiar

Gráfico 5: Componentes del gasto corriente neto de intereses, gasto por habitante, 2003 = 100 conjunto de las comunidades autónomas a precios constantes de 2010

Gráfico 6: Variación media anual del gasto no financiero ajustado por habitante (CN) a precios constantes de 2010 y sus componentes, euros por año, varios períodos

de fuente, esto es, al pasar del avance de ejecución al avance de liquidación y luego al dato definitivo de liquidación. A título de ejemplo, el gasto de Murcia en capítulo 1 y capítulo 4 durante 2012 baila en torno a mil millones (en direcciones opuestas) según tomemos el dato de ejecución o el avance de la liquidación, sugiriendo que alguna partida importante se ha contabilizado de forma distinta en los dos casos. Esto hace que al actualizar los datos cada año, el perfil aparente de gasto durante los últimos ejercicios varíe de forma muy sustancial en algunos casos. Estas anomalías desaparecen en las series de CN, donde presumiblemente se utilizan criterios homogéneos de contabilización. La IGAE, sin embargo, no ofrece una descripción detallada y accesible de cómo se han construido estas series o incluso de lo que se recoge en las distintas partidas de ingreso y gasto que utiliza la CN. En principio, la referencia básica sobre el tema es el manual del SEC 2010 (UE, 2013), pero esta fuente no siempre resulta muy ilustrativa. También hay alguna información útil en IGAE (2014).

Finalmente, el Gráfico 6 muestra la variación media anual del gasto real no financiero por habitante en CN y la de sus distintos componentes, medida en euros por año durante distintos subperíodos. Entre 2003 y 2009 el gasto total por habitante a precios constantes aumentó a un ritmo medio de 146 euros anuales, gracias fundamentalmente al incremento del gasto corriente neto de intereses. Entre 2009 y 2013 el gasto total se reduce aproximadamente al mismo ritmo al que antes había aumentado pero la caída de la inversión absorbe la mitad del descenso, suavizando así la caída del gasto no financiero. Finalmente, a partir de 2013 se inicia una suave recuperación del gasto, que se produce a un ritmo mucho mayor en el caso del gasto corriente que en el del gasto total, mientras que la inversión sigue cayendo.

4. Una mirada más detallada a los dos últimos ejercicios

En esta sección se analiza en mayor detalle la evolución de las cuentas agregadas de las CCAA durante los últimos dos ejercicios y se cuantifican los efectos sobre las mismas de algunos factores atípicos que han de tenerse en cuenta a la hora de valorar la situación actual.

Cuadro 1: Ingresos y gastos ajustados del conjunto de las CCAA en CN y componentes de su saldo presupuestario, situación observada

El Cuadro 1 resume la información más relevante utilizando datos de CN expresados en millones de euros corrientes en su primer bloque y en puntos porcentuales de PIB en el segundo. De acuerdo con estas cifras, la evolución del saldo presupuestario de las CCAA ha sido muy diferente en los dos últimos ejercicios: mientras que el déficit de 2015 ha sido prácticamente idéntico al de 2014, el de 2016 se ha reducido en 9.500 millones de euros, lo que supone una mejora de 0,92 puntos de PIB. Esta mejora del saldo presupuestario regional refleja una saludable subida de los ingresos, que crecen a un ritmo superior al 5% (pese a una caída de 1.500 millones en las transferencias de los Fondos Estructurales europeos), y un meritorio descenso de los gastos, que caen algo más del 1,2% en relación al ejercicio anterior.

Aunque a primera vista los datos son decepcionantes en 2015 y muy positivos en 2016, un examen más detallado del cuadro y de otra información relevante sugiere una lectura más matizada en ambos casos. Un primer factor de preocupación es que la reducción del gasto en 2016 se debe más que por entero a una fuerte caída de las operaciones de capital desde niveles ya muy bajos. En segundo lugar, hay que resaltar también que la fuerte caída de la partida de intereses que se observa en los dos últimos ejercicios se debe fundamentalmente a la fuerte subvención implícita en las favorables condiciones financieras de los fondos de liquidez autonómica y para pagos a proveedores que el Gobierno Central ha ofrecido en estos años. Un tercer factor a considerar es la irregular y posiblemente engañosa evolución de los ingresos ligados al sistema de financiación autonómica que se recogen en la partida de transferencias de otras administraciones públicas. Así, el estancamiento de estos ingresos en 2015 tuvo que ver más con la inercia de las entregas a cuenta ante un cambio de ciclo que con una debilidad real de la recaudación tributaria. En contrapartida, el fuerte crecimiento de esta rúbrica en 2016 se debe fundamentalmente a la abultada liquidación positiva del año 2014 (con un saldo favorable a las CCAA de 7.600 millones de euros, 6.000 más que el año anterior) en un año en el que los ingresos tributarios del Estado se estancaron como resultado de la reciente reforma fiscal. Finalmente, ha de tenerse en cuenta que el déficit de 2015 se ha visto empujado al alza por una serie de gastos atípicos y en principio no recurrentes por un importe total de más de 3.500 millones de euros, de los que aproximadamente la mitad corresponden a inversiones mal contabilizadas en su momento y la otra mitad a gastos corrientes.

Partiendo del Cuadro 1 y de algunas cifras ya citadas, resulta sencillo calcular un déficit subyacente que vendría a recoger la situación de las cuentas regionales tras normalizar los ingresos del sistema de financiación autonómica y deducir los diversos atípicos que han afectado a los resultados de estos años, incluyendo las subvenciones extraordinarias a los intereses del FLA y otros mecanismos de liquidez que se han ofrecido en los últimos ejercicios. Para ello, en el Cuadro 2 se calcula el déficit que se habría observado en 2015 y 2016 i) tras eliminar los gastos atípicos de 2015 citados más arriba y suponiendo ii) que los ingresos de las comunidades autónomas por transferencias netas de otras administraciones públicas hubiesen crecido al mismo ritmo que los ingresos tributarios de la Administración Central (por IVA e impuestos sobre los productos y sobre la renta) corregidos por recaudación incierta,¹⁰ esto es, a un ritmo del 4.53% en 2015 y del 0,63% en 2016 según los datos de la IGAE (2017b) y iii) que los gastos por intereses de las CCAA hubiesen evolucionado al mismo ritmo que los de la Administración Central del Estado. Las cifras destacadas en negrita en el Cuadro 2 son las que cambian en relación al Cuadro 1 al incorporar estos supuestos contrafactuales.

9 Los atípicos de 2015 incluyen partidas de inversión por un valor total de 1.777 millones de euros, de los que 1.542 corresponden a Cataluña, 121 a Baleares y 114 a Asturias. El grueso de los proyectos son de carreteras pero en el caso catalán se incluye también la construcción de prisiones, edificios judiciales y comisarías. Estas partidas corresponden a gastos de otros ejercicios ligados a proyectos de cooperación público-privados que hasta el momento se habían contabilizado en el sector privado. Al revisarlos, la IGAE ha considerado que, dado el reparto acordado de riesgos, tales proyectos corresponden realmente al sector de Administraciones Públicas, por lo que ha procedido a atribuirlos a este sector con fecha 2015. Además de las inversiones, hay que incluir también entre los atípicos de este ejercicio unos 1.000 millones de euros destinados a los nuevos, exitosos y caros tratamientos de la hepatitis C aplicados al stock preexistente de enfermos y otros 800 ligados a la devolución de la mitad de una paga extra a los funcionarios que fue suprimida en 2012 y se ha devuelto en un año en el que ha habido elecciones en la mayor parte de las autonomías. Hay indicios (fundamentalmente noticias de prensa) de que al menos algunas CCAA han devuelto otra parte de la paga extra de 2012 en 2016, pero no he podido encontrar datos más precisos que puedan ser incorporados al Cuadro 2.

Cuadro 2: Ingresos y gastos netos del conjunto de las Comunidades Autónomas y componentes de su saldo presupuestario, escenario alternativo en 2015 y 2016: cálculo del déficit subyacente sin atípicos ni subvenciones a intereses y con ingresos netos por transferencias creciendo al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado

Puntos porcentuales del PIB

Comparando el Cuadro 2 con el Cuadro 1, vemos que el déficit subyacente es inferior en unos 3.000 millones al observado en 2015 y superior a éste en algo más de 5.000 millones en 2016. Así, mientras que el déficit observado se estanca en 2015 y se reduce a menos de la mitad en

10 En promedio entre 2003 y 2016, las transferencias netas de otras administraciones públicas recibidas por las CCAA y los ingresos tributarios de la Administración Central, calculados como se indica en el texto, han crecido a un ritmo similar, en torno a un 3% anual. Año a año, sin embargo, no hay una relación clara entre las dos variables.

2016, el déficit subyacente muestra un patrón más suave de reducción gradual con un descenso acumulado mucho menor durante el conjunto del período analizado. El ejercicio sugiere que la situación presupuestaria actual de las CCAA es menos cómoda de lo que podría parecer a primera vista dado que el acercamiento al objetivo de déficit que se observa en los dos últimos ejercicios refleja fundamentalmente una fuerte reducción de los intereses debida a acciones discrecionales del Gobierno central que podrían no mantenerse en el futuro y una caída adicional de la inversión desde niveles ya muy bajos que habría que empezar a revertir lo antes posible.

5. Detalle por regiones

El Gráfico 7 compara los saldos presupuestarios ajustados de las comunidades autónomas en 2016 calculados a partir de los datos del MHFP con los saldos en términos de Contabilidad Nacional, que son los que sirven de referencia oficial para establecer los objetivos de déficit de las comunidades autónomas. Aunque la correlación entre ambos indicadores es elevada (0,91), en algunas regiones existen diferencias muy significativas, entre las que cabe destacar los casos de Baleares y Madrid, donde la IGAE ha ajustado el déficit en más de medio punto del PIB regional, a la baja en el primer caso y al alza en el segundo.

Las diferencias entre las dos fuentes son algo mayores cuando comparamos la variación del saldo presupuestario registrada entre 2015 y 2016, como se hace en el Gráfico 8. Aunque la correlación sigue siendo razonablemente elevada (0,69), en algunos casos los ajustes de la IGAE modifican muy significativamente la variación estimada del saldo presupuestario entre un ejercicio y otro, mejorándola en más de medio punto del PIB regional en Cataluña, Baleares, Extremadura y Asturias.

Gráfico 7: Saldo presupuestario como porcentaje del PIB, 2016 contabilidad presupuestaria vs. contabilidad nacional

Gráfico 8: Variación del saldo presupuestario como % del PIB entre 2015 y 2016 contabilidad presupuestaria vs. contabilidad nacional

Las diferencias entre ambas estimaciones reflejan una serie de ajustes introducidos por la IGAE para adaptar el tratamiento contable de ciertos conceptos a las convenciones de la Contabilidad Nacional. Entre estos ajustes se incluyen correcciones a la baja en algunas partidas de ingresos para recoger la incertidumbre existente sobre la recaudación de ciertos tributos ya devengados y ajustes que corrigen diferencias de criterio en el tratamiento de los intereses y de los proyectos de inversión financiados por el sistema de “abono total del precio” así como en el de ciertas aportaciones a empresas y entes públicos y en la imputación temporal de devoluciones de impuestos como resultado de sentencias judiciales, ejecuciones de avales y otras incidencias. Desafortunadamente, la IGAE no publica los detalles de los ajustes que introduce a los déficits presupuestarios regionales, por lo que no resulta posible determinar hasta qué punto las correcciones están ligadas a atípicos no recurrentes. La información sobre atípicos de la que se dispone proviene generalmente del Ministerio de Hacienda, pero se ofrece sólo de forma esporádica y no se recoge de forma sistemática en ninguna publicación regular.

Evolución de los saldos presupuestarios regionales durante los dos últimos ejercicios

Trabajando con datos de Contabilidad Nacional, el Gráfico 9 resume la evolución de las cuentas autonómicas durante el último bienio.¹¹ El eje horizontal mide el saldo presupuestario (capacidad o necesidad de financiación) registrado en 2016, mientras que el eje vertical indica la variación observada en tal saldo entre 2015 y 2016. La línea vertical de color azul indica el objetivo de estabilidad presupuestaria, que en 2016 se mantuvo en el 0,7% del PIB para todas las comunidades autónomas, al igual que el ejercicio anterior, y el cuadrado rojo corresponde al conjunto de todas las administraciones regionales.

11 Se utiliza el último dato disponible para cada año, que es todavía provisional para 2015 y un avance para 2016. Ambas cifras podrían, por tanto, variar en el futuro con la publicación de datos actualizados.

Gráfico 9: Saldo presupuestario por CN en 2016 vs. variación en el saldo en relación con 2015

Como ya se ha visto, el conjunto de las CCAA presentó en 2016 un déficit presupuestario de 0,82 puntos del PIB agregado, algo menos de la mitad del dato provisional de 2015, que se cerró con un déficit del 1,74%. Puesto que el objetivo de déficit de 2016 es el mismo que el de 2015, este resultado supone, en promedio, una sustancial reducción del grado de incumplimiento por parte de las comunidades autónomas, que en su conjunto han cerrado sólo una décima por encima de su objetivo. Todas ellas, además, mejoran o al menos mantienen sus resultados en relación al año anterior. Siguen existiendo, sin embargo, diferencias muy significativas entre comunidades. Como se observa en el gráfico, once de ellas cumplieron el objetivo de déficit o se situaron muy cerca del mismo, mientras que las seis restantes presentaron déficits que en su mayor parte más que duplicaron el objetivo. Los casos más preocupantes dentro de este grupo son los de Cantabria, Valencia, Extremadura y Murcia.

Las fuentes inmediatas de las variaciones de los saldos presupuestarios regionales por CN entre 2015 y 2016 se analizan en el Cuadro 3 (sin correcciones por atípicos). La columna [1] muestra la variación del saldo presupuestario regional, calculada de forma que un signo positivo de esta variable corresponde a un menor déficit o un mayor superávit no financiero, medido siempre como porcentaje del PIB. La variación del saldo presupuestario es la diferencia entre las variaciones de los ingresos y de los gastos netos no financieros (columnas [2] y [3] respectivamente). A su vez, la variación del gasto neto no financiero total se puede expresar como la suma de las variaciones en sus tres componentes: las operaciones de capital [4], el gasto en intereses [5] y el resto del gasto corriente neto de transferencias a otras administraciones públicas [6].

Cuadro 3: Variación del saldo presupuestario no financiero (CN) y de sus componentes entre 2015 y 2016, puntos porcentuales del PIB regional

Entrando en el detalle del Cuadro 3, la llamativa mejora del saldo presupuestario catalán se debe en parte a la caída de las operaciones de capital como resultado de la desaparición de las inversiones atípicas contabilizadas en 2015 que aportan 0,7 puntos de PIB a la variación observada del saldo presupuestario (véase la nota al pie número 9). El mismo efecto está presente en menor medida en Asturias y Baleares (con una aportación de 0,5 y 0,4 puntos respectivamente). En el otro extremo de la tabla, las comunidades que menos mejoran su saldo presupuestario son generalmente las que partían de una situación más saneada. La excepción es Cantabria, que partía de un déficit cercano al punto y medio en 2015 y ahí se mantiene. Cantabria es también, junto con Galicia una de las dos únicas regiones en las que los ingresos netos han caído en relación al año anterior. En cuanto a los gastos, su reducción está dominada en la mayor parte de las comunidades por la caída de las operaciones de capital, que se reducen incluso en términos absolutos en todas las comunidades excepto en el País Vasco.

Evolución del gasto real por habitante y de sus componentes

El Cuadro 4 resume la evolución del gasto autonómico por habitante a precios constantes y la de sus dos componentes más importantes, la inversión real u operaciones de capital y el gasto corriente neto de intereses. Como ya se ha dicho, esta última variable podría ser un indicador razonable del nivel de prestación de servicios de las administraciones regionales. Para cada variable, se muestra la situación en 2016 y en otros años seleccionados, tomando como base igual a 100 el ejercicio 2003.

Cuadro 4: Gasto no financiero por habitante a precios constantes de 2010, CN Índices, 2003 = 100

Como se observa en el Cuadro, la mayor parte de las comunidades presentan perfiles de gasto similares a los agregados que se muestran en los Gráficos 4 y 6. La evolución de la inversión productiva es ciertamente preocupante. Su volumen real por habitante se ha reducido a menos de la mitad de su valor inicial en el conjunto del país y en 13 de las 17 comunidades autónomas, sin que se observe una recuperación en la parte final del período en la mayoría de los casos. De no corregirse en un tiempo razonable, esta situación terminará comprometiendo la calidad de los servicios públicos que las CCAA pueden prestar. Los indicadores de gasto total y especialmente de gasto corriente, sin embargo, se prestan a una lectura bastante más positiva. El gasto corriente por habitante, neto de intereses y calculado a precios constantes, es superior al observado en 2003 en al menos un 10% en todas las regiones españolas, situándose en promedio un 23% por encima de esta referencia.

Con todo, existen diferencias significativas entre unas regiones y otras. Así, Canarias, Castilla la Mancha y Valencia son las comunidades en las que menos ha crecido el gasto total en el conjunto del período, mientras que el País Vasco y Cataluña presentan los mayores crecimientos acumulados. El País Vasco es también la comunidad que menos ha recortado la inversión, seguida de Cataluña, mientras que Castilla la Mancha, Valencia, Navarra y Canarias son las que más lo han hecho. También hay diferencias significativas en el crecimiento del gasto total y corriente entre 2003 y 2009, la magnitud del recorte sufrido entre 2009 y 2013 y la recuperación que se observa entre este último año y 2016.

6. Conclusión

En este trabajo se ha repasado la evolución de las finanzas autonómicas durante el último ejercicio para el que se dispone de datos y durante el período precedente. El ejercicio revela que el gasto autonómico ha seguido un patrón extremadamente procíclico, con fuertes crecimientos durante el período de expansión seguidos de profundos recortes en la crisis, aunque con un cierto desfase, y de una ligera recuperación en los últimos años analizados. Entre 2009 y 2011 el recorte del gasto fue muy inferior a la caída de los ingresos, lo que hizo el déficit autonómico se disparase hasta alcanzar un máximo del 5,1% del PIB en 2011. A partir de ese año, se observa una clara mejoría del saldo presupuestario autonómico, aunque a un ritmo decreciente, seguida de un estancamiento en 20014 y 2015 y una fuerte mejora en 2016.

El patrón observado en los dos últimos años, sin embargo, resulta un tanto engañoso y cambia significativamente cuando las cifras se analizan con atención. Así, el estancamiento del déficit en 2015 se debe en parte a la debilidad “técnica” de los ingresos autonómicos como resultado de la inercia de las entregas a cuenta del sistema de financiación autonómica en momentos de cambio de ciclo y a la existencia de atípicos significativos en algunas partidas de gasto. En 2016 sucede básicamente lo contrario: el fuerte descenso del déficit en relación al ejercicio anterior debe mucho a la desaparición de los atípicos en el gasto y a una liquidación muy favorable del sistema de financiación autonómica. Otro factor importante es el mantenimiento de la partida de intereses a un nivel artificialmente bajo como resultado de las muy favorables condiciones financieras que el FLA y otros instrumentos de liquidez del Estado han ofrecido en los últimos ejercicios Una vez corregidos todos estos efectos, el saldo presupuestario subyacente del conjunto de las comunidades autónomas registra una leve mejoría tanto en 2015 como en 2016 y una reducción acumulada a lo largo de los dos ejercicios muy inferior a la que se observa en las cifras sin corregir. Esta mejora, además, se debe en parte a una insostenible reducción de los gastos de capital desde niveles ya muy bajos. Así pues, la situación de las cuentas autonómicas no ha superado por completo los efectos de la crisis y sigue presentando algunos rasgos preocupantes. Para acomodar la normalización de las partidas de inversión e intereses sin aumentar el déficit estructural del sector sería necesario un esfuerzo de contención del gasto corriente que seguramente no resultará sencillo en las actuales circunstancias políticas.

ANEXO

1. Saldos pendientes de pago a proveedores

En el sistema contable de las administraciones públicas existe una cuenta extra-presupuestaria, la llamada cuenta 413 (antes 409) de acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto,¹² en la que se recogen temporalmente las facturas por bienes o servicios efectivamente recibidos hasta que se reconoce oficialmente la existencia de una obligación de pago y tales facturas se aplican al presupuesto. El problema surge cuando esta cuenta se utiliza para "aparcar" un volumen significativo de facturas por períodos largos de tiempo, dejando así fuera de la contabilidad presupuestaria una parte del gasto corriente del período.

Puesto que esta práctica puede introducir distorsiones importantes en el patrón aparente de gasto, las normas de contabilidad nacional (IGAE 2006, pp. 91-5) exigen un ajuste que consiste en aumentar (reducir) el gasto presupuestario del ejercicio en un importe igual al incremento (reducción) del saldo de la cuenta 413 entre el comienzo y el cierre del mismo. Cuando la variación en la cuenta 413 es positiva, el ajuste sirve para atribuir las facturas guardadas en el cajón durante el año al mismo ejercicio, en vez de dejar su reconocimiento para ejercicios futuros, y cuando es negativo tiene el efecto de reducir el gasto del año por el importe de las facturas de años anteriores que se sacan del cajón durante el mismo.

En ausencia de este ajuste, los datos de contabilidad presupuestaria pueden ofrecer una imagen distorsionada de la evolución de ciertos capítulos de gasto. Este problema podría haber sido especialmente importante en 2012 debido al plan de pagos a proveedores implementado en ese ejercicio para ayudar a las administraciones territoriales a ponerse al corriente de sus obligaciones de pago. Puesto que el plan exige la contabilización de las facturas pendientes de pago para tener acceso al crédito, el gasto contabilizado en 2012 contiene partidas significativas de facturas atrasadas que en realidad corresponden a años anteriores. Esto hace difícil valorar el éxito de los esfuerzos autonómicos para reducir el gasto durante este ejercicio.

Con el fin de eliminar esta distorsión, se ha corregido el gasto ejecutado de las comunidades autónomas utilizando información proporcionada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública sobre las variaciones anuales en los saldos de la cuenta 413 en los ejercicios desde 2007 hasta 2016 que se recoge en parte en el Cuadro A.1. Entre 2008 y 2011 las comunidades autónomas acumularon en torno a 10.000 millones de euros en facturas impagadas que, en un 70%, se aplicaron al presupuesto de 2012 por exigencia del Plan de Pagos a Proveedores, hinchando artificialmente el volumen de gasto ejecutado en ese año.

12 La cuenta cambia de numeración en la última versión del Plan General de Contabilidad Pública.

Cuadro A.1: Variaciones registradas durante cada ejercicio en las cuentas de acreedores por obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto ejercicios 2010 a 2016, miles de euros corrientes

- Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. (MHAP 2014, 2015, 2016c y consulta directa) y Ministerio de Hacienda y Función Pública (2017c). - Nota: El importe que aparece en el cuadro se suma al gasto ejecutado para obtener un agregado ajustado de gasto regional.

2. Tratamiento de las liquidaciones negativas correspondientes a 2008 y 2009

Otra peculiaridad de los datos publicados que ha de tenerse en cuenta a los efectos que nos interesan en este trabajo está relacionada con el tratamiento que se ha dado en contabilidad presupuestaria a los saldos aplazados favorables al Estado de las liquidaciones del sistema de financiación autonómica correspondientes a 2008 y 2009, que se practicaron en 2010 y 2011, cuyo pago se está realizando gradualmente mediante retenciones de los ingresos autonómicos.

El procedimiento elegido para que las comunidades autónomas devuelvan al Estado los saldos deudores de estas liquidaciones se desvía de la práctica habitual y además ha experimentado cambios importantes, el primero de los cuales se recoge en la ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012 y complica aún más las cosas. La disposición adicional cuarta de la ley de financiación regional en vigor (BOE, 2009) permite aplazar la devolución del saldo de las liquidaciones de 2008 y 2009 de forma que la deuda autonómica con el Estado se cancele “en un plazo máximo de 60 mensualidades iguales” comenzando, respectivamente, en enero de 2011 y de 2012.¹³ De acuerdo con esta norma, los reintegros de los saldos pendientes (que tomarán la forma de retenciones sobre las entregas a cuenta del Estado a las comunidades autónomas) se extenderán durante un período de cinco años con uno de carencia, comenzando en enero de 2011 en el caso de la liquidación de 2008 y en enero de 2012 en el de la de 2009, y se tendrán en cuenta a efectos del cálculo del ITEn. Las dos primeras columnas del Cuadro A.2 muestran los saldos inicialmente aplazados de estas dos liquidaciones y la tercera el saldo pendiente de devolver a 1 de enero de 2012, tras los reintegros parciales del saldo de la liquidación de 2008 que se realizaron durante el año 2011.

13 La disposición dice textualmente lo siguiente: “No obstante lo dispuesto en la Ley 21/2001 … y en la Sección 3.ª del Título I de la presente Ley, la liquidación negativa global correspondiente a cada uno de los años 2008 y 2009, que en su caso se produzca, se abonará por aquellas Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía que hayan aceptado en Comisión Mixta el sistema contenido en esta Ley, mediante retenciones practicadas por el Estado sobre las entregas a cuenta o liquidaciones de cualquiera de los recursos, a partir de enero de 2011, en el supuesto de la liquidación negativa del ejercicio

Cuadro A.2: Saldos aplazados totales (pendientes de compensar) de las liquidaciones de 2008 y 2009 millones de euros

- Fuente: Liquidaciones del sistema de financiación de 2008 y 2009 (MEH, 2010 y 2011).

Por otra parte, la disposición adicional 36 de la ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012 (BOE 2012a) extiende de cinco a diez años los plazos de devolución de las liquidaciones de 2008 y 2009. El saldo pendiente de devolución de ambas liquidaciones a 1 de enero de 2012 se devolverá en 120 mensualidades iguales a partir de esa fecha.

La aplicación de la disposición presenta algunas complicaciones. En primer lugar, dado que los presupuestos de 2012 se aprobaron en el mes de junio de ese mismo año, durante los primeros seis meses del ejercicio los reintegros de los saldos deudores de las liquidaciones de 2008 y 2009 se habían realizado de acuerdo con el calendario quinquenal originalmente previsto en la ley de financiación. Para obtener el resultado deseado en el conjunto del año, los reintegros del segundo semestre se ajustaron de forma que la suma de los doce meses fuese igual al 10% del saldo deudor a 1 de enero, lo que de hecho ha exigido pequeños reintegros negativos en la segunda mitad del año.¹⁴

2008, o a partir de enero de 2012, en el supuesto de la liquidación negativa del ejercicio 2009, por un importe tal, en ambos casos, que permita cancelar la deuda total en un plazo máximo de 60 mensualidades iguales.”

En segundo lugar, a la hora de contabilizar los reintegros se ha optado por un procedimiento que a primera vista podría resultar innecesariamente complicado, pero cuya lógica se entenderá mejor en un momento. En vez de calcular un único reintegro de acuerdo con el nuevo calendario, se ha optado por mantener el reintegro calculado con el antiguo calendario e introducir una partida adicional de ajuste de forma que la suma de las dos sea igual al reintegro calculado con el nuevo calendario. Esta partida de ajuste es formalmente un anticipo, de forma que en principio las comunidades siguen devolviendo los saldos deudores de acuerdo con el calendario original que termina en diciembre de 2016 pero después el Estado les devuelve una parte de lo pagado mediante un anticipo que no se considera a efectos del cálculo del ITEn. Estos anticipos se irán acumulando hasta la fecha prevista para la cancelación de la deuda de acuerdo con el calendario original (diciembre de 2016). Comenzando en 2017, los anticipos acumulados se irán cancelando en mensualidades iguales.

Una de las razones por la que se ha utilizado este procedimiento es la de evitar alterar el calendario de pagos de las liquidaciones pendientes incluido en el reciente acuerdo de financiación de una forma que hubiese afectado, vía el cálculo del ITEn, a los recursos que perciben las comunidades autónomas. Otra razón tiene que ver con las condiciones impuestas por el Gobierno central a las comunidades autónomas para extender a diez años el calendario de devolución de los saldos pendientes. La ley de PGE de 2012 establece que para tener derecho a tal extensión las comunidades autónomas deberán tener aprobado el plan de ajuste previsto en la Ley de Estabilidad Presupuestaria y que para mantener tal derecho deberán cumplir sus objetivos de estabilidad presupuestaria durante todo el período de aplicación del mecanismo. Si en algún momento una comunidad autónoma incumpliese tales objetivos, tendría que devolver los anticipos acumulados correspondientes a la extensión del plazo de devolución, aunque la norma deja un cierto margen para no aplicar esta disposición a aquellas comunidades que al menos cumplen con sus obligaciones de suministro de información. Si el incumplimiento se produjese antes de 2017, la devolución de tales anticipos se realizaría en partes mensuales iguales durante el período restante hasta diciembre de 2016, de forma que la deuda pendiente se extinguiese por completo en la fecha inicialmente prevista. Si el incumplimiento fuese posterior a esta fecha, la devolución de los anticipos pendientes, de exigirse, tendría que ser inmediata.

Los plazos de devolución de los saldos pendientes de las liquidaciones de 2008 y 2009 han vuelto a cambiar recientemente con efectos para 2015 y años posteriores. La disposición final primera del Real Decreto-Ley 12/2014 amplía el plazo de devolución hasta los 20 años a contar desde enero de 2012. Puesto que tres de estos años ya han transcurrido, el reintegro anual se calculará dividiendo por 17 el saldo pendiente de devolver a 1 de enero de 2015. El mecanismo utilizado será igual al actual, minorándose el importe original del reintegro en una cantidad que será considerada un anticipo. El Cuadro A.3 resume el cálculo del reintegro anual que se aplicará de 2015 en adelante.

¹⁴ De acuerdo con el calendario original, el reintegro anual sería un 20% del saldo deudor total de las dos liquidaciones. Con el nuevo calendario, pasa a ser un 10% del saldo pendiente a 1 de enero de 2012, del que ya se han descontado los pagos realizados en 2011 a cuenta del saldo de 2008, por lo que el importe del nuevo reintegro es algo menos de la mitad del importe del antiguo reintegro.

Cuadro A.3: Cálculo del nuevo importe de los reintegros anuales de los saldos pendientes de las liquidaciones de 2008 y 2009 miles de euros

Ajustes a las series de ingreso autonómico

Como acabamos de ver, los saldos favorables al Estado de las liquidaciones de 2008 y 2009 del sistema de financiación regional no se abonaron en el momento que en principio correspondía (esto es, en 2010 y 2011) sino que se han aplazado a ejercicios posteriores y se están pagando de forma gradual. Tal como se han hecho las cosas contablemente, los saldos de estas liquidaciones no tuvieron ningún impacto presupuestario en el ejercicio en el que se practicaron las mismas y sólo han empezado a tenerlo de forma gradual en ejercicios posteriores. Además, puesto que la devolución de tales saldos se realiza mediante retenciones por parte del Estado de parte de las entregas a cuenta de los recursos del sistema que las comunidades autónomas perciben mensualmente, al menos parte de su devolución no se recoge de forma explícita en los presupuestos, aunque sí tiene un efecto sobre los mismos a través de los ingresos presupuestados de las comunidades autónomas, que se verán reducidos por tales retenciones.

Esta forma de hacer las cosas tiende a distorsionar el patrón de ingresos y de déficit de las comunidades autónomas. Por un lado, una parte del déficit en el que éstas han incurrido no resulta visible en los datos presupuestarios de los años en los que realmente se generó (2008 y 2009) o en los que se conoció con exactitud y se practicó la liquidación correspondiente (2010 y 2011, a los que se atribuye en términos de contabilidad nacional), sino que se traslada hacia adelante, fundamentalmente hacia ejercicios todavía por llegar, de una forma que puede escapar al análisis si no se tiene cuidado. Por otra parte, esta traslación toma la forma de una reducción aparente de los ingresos no financieros de las CCAA que conviene corregir para tener una idea más clara de la evolución de los ingresos autonómicos medidos de una forma homogénea.¹⁵

Cuadro A.3: Retenciones anuales practicadas a cuenta de los saldos deudores de las liquidaciones de 2008 y 2009, miles de euros

- Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Para evitar que tales distorsiones produzcan una imagen engañosa de la experiencia pasada de las comunidades autónomas conviene introducir los mismos ajustes que se exigirían en Contabilidad Nacional. El primero consiste en eliminar las retenciones practicadas en 2011 y años posteriores sobre los ingresos de las administraciones regionales a cuenta de los saldos pendientes de las liquidaciones de 2008 y 2009 (recogidas en el Cuadro A.3) con el fin de tratar los reintegros parciales de tales saldos como otros reintegros de deuda, que no afectan a los ingresos no financieros sino a los gastos financieros. El segundo implica contabilizar los saldos de las liquidaciones aplazadas (véanse las dos primeras columnas del Cuadro A.2) en los años en los que estos se generaron (2010 y 2011). De esta forma, tendremos una serie ajustada de ingresos presupuestarios no financieros que aproxima la correspondiente serie de contabilidad nacional.

¹⁵ En condiciones normales, los reintegros de los saldos pendientes de devolución deberían contabilizarse como un gasto financiero, pues corresponden a la devolución de deudas pendientes. Sin embargo, se les trata como una reducción de los ingresos no financieros.

Referencias

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