Estudios sobre la Economía Española - 2017/12 Análisis de los Presupuestos de las CC.AA: cumplimiento 2016 y valoración 2017

Manuel Díaz (FEDEA)

Carmen Marín (FEDEA)

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Mayo 2017

Autores¹:

Manuel Díaz (Fedea)

Carmen Marín (Fedea)

1 Los autores quieren agradecer los comentarios y sugerencias de Ángel De la Fuente y la financiación recibida del Ministerio de Economía y Competitividad a través del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica Proyecto ECO2014-59196-P.

I. Introducción

El objetivo de este documento es analizar el cumplimiento de los Presupuestos de las CC.AA de 2016 y valorar los Presupuestos de 2017. En principio, las CC.AA han de aprobar unos Presupuestos que sean coherentes con el Objetivo de Estabilidad Presupuestaria. No obstante, año tras año, la mayoría de ellas incumplen sistemáticamente el objetivo de déficit. En este documento mostramos que la principal causa de incumplimiento del objetivo de déficit de 2016, al igual que en otros ejercicios recientes, ha sido la desviación de los ingresos no provenientes del Sistema de Financiación regional con respecto a las cantidades previstas en el presupuesto, que eran optimistas. Aunque todo apuntaba que el mismo patrón se repetiría en 2017, esta sobrestimación ha sido corregida.

El presente documento está dividido en tres secciones. En la primera se evalúa el cumplimiento de los presupuestos de 2016. En la segunda se analizan los presupuestos de 2017. Por último, la tercera resume nuestras conclusiones. Como base para el análisis se utiliza la información que publica el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, 2016b y 2017b).

II. Evaluación del cumplimiento de los Presupuestos de 2016

Según el informe que cada año elabora el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP, 2016b), en el año 2016 se presentaron unos presupuestos consistentes con el objetivo de déficit del del PIB. A pesar de que el objetivo de déficit del conjunto de las CC.AA se elevó, en abril de 2016, al 0,7% del PIB, este subsector CC.AA ha incumplido el déficit comprometido el pasado año con un déficit del 0,8% del PIB. Si nos fijamos exclusivamente en el objetivo de déficit con el que las CC.AA elaboraron sus presupuestos de 2016, el del PIB, únicamente la Comunidad de Canarias del PIB) cumplió este objetivo. Si nos atenemos al objetivo del del PIB el número de regiones que cumplieron el objetivo se incrementa hasta 10: Andalucía del PIB), Asturias del PIB), Castilla-León (0,6% del PIB), Galicia del PIB), Baleares (0,4% del PIB), Madrid (0,6% del PIB), Navarra del PIB), País Vasco del PIB) y La Rioja (0,5% del PIB). En el lado de las incumplidoras están 6: Cataluña (0,9% del PIB), Aragón (1,1% del PIB), C. Valenciana del PIB), Cantabria del PIB), Extremadura (1,6% del PIB) y Murcia (1,7% del PIB)².

Para proceder a la comparación con el Presupuesto de 2016 hemos utilizado los datos de Ejecución Presupuestaria al cierre de 2016 (MHAP, 2016c). Es importante señalar que el análisis de los Presupuestos de 2016 lo hemos comparado con el objetivo del 0,3% del PIB. Esto es lo más razonable porque fue el objetivo con el se confeccionaron los Presupuestos de las CC.AA en ese ejercicio. Así, se ha elaborado la Tabla 1, en la que se muestra que la desviación de las cuentas autonómicas en relación con lo presupuestado para 2016 ha sido de unos 5.900 millones de euros. Como se puede ver en el Gráfico 1, la desviación se ha producido por el lado de los ingresos, que fueron finalmente, 6.106 millones inferiores a lo presupuestado. Por el lado de los gastos, la desviación respecto al presupuesto aprobado fue de -717 millones de euros, esto es positivo de cara al cumplimiento del déficit porque significa menor gasto de lo presupuestado. Por otra parte, la menor diferencia en términos absolutos, se debió a los ajustes de Contabilidad Nacional.

2 Véase IGAE, 2017

Gráfico 1. Fuentes de desviación con respecto al presupuesto inicial

Esta situación no es novedosa. Las CC.AA han cerrado con unos ingresos significativamente por debajo de lo presupuestado desde 2007. En concreto, en los años 2011 y 2012 los derechos reconocidos estaban en torno a un 92% de los ingresos presupuestados (véase Gráfico 2). Aunque la situación ha mejorado ligeramente entre 2013 y 2016, la ejecución de ingresos se situó sobre el 95% en estos ejercicios.

Los ingresos de las CC.AA provienen mayoritariamente (en torno al 70%) de las entregas a cuenta y liquidaciones del sistema de financiación regional. Estos ingresos se fijan en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y por tanto, se conocen con exactitud en el momento en el que se elaboran los presupuestos autonómicos. Por tanto, son las diferentes partidas agrupadas en el epígrafe “Resto de Ingresos”³ las responsables de toda la desviación en el presupuesto de ingresos.

En el año 2016, la diferencia entre el resto de ingresos presupuestados y los realmente reconocidos fue de 4.031 millones de euros. Esta diferencia es inferior a la registrada en el año 2015 (4.738 millones de euros). Como se puede ver en la Tabla 2, se debe a un comportamiento peor del previsto inicialmente de los Ingresos procedentes del Impuesto de Transacciones Patrimoniales y Actos Jurídicos, Resto de Transferencias Corrientes y de Capital y Enajenaciones de Inversiones Reales (ventas de patrimonio).

3 El resto de ingresos se calcula como la diferencia entre los ingresos no financieros descontando el pago de las devoluciones 2008 y 2009 y los recursos sujetos a entregas a cuenta y liquidaciones.

Por CC.AA, las que presentan mayores desviaciones entre el Resto de Ingresos presupuestados y los que obtuvieron realmente en el cierre de la Ejecución Presupuestaria son Extremadura (que alcanza una desviación del 2,7% PIB), Castilla La Mancha (1,2% del PIB), Cantabria (1% del PIB) y Murcia (0,8% del PIB) (véase el Gráfico 3). Por otro lado, las CC.AA que presentaron ingresos por encima de los presupuestados fueron Cataluña, Baleares, Canarias, C. Valenciana.

Como se puede ver en el siguiente gráfico existe una relación clara entre el exceso de ingresos realizado en 2016⁴ y la desviación sobre el objetivo de déficit de ese año. Es destacable que las regiones que no han sobrevalorado los ingresos son, o, las dos Comunidades con menor déficit, Canarias y Baleares, o bien, dos de las Comunidades que más han reducido el déficit en 2016, Cataluña y C. Valenciana.

Gráfico 4. Exceso de Ingresos Realizado 2016 VS Capacidad (+) o Necesidad (-) de Financiación 2o16. (% del PIB)

Como conclusión, durante 2016 la mayor parte de las CC.AA han sobrevalorado sus ingresos considerablemente. Esto les ha llevado a incumplir sus Presupuestos iniciales dando lugar a una desviación en el déficit final de cierre. Como ya había ocurrido en anteriores ejercicios y hemos puesto de manifiesto en anteriores informes⁵, las CC.AA tienden a sobrevalorar sus ingresos en los presupuestos. A medida que avanza el año, el riesgo de incumplimiento se va haciendo más evidente, por lo que las Comunidades optan por no ejecutar algunos gastos, principalmente gastos de capital, para acercarse a su objetivo de déficit⁶. No obstante, por muchos esfuerzos que hagan durante el ejercicio, mediante por ejemplo, retenciones de crédito, nunca es suficiente para cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria.

4 Exceso de Ingresos realizado se ha calculado como la diferencia entre el resto de ingresos previstos en el presupuesto 2016 y el resto de ingresos de la Ejecución Presupuestaria de cierre 2016.

5 Véase Díaz, M. y Marín, C. (2014, 2015 y 2016).

6 Véase De la Fuente, A. (2016).

III. Análisis de los presupuestos de 2017

El Informe de Presupuestos Generales de las CC.AA. de 2017 publicado a finales de marzo por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas muestra que todas las CC.AA. que han aprobado el Presupuesto para 2017 presentan unos presupuestos “consistentes” con el objetivo de déficit establecido en el 0,6%⁷. A diferencia de otros ejercicios donde prácticamente todas las regiones tenían los Presupuestos aprobados, en 2017 únicamente están aprobados, a 31 de marzo, los presupuestos de 10 Comunidades: Andalucía, Asturias, Islas Baleares, Canarias, Cantabria, Galicia, Extremadura, Murcia, Navarra y Comunidad Valenciana. A su vez, en cumplimiento con lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012 (véase BOE, 2012), la Autoridad Fiscal publicó en Febrero de 2017 un informe sobre los Presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas para 2017 (véase AIReF, 2017a). En dicho informe se concluye que “A pesar de que la AIReF califica de improbable o muy improbable la posibilidad de alcanzar el objetivo en ocho CCAA, considera factible el cumplimiento del objetivo de estabilidad, del -0,6% del PIB en 2017, para el conjunto del subsector”. No obstante, esta valoración se ha realizado considerando unos recursos del sistema de financiación no limitados en su cuantía a la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado (PGE). En el caso de que finalmente no se aprueben los PGE 2017, la valoración de esta institución pasaría de ser factible a improbable. Posteriormente, el pasado 25 de Abril actualizó dicho informe con la información de cierre de 2016 y con la reflejada en el proyecto de PGE 2017, señalando (AIReF, 2017b) que si bien mejoraba la calificación de 7 CC.AA. (Aragón, Asturias, Baleares, Castilla-La Mancha, Cataluña, Madrid y La Rioja) seguía considerando factible el cumplimiento del objetivo de estabilidad del - 0,6% del PIB.

Teniendo en consideración toda esta información y sabiendo, como hemos visto en el apartado anterior, que la desviación en el déficit de este subsector procede, en su mayor parte, de una sobrevaloración en los ingresos, comprobaremos si las CC.AA han sido realistas en la elaboración del presupuesto de ingresos en 2017. Para ello, utilizaremos los datos del informe de Presupuestos 2017 del Ministerio de Hacienda donde se detallan los ingresos y gastos de las 10 Comunidades que han aprobado el presupuesto en este ejercicio. Para el resto de regiones, se han consignado los créditos del presupuesto prorrogado del ejercicio 2016. Estos importes se han depurado con los recursos del sistema de financiación sometidos a entrega a cuenta y posterior liquidación, con el fin de adaptarlos a las previsiones consignadas en el proyecto de PGE de 2017.

Dividiremos el análisis en dos partes, por un lado, los recursos sujetos a entrega a cuenta y posterior liquidación, y por otro lado, el “Resto de Ingresos”.

En referencia a los recursos sujetos a entregas a cuenta y liquidación, señalar que representan la mayor parte de los ingresos de las CC.AA. Estos recursos son entregados por el Estado en concepto de impuestos compartidos (IVA, IRPF e Impuestos Especiales) y de Fondos (de Garantía, Suficiencia Global y Convergencia).

7 Véase MHAP, 2017b.

En lo que resta del informe, tomaremos como dato de recursos del sistema de financiación sujetos a entregas a cuenta y liquidación el que aparece en el proyecto de PGE 2017, dado que éstas son las cantidades que finalmente van a recibir en este ejercicio las CC.AA, suponiendo que se aprueben dichos presupuestos.

Tal y como ha publicado el Ministerio de Hacienda⁸ los recursos que se entregarán durante 2017 a las CC.AA a través de entregas a cuenta y liquidación supondrán en total un aumento del con respecto a 2016 (5.387 millones de euros más). De este incremento, la mayor parte corresponde a las entregas 2017 que supone 5.583 millones de euros más que lo que se anticipó en 2016 . Por el contrario, la previsión de liquidación de 2015 (7.405 millones de euros), a recibir en julio de 2017, será muy similar a la liquidación de 2014. No obstante, es importante matizar que las entregas de 2017 se materializarán en el caso de que se aprueben finalmente los PGE de 2017. En caso contrario, las entregas que recibirán las Comunidades son las que recibieron en 2016 prorrogadas. Este detalle es importante porque si finalmente no se aprueban los PGE de 2017, la Comunidades tendrán 5.000 millones de euros menos de lo previsto, lo que repercutirá negativamente, en el objetivo de déficit de este subsector.

Tabla 3. Recursos del Sistema de Financiación sujetos a Entregas a Cuenta y posterior Liquidación. 2017-2016 (*)

(*) Se incluyen las devoluciones de las liquidaciones negativas de 2008 y 2009 que están aplazadas a 20 años (**) Para 2015, se utiliza la previsión de liquidación

Como se puede ver en el Gráfico 5, todas las CC.AA. dispondrán de significativamente más recursos en 2017. La CC.AA con un mayor aumento respecto a 2016 son Canarias del PIB), Cantabria del PIB) y C. Valenciana del PIB), mientras que en Asturias, Castilla Leon y Castilla La Mancha este incremento será inferior al del PIB.

8 Véase MHAP, 2017a.

Gráfico 5. Diferencia de las entregas a cuenta y liquidaciones por CC.AA. (2017-2016) (% PIB)

En lo que respecta al resto de ingresos, se estima en los presupuestos 2017 una corrección considerable del 6% respecto al presupuesto 2016 (-2.727 millones de euros). El resto de ingresos se ha calculado como la diferencia entre los ingresos no financieros, descontando el pago de las devoluciones 2008 y 2009 y los recursos sujetos a entregas y liquidaciones estimados por las CC.AA. Posteriormente, se reparte el resto de ingresos así calculado entre las distintas partidas.

Como resultado se observa que las CC.AA prevén aumentar el resto de ingresos respecto a la ejecución de 2016 en 1.305 millones de euros, lo que supone una considerable corrección de respecto a la registrada en 2016 (esta misma diferencia el ejercicio pasado ascendía a 3.772 millones), y sobre todo, respecto a 2014 y 2015 donde esta diferencia superaba los 6.000 millones de euros. El incremento de esta partida en 2017 supone un 3% más que lo reconocido en 2016, y por tanto, esta previsión puede considerarse realista. Las partidas con mayores aumentos en los presupuestos 2017 con respecto al cierre de 2016 son: Enajenación de Inversiones Reales (con un incremento de 360 millones de euros), Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD) (970 millones) y Resto de Transferencias de Capital (2.307 millones adicionales). Como señala la AIReF (véase AIReF 2017b), este último incremento está justificado porque las comunidades recibirán los ingresos no percibidos en 2016 como consecuencia del retraso en la puesta en marcha del Programa Operativo 2014-2020 de la Unión Europea. Por otro lado, se observa que las Comunidades infraestiman la cantidad recaudada en tasas y el Resto de Transferencias corrientes.

El conjunto de las CC.AA prevé que el resto de ingresos aumente en torno al 0,1% del PIB con respecto al cierre de 2016 (véase el Gráfico 6). No obstante, si bien no existe sobrevaloración en el conjunto de CC.AA existe una elevada heterogeneidad entre las diferentes regiones. La recaudación estimada para 2017 en las regiones de Andalucía, Baleares, País Vasco, Castilla La Mancha, Navarra y Extremadura supera el 0,3% del PIB la realizada en 2016 y no está sustentado en medidas de ingresos. Destaca el caso de Extremadura que prevé un incremento del 1,7% del PIB con respecto 2016. En este punto, hay que destacar que aunque esta Comunidad cerró con la mayor desviación en 2016 (registrando casi unos ingresos 500 millones de euros inferiores a lo presupuestado, lo que supone el 2,7% del PIB) ha corregido esta desviación en el presupuesto de ingresos de 2017 en un 1% del PIB.

Gráfico 6. Diferencia entre Resto de Ingresos Presupuesto 2017 y Cierre 2016 (% PIB)

Además, cabe destacar como hecho estilizado, que existe mucha persistencia en el error de predicción del resto de ingresos. En el Gráfico 7, exponemos la relación entre el Exceso de Ingresos Previsto en 2017 y el finalmente realizado en 2016⁹. Se observa que existe una relación positiva entre ambas variables. No obstante, es importante destacar la notable mejora respecto a 2016 de las Comunidades de Cantabria y Murcia, puesto que han mejorado 6 posiciones en el ranking de sobrevaloración en 2017.

9 El exceso de ingresos previsto 2017 se ha calculado como la diferencia entre el resto de ingresos previsto en los presupuestos 2017 y el resto de ingresos obtenido a través de la

Gráfico 7. Exceso de Ingresos Previsto 2017 y realizado 2016. (% del PIB)

Como conclusión, parece que por primera vez en los últimos años, las CC.AA no han sobrevalorado el “resto de ingresos” en los presupuestos de 2017. Este sesgo en la estimación se ha corregido prácticamente respecto a 2016, y sobre todo, respecto al reflejado en 2014 y 2015. Por todo ello, las CC.AA estarían en disposición de cumplir el nuevo objetivo del 0,6% del PIB. Ahora bien es importante añadir que la fuente de incertidumbre en 2017, a diferencia de otros ejercicios, no procede de las partidas de Resto de ingresos sino de los recursos del sistema de financiación sujetos a entregas a cuenta y liquidación. Cabe señalar que en anteriores ejercicios, salvo en 2012, las regiones conocían en la fecha de elaboración de los presupuestos autonómicos la cantidad exacta de recursos del sistema de financiación procedentes de entregas a cuenta y liquidación. Este año no es el caso dado que el proyecto de PGE 2017 se ha presentado en el mes de marzo de 2017. En el caso de que finalmente no se aprueben los PGE de 2017, las Comunidades recibirán las entregas de 2016 prorrogadas, lo que supone 5.000 millones de euros menos que los recursos del Sistema de Financiación consignados en los PGE 2017. En dicho escenario, el déficit de las CC.AA terminaría el ejercicio 2017 por encima del 1% del PIB.

IV. Conclusión

Aunque el Presupuesto 2016 de las CC.AA fue elaborado en base a un objetivo de déficit del 0,3% del PIB, y a pesar de haberse elevado en el transcurso del año al 0,7% del PIB, las comunidades autónomas han incumplido su objetivo, habiendo cerrado el ejercicio con un déficit del 0,8% del PIB. Esta desviación se debe básicamente a un incumplimiento del Presupuesto de Ingresos.

Las CC.AA han cerrado 2016 con unos ingresos 6.106 millones inferiores a los presupuestados. De esta cantidad, más de 2.000 millones de euros se deben a que C. Valenciana y Cataluña incluyeron en su presupuesto un anticipo en el Fondo de Competitividad, el cual no se encontraba previsto en los PGE 2016. Los 4.000 millones de euros restantes se explican por un comportamiento peor del previsto en el Impuesto de Transacciones Patrimoniales y Actos Jurídicos, Resto de Transferencias Corrientes y de Capital y Enajenaciones de Inversiones Reales.

Para este año, las CC.AA van a tener unos ingresos superiores en 6.600 millones de euros a los ingresos no financieros de cierre de 2016. Este incremento de los ingresos se explica a través de las mayores Entregas a Cuenta y liquidaciones previstas en el proyecto de PGE de 2017 por importe de 5.387 millones de euros. Los 1.300 millones de euros restantes se corresponden con el aumento previsto en los presupuestos de las CC.AA de los recursos no sujetos a entregas ni liquidaciones. El exceso de ingresos previstos en 2017 sobre lo finalmente recaudado en 2016 asciende a un 0,1% del PIB. Por tanto, y por primera vez en la última década, podemos señalar que no existe sobrevaloración en estas partidas en el conjunto de las CC.AA. Por todo ello, pensamos que si existe una gestión rigurosa del presupuesto las regiones no sobrepasarán el objetivo de estabilidad presupuestaria del 0,6% del PIB. Conviene remarcar que esta previsión está sujeta al cumplimiento de las entregas a cuenta reflejadas en el proyecto de PGE de 2017. Dichos importes suponen más de 5.000 millones de euros respecto a 2016. En el caso de que finalmente no se apruebe el proyecto, las CC.AA recibirán unas entregas prorrogadas, y en dicho escenario, el déficit de este subsector terminaría el ejercicio 2017 muy por encima del 1% del PIB. De todas formas, las CC.AA pueden estar tranquilas porque esto no supone que pierdan recursos, ya que lo que reciban de menos por una inferior entrega en 2017, lo percibirán de más en 2019, con una mayor liquidación.

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