Estudios sobre la Economía Española - 2017/29 Los mecanismos adicionales de financiación: cantidades desembolsadas, subvenciones a los intereses y efectos sobre la financiación efectiva de las CCAA Ángel de la Fuente (FEDEA e IAE (CSIC))

Diciembre 2017

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Angel de la Fuente FEDEA e IAE (CSIC)

Diciembre de 2017

1. Introducción

Durante la reciente crisis, las comunidades autónomas se han encontrado con dificultades crecientes para acceder a los mercados de crédito con el fin de financiar sus vencimientos de deuda o sus déficits actuales y han recurrido a aplazar los pagos a sus proveedores, trasladando así sus problemas de liquidez a numerosas empresas. Ante esta situación, el Gobierno central ha actuado como prestamista de última instancia, facilitando a las comunidades autónomas liquidez en condiciones muy ventajosas a través de distintos fondos de nueva creación y otros mecanismos, entre los que se incluyen los sucesivos alargamientos del período de devolución de los saldos deudores de las liquidaciones de 2008 y 2009 y otras medidas ad-hoc.

Partiendo de los informes que sobre el tema publica el Ministerio de Hacienda y Función Pública (MHFP 2017a y b), en esta nota se describen brevemente los tres principales mecanismos de liquidez destinados a las comunidades autónomas, los llamados mecanismos adicionales de financiación, se estima su componente de subvención a los intereses de la deuda autonómica y se cuantifica su impacto sobre la financiación efectiva de las comunidades autónomas.

2. Los mecanismos adicionales de financiación a las CCCAA

Durante 2012, el Gobierno central puso en marcha dos instrumentos que ofrecían a las comunidades autónomas acceso a financiación a tipos muy favorables para cubrir los vencimientos de su deuda y sus déficits presupuestarios y para cancelar deudas pendientes con proveedores: el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA) y el mecanismo extraordinario de financiación para el pago a proveedores (MPP). En el caso del MPP, los pagos a proveedores los realizaba el ICO y la financiación llegaba a las comunidades autónomas a través de préstamos con entidades de crédito. Los créditos podían ser de hasta 10 años, con dos de carencia en la devolución del principal. En cuanto al FLA, es el Estado el que en primera instancia captaba recursos en el mercado para después ofrecer préstamos a las comunidades autónomas. Estos recursos se destinaron prioritariamente a cubrir vencimientos de deuda pero también otro endeudamiento autorizado, por ejemplo para financiar los déficits corrientes autorizados e incluso ciertos pagos pendientes a proveedores no incluidos en el Plan de Proveedores en sentido estricto. El acceso a ambos mecanismos se condicionó a la presentación y aprobación de un plan de ajuste y al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria previstos en el mismo. También se exigió a las comunidades autónomas beneficiarias de ambos programas que suministrasen mensualmente al Ministerio de Hacienda información detallada sobre el estado y evolución de sus finanzas para permitir el seguimiento de sus planes de ajuste. En ambos casos, la devolución de los préstamos se garantizaba con los recursos del sistema de financiación autonómica, que serían retenidos por el Ministerio de Hacienda en caso de incumplimiento del calendario de amortización acordado.

El MPP y el FLA se mantuvieron activos hasta 2014, integrándose después en un instrumento más amplio, el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas (FFCCAA). El fondo de proveedores queda a extinguir, el FLA continúa activo y se crean dos nuevos tramos: la llamada Facilidad Financiera, destinada a las comunidades autónomas que cumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria y plazos medios de pago a proveedores, y el Fondo Social, destinado a financiar obligaciones derivadas de convenios suscritos en materia social con las Entidades Locales, así como otras transferencias en materia de gasto social

Cuadro 1: Préstamos concedidos a las comunidades autónomas a través de los mecanismos adicionales de financiación millones de euros

- Fuente: MHFP (2017a).

El Cuadro 1 muestra el volumen total de préstamos concedidos por el MPP y el FLA entre 2012 y 2014 y por el FFCCAA en 2015 y 2016. En el Cuadro 2 se muestran las amortizaciones de principal realizadas en cada año y en el Cuadro 3 los saldos netos a 31 de diciembre. Durante el período analizado, el volumen total de préstamos ligado a los mecanismos adicionales de financiación superó los 160.000 millones de euros. Descontando las amortizaciones acumuladas, el saldo neto existente a finales de 2016 rondaba los 150.000 millones, o un 15% del PIB español.

Las condiciones de los préstamos de los distintos mecanismos de liquidez han sido muy favorables. Así, el tipo de interés del primer tramo del MPP estaba en torno al 6%, con una prima de menos de punto y medio sobre el coste de los fondos para el Tesoro Público, en un momento en el que el coste de la financiación para las CCAA con acceso al mercado estaba en torno al 11% en el mejor de los casos. En ejercicios posteriores los tipos iniciales han ido

Cuadro 2: Mecanismos adicionales de financiación devoluciones de principal, millones de euros

- Fuente: MHFP (2017a).

Cuadro 3: Mecanismos adicionales de financiación saldo neto a fin de año, millones de euros

cayendo al mejorar las condiciones de mercado y además el Gobierno ha reducido varias veces los tipos aplicables, tanto para los préstamos nuevos como para los ya concedidos, hasta llevarlos a niveles de entre el 0% y el 1% anual en 2015 y 2016. El Gráfico 1 resume la evolución de los tipos iniciales de interés de los préstamos ligados a los mecanismos extraordinarios de financiación, junto con una estimación de los tipos de mercado correspondientes y los de los bonos del Estado a 5 años. Como se aprecia en el gráfico, los tipos ofrecidos por los mecanismos de liquidez han sido muy inferiores a los tipos de mercado a los que podrían haber accedido las comunidades autónomas y generalmente han estado incluso por debajo del coste de los fondos para el Tesoro.

Gráfico 1: Tipos iniciales de interés - Fuentes: MHAP (2017a), cuadros 7-9 y Tesoro Público (2017). - Nota: Los tipos de los préstamos del MFP y FLA para cada año entre 2012 y 2014 se ponderan por el peso de cada mecanismo en el total de préstamos concedido durante el año. Los tipos de mercado para las CCAA son estimaciones del MHFP a partir de los precios en mercados secundarios de emisiones de deuda autonómica con plazos residuales similares a los de los préstamos de los mecanismos extraordinarios de financiación.

3. Cálculo de la subvención implícita en los préstamos de los mecanismos de liquidez

El MHFP calcula los ahorros de intereses para las CCAA generados por los mecanismos adicionales de financiación a partir de la diferencia entre los tipos de interés de mercado y los realmente aplicados por dichos mecanismos. Para este ejercicio, los tipos de mercado aplicables a cada comunidad autónoma se estiman a partir de los precios pagados en mercados secundarios por emisiones de deuda autonómica similares a los préstamos ofrecidos por los mecanismos de liquidez en términos de plazos y niveles de riesgo. El Cuadro 4 muestra los resultados de los cálculos del Ministerio. De acuerdo con ellos, los ahorros de intereses para las comunidades autónomas han aumentado rápidamente durante el período analizado, pasando de algo menos de 800 millones en 2012 a más de 7.000 en 2015 y 2016 y alcanzando un total acumulado de más de 22.000 millones entre 2012 y 2016. Dependiendo del año, estos ahorros han supuesto entre el 4,5% y casi el 7% del saldo neto por devolver.

Los cálculos del Ministerio suponen que cada uno de los hipotéticos préstamos en condiciones de mercado a los que habrían tenido que recurrir las autonomías en ausencia de los mecanismos adicionales de financiación estatal habría mantenido su tipo inicial de interés constante durante toda su vida. Una hipótesis alternativa es que los tipos de estos préstamos hipotéticos se habrían ido reduciendo con el paso del tiempo, bien porque las CCAA los habrían renegociado para aprovechar la mejoría de las condiciones de mercado, o bien porque éstas podrían haber recurrido directamente a préstamos a tipo variable que habrían mostrado una tendencia descendente durante el período analizado.

Cuadro 4: Mecanismos extraordinarios de financiación Ahorros de intereses para las CCAA, estimación del MHFP millones de euros

- Fuente: MHFP (2017a). Cuadros 13, 14 y . Se excluyen los ahorros ligados al tratamiento de las liquidaciones negativas de 2008 y 2009.

Prefiriendo pecar de conservadurismo a la hora de cuantificar los beneficios para las CCAA de los mecanismos adicionales de liquidez, en esta nota adoptaremos la segunda de estas hipótesis. En consecuencia, es preciso deducir de los cálculos del Ministerio, recogidos en el Cuadro 4, una estimación de los ahorros de intereses que se habrían derivado de la tendencia a la baja de los tipos de mercado, tomando como referencia los tipos de los bonos del Estado a 5 años que se recogen en el Gráfico 1. Alternativamente, se podría decir que los ahorros totales en relación al contrafactual que utiliza el MHFP pueden descomponerse en dos partes: una de carácter automático que recogería la tendencia a la baja de los tipos de interés de mercado y reduciría también el coste de los fondos para el Estado, y una segunda que reflejaría la diferencia entre los tipos corrientes de mercado y los cargados por los mecanismos de liquidez. Esta segunda parte es la que más nos interesa, entre otras cosas porque supone una subvención implícita a las CCAA que en la práctica incrementa su financiación efectiva.

A modo de ilustración, el Cuadro 5 recoge los detalles del cálculo de los ahorros totales derivados de la caída de tipos que corresponderían al ejercicio 2015. Esta magnitud se calcula como la suma de los ahorros ligados a los préstamos emitidos en 2012, 2013 y 2014. Para cada uno de estos tramos de emisión, se calcula en primer lugar el saldo neto por amortizar a mediados del ejercicio 2015, partiendo de los supuestos de que i) se trata de préstamos a diez años con dos de carencia para la amortización del capital y ii) que todos los préstamos se conceden justo a mitad de año. Los resultados se recogen en el primer bloque del cuadro. Seguidamente, se calcula el descenso en el tipo de interés de mercado de los bonos del Estado a 5 años entre el año de emisión de cada bloque de préstamos y 2015. Finalmente, este diferencial se aplica al saldo medio de cada bloque a mediados de 2015 para obtener los ahorros de intereses para cada emisión, que se suman para llegar a los ahorros totales asociados en 2015 con la caída de los tipos de mercado desde la emisión de cada bloque.

Cuadro 5: Cálculo del ahorro de intereses en 2005 asociado a la caída de los tipos de mercado desde años anteriores

caída acumulada de tipos desde la emisión de cada tramo hasta 2015 4,01% 2,86% 0,89% impacto sobre los intereses del tramo de deuda emitida en:

Las cifras así obtenidas para cada año entre 2012 y 2016 se recogen en el Cuadro 6 y se restan de la estimación inicial del MHFP de los ahorros totales de intereses para las CCAA (Cuadro 4) para estimar la subvención del Estado a las CCAA que se muestra en el Cuadro 7.

Cuadro 6: Ahorro estimado de intereses asociado a la caída de los tipos de mercado Cuadro 7: Mecanismos extraordinarios de financiación

subvención estimada a las CCAA, neta de los efectos de la caída de los tipos de mercado millones de euros

4. Implicaciones para la financiación relativa de las CCAA

Comparando los Cuadros 4 y 7, vemos que la tendencia a la baja de los tipos de mercado explica en torno a un tercio de los ahorros totales de intereses para las CCAA ligados a los mecanismos adicionales de financiación. Pero aún tras descontar este componente, sigue existiendo una importante subvención estatal por un importe acumulado de más de 15.000 millones de euros que convendría tener en cuenta a la hora de valorar la financiación relativa y total de las distintas comunidades autónomas.

Cuadro 8: Financiación efectiva por habitante ajustado (antes de subvenciones por intereses) euros por habitante ajustado

- Fuente: de la Fuente (2017).

Cuadro 9: Mecanismos extraordinarios de financiación subvenciones por intereses, euros por habitante ajustado

Los datos relevantes se recogen en los Cuadros 8 a 11. Sumando a la financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas (Cuadro 8) las subvenciones a los intereses normalizadas de la misma forma (Cuadro 9), se obtiene la financiación corregida por habitante ajustado que se muestra en el Cuadro 10. Estos datos se convierten en índices con media 100 en el Cuadro 11 y en el Gráfico 2.

Cuadro 10: Financiación efectiva por habitante ajustado corregida por subvenciones a los intereses

Cuadro 11: Financiación efectiva por habitante ajustado con y sin subvenciones a los intereses, promedio = 100

Gráfico 2: Financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas en 2015 sin y con subvenciones a los intereses ligadas a los mecanismos extraordinarios de financiación

Como se aprecia en los cuadros y el gráfico, el impacto de las subvenciones a los intereses es significativo aunque no dramático. Su importe total ha aumentado rápidamente entre 2012 y 2015, pasando de algo menos del 1% a casi el 5% de la financiación total a competencias homogéneas proporcionada por el sistema de financiación autonómica. Con datos de 2015, Valencia y Cataluña ganan más de 5 puntos de financiación relativa con las bonificaciones a los intereses, mientras que Madrid, Galicia, Castilla y León, Aragón, Extremadura y la Rioja pierden una cantidad parecida. Con esta corrección, Madrid y Andalucía pasan a ser las comunidades peor financiadas mientras que Cataluña se sitúa por encima de la media y Valencia se acerca a esta referencia.

Referencias

References

1. de la Fuente, A. (2017). “La liquidación de 2015 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2017-17. Madrid. http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2017-17.pdf

References

1. Ministerio de Hacienda y Función Pública (MHFP, 2017a). Informe sobre beneficios de los mecanismos adicionales de financiación a comunidades autónomas y otras medidas de liquidez. Período 2012-2016. Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, Madrid. http://www.minhafp.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/EstimacionAhorro.asp x

References

1. Ministerio de Hacienda y Función Pública (MHFP, 2017b). Informe sobre los mecanismos de financiación de CCAA. Balance 2012-2016. Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, Madrid. http://www.minhafp.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/EstimacionAhorro.asp x

References

1. Tesoro Público (2017). Estadísticas Mensuales. http://www.tesoro.es/deuda-publica/estad%C3%ADsticas-mensuales