Estudios sobre la Economía Española - 2019/15

Carmen Marín (Fedea)

José Ignacio Conde-Ruiz (Fedea)

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Junio 2019

Autores¹:

Carmen Marín (Fedea) José Ignacio Conde-Ruiz (Fedea)

1 Los autores quieren agradecer los comentarios y sugerencias de Ángel De la Fuente y la financiación recibida del Ministerio de Economía y Competitividad a través del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, Proyecto ECO2017-87862-P.

I. Introducción

El objetivo de este documento es analizar el cumplimiento de los presupuestos de las Comunidad Autónomas (CC.AA.) de 2018 y valorar los presupuestos de 2019. En principio, las CC.AA. han de aprobar unos presupuestos que sean coherentes con el objetivo de estabilidad presupuestaria. Hasta 2017, año tras año, la mayoría de ellas incumplían sistemáticamente el objetivo de déficit. La principal causa de incumplimiento era la desviación de los ingresos no provenientes del Sistema de Financiación regional con respecto a las cantidades previstas en el presupuesto, que eran muy optimistas.

No obstante, el déficit en contabilidad nacional de este subsector en el año 2018 fue del del PIB, cumpliendo holgadamente el objetivo de estabilidad. En este documento mostramos que parte de este cumplimiento se debe en parte a una prudente estimación del presupuesto de ingresos de ese año.

El presente documento está dividido en tres secciones. En la primera se evalúa el cumplimiento de los presupuestos de 2018. En la segunda se analizan los presupuestos de 2019. Por último, la tercera resume nuestras conclusiones. Como base para el análisis se utiliza la información que publica el Ministerio de Hacienda y Función Pública (MHFP, 2019a, 2019b y 2019c).

II. Evaluación del cumplimiento de los presupuestos de 2018

Según el informe que cada año elabora el Ministerio de Hacienda y Función Pública (MHFP, 2018), en el año 2018 se presentaron unos presupuestos consistentes con el objetivo de déficit del del PIB. Con los datos de cierre de 2018 podemos afirmar que el subsector autonómico ha cumplido el déficit comprometido de manera holgada presentando una necesidad de financiación del del PIB. Prácticamente todas las CC.AA. han mejorado su saldo respecto al año 2017. De hecho, 15 de ellas han cumplido el objetivo de déficit, 5 de las cuales cierran 2018 con superávit. Las 15 regiones que cumplieron fueron (de mayor a menor capacidad de financiación): Canarias del PIB), País Vasco del PIB), Navarra del PIB), Galicia del PIB), Asturias del PIB), Extremadura del PIB), Cantabria del PIB), Madrid del PIB), Castilla-León del PIB), La Rioja del PIB), Aragón del PIB), Castilla La Mancha del PIB), Baleares del PIB), Andalucía del PIB) y Cataluña del PIB). Aunque la situación de Canarias muestra un superávit elevado, los datos de cierre de 2018 incluyen en contabilidad nacional 500 millones de euros que debe pagar el Estado por una sentencia sobre el convenio de inversiones en carreteras. En el lado de las incumplidoras, están: C. Valenciana (-1,3% del PIB) y Murcia (-1,3% del PIB). ²

2 Véase IGAE, 2019

Para proceder a la comparación con el Presupuesto de 2018 hemos utilizado los datos de Ejecución Presupuestaria al cierre de 2018 (MHFP, 2019a). Las CC.AA. elaboraron unos presupuestos para 2018 que recogían un déficit de 0,2% PIB (2 décimas inferior al objetivo de estabilidad presupuestaria establecido para 2018). Como se puede ver en la Tabla 1, las CC.AA. han cumplido, en su conjunto, con el objetivo de déficit presupuestado. La desviación de las cuentas autonómicas en relación con lo presupuestado para 2018 ha sido de -215 millones de euros, lo que implica una diferencia residual respecto a lo presupuestado. Como se puede ver en la Tabla 1, los menores ingresos y ajustes en CN se han compensado con menores gastos respecto a lo presupuestado.

Por su parte, las CC.AA. han cerrado 2018 con unos ingresos prácticamente similares a los previstos en la elaboración del presupuesto. Al igual que en 2017, esta situación es novedosa con respecto a años anteriores (véase Díaz M. y Marín C. (2014, 2015, 2016, 2017 y 2018)). Como se puede ver en el Gráfico 1, las CC.AA. habían estado sistemáticamente inflando los ingresos desde 2006, y esto había supuesto, de media, cerca del del PIB más de déficit cada año. Sin embargo, las CC.AA. han realizado unas previsiones realistas en 2017 y 2018.

Los ingresos de las CC.AA. provienen mayoritariamente (en torno al 70%) de las entregas a cuenta y liquidaciones del sistema de financiación regional. Estos ingresos se fijan en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), y, por tanto, se conocen con exactitud en el momento en el que se elaboran los presupuestos autonómicos. Por tanto, son las diferentes partidas agrupadas en el epígrafe “Resto de Ingresos” las responsables de toda la desviación en el presupuesto de ingresos. Dentro de esta partida están: i) los impuestos cedidos tradicionalmente a las CC.AA. (Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados), ii) las tasas, iii) los ingresos patrimoniales, iv) la enajenación de inversiones, v) las transferencias corrientes que no se corresponden con el Sistema de Financiación, vi) las transferencias de capital y vii) el Resto de Impuestos Directos e Indirectos (Impuesto de Patrimonio, Impuesto de Matriculación, Céntimo Sanitario, Impuestos indirectos Autonómicos, IGIC y AIEM Canario, Impuesto de Sociedades Navarro, Impuesto sobre los depósitos bancarios, etc.).

En el año 2018, los ingresos reconocidos en la partida Resto de Ingresos fueron 919 millones de euros inferiores a los presupuestados. Esto supone una mejora respecto a la registrada en el año 2017 (año en que se presupuestaron 1.860 millones de euros más de los ingresos reconocidos) y sobre todo, respecto a los ejercicios de 2014, 2015 y 2016 (años en que los ingresos presupuestados fueron unos 5.000 millones superiores a los derechos reconocidos). Como se puede ver en la Tabla 2, hubo una sobrevaloración de las Transferencias de Capital³ y de los ingresos patrimoniales por un importe de 1.870 y 433 millones de euros, respectivamente. No obstante, fue compensada parcialmente por un comportamiento mejor del previsto inicialmente de los ingresos procedentes del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD) (debido al repunte inmobiliario) y de las Tasas.

Esta ligera sobrevaloración del Resto de Ingresos en 2018 fue más que compensada por un menor gasto respecto al presupuestado (3.191 millones menos). Por este motivo, se cumplió holgadamente el objetivo de estabilidad presupuestaria. Por otra parte, es importante señalar que existe una elevada heterogeneidad en la sobrevaloración de estos ingresos entre las diferentes CC.AA. Por un lado, las regiones que presentan mayores desviaciones entre el Resto de Ingresos presupuestados y los que obtuvieron realmente en el cierre de la Ejecución Presupuestaria fueron Extremadura (que alcanza una desviación del 1,5% PIB), Castilla-León (0,6% del PIB), Castilla La Mancha (0,5% del PIB) y Andalucía (0,5% del PIB) (véase el Gráfico 2). Y, por otro lado, las CC.AA. que presentaron ingresos por encima de lo presupuestado fueron País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña, Canarias, y Galicia. Es destacable que la mayor parte de las regiones, mejoraron significativamente sus previsiones respecto a 2017.

3Anticipado en Díaz M. y Marín C. (2018)

Gráfico 2. Diferencia entre Resto de Ingresos Presupuestados y Cierre. Año 2018 (%PIB)

Como se puede ver en el Gráfico 3, existe una relación clara entre el exceso de ingresos realizado⁴ y el déficit en 2018. Las regiones que han realizado unas previsiones más conservadoras de ingresos, Navarra y País Vasco, forman parte, junto con Canarias, de las comunidades con mejor resultado presupuestario.

4 Exceso de Ingresos realizado se ha calculado como la diferencia entre el resto de ingresos previstos en el presupuesto 2018 y el resto de ingresos de la Ejecución Presupuestaria de cierre 2018.

Como conclusión, las CC.AA. realizaron unas estimaciones más prudentes de ingresos respecto a anteriores ejercicios. Esto, junto con un menor gasto de lo esperado, les ha llevado a cumplir sus presupuestos iniciales permitiendo cumplir el objetivo de déficit a cierre del ejercicio. Al igual que en 2017, esto es una novedad positiva respecto a lo ocurrido en años anteriores.

III. Análisis de los presupuestos de 2019

El Informe de Presupuestos Generales de las CC.AA. de 2019 publicado en abril de 2019 por el Ministerio de Hacienda muestra que las CC.AA. (MHFP, 2019c) que han aprobado el presupuesto para 2019 presentan unos presupuestos coherentes con el objetivo de déficit establecido en el 0,1% del PIB. No obstante, a fecha actual, solo 10 regiones han aprobado sus presupuestos para 2019. De éstas, 9 lo aprobaron antes del cierre de 2018, y una, en 2019 (Extremadura). Por tanto, 7 CC.AA. se encuentran en prórroga presupuestaria: Andalucía, Aragón, Castilla La Mancha, Castilla-León, Cataluña, País Vasco y La Rioja.

En cumplimiento con lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012 (véase BOE, 2012), la Autoridad Fiscal ha publicado el 5 de abril de 2019 un informe sobre los presupuestos iniciales de las Administraciones Públicas para 2019 (véase AIReF, 2019). En referencia al subsector autonómico la AIReF señala que: “Se mantiene la calificación del informe anterior bajo supuestos de financiación autonómica similares, considerándose factible para las CC.AA. el cumplimiento del objetivo de estabilidad del -0,1% del PIB, si bien con mayor holgura al mejorar ligeramente las previsiones para 2019”.

Además, este objetivo sería cumplido por la mayor parte de las CC.AA. dado que solo en 5 de ellas (Aragón, Castilla La Mancha, Extremadura, Murcia y C. Valenciana) consideran que es improbable o muy improbable cumplirlo. No obstante, en dicho informe también se señala que: “de no llevarse a cabo la modificación del plazo de ingreso previsto en el Sistema de Información Inmediata (SII) del IVA, el cumplimiento del objetivo de estabilidad se aprecia improbable. Esta medida podría suponer en torno a dos décimas de PIB de mayores recursos para las CC.AA., neutralizando el impacto negativo que dicha norma tiene en la liquidación de 2017 que se realizará en 2019 de los recursos del sistema de financiación autonómica”.

Teniendo en consideración toda esta información y sabiendo, que la desviación en el déficit de este subsector procede, en su mayor parte, de una sobrevaloración en los ingresos, comprobaremos si las CCAA han sido realistas en la elaboración del presupuesto de ingresos en 2019. Para ello, utilizaremos los datos del informe de presupuestos 2019 del Ministerio de Hacienda donde se detallan los ingresos y gastos de las Comunidades que han aprobado el presupuesto en este ejercicio (MHFP, 2019c). Para las 7 regiones que no han aprobado el presupuesto, se han consignado los créditos del presupuesto prorrogado del ejercicio 2018.

Dividiremos el análisis en dos partes, por un lado, los recursos sujetos a entrega a cuenta y posterior liquidación, y, por otro lado, el “Resto de Ingresos”.

En referencia a los recursos sujetos a entregas a cuenta y liquidación, señalar que representan la mayor parte de los ingresos de las CC.AA. Estos recursos son entregados por el Estado en concepto de impuestos compartidos (IVA, IRPF e Impuestos Especiales) y de Fondos (de Garantía, Suficiencia Global y Convergencia).

Según los datos comunicados en julio de 2018 y que venían reflejados en el proyecto de PGE 2019⁵, los recursos que se iban a entregar durante 2019 al conjunto de las CC.AA. a través de entregas a cuenta y liquidación ascendían a 107.979 millones de euros, lo que suponía un aumento del 4,0% con respecto a 2018 (4.105 millones de euros). De este incremento, la mayor parte correspondía a las entregas de 2019. Sin embargo, la no aprobación de los PGE, provoca que las CC.AA. finalmente no vayan a recibir este aumento de recursos. En cambio, percibirán las entregas prorrogadas de 2018 junto con la previsión de liquidación de 2017 que en total suman 103.178 millones de euros. Esto supone 4.739 millones de euros menos de lo consignado en los presupuestos de ingresos y 696 millones de euros menos que lo recibido de entregas a cuenta y liquidación en 2018. Este detalle es importante porque repercutirá negativamente, en el objetivo de déficit de este subsector.

Teniendo esto en cuenta, en la Tabla 3 se ofrece un desglose de la parte de los presupuestos que se corresponde con los ingresos del sistema sujetos a entregas a cuenta y liquidación y con el resto de ingresos. Fijándonos en el presupuesto 2019 con entregas prorrogadas y comparando con el ejecutado en 2018, los recursos de las

5 Véase MHFP, 2019d.

CC.AA. crecerán en solo 3.016 millones de euros. La contribución a este crecimiento se debe exclusivamente a la estimación realizada por las CC.AA. en referencia al resto de ingresos que es de 3.713 millones de euros. Es decir, esta cifra de ingresos podría ser incluso menor.

Como hemos señalado, las CC.AA. van a recibir de entregas y liquidación 4.739 millones de euros menos de lo presupuestado en ingresos porque no se han aprobado los PGE de 2019. Esta cantidad que supone un 0,4% del PIB va a provocar que el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del -0,1% PIB sea improbable. No obstante, estos menores recursos no afectan a todas las regiones de forma homogénea. Como se puede ver en el Gráfico 4, afecta a 9 de las 15 CC.AA. de régimen común. De éstas, las regiones más afectadas son Extremadura (2,2% del PIB) y C. Valenciana (1,8% del PIB). Por otra parte, también se verán afectadas negativamente (aunque en menor medida): Madrid (0,3% del PIB), Canarias (0,5% del PIB) y Baleares (0,6% del PIB), Galicia (0,8% del PIB), Murcia (0,8% del PIB), Cantabria (0,9% del PIB) y Asturias (0,9% del PIB). El resto de CC.AA. de régimen común, con 0% de variación en el Gráfico 4, (Andalucía, Aragón, Castilla y León, Castilla La Mancha, Cataluña y La Rioja) no se han visto afectadas porque no han presentado presupuesto para 2019. El informe de presupuestos del Ministerio de Hacienda incluye las entregas prorrogadas como parte del presupuesto de ingresos de estas CC.AA.

En lo que respecta al resto de ingresos, las CC.AA. prevén aumentar respecto a la ejecución de 2018 en 3.713 millones de euros (véase Tabla 4). Para determinar si realmente las CC.AA. están sobrevalorando el resto de ingresos habría que analizar el cierre de 2019. A modo de ejemplo, el resto de ingresos presupuestados en 2018 eran 3.958 millones superiores a los ejecutados en 2017 y al final los derechos reconocidos en 2018 fueron solamente 919 millones inferiores.

Las partidas con mayores aumentos en los presupuestos 2019 con respecto al cierre de 2018 son: Ingresos Patrimoniales (con un incremento de 407 millones de euros), el ITP y AJD (602 millones de euros), Resto de Transferencias Corrientes (1.200 millones de euros) y, sobre todo, Resto de Transferencias de Capital (1.896 millones de euros más que lo ejecutado en 2018). En cuanto al resto de transferencias de capital creemos que este aumento no será tan elevado como el presupuestado como consecuencia de la prórroga de PGE que paralizaría las transferencias procedentes del Estado. De estos incrementos, pensamos que únicamente están justificados la recaudación de ITP y AJD, debido a la buena situación por la que nuevamente está atravesando el mercado inmobiliario. Por otro lado, se observa que las Comunidades infraestiman, al igual que en 2018, la cantidad recaudada en tasas.

El conjunto de las CC.AA. prevé que el resto de ingresos aumente en torno al 0,3% del PIB con respecto al cierre de 2018 (véase el Gráfico 5). No obstante, se observa una elevada heterogeneidad entre las diferentes regiones. La recaudación estimada en el Resto de Ingresos para 2019 en las regiones de Extremadura y C. Valenciana supera el 1% del PIB la realizada en 2018. Destaca el caso de Extremadura que prevé un incremento del 1,4% del PIB con respecto al ejercicio anterior. Este aumento viene explicado por las elevadas previsiones de ingresos a través de transferencias de capital (523 millones presupuestados para 2019 frente a 249 millones reconocidos en 2018). En el lado opuesto, se encuentran Aragón, Cataluña y Canarias que prevén una caída en el Resto de Ingresos en 2019 con respecto al cierre de 2018. Hay que puntualizar que las CC.AA. que han prorrogado su presupuesto (Andalucía, Aragón, Castilla La Mancha, Castilla-León, Cataluña, País Vasco y La Rioja) presentan como resto de ingresos los mismos valores que los presupuestados el año 2018. En concreto, Andalucía, Castilla-

León, Castilla La Mancha y La Rioja reflejan la sobrevaloración del resto de ingresos ya realizada en 2018.

Además, cabe destacar como hecho estilizado, que existe mucha persistencia en el error de predicción del Resto de Ingresos. En el Gráfico 6, exponemos la relación entre el Exceso de Ingresos Previsto 2019 y el finalmente realizado en 2018⁶. Se observa que existe una relación muy positiva entre ambas variables.

6 El exceso de ingresos previsto 2019 se ha calculado como la diferencia entre el resto de ingresos previsto en los presupuestos 2019 y el resto de ingresos obtenido a través de la Ejecución Presupuestaria de cierre 2018. El exceso de ingresos realizado en 2018 se ha calculado como la diferencia entre el resto de ingresos previsto en los presupuestos 2018 y el resto de ingresos de cierre 2018 de la Ejecución Presupuestaria.

IV. Conclusión

El Presupuesto 2018 de las CC.AA. fue elaborado en base a un objetivo de déficit del 0,4% del PIB, y por segunda vez desde 2007, las CC.AA. han cumplido su objetivo, habiendo cerrado el ejercicio con un déficit del 0,2% del PIB. El cumplimiento del objetivo de déficit se debió a que ocurrieron varios efectos que supusieron un menor déficit esperado. Primero, los gastos fueron significativamente inferiores a los presupuestados en 2018. Y segundo, la previsión de ingresos de 2018 fue prudente, en comparación con otros ejercicios donde estimaban unos ingresos superiores al 0,5% del PIB respecto a lo realizado finalmente.

Las CC.AA. han estimado en sus presupuestos para el año 2019 unos ingresos superiores en casi 7.756 millones de euros a los ingresos no financieros de cierre de 2018. No obstante, y como los PGE de 2019 finalmente no se han aprobado, las CC.AA. recibirán 4.739 millones de euros menos de entregas a cuenta y liquidación en 2019 respecto a lo presupuestado. Aunque este imprevisto no afecta a todas las CC.AA. de forma homogénea, va a ser bastante difícil que este subsector cumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria del -0,1% del PIB fijado para este ejercicio. Y más teniendo en cuenta que la partida de Resto de ingresos puede estar sobrevalorada pues han previsto un crecimiento de 3.713 millones de euros y de este incremento únicamente el crecimiento de los impuestos ligados al sector inmobiliario (ITP y AJD) están justificados.

Aunque se pudiera pensar que estamos cerca del cumplimiento para 2019 porque el cierre del déficit en 2018 (0,23% del PIB) es cercano al objetivo en 2018 (0,1% del PIB), creemos que la congelación de las entregas a cuenta respecto a 2018 va a provocar que el cumplimiento del objetivo de déficit sea improbable. El motivo es que dicha congelación supone una merma de ingresos para las regiones del del PIB con respecto a los datos presupuestados. Este hecho afectará positivamente al déficit del Estado y negativamente al de las CC.AA. Además, dentro de dos años en el momento en que se produzca la liquidación definitiva del Sistema de Financiación, las CC.AA. recibirán de manera atrasada los ingresos que les correspondían en 2019. De forma, que, de acuerdo con la ley de financiación autonómica, pensamos que se debería revisar al alza el objetivo de déficit de las CC.AA. para 2019 y a la baja el objetivo de la Administración Central. De la misma forma, en el año 2021, se debería proceder de manera opuesta con una revisión a la baja del déficit de las CC.AA. y al alza de la Administración Central.

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