Estudios sobre la Economía Española - 2019/31

Las ayudas implícitas en los mecanismos adicionales de financiación a las Comunidades Autónomas

Angel de la Fuente (FEDEA e IAE (CSIC))

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Angel de la Fuente FEDEA e IAE (CSIC)

Septiembre de 2019

Resumen

En esta nota se describen brevemente los principales mecanismos creados a raíz de la reciente crisis para facilitar liquidez a las comunidades autónomas, los llamados mecanismos adicionales de financiación (MAF) y los aplazamientos de los saldos deudores de las liquidaciones de 2008 y 2009 del sistema de financiación autonómica. Seguidamente se recopilan algunas cifras básicas sobre la cuantía de los préstamos concedidos por los mismos, sus reintegros, saldos pendientes e intereses pagados. Por último, se estima el componente de ayuda o subvención de los MAF y de los aplazamientos y se cuantifica su impacto sobre la financiación efectiva de las comunidades autónomas.

Agradezco la financiación del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad a través del proyecto ECO2017-87862-P y la ayuda e información que me han proporcionado los servicios del Ministerio de Hacienda y sus antecesores.

1. Introducción

Durante la reciente crisis las comunidades autónomas se han encontrado con dificultades crecientes para acceder a los mercados de crédito con el fin de financiar sus vencimientos de deuda y sus déficits presupuestarios y han recurrido a aplazar los pagos a sus proveedores, trasladando así sus problemas de liquidez a numerosas empresas. Ante esta situación, el Gobierno central ha actuado como prestamista de última instancia, facilitando a las comunidades autónomas liquidez en condiciones muy ventajosas a través de distintos fondos de nueva creación y otros mecanismos, entre los que se incluyen los sucesivos alargamientos del período de devolución de los saldos deudores de las liquidaciones de 2008 y 2009 del sistema de financiación autonómica (SFA) y otras medidas ad-hoc.

Partiendo de los informes que sobre el tema ha publicado el Ministerio de Hacienda (MHFP 2017a y b y MH 2019), en esta nota se describen brevemente los principales mecanismos de liquidez destinados a las comunidades autónomas, los llamados mecanismos adicionales de financiación (MAF), y se recopilan algunas cifras básicas sobre la cuantía de los préstamos concedidos a través de los mismos, sus reintegros y saldos pendientes y los intereses pagados por las CCAA. Seguidamente se estima el componente de ayuda o subvención de los MAF y de los aplazamientos de las liquidaciones y se cuantifica su impacto sobre la financiación efectiva de las comunidades autónomas.

2. Los mecanismos adicionales de financiación a las CCAA: algunos datos básicos

En 2012 el Gobierno central puso en marcha dos instrumentos que ofrecían a las comunidades autónomas acceso a financiación a tipos muy favorables para cubrir los vencimientos de su deuda y sus déficits presupuestarios y para cancelar deudas pendientes con proveedores: el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA) y el mecanismo extraordinario de financiación para el pago a proveedores (MPP). En el caso del MPP, los pagos a proveedores los realizaba el ICO y la financiación llegaba a las comunidades autónomas a través de préstamos con entidades de crédito. Los créditos podían ser de hasta 10 años, con dos de carencia en la devolución del principal. En cuanto al FLA, es el Estado el que en primera instancia captaba recursos en el mercado para después ofrecer préstamos directos a las comunidades autónomas. Estos recursos se destinaron prioritariamente a cubrir vencimientos de deuda pero también otro endeudamiento autorizado, por ejemplo, para financiar los déficits corrientes o ciertos pagos pendientes a proveedores no incluidos en el Plan de Proveedores en sentido estricto. El acceso a ambos mecanismos se condicionó a la presentación y aprobación de un plan de ajuste y al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria previstos en el mismo. También se exigió a las comunidades autónomas beneficiarias de ambos programas que suministrasen mensualmente al Ministerio de Hacienda información detallada sobre el estado y evolución de sus finanzas para permitir el seguimiento de sus planes de ajuste. En ambos casos, la devolución de los préstamos se garantizaba con los recursos del SFA, que serían retenidos por el Ministerio de Hacienda en caso de incumplimiento del calendario de amortización acordado. El MPP y el FLA se mantuvieron activos hasta 2014, integrándose después en un instrumento más amplio, el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas (FFCCAA), que asume sus activos y obligaciones pendientes. A partir de ese momento, el Fondo de Proveedores queda a extinguir, el FLA continúa activo y se crean dos nuevos tramos: la llamada Facilidad Financiera, destinada a las comunidades autónomas que cumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria y plazos medios de pago a proveedores, y el Fondo Social, destinado a financiar obligaciones derivadas de convenios suscritos en materia social con las Entidades Locales, así como otras transferencias en materia de gasto social.

Cuadro 1: Préstamos concedidos a las comunidades autónomas a través de los mecanismos adicionales de financiación millones de euros

- Fuente: MHFP (2017a) y MH (2019).

El Cuadro 1 muestra el volumen total de préstamos concedidos por el MPP y el FLA entre 2012 y 2014 y por el FFCCAA entre 2015 y 2018. En el Cuadro 2 se muestran las amortizaciones de principal realizadas en cada año, en el Cuadro 3 los saldos netos a 31 de diciembre de cada ejercicio y en el Cuadro 4 los intereses pagados por las CCAA por estos préstamos. Durante el período analizado, el volumen total de préstamos canalizados a través de los mecanismos adicionales de financiación se acercó a los 220.000 millones de euros. Descontando las amortizaciones acumuladas, el saldo neto existente a finales de 2018 rondaba los 180.000 millones, o un 15% del PIB español. Esta cantidad se repartía de forma muy desigual entre autonomías. Centrándonos en los saldos por habitante ajustado en 2017 (calculados utilizando la población ajustada del sistema de financiación autonómica) que se recogen en el panel b del Cuadro 3, las comunidades más endeudadas eran la Comunidad Valenciana, Cataluña y Baleares, con índices de endeudamiento relativo de entre 150 y 200 sobre una media de 100, y las menos endeudadas Madrid, la Rioja y Castilla y León, con saldos deudores inferiores a un tercio del promedio nacional.

Cuadro 2: Mecanismos adicionales de financiación devoluciones de principal, millones de euros

- Fuente: MHFP (2017a) y SGFAyL.

Cuadro 3: Mecanismos adicionales de financiación saldo neto a fin de año a. total en millones de euros

Cuadro 3: Mecanismos adicionales de financiación saldo neto a fin de año -- continuación b. saldo por habitante ajustado en euros o índices con media 100

- Fuente: MHFP (2017a) y SGFAyL. La población ajustada se toma de la liquidación de 2017 del SFA (MH, 2019b).

Cuadro 4: Mecanismos adicionales de financiación Intereses pagados por las CCAA, millones de euros

- Fuente: MHFP (2017a) y SGFAyL.

Las condiciones de los préstamos de los distintos mecanismos de liquidez han sido muy favorables. Así, el tipo de interés del primer tramo del MPP estaba ligeramente por debajo del 6%, con una prima de menos de punto y medio sobre el coste de los fondos para el Tesoro Público, en un momento en el que el coste de la financiación para las CCAA con acceso al mercado estaba en torno al 11% en el mejor de los casos. En ejercicios posteriores los tipos iniciales han ido cayendo al mejorar las condiciones de mercado y además el Gobierno ha reducido varias veces los tipos aplicables, tanto para los préstamos nuevos como para los ya concedidos, hasta llevarlos a niveles de entre el 0% y el 1% anual de 2015 en adelante.

Gráfico 1: Tipos medios iniciales de interés - Fuentes: MHFP (2017a), cuadros 7-9 y Tesoro Público (2019), subastas de bonos y obligaciones del Estado, tipos medios marginales de interés de las obligaciones a 10 años. Tipos de los mecanismos de financiación en 2017 y 2018: consulta directa a la SGFAyL.

El Gráfico 1 resume la evolución de los tipos medios iniciales de interés de los préstamos ligados a los MAF, junto con los de los bonos del Estado a 10 años y una estimación de los tipos de mercado a los que habrían tenido acceso las CCAA elaborada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública. Como se aprecia en el gráfico, los tipos iniciales ofrecidos por los mecanismos de liquidez han sido muy inferiores a los tipos de mercado a los que podrían haber accedido las comunidades autónomas y han estado incluso por debajo del coste de los fondos para el Tesoro. Así pues, los mecanismos de liquidez han supuesto un considerable ahorro en intereses para las CCAA y un coste neto para el Estado. Este ahorro puede considerarse una ayuda o subvención implícita que, en algún sentido, incrementa la financiación efectiva de las comunidades autónomas.

En MHFP (2017a), el Ministerio de Hacienda ha estimado los ahorros de intereses para las CCAA generados por los MAF durante el período 2012-16. La estimación se basa en la diferencia entre los tipos de interés de mercado (utilizando las estimaciones citadas más arriba) y los realmente aplicados por dichos mecanismos. El cálculo se realiza bajo el supuesto de que cada uno de los hipotéticos préstamos en condiciones de mercado a los que habrían tenido que recurrir las autonomías en ausencia de los MAF (préstamos contrafactuales de aquí en adelante para abreviar) habría mantenido su tipo inicial de interés constante durante toda su vida. En de la Fuente (2017a) se construía una estimación más conservadora de tales ahorros bajo la hipótesis alternativa de que los tipos de estos préstamos hipotéticos se habrían ido reduciendo con el paso del tiempo porque las CCAA los habrían renegociado para aprovechar la mejoría de las condiciones de mercado o podrían haber utilizado plazos más cortos o préstamos a tipo variable que habrían mostrado una tendencia descendente durante el período analizado. Con esta lógica, los cálculos del Ministerio se corregían a la baja utilizando una estimación de los ahorros de intereses que se habrían derivado de la tendencia decreciente de los tipos de mercado.

Los tipos de mercado para las CCAA son estimaciones del MHFP a partir de los precios pagados en mercados secundarios por emisiones de deuda autonómica similares a los préstamos ofrecidos por los MAF en términos de plazos y niveles de riesgo.

Para los ejercicios posteriores a 2016, el Ministerio de Hacienda no ha publicado estimaciones del ahorro generado por los MAF o de los tipos de mercado que las comunidades autónomas habrían tenido que pagar en ausencia de tales mecanismos. Por lo tanto, el procedimiento utilizado en de la Fuente (2017) para estimar la subvención implícita en tales mecanismos no es practicable y ha de buscarse una alternativa que permita seguir elaborando la serie a partir de los datos disponibles. Este es el objetivo de la sección siguiente.

3. Cálculo de la ayuda implícita en los préstamos de los mecanismos de financiación

El problema al que nos enfrentamos puede abordarse de dos formas alternativas según nos centremos en el ahorro para las comunidades autónomas o en el coste incremental para el Estado de los MAF. En el primer caso, lo más relevante es el diferencial entre los tipos de mercado que las CCAA habrían tenido que pagar en ausencia de estos mecanismos y los tipos efectivamente pagados bajo los mismos. A esto habría que añadir también la previsible reducción de los tipos del resto de las emisiones de deuda autonómica debido a su menor riesgo tras la intervención estatal. En el segundo caso, la variable de interés sería el incremento de la carga neta de intereses del Estado como resultado de la puesta en marcha de tales mecanismos, teniendo en cuenta no sólo el coste directo de los recursos que el Tesoro ha de pedir prestados para financiarlos sino también el incremento del coste del resto de sus emisiones como resultado de la asunción de una parte del riesgo autonómico. Puesto que el volumen total de deuda neta y los riesgos subyacentes serían los mismos en ambos escenarios (con y sin mecanismos adicionales, suponiendo que las CCAA toman prestada la misma cantidad en ambos casos), el ahorro autonómico debería ser igual al coste adicional para el Estado, al menos como primera aproximación.

El ahorro para las CCAA sólo puede calcularse hasta 2016 pues a partir de esa fecha no se dispone de estimaciones de los tipos que el mercado habría exigido a las autonomías en ausencia de los MAF (tipos contrafactuales de mercado). En cuanto al coste para el Estado, sólo resulta posible aproximar los costes directos de los fondos que se toman prestados para financiar los mecanismos de liquidez. Esta variable, que se puede estimar para todo el período usando datos públicos, es la que utilizaré para corregir las series de financiación efectiva de las CCAA, en el bien entendido de que se trata de una estimación de mínimos de las ayudas implícitas que las CCAA reciben a través de los MAF.

La introducción de los MAF también afectaría al valor de mercado de la deuda ya existente de ambas administraciones como resultado del trasvase de riesgos entre ellas. Por lo tanto, se produciría también una transferencia, al menos potencial, de recursos entre los tenedores de estas deudas.

Para poder realizar cualquiera de estos cálculos es necesario hacer algún supuesto sobre la política de refinanciación, real o hipotética, del Estado o de las CCAA ante la caída de los tipos de interés que se registra durante estos últimos años. Como ya se ha comentado más arriba, una posibilidad sería suponer que los préstamos contrafactuales de las CCAA se devuelven manteniendo constantes las condiciones fijadas inicialmente (o que el Estado financia tales préstamos en su integridad mediante la emisión de obligaciones a tipo fijo con el mismo plazo). Sin embargo, parece más realista suponer que ambas administraciones habrían buscado formas alternativas de proceder para aprovecharse al menos en parte de la normalización de los tipos de interés tras los picos de 2011-12. Para hacer operativa esta hipótesis, en lo que sigue supondré en ambos casos que 1/3 del importe de los préstamos o emisiones relevantes se devuelve en las condiciones inicialmente previstas y que los 2/3 restantes se financian de formas alternativas que permiten aprovechar la caída de tipos registrada tras la puesta en marcha de los mecanismos.

El ahorro de intereses para las CCAA

Para calcular el ahorro para las CCAA que ha sido generado por los MAF hemos de aproximar los intereses que estas administraciones habrían pagado por los préstamos contrafactuales en condiciones de mercado y restar de la cantidad resultante los intereses realmente pagados a los MAF. La primera cantidad se aproxima bajo la hipótesis de que i) 1/3 de los préstamos concedidos en cada año (o mejor, la parte pendiente de devolución de tales cantidades) paga el tipo de interés de mercado del año de concesión del préstamo y ii) el resto de los saldos pendientes en cada momento se van refinanciando año a año al tipo corriente de interés de mercado.

El gasto contrafactual en intereses de las comunidades autónomas tiene por tanto dos componentes: uno que llamaré “fijo”, que está ligado a los tipos iniciales de los hipotéticos préstamos substitutivos de los MFA, y otro de carácter “variable” que refleja la evolución año a año de estos tipos contrafactuales de mercado. El segundo componente es muy sencillo de calcular pues basta con aplicar el tipo de mercado de cada ejercicio a (dos tercios de) el saldo vivo medio total del conjunto de los MAF en el mismo año. El cálculo del primer componente, sin embargo, es bastante más complicado porque no basta con conocer el saldo vivo medio agregado de cada comunidad, sino que éste ha de desglosarse según el año de concesión de los préstamos aún vivos en ese momento dado que a cada préstamo se le ha de aplicar un tipo de interés diferente. O visto de otra forma equivalente: el tipo de interés que ha de aplicarse al saldo vivo agregado del año T no es el tipo de mercado de T sino una media cumulativa de los tipos de mercado registrados en los años transcurridos entre la puesta en marcha de los MAF en 2012 y T.

Los Cuadros 5 y 6 muestran los datos necesarios para calcular el componente variable del gasto contrafactual en intereses de las CCAA. El Cuadro 5 muestra el saldo vivo medio en cada año del conjunto de los MFA, aproximado por la media de los saldos inicial y final del ejercicio. El Cuadro 6 muestra (la media ponderada sobre mecanismos de) los tipos contrafactuales de mercado de acuerdo con las estimaciones del Ministerio de Hacienda. En cada año, estos tipos - Fuente: MHFP (2017a), Cuadro 9. En los años 2012-14 para comunidad se calcula una media de los tipos contrafactuales de mercado correspondientes a los préstamos del MPP y el FLA, ponderando por los pesos de cada mecanismo en el total de préstamos otorgados durante el año a la comunidad por los MFA. Las cifras destacadas en negrita son estimaciones propias (construidas como se indica en el texto a partir del índice de tipos relativos en 2015 que se muestra en la última columna) que se utilizan para cubrir los huecos existentes (para años en los que las comunidades no reciben nuevos préstamos pero tienen un saldo vivo positivo de préstamos de los MFA).

Cuadro 5: MAF, saldo vivo medio total en cada ejercicio

- Nota: el saldo medio se construye a partir de los saldos a final de año del Cuadro 3, promediando cada ejercicio con el anterior. Para 2012 se tiene en cuenta que el Fondo de Proveedores se pone en marcha en marzo y el FLA en agosto, por lo que el saldo vivo de los préstamos correspondientes se supone igual a cero hasta ese momento. Para el resto del año se utiliza el promedio del saldo inicial (cero) y el saldo al cierre del año.

Cuadro 6: Tipos contrafactuales de interés de mercado para las CCAA (media ponderada sobre los distintos mecanismos)

se estiman sólo para aquellas comunidades que reciben préstamos de los MAF y por lo tanto presentan algunas lagunas. En los años en los que resulta necesario (porque aunque no haya préstamos nuevos el saldo vivo de los MAF es positivo), estas lagunas se cubren aplicando el índice de posición relativa de cada comunidad en 2015 (que es el único ejercicio para el que se dispone de estimaciones para todas las CCAA), recogido en la última columna, al promedio de las observaciones disponibles en el año de interés (recogido en la última fila del Cuadro). Estas estimaciones se destacan en negrita en el Cuadro 6 para diferenciarlas de las cifras originales que proporciona el Ministerio. El Cuadro 7 muestra el componente “variable” del gasto contrafactual autonómico en intereses, que se obtiene aplicando los tipos contrafactuales de mercado del Cuadro 6 a dos tercios de los saldos vivos medios en el mismo año, tomados del Cuadro 5.

Cuadro 7: Componente variable del gasto contrafactual en intereses de las CCAA

El cálculo del componente “fijo” del gasto contrafactual en intereses es mucho más trabajoso que el del componente “variable” porque ahora no basta con conocer el saldo vivo medio de cada ejercicio y el tipo de mercado correspondiente. Consideremos por ejemplo el año 2014. En ese momento el saldo neto pendiente de devolución de los MAF proviene de préstamos concedidos en 2012, 2013 y 2014 con tipos de interés diferentes. Por lo tanto el tipo de interés que ha de aplicarse al saldo medio agregado de los MAF será una media de los tipos de tres préstamos distintos, ponderando cada uno por su peso relativo en el saldo vivo total. Para calcular esa media cumulativa, hemos de aproximar la evolución del saldo vivo de cada uno de los préstamos concedidos a cada región. Los perfiles de estos saldos se construyen suponiendo un esquema de amortización lineal a diez años con dos de carencia (que es el habitual en los MAF) e incorporando la información disponible en los informes del Ministerio sobre las

Cuadro 8: Mecanismos adicionales de financiación desglose aproximado del saldo vivo medio de 2016 por año de concesión de los préstamos aún vivos

Cuadro 9: Media cumulativa (entre 2012 y T) ponderada de los tipos contrafactuales de mercado

principales desviaciones de este patrón. Estos perfiles teóricos se utilizan para calcular las medias cumulativas de tipos contrafactuales de interés de mercado, que luego se aplican al saldo medio vivo agregado real de la región en cada año para calcular el componente fijo del gasto contrafactual en intereses de las CCAA.

Cotejando los Cuadros 1-3 se aprecia que la Rioja, Madrid y Castilla devuelven enseguida los préstamos concedidos en 2012 (Rioja en 2013 y las otras dos comunidades en 2014). El Cuadro 2 muestra que en 2015 se suspendieron los reintegros de los MAFs, extendiéndose en un año los plazos correspondientes. En MHFP (2017a, p. 23) se indica que lo mismo sucedió en 2014 pero sólo para los préstamos del FLA de 2012, cuyo período de carencia se extendió en un año.

Entrando en algo más de detalle, una vez construidos los perfiles que resumen la evolución de los saldos vivos de los distintos préstamos recibidos por una región dada, estos se utilizan para calcular el desglose del saldo total de cada ejercicio según el año de concesión de los préstamos que siguen vivos en ese momento. Como ejemplo, el Cuadro 8 muestra el desglose estimado por año de concesión de los saldos vivos de los MAF en 2016. Multiplicando esos pesos por los tipos contrafactuales de mercado en el año de concesión de cada préstamo vivo (tomados del Cuadro 6) y sumando los resultados así obtenidos sobre los años de concesión, obtenemos la media cumulativa de los tipos iniciales de mercado correspondiente a 2016. Repitiendo el mismo ejercicio para cada año, se obtienen las medias cumulativas de los tipos iniciales de los distintos préstamos que se muestran en el Cuadro 9. Obsérvese que la primera columna del Cuadro 9 coincide con la del Cuadro 6 pues el primer año los únicos tipos relevantes son los de 2012. En años posteriores, sin embargo, los valores de las dos variables divergen y, tal como cabría esperar, las medias cumulativas de los tipos de ejercicios pasados (Cuadro 9) caen más despacio que los tipos corrientes de mercado (del Cuadro 6).

Cuadro 10: Componente fijo del gasto contrafactual en intereses de las CCAA

Finalmente, los tipos del Cuadro 9 se aplican a (un tercio de) el saldo vivo medio de cada región en el mismo año para obtener el componente “fijo” del gasto contrafactual en intereses de las CCAA, que se recoge en el Cuadro 10. Llegados a este punto, sólo falta sumar los dos componentes del gasto contrafactual en intereses (Cuadros 7 y 10) y sustraer del resultado los intereses realmente pagados por las CCAA a los MAF (Cuadro 4) para obtener el ahorro neto de intereses imputable a tales mecanismos, que se muestra en el Cuadro 11.

Obsérvese que (puesto que no tenemos información completa sobre las desviaciones del patrón habitual de amortización de los créditos) el saldo agregado real de los MAF en cada año no coincide exactamente con el saldo agregado teórico que resulta de la reconstrucción detallada del proceso de devolución de los préstamos desglosados por años de concesión. Este saldo teórico sólo se utiliza para calcular las ponderaciones de los tipos de mercado de distintos ejercicios.

Cuadro 11: Ahorro neto estimado de intereses para las CCAA imputable a los MAF

El coste directo de los MAF para el Estado

El coste directo de los MAF para el Estado se calcula también por el procedimiento desarrollado en el apartado anterior. La única diferencia es que en vez de los tipos contrafactuales de mercado que las autonomías habrían tenido que pagar en ausencia de los MAF, se utiliza el coste marginal para el Estado de los fondos prestados a las CCAA a través de estos mecanismos. Este coste se aproxima a partir de los tipos marginales medios de las obligaciones del Estado a 10 años y los tipos iniciales de los préstamos del MPP. Estas variables se recogen en la parte superior del Cuadro 12. En la parte inferior del mismo Cuadro se construye un coste medio para cada región y año, ponderando cada mecanismo por su peso en el total regional en el ejercicio. Estos costes medios regionales se aplican a 2/3 de los saldos vivos correspondientes para calcular el componente variable del coste para el Estado de los fondos canalizados a través de los MFA, que se muestra en el Cuadro 13.

El MPP se trata como si el Estado tomase dinero prestado de los bancos y luego se lo prestase a su vez a las CCAA. Inicialmente, ambas operaciones se hacen al mismo tipo de interés, con lo que el coste neto para el Estado es nulo, pero posteriormente el Estado reduce los tipos cobrados a las CCAA por debajo de lo que sigue teniendo que pagar a los bancos.

Como en el apartado anterior, resulta necesario rellenar los huecos que presenta el Cuadro 12 en aquellos años en los que las comunidades no reciben préstamos pero tienen un saldo vivo positivo. En estos casos se utiliza el coste medio agregado de los préstamos de cada año (que se muestra en la última fila del cuadro) y las cifras se destacan en negrita.

Cuadro 12: Coste marginal de los fondos de los MAF para el Estado en cada ejercicio

Coste medio por regiones, media ponderada de los distintos mecanismos

- Fuente: MHFP (2017a), Cuadros 7 y Tesoro Público (2019). - (*) En 2013 se concedieron dos tramos del MPP con tipos de interés diferentes.

Cuadro 13: Componente variable del coste para el Estado de los fondos canalizados por los MAF

Para el cálculo del componente fijo del coste estatal también se procede como en el apartado anterior. Utilizando los perfiles aproximados de devolución de los préstamos concedidos en cada año, se calculan las medias cumulativas de los costes marginales para el Estado de los

MAF que se muestran en el Cuadro 14. Estos tipos se aplican a 1/3 del saldo vivo en cada año y región para calcular el componente “fijo” del coste directo para el Estado, que se muestra en el Cuadro 15. Sumando los componentes fijo y variable del coste directo para el Estado y restando los intereses realmente pagados por las CCAA a los MAF, obtenemos el coste neto para el Estado, que se muestra en el Cuadro 16. Como cabría esperar, el coste directo para el Estado es muy inferior a los ahorros para las CCAA, aunque la diferencia previsiblemente refleja el encarecimiento del resto de las emisiones de deuda estatal.

Cuadro 14: Media cumulativa (entre 2012 y T) ponderada de los costes marginales para el Estado de los fondos canalizados por los MAF

Cuadro 15: Componente fijo del coste directo para el Estado de los MAF millones de euros corrientes

Cuadro 16: Coste directo neto para el Estado de los MAF millones de euros corrientes

4. Tratamiento de las liquidaciones negativas correspondientes a 2008 y 2009

Los abultados saldos favorables al Estado de las liquidaciones del SFA correspondientes a 2008 y 2009, que se practicaron en 2010 y 2011, se aplazaron en su momento y están devolviéndose gradualmente mediante retenciones de los ingresos autonómicos sujetos a liquidación. En un primer momento se fijó un plazo de devolución de cinco años que posteriormente se ha ampliado, primero a diez años y luego a veinte. El aplazamiento del reintegro de estas liquidaciones es en la práctica un préstamo sin intereses del Estado a las CCAA que supone una ayuda implícita muy similar a las canalizadas a través de los MAF.

Cuadro 17: Saldo pendiente de devolver al Estado a mitad de año de las liquidaciones del SFA de 2008 y 2009

Cuadro 18: Tipos de interés utilizados para calcular el coste para el Estado

Siguiendo el mismo procedimiento que en la sección anterior, he calculado el coste para el Estado de esta ayuda multiplicando el saldo pendiente de devolver a mediados de cada ejercicio por un tipo de interés de referencia que se construye a partir del tipo medio de interés de las obligaciones del Tesoro a largo plazo (30-50 años) al comienzo del período y de los tipos medios en cada ejercicio de las obligaciones a diez años. Puesto que las liquidaciones se practican a mediados de año, en 2010 se supone que sólo se pagan intereses la mitad del año y en 2011 se procede de la misma forma con el saldo de la liquidación de 2009, pero no con el remanente de la liquidación de 2008.

Cuadro 19: Coste total para el Estado en intereses del aplazamiento de las liquidaciones del SFA de 2008 y 2009 millones de euros

Los datos y cálculos relevantes se muestran en los Cuadros 17-19. El Cuadro 17 muestra el saldo pendiente de devolver de las liquidaciones de 2008 y 2009 a mitad de cada ejercicio. El tipo inicial del préstamo se aproxima por una media de los tipos medios de las obligaciones del Tesoro a 30-50 años emitidas en los años 2010 y 2011, ponderados de acuerdo con los pesos relativos de las liquidaciones aplazadas en cada uno de estos años. Este tipo se aplica directamente a 1/3 del saldo por devolver en cada año, procediendo como si el Estado hubiese financiado una parte de los aplazamientos emitiendo deuda de muy largo plazo, y otra parte con bonos a más corto plazo, con tipos descendentes a partir de 2012. A los otros dos tercios del saldo, por tanto, se les aplican los tipos corrientes de los bonos a diez años, cuya evolución se recoge en la segunda fila del Cuadro 18. El tipo final que se utiliza en cada año para calcular el coste total para el Estado de los aplazamientos (Cuadro 19) es la media ponderada de estos dos tipos de “corto” y “largo” (véase el Cuadro 18).

Para más detalles véase la sección 4 del Anexo a de la Fuente (2018).

5. Implicaciones para la financiación relativa de las CCAA

El Cuadro 20 muestra el coste directo total para el Estado entre 2010 y 2018 de los MAF y los aplazamientos de las liquidaciones de 2008 y 2009. Sumando sobre los nueve ejercicios del periodo, el importe acumulado de la ayuda estatal se acerca a los 16.000 millones de euros, una cantidad importante que habría de tenerse en cuenta a la hora de valorar la financiación relativa y total de las distintas comunidades autónomas.

Cuadro 20: Coste directo total para el Estado de los MAF y del aplazamiento de las liquidaciones del SFA de 2008 y 2009 millones de euros

- Fuente: Cuadros 15 y 18.

Los datos relevantes se recogen en los Cuadros 21 a 23. Sumando las ayudas recogidas en el Cuadro 21 a la financiación efectiva a competencias homogéneas (Cuadro 22) de cada comunidad autónoma, con ambas variables normalizadas por la población ajustada del SFA, se obtiene la financiación por habitante ajustado incluyendo ayudas que se muestra en el Cuadro 23. Estos datos se convierten en índices con media 100 en el Cuadro 24 y se muestran en euros por habitante ajustado en el Gráfico 2 utilizando datos de 2016, que es el último ejercicio para el que es posible calcular el ahorro de las comunidades autónomas, que en principio sería la mejor estimación posible de la cuantía de las ayudas que estamos analizando (frente al coste directo para el Estado, que ha de considerarse una estimación de mínimos porque no recoge el encarecimiento del resto de las emisiones de deuda estatal).

Cuadro 21: MAF y aplazamientos del reintegro de las liquidaciones de 2008 y 2009 ayudas implícitas en euros por habitante ajustado

Cuadro 22: Financiación efectiva por habitante ajustado (antes de las ayudas implícitas en los MAF y aplazamientos) euros por habitante ajustado

- Fuente: de la Fuente (2018 y 2019).

Cuadro 23: Financiación efectiva por habitante ajustado incluyendo las ayudas implícitas en los MAF y aplazamientos

Cuadro 24: Financiación efectiva por habitante ajustado relativa con y sin ayudas implícitas, índices con media = 100 ejercicio 2016

Gráfico 2: Financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas en 2016 sin y con ayudas implícitas en los MAF y los aplazamiento de las liquidaciones de 2008 y 2009

Como se aprecia en los Cuadros y en el Gráfico, el impacto de las ayudas a las CCAA a través de bonificaciones de intereses es significativo, especialmente en algunas comunidades. Aunque con ciertos altibajos, su importe total ha ido aumentado con el tiempo hasta situarse en años recientes por encima del 2% de la financiación total a competencias homogéneas proporcionada por el SFA, o de los 50 euros por habitante ajustado. Las ayudas benefician especialmente a la Comunidad Valenciana, Cataluña, Castilla la Mancha, Baleares, Murcia y Cantabria, que son las comunidades que han acumulado un mayor volumen de deuda con el Estado en relación a su población. Este efecto se acentúa, especialmente en Cataluña y Valencia, cuando se utilizan las estimaciones de la cuantía de las ayudas basadas en el ahorro para las CCAA, que recogen las diferencias en las primas de riesgo exigidas por el mercado a las distintas comunidades. Con datos de 2016, Valencia y Cataluña ganan en torno a 2,5 puntos de financiación relativa con las bonificaciones a los intereses, una cifra que aumenta muy significativamente si utilizamos la estimación de las ayudas en base al ahorro de las comunidades autónomas. Por otra parte, Madrid, Galicia, Castilla y León y la Rioja pierden en torno a dos puntos de financiación relativa debido a la escasa cuantía de las ayudas que reciben.

Referencias

References

1. de la Fuente, A. (2017). “Los mecanismos adicionales de financiación: cantidades desembolsadas, subvenciones a los intereses y efectos sobre la financiación efectiva de las CCAA.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2019-25. Madrid. http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2019-25.pdf

References

1. de la Fuente, A. (2018). “La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2016.” FEDEA, Estudios de Economía Española no. 2018-21, Madrid. http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2018-21.pdf

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