Estudios sobre la Economía Española - 2020/14 Aspectos económicos de la crisis del Covid-19 Boletín de seguimiento nº2

Florentino Felgueroso (FEDEA), coordinador

Angel de la Fuente, (FEDEA e IAE-CSIC), coordinador

José E. Boscá (Universidad de Valencia y Fedea),

Joan Costa i Font (LSE)

Rafael Doménech (BBVA Research y Universidad de Valencia)

Javier Ferri (Universidad de Valencia y Fedea)

José I. García Pérez (UNIA y FEDEA)

Sergi Jiménez

(UPF y FEDEA)

Diego Rodríguez

(UCM y FEDEA)

Analía Viola

(FEDEA)

fedea

Mayo de 2020

Florentino Felgueroso (FEDEA), coordinador Angel de la Fuente, (FEDEA e IAE-CSIC), coordinador José E. Boscá (Universidad de Valencia y Fedea), Joan Costa i Font (LSE) Rafael Doménech (BBVA Research y Universidad de Valencia) Javier Ferri (Universidad de Valencia y Fedea) José I. García Pérez (UNIA y FEDEA) Sergi Jiménez (UPF y FEDEA) Diego Rodríguez (UCM y FEDEA) Analía Viola (FEDEA)

Resumen

Este documento es el segundo de una serie de boletines de seguimiento de la crisis del Covid. Tras repasar brevemente la evolución de la incidencia sanitaria del virus y el diseño del proceso de desescalada, se recopila una batería de indicadores de los efectos de la pandemia sobre la actividad económica y las cuentas públicas, se analizan y valoran las principales medidas económicas que se han tomado en relación con ella y se ofrece un análisis detallado de la evolución del mercado de trabajo en las últimas semanas. En este número se incluye también una sección sobre el impacto de la epidemia en los mayores y otra con una propuesta para mitigar sus efectos sobre el sistema educativo, así como una tribuna invitada

* Agradecemos los comentarios y sugerencias de Marcel Jansen.

Índice

1. Introducción 2 2. Tribuna invitada. Confinamiento, mercado laboral y finanzas familiares (David López-Salido, Federal Reserve Board) 4 3. Evolución de la epidemia, incidencia sanitaria y estrategia de salida 9 - El Plan de desescalada 12 - Indicadores del estado de la epidemia por comunidades autónomas 13 - Propuestas para la estrategia de salida 16 4. Las residencias de mayores en tiempos de pandemia 19 - El efecto del Covid-19 sobre la población mayor 19 - La incidencia del covid-19 en las residencias 21 - La atención residencial en España 24 - Reflexiones finales 28 5. Un nuevo plan Proa como refuerzo educativo tras el cierre de los colegios 28 6. El impacto económico y presupuestario de la crisis. Una batería de indicadores de seguimiento 32 7. Medidas adoptadas para paliar los efectos económicos y sociales de la crisis 43 7.1. La respuesta del Gobierno español 43 - Principales medidas 43 - Valoración y algunas propuestas 45 - Primeras estimaciones de impacto presupuestario 47 - Previsiones macroeconómicas y presupuestarias y necesidades de financiación 48 7.2. Medidas adoptadas por las instituciones europeas 51 8. El mercado de trabajo: un análisis detallado 56 - Cobertura de los ERTE y de los ceses de actividad 56 - Variaciones netas de demandas de empleo y afiliaciones a la Seguridad Social 58 - Altas y bajas de demanda, paro, afiliación y colocaciones 61 - Conclusiones 69 9. Resumen de los trabajos más relevantes publicados por Fedea sobre la crisis del Covid-19 desde el anterior boletín 70 Anexos 1. Principales medidas económicas y sociales para paliar los efectos de la crisis 78 a. Flexibilidad en el empleo y sustitución de rentas salariales 78 b. Otras medidas de apoyo a empresas y autónomos 79 c. Apoyo a familias vulnerables 82 d. Ayudas a y a través de las CCAA y CCLL 83 e. Otras medidas 83 2. Construcción de los datos hospitalarios 84 3. Cuadros detallados de mercado de trabajo 85 Referencias - Normativa más relevante 88 - Otras referencias 89 - Fuentes estadísticas 90

1. Introducción

Este documento es el segundo boletín de seguimiento de la crisis del Covid que publica FEDEA. El boletín mantiene la estructura básica de su antecesor, con una serie de secciones centrales que se dedican, respectivamente, a

el análisis de la evolución de la incidencia de la pandemia y el diseño del proceso de desescalada (sección 3),

el seguimiento de una batería de indicadores de los efectos de la crisis sobre la actividad económica y las cuentas públicas (sección 6),

el repaso y valoración de las principales medidas de política económica que se han tomado para combatir los efectos de la pandemia por parte del Gobierno español y las instituciones europeas (sección 7) y

- el estudio detallado de la evolución del mercado de trabajo (sección 8).

En esta ocasión, el Boletín incluye también dos secciones especiales sobre temas de interés. La sección 4 analiza el impacto de la epidemia sobre la población de mayor edad, con especial atención al caso de las residencias de mayores. La sección 5, por su parte, avanza una propuesta para el establecimiento de un nuevo Plan Proa de educación compensatoria para mitigar los efectos de la crisis sobre los estudiantes procedentes de los hogares más vulnerables. El documento se completa con una tribuna invitada firmada por David López Salido, economista de la Reserva Federal americana, y con el resumen de los documentos publicados recientemente por FEDEA en relación con la crisis sanitaria.

El análisis de los indicadores económicos y laborales muestra un panorama sombrío. Con la información publicada durante las últimas semanas, el impacto de la crisis comienza a apreciarse en algunos indicadores de gasto público y con mayor claridad en el incremento de la emisión de deuda pública y en repuntes ocasionales de la prima de riesgo. Sus efectos son ya evidentes, en algunos casos de forma dramática, en los datos de abril de empleo y prestaciones por desempleo y cese de actividad. Un dato que resume la gravedad de la situación es el enorme crecimiento de lo que podríamos llamar el desempleo efectivo, definido como la suma del paro registrado más los afectados por ERTEs y los beneficiarios de la prestación por cese de actividad – esto es, la suma total de los activos que no están trabajando, estén o no dados de alta en la Seguridad Social. En dos meses, a este colectivo se han incorporado algo más de 5 millones de personas elevando su número hasta un record histórico de 8,4 millones de personas. Con una población activa de 23 millones según la última EPA, nuestra tasa de paro efectiva estaría en el 36,4% en abril --una cifra que será extremadamente preocupante si persiste más de algunas semanas.

Un descenso de este calibre del empleo y la actividad se traducirá inevitablemente en un dramático deterioro de las cuentas públicas. Ajustando en alguna medida las previsiones recogidas en el Programa de Estabilidad que el Gobierno ha enviado recientemente a la Comisión Europea, prevemos que el gasto del conjunto de las Administraciones Públicas españolas aumentará en 2020 en casi 50.000 millones de euros en relación a 2019 mientras que los ingresos tributarios se reducirán en una cuantía similar, dejándonos con un déficit presupuestario de 133.000 millones (casi el 12% del PIB) a los que hay que sumar vencimientos de deuda por un importe de otros 167.000 millones para llegar a unas necesidades totales de captación de recursos de unos 300.000 millones o el 27% del PIB, lo que supondría un reto casi imposible sin la ayuda de las instituciones europeas.

Varias de las secciones del Boletín incluyen propuestas y recomendaciones para hacer frente a la crisis de la forma más efectiva posible. En materia sanitaria, las series agregadas para España muestran que desde finales de abril el número de nuevos casos confirmados se ha situado por debajo de los existentes cuando se declaró el estado de alarma, mientras que los fallecidos diarios están alcanzado el nivel de la segunda semana de marzo. Desde el 20 de abril la tendencia del flujo de curaciones supera a los nuevos casos, confirmándose una clara tendencia hacia la mejora de la situación sanitaria. La favorable evolución de la pandemia ha permitido iniciar un proceso de desescalada cuyo ritmo está siendo controvertido, especialmente en algunos territorios. Para mejorar la toma de decisiones durante este proceso es fundamental, como ya advertíamos en el boletín anterior, poder disponer en tiempo real de la información necesaria para el seguimiento y control de la epidemia. Restringiéndonos a la información ya existente, en la sección 3 de este documento proponemos un conjunto de siete indicadores que podrían servir para evaluar la situación de cada comunidad autónoma o provincia de una manera objetiva y transparente y para automatizar en alguna medida las decisiones de cambio de fase. La fijación de criterios claros para tales decisiones reduciría la incertidumbre existente sobre el ritmo de la desescalada en cada territorio, facilitando la toma de decisiones por parte de los agentes económicos.

En el proceso hacia la llamada ‘nueva normalidad’ el objetivo tiene que ser situar a la sociedad en la frontera de posibilidades entre seguridad sanitaria y reactivación económica, agotando todas las posibilidades de mejorar en cada una de estas dimensiones sin comprometer la otra. Esto exige adoptar todas las medidas posibles que ayuden a prevenir los contagios sin interferir gravemente con la actividad económica, como el distanciamiento físico y la obligación de utilizar mascarillas en los espacios públicos, especialmente cuando resulte difícil asegurar un distanciamiento suficiente. Es importante también que las medidas sean tan focalizadas y selectivas como sea posible, evitando imponer restricciones de graves consecuencias económicas y sociales en áreas geográficas libres del COVID-19, o en grupos poblacionales con una probabilidad muy reducida de sufrir complicaciones serias de la enfermedad. Las nuevas tecnologías, ya probadas en otros países, pueden y deben jugar un papel protagonista para prevenir contagios mediante la detección precoz, el seguimiento y la trazabilidad, lo que es condición necesaria para la reactivación de sectores tan importantes en nuestro país como el turismo.

En materia económica, la medida más importante que se ha adoptado durante estas últimas semanas ha sido seguramente el decreto ley que da forma legal al acuerdo alcanzado con los agentes sociales para desvincular los ERTEs por fuerza mayor del estado de alarma. En nuestra opinión, este acuerdo es un paso en la dirección correcta pero resulta insuficiente para despejar la incertidumbre existente sobre el proceso de retirada de estas ayudas. Sería necesario fijar criterios explícitos para la extensión de los ERTE por fuerza mayor en los sectores que lo puedan necesitar y establecer un mecanismo de reducción gradual de las ayudas que debería incluir la conversión automática, al menos en determinados sectores, de los ERTEs por fuerza mayor en otros por motivos económicos sin trámites adicionales, así como contemplar la posibilidad de retrocesos temporales del proceso de desescalada. También debería eliminarse la obligación de mantener el empleo por seis meses, que puede poner en peligro la viabilidad de muchas empresas. La excepción que se ha añadido, por riesgo de entrar en concurso, supone una exigencia excesiva y de difícil comprobación, que también agrava la inseguridad jurídica a la que se enfrentan las empresas tras la finalización del estado de alarma.

A agravar esa inseguridad ha contribuido también el reciente anuncio, luego desmentido, de un acuerdo para la derogación “íntegra” de la reforma laboral de 2012. Aunque hay aspectos de esta reforma que seguramente convendría revisar, su derogación total supondría desandar buena parte del camino andado en los últimos años para reducir la excesiva rigidez de nuestro mercado de trabajo. Esta medida sería desaconsejable en cualquier caso y lo es mucho más aún en las circunstancias actuales, en las que la flexibilidad es esencial para la preservación del tejido empresarial y el mantenimiento del empleo a medio y largo plazo. Por otra parte, es ciertamente necesario abrir un proceso de reflexión conjunta sobre cómo adaptar nuestro marco laboral a las necesidades de un futuro marcado por la aceleración de procesos como la digitalización y la automatización. Recuperar la tradicional rigidez de nuestra normativa laboral no es seguramente la mejor estrategia en este contexto, pero habrá que buscar formas de combinar la necesaria flexibilidad con la protección social.

Finalmente, somos muy críticos con el diseño del nuevo Fondo que canalizará 16.000 millones de ayudas no reembolsables a las autonomías. Dada la naturaleza del shock al que nos enfrentamos, hay buenas razones para mutualizar una parte importante de sus costes, pero esto ha de hacerse de una forma que no elimine los incentivos de la autonomías para comenzar a adaptarse a la nueva situación lo antes posible. Sin embargo, como ya sucedió en la crisis anterior, el Gobierno central ha optado por sobreproteger a las CCAA, absorbiendo enteramente los efectos inmediatos del shock de una forma que permitirá a estas administraciones posponer la necesaria reacción más de lo que sería prudente. A este problema de eficiencia hay que sumarle otro de equidad. Dado que la desigualdad en el acceso a los servicios públicos es especialmente objetable en una situación de emergencia como la actual, sería importante utilizar el nuevo Fondo para corregir en alguna medida la inequidad del reparto existente. Nuestra propuesta para mitigar estos problemas tendría dos partes. Por un lado, una parte de las ayudas (al menos un tercio) debería tomar la forma de créditos en vez de transferencias. Y por otro, sería aconsejable repartir el tercer tramo del fondo con el fin de mejorar la financiación por habitante ajustado de aquellas comunidades que están actualmente por debajo de la media nacional – tras corregir las últimas cifras disponibles de financiación por los previsibles cambios en la recaudación homogeneizada de los tributos gestionados por las CCAA, que pueden ser muy importantes en algunas comunidades.

2. Tribuna invitada.

Confinamiento, mercado laboral y finanzas familiares

David López Salido (Board of Governors of the Federal Reserve)

Los últimos meses han sido testigos del inicio de una recesión económica sin precedentes modernos. La respuesta de política económica ha consistido en salvaguardar los sistemas públicos de salud y la seguridad de los ciudadanos a través del confinamiento de la población para evitar la expansión del COVID-19. Esto se ha traducido en un ajuste repentino y severo de nuestro sistema económico. En tan solo unos meses, este shock sin precedentes ha eliminado las ganancias de empleo y salarios de la última década con efectos muy dolorosos sobre familias y empresas. Y su persistencia es una de las mayores incógnitas sobre el futuro.

Aunque los efectos de este enorme shock son generalizados, su distribución no es ni mucho menos uniforme. La peor parte de los efectos se acumula en las familias (y pequeñas y medianas empresas) mas vulnerables – es decir con menor capacidad para soportar sus efectos.

El dolor de esta recesión se ve agravado por el cambio radical de la vida normal, junto con una gran incertidumbre sobre el futuro. Por estos motivos, en esta nota no pasaré revista a la pléyade de políticas fiscales y monetarias puestas en practica – a mi juicio de forma ágil y contundente-- ante la virulencia de la pandemia. En ella quiero desviarme de la visión, un tanto fría y distante, que supone enumerar los trillones de dólares movilizados por las medidas fiscales y monetarias que se están tomando para ayudar a trabajadores y empresas y acercarme a la realidad de las familias americanas más necesitadas durante el periodo de confinamiento, lo que resulta imprescindible para poder diseñar medidas eficaces contra esta crisis.

Desde 2013, el Consejo de Gobernadores de la Reserva Federal (Board of Governors of the Federal Reserve) lleva a cabo la Encuesta de Economía Doméstica y Toma de Decisiones (Survey of Household Economics and Decisionmaking, SHED), cuyo objetivo primordial es doble: medir el bienestar económico de los hogares estadounidenses y contribuir a identificar los riesgos potenciales para las finanzas familiares.¹

La metodología de la encuesta se basa en tres pilares. Primero, la combinación de autoevaluaciones subjetivas con información sobre resultados objetivos para comprender mejor las experiencias económicas de las familias. Segundo, a esta información se incorporan preguntas directas a las personas encuestadas sobre cómo toman decisiones financieras para identificar las oportunidades y los desafíos a los que se enfrentan en su vida diaria. Por ultimo, la encuesta ofrece un diseño flexible que permite cubrir problemas nuevos y emergentes. Este aspecto es el que sirve de base para esta pequeña nota, pues la encuesta para 2019 incluye una nueva muestra complementaria sobre bienestar financiero en respuesta al COVID-19 durante los primeros meses de 2020, incluyendo la primera semana de abril.

La encuesta de 2019 incluye entrevistas a más de 12,000 adultos y se realizó en octubre del año pasado, ofreciendo una imagen de las finanzas personales antes del inicio de la pandemia de COVID-19. Para obtener información actualizada en medio del confinamiento de la población y los correspondientes cierres de empresas, desde el 3 al 6 de abril de este año se realizó una encuesta complementaria más pequeña de poco más de 1,000 adultos. Este suplemento a la encuesta general ofrece una primera evaluación de los efectos del confinamiento sobre el bienestar de los hogares al centrarse fundamentalmente en los efectos sobre el mercado laboral y las circunstancias financieras generales de los hogares. Basándose en ambas encuestas, el último Informe sobre el bienestar económico de los hogares de Estados Unidos encuentra una disminución en el bienestar económico general entre el otoño de 2019 y abril de 2020, concentrado fundamentalmente entre aquellos que experimentaron interrupciones en su empleo durante el mes de marzo – primer mes de confinamiento.

¹ https://www.federalreserve.gov/publications/files/2019-report-economic-wellbeing-us-households-202005.pdf

En esta nota usaré los resultados de la encuesta para presentar una evaluación preliminar de los primeros efectos de la pandemia y de las medidas de distanciamiento social sobre tres dimensiones del bienestar individual: empleo, finanzas familiares, y protección al consumidor en temas financieros. No obstante, animo a la lectura y análisis de los datos que ofrece la encuesta. En concreto, la encuesta incluye módulos sobre una variedad de temas de relevancia actual para el bienestar financiero, incluidos el acceso al crédito y las decisiones de ahorro y jubilación, la fragilidad económica y la educación y los préstamos y becas para estudiantes.

Empleo

Como he indicado antes, la encuesta ofrece una primera evaluación tentativa de la pérdida de empleo y la reducción de horas de trabajo durante los primeras semanas de confinamiento –entre el 1 de marzo y del 3 al 5 de abril de 2020.

De la encuesta para 2019 se deduce que la mitad de los que perdieron su trabajo o vieron recortada su jornada de trabajo dijeron que al menos estaban bien financieramente, mientras que la otra mitad estaba experimentando mayores dificultades financieras. Sin embargo, el 20 por ciento de las personas que trabajaban antes de la pandemia perdieron un trabajo en marzo. El seis por ciento de todos los adultos no fueron despedidos, pero sus horas se redujeron o tomaron vacaciones sin sueldo.

La encuesta ofrece una primera aproximación a las expectativas iniciales de reincorporación a la vida laboral, y por tanto de renta futura para los hogares directamente afectados. Para ello la encuesta incluye la pregunta ¿Esperas volver al mismo trabajo que tenias antes de perder el trabajo? La respuesta habla directamente sobre los efectos esperados del confinamiento sobre las expectativas de renta futura. Así, 9 de cada 10 encuestados que perdieron un trabajo, o se les dijo que no trabajaran durante el confinamiento, esperan volver al mismo trabajo. De estos trabajadores, el 14 por ciento sabían con certeza la fecha de su potencial reincorporación laboral, mientras que el resto no recibió una fecha clara de regreso, pero el empleador les indico, al menos de forma tentativa, que volverían al mismo trabajo o similar.

En línea con los anteriores resultados, la encuesta proporciona información sobre las expectativas sobre reducciones de horas de trabajo futuras así como de potenciales despidos en caso de continuo distanciamiento social. La mayoría de las personas que aún trabajaban a principios de abril no anticipaban ser despedidas si hubiera otro mes de confinamiento. Sin embargo, hay también entre un 2 y un 3 por ciento de adultos (5,4 millones de personas) que no habían experimentado un despido o una reducción de jornada en abril pero anticipaban que esto se produciría de continuar el confinamiento. Esto da una idea de la enorme exposición del mercado laboral al confinamiento y de los efectos que esta incertidumbre introduce en las finanzas y el consumo familiares – un aspecto que consideraré a continuación.

La educación es un determinante importante para evaluar los efectos que el distanciamiento físico impone sobre las condiciones de trabajo. Trabajadores con escasa cualificación tienden a estar asociados con puestos de trabajo que requieren la proximidad física, y por tanto resultan muy afectados por el confinamiento. En este sentido, la encuesta ofrece unos datos muy claros. El 63 por ciento de los trabajadores con una licenciatura trabajó completamente desde su casa en la última semana de marzo, mientas que el 67 por ciento de los trabajadores que nunca asistieron a la universidad tienen trabajos que exigen salir fuera de sus hogares.

Finanzas familiares

Las personas que perdieron un trabajo o una reducción de jornada informaron de sus dificultades para pagar las facturas mensuales. Es decir, los efectos del desempleo se trasladan a la liquidez y las finanzas familiares de manera vertiginosa, sobre todo dada la alta correlación existente entre vulnerabilidad laboral y financiera. En este sentido, los datos de la encuesta hablan por si solos.

El impacto del confinamiento se refleja en el deterioro de los ingresos mensuales. A principios de abril, el 18 por ciento de los adultos encuestados indicaron que no podían pagar en su totalidad las facturas del mes actual. Estas dificultades se elevan sustancialmente entre los despedidos o forzados a trabajar menos horas en el mes de marzo y principios de abril, el 70 por ciento de los cuales informó que sus ingresos disminuyeron. Pero los efectos iniciales de la crisis no se concentraron únicamente entre los directamente afectados. Resulta relevante cuantificar cómo los ingresos familiares en marzo se comparan con los del mes de febrero, en función del cambio en el empleo. En general, el 23 por ciento de los adultos dijo que sus ingresos en marzo fueron más bajos que en febrero.

En abril, el 18 por ciento de los adultos dijo que no podía pagar todas sus facturas completas del mes actual en comparación con el 16 por ciento en octubre de 2019. La encuesta revela elevadas tasas de dificultad con los pagos de facturas en abril que se concentraron entre aquellos que habían experimentado una reciente interrupción del empleo.

La encuesta ofrece información no solo sobre los ingresos familiares, sino también sobre la gestión de gastos inesperados. El 64 por ciento de los adultos indicaron en abril que tendrían que hacer frente a un gasto inesperado de $400 usando efectivo, ahorros o una tarjeta de crédito. Este porcentaje de la población resulta alarmante por sus potenciales efectos sobre el consumo y el bienestar familiar. Por ejemplo, si enfermaran con síntomas de coronavirus, los individuos y familias afectados laboralmente son un grupo de enorme riesgo al indicar que no contactaría a un medico debido a la factura que eso supondría para las financias familiares.

Protección del consumidor:

La encuesta ofrece una primera ilustración, incompleta y preliminar pero significativa, de como el COVID-19 ha impactado dramáticamente no solo sobre la salud física de los consumidores, sino también sobre su salud financiera. Al mismo tiempo, los efectos de la pandemia también han empezado a hacerse notar en la capacidad de los bancos para proporcionar servicios financieros, lo que probablemente requerirá cambios en el enfoque regulatorio y supervisor. En este sentido las entidades bancarias probablemente deberán coordinar sus esfuerzos con el supervisor para atender a clientes y comunidades de manera responsable.

A continuación, enumero algunos de los primeros resultados que se pueden extraer de la encuesta respecto al sentir de los consumidores durante las primeras cinco semanas de la pandemia – algunas de ellas recogidas en el Portal de Protección Financiera del Consumidor, y que engloba relaciones con bancos y empresas financieras no bancarias. Los resultados son muy preliminares, pero resultan de utilidad para empezar a comprender algunos de los efectos que la dramática impronta que el COVID puede dejar entre los consumidores, sobre todo los financieramente mas vulnerables.

Los datos revelan desafíos a los que los hogares se enfrentan para accede a nueva liquidez y para mantener los fondos actuales en sus cuentas bancarias. Esto no debería sorprender pues, tal y como se ha indicado anteriormente, una parte importante de los hogares se enfrentan a pérdidas de empleo y a caídas significativas en sus niveles de ingreso mensual. La gestión de esta mermada e irregular liquidez plantea desafíos tanto para los hogares, como para los bancos y el regulador y supervisor financiero. En este sentido, la encuesta refleja las dificultades existentes para acceder al crédito a corto plazo y a la renegociación de pagos hipotecarios por parte de los hogares. Algunos consumidores se muestran preocupados por las disminuciones repentinas e inesperadas en sus límites de crédito – fundamentalmente asociados a las tarjetas de crédito. Otros buscan reducir pagos mensuales, recargos, e intereses acumulados así como gestionar el aplazamiento de sus pagos.

En este sentido, en la encuesta aparecen menciones a problemas relacionados con las tarjetas prepago que dispensan beneficios asociados a nuevos programas gubernamentales. Es importante que algunos consumidores no bancarizados puedan recibir los subsidios por desempleo a través de tarjetas de prepago y esto conlleva la necesaria coordinación entre la institución financiera y el gobierno a la hora de hacer disponibles los fondos a este tipo de hogares.

Por ultimo, para los hogares con un nivel educativo y de comprensión reducido respecto a los temas financieros se ha producido un aumento de las quejas sobre el acceso a las ayudas gubernamentales. Estas familias experimentan un enorme grado de frustración e incertidumbre.

3. Evolución de la epidemia, incidencia sanitaria y estrategia de salida

A partir de los datos oficiales incluidos en los informes sobre la enfermedad del coronavirus que el Ministerio de Sanidad publica diariamente (www.mscbs.gob.es), es posible analizar la dinámica de nuevos contagios, fallecimientos y curaciones, junto la evolución de la presión que la pandemia del COVID-19 ha ejercido sobre el sistema sanitario español.

Algunos de los mayores problemas en el seguimiento diario de las estadísticas sobre la pandemia han sido los numerosos cambios de criterio, frecuentes depuraciones, ajustes, estacionalidad semanal o saltos en las variables. De la mayor parte de estos cambios apenas se ha proporcionado información específica al respecto, a pesar de su magnitud. En algunas comunidades se observan variaciones diarias negativas de los contagios acumulados y en otras aparecen en un solo día hasta más de un 12 por ciento de nuevos casos respecto al total acumulado a mediados de abril, cuando la pandemia se encuentra ya claramente remitiendo en intensidad. En alguna otra comunidad incluso las hospitalizaciones se triplican del 10 al 11 de abril, cuando el contagio ya había alcanzado su pico. En la medida de lo posible se ha tratado de reconstruir la evolución de estas variables mediante el enlace de los indicadores publicados a lo largo de estos dos meses.

Gráfico 3.1: COVID-19: Nuevos confirmados y fallecidos diarios.

En el Gráfico 3.1 se recoge desde el 14 de marzo, fecha de la declaración del estado de alarma, la evolución del número de nuevos casos confirmados y fallecidos diarios, junto a las tendencias estimadas.² Ambas series corresponden a la suma de estas variables facilitadas por las comunidades autónomas al Ministerio de Sanidad, después de corregir numerosos cambios y saltos en las series originales de contagios y fallecidos acumulados. A nivel nacional los nuevos contagios alcanzaron su pico el 27 de marzo con algo más de nueve mil casos, mientras que la de fallecidos diarios lo hizo el 2 de abril con 929 decesos. Desde entonces se ha producido una mejora gradual pero bastante sostenida a nivel tendencial. A finales de abril el número de nuevos casos ya se empezó a situar por debajo de los existentes en la declaración del estado de alarma y los fallecidos diarios están alcanzado el nivel de la tercera semana de marzo.

² Los nuevos contagio y fallecidos diarios por COVID-19 sólo incluyen los confirmados por pruebas PCR. Las estimaciones de fallecidos a partir de la información de MoMo, el Sistema de Monitorización del Exceso de Mortalidad (por todas las causas), del Instituto de Salud Carlos III, arrojan cifras mayores. Las tendencia se han calculado con un filtro de Hodrick y Prescott con un parámetro de suavizado igual a 10.

Gráfico 3.2: COVID-19: Nuevos confirmados y curados diarios.

- Nota: Los gráficos 3.1 a 3.3 se construyen con datos consolidados a las 00:00 horas del 19 de mayo. - Fuente: elaboración propia a partir de datos publicados por el Ministerio de Sanidad.

En el Gráfico 3.2 se representa de nuevo el número de nuevos casos confirmados junto con el de curaciones o infecciones resueltas, que dejaron de publicarse el 18 de mayo. Este gráfico resulta interesante para comprobar cuándo el flujo de curaciones empezó a superar al de nuevos casos, lo que nos da una idea del momento en el que el contagio empieza a remitir. En concreto, el cruce de tendencias de ambas series se produjo el 20 de abril, aproximadamente tres semanas después de alcanzar el pico de nuevos contagios.

En el Anexo 2 se desarrolla una metodología que permite comparar los datos de pacientes hospitalizados en cada uno de los días en las comunidades que ofrecían datos de prevalencia, con los de pacientes hospitalizados acumulados del resto de comunidades. Aplicándola, es posible construir series homogéneas con las que obtener el total nacional de ingresos, salidas y variación diaria de prevalencia hospitalaria, tal y como muestra el Gráfico 3.3.

Hasta finales de marzo los ingresos hospitalarios fueron superiores a las salidas por altas o defunciones que se producían, generando una fuerte presión asistencial en los hospitales. Muchos de ellos estuvieron por encima su capacidad de atención y de camas en hospitales y UCIs. Sin embargo, como puede constatarse, las diferencias entre ingresos y salidas empezaron a mostrar una clara tendencia decreciente desde el 25 de Marzo, lo que se plasma a su vez en una reducción de la variación diaria de hospitalizados, que desde el 7 de Abril pasó a ser negativa. A partir de esa fecha empezó a disminuir el número de pacientes hospitalizados por COVID-19 en el conjunto de España.

Gráfico 3.3: Ingresos, salidas y variación diaria de hospitalizados por COVID-19.

Gráfico 3.4: Número reproductivo básico instantáneo, Rt - Fuente: elaboración propia a partir del Instituto de Salud Carlos III.

Por último, resulta conveniente analizar la evolución del número reproductivo básico instantáneo, Rt, desde la declaración del estado de alarma. Este indicador muestra para el momento t el promedio de casos secundarios que cada sujeto contagiado puede llegar a infectar en un intervalo de siete días (que es el que el Instituto de Salud Carlos III utiliza para el cálculo). Un número reproductivo sostenido en el tiempo por debajo de 1 es una condición necesaria para mantener la epidemia bajo control. El Gráfico 3.4 muestra para el conjunto de España un perfil claramente descendente de Rt desde el comienzo de la declaración del estado de alarma, para pasar a situarse por debajo de 1 a partir de principios de abril y estabilizarse alrededor de 0,8.

El Plan de desescalada

Hacia finales de abril, el Gobierno comenzó a suavizar gradualmente las condiciones de confinamiento. Desde el día 26 de ese mes, los niños pudieron salir a pasear acompañados de adultos. La medida se extendió el 2 de mayo al resto de la población, estableciéndose franjas horarias específicas para distintos grupos de edad. En el Consejo de Ministros del 28 de abril se aprobó el llamado Plan de desescalada con el que se busca normalizar gradualmente la vida cotidiana y la actividad económica minimizando los riesgos sanitarios.

El plan contempla cuatro fases (de 0 a 3) con una duración, en principio, de dos semanas cada una, durante las cuales se irán relajando las restricciones a la movilidad y a las reuniones privadas y a la actividad económica, incluyendo la gradual reapertura del comercio, la hostelería y los actos y espectáculos con limitaciones de aforo y precauciones sanitarias. Las fechas de transición entre fases podrán variar de un territorio a otro, tomando en primera instancia a las provincias o a las islas como unidad de referencia. La iniciativa sobre los cambios de fase corresponde a las comunidades autónomas, que elevan propuestas al Ministerio de Sanidad que éste evalúa de acuerdo con la evolución de la pandemia en cada territorio y de la capacidad de su sistema sanitario para lidiar con ella.

Cuadro 3.1: Calendario del proceso de desescalada

- 28 de abril: Todo el país entra en fase 0 con la aprobación del plan

- 4 de mayo: entran en fase 1 las islas menores de Baleares (Formentera) y Canarias (La Gomera, El Hierro y La Graciosa).

- 11 de mayo: entran en fase 1 Galicia, Asturias, Cantabria, País Vasco, Navarra, Aragón, Extremadura, Baleares, Canarias, Murcia, Rioja, Andalucía (excepto las provincias de Málaga y Granada), partes de Castilla la Mancha, Cataluña y Valencia y algunas zonas rurales de Castilla y León. Madrid sigue entera en zona 0.

- 18 de mayo: se incorporan a la fase 1 el resto de Castilla la Mancha, Valencia y Andalucía y partes de Cataluña y Castilla y León. Siguen en fase 0 la zona metropolitana de Barcelona en Cataluña, la mayor parte de las zonas urbanas de Castilla y León y toda la comunidad de Madrid. Las islas menores de Baleares y Canarias pasan a fase 2.

- 25 de mayo: pasan a la fase 1 los territorios que estaban todavía en fase 0 (Madrid, el área metropolitana de Barcelona y zonas urbanas de Castilla y León). Pasan a la fase 2: Galicia, Baleares, Canarias, País Vasco, Asturias, Cantabria, Navarra, La Rioja, Aragón, Extremadura, Murcia, Ceuta y Melilla así como el grueso de Andalucía (excepto Málaga y Granada) y parte de Castilla la Mancha (Cuenca y Guadalajara) y de Cataluña (Camp de Tarragona y Alt-Pirineu-Aran). Siguen en fase 1 la Comunidad Valenciana y partes de Andalucía, Castilla la Mancha y Cataluña.

https://www.mscbs.gob.es/profesionales/saludPublica/ccayes/alertasActual/nCov-China/planDesescalada.htm

El Cuadro 3.1 muestra cómo han evolucionado hasta el momento las distintas comunidades.

Indicadores del estado de la epidemia por comunidades autónomas

En este apartado se analiza una batería de indicadores que pueden servir para valorar el estado de la epidemia a escala regional y guiar las decisiones de cambio de fase. La evaluación y análisis de estos indicadores es esencial para determinar el momento en el que cada una de las comunidades autónomas puede ir escalando en las distintas fases de vuelta a la denominada “nueva normalidad”. Dichos indicadores aúnan medidas de reducción de la presión sobre los servicios hospitalarios con otros indicadores de la evolución de la pandemia.

A falta de información precisa sobre los indicadores utilizados en la decisión de cambio de fase, en este apartado proponemos un conjunto de indicadores para evaluar el estado concreto de cada comunidad autónoma de una manera objetiva y transparente, que a su vez permita anticipar la probabilidad de avanzar en la desescalada, reduciendo la incertidumbre y aumentando la predictibilidad de las decisiones por parte de los agentes económicos.

Dada la información oficial disponible existen siete claros indicadores (corregidos, en su caso, por población) que se pueden considerar a escala regional:

1. número de nuevos contagios

2. número de fallecidos diarios

3. número de pacientes actualmente hospitalizados (prevalencia)

4. número de pacientes actualmente hospitalizados en UCI (prevalencia)

5. número reproductivo básico instantáneo, Rt,

6. número de test PCR realizados, y

7. seroprevalencia

Obviamente estos no son todos los indicadores posibles y, en cualquier caso, corresponde a los expertos en epidemiología y atención sanitaria pronunciarse sobre los umbrales de estas variables a partir de los cuales se puede considerar que las comunidades están listas para pasar de una fase a otra en un proceso de recuperación paulatina de la normalidad.

El establecimiento de un conjunto representativo de indicadores, con umbrales previamente delimitados (al estilo, por ejemplo, de los criterios aplicados en el estado norteamericano de Nueva York), tiene importantes ventajas en cuanto a la gestión de la vuelta a la normalidad. En primer lugar, porque cuanto mayor es la transparencia menor margen hay para susceptibilidades de cualquier tipo (como ha ocurrido en algunas CC.AA.) y mayor es el consenso social sobre la decisión de pasar o no a una nueva fase. Este consenso es importante para asegurar un mayor respeto y cumplimiento de las normas de distanciamiento social y de prevención, con las que evitar un posible rebrote. En segundo lugar, porque el seguimiento diario de los indicadores permite a los responsables políticos de las diferentes administraciones actuar coordinadamente en cuanto detectan alguna divergencia respecto a los objetivos a alcanzar.

La incertidumbre tiene efectos negativos sobre la actividad económica y la creación de empleo, que es justo lo que debemos evitar en un momento en el que la reanimación de la economía es más necesaria que nunca. Cualquier comerciante, autónomo o pequeño empresario toma decisiones económicas condicionadas a la información que tiene.

Salvo circunstancias excepcionales, hay que evitar que los agentes económicos se enteren con un par de días de adelanto si pueden reabrir o no su negocio, o que se regulen las condiciones de dicha reapertura con sólo unas horas de adelanto. El seguimiento diario de unos criterios preestablecidos y transparentes permitiría reducir la incertidumbre sobre el momento del cambio de fase al máximo. La prioridad es volver a la normalidad con las máximas garantías sanitarias posibles, pero minimizando todo lo posible los importantes costes económicos que el confinamiento y las medidas de distanciamiento social están generando.

El Cuadro 3.2 representa la situación de las distintas comunidades autónomas en función de los distintos indicadores propuestos. A efectos ilustrativos, la situación relativa de cada comunidad con respecto a la media de España se ha marcado con colores diferentes en función del cuartil en el que se encuentra, excepto en los casos de los indicadores de prevalencia hospitalaria y en UCI. Además de los siete indicadores propuestos, el Cuadro incluye como información adicional el número de camas hospitalarias y de UCI disponibles en 2019, de acuerdo con la información del Ministerio de Sanidad, lo que permitiría evaluar en qué medida cada una de las comunidades autónomas tiene capacidad de hacer frente a un aumento de contagios que requieran hospitalización, sin riesgo de colapsar el sistema.⁴ Por ejemplo, uno de los criterios que utiliza el estado de Nueva York para evaluar la situación sanitaria de las 10 regiones es disponer de al menos un 30% de camas disponibles en los hospitales, una vez tenidos en cuenta los ingresados por COVID-19.

Cuadro 3.2: Indicadores para la valoración de la evolución de la epidemia - Nota: Las columnas (1) a (4) utilizan medias de los últimos 7 días. La información sobre pruebas PCR se refiere al acumulado realizado hasta el 21 de mayo.

- Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Sanidad y autoridades sanitarias de las CC.AA.

En las dos primeras columnas del Cuadro 3.2 se muestran, con fecha 19 de mayo, las medias de los últimos 7 días de los nuevos casos y de los fallecidos diarios por 100.000 habitantes. Como se observa, las diferencias entre comunidades son muy significativas. Varias de ellas más que duplican la media nacional de nuevos casos, y entre éstas el comportamiento en términos de fallecidos también es claramente peor que la media de España. Es el caso de Castilla La Mancha, Castilla y León y Madrid. Sin embargo, la comunidad de Aragón tiene un mal indicador de contagios, pero su dato de fallecidos está en el segundo cuartil.

⁴ La máxima diferencia de capacidad en camas de hospitales es de aproximadamente un 50 por cien entre las comunidades con más capacidad (Aragón y Asturias) y las que menos (Andalucía y la Rioja). Esta diferencia aumenta hasta más del 100 por cien en lo que respecta a la capacidad de camas en las UCIs, entre las mejor dotadas en este sentido (Asturias y Baleares) y las peor dotadas (La Rioja y Galicia).

En la tercera y cuarta columna se muestra la información de pacientes actualmente hospitalizados y en UCIs, que se conoce como prevalencia hospitalaria. Esta información ya no se publica en los boletines diarios del Ministerio de Sanidad sobre la situación del COVID-19, pero la hemos encontrado rastreando las páginas web de seis CC.AA. en el caso de las hospitalizaciones y de siete en el caso de las UCIs. Estos dos indicadores son fundamentales para conocer el grado de utilización de la capacidad del sistema sanitario, por lo que sería muy recomendable que las comunidades autónomas suministraran esta información al Ministerio de Sanidad, que debería publicarla en sus boletines. A diferencia de la ordenación por cuartiles de las regiones, en este caso hemos utilizado como criterio que la prevalencia en hospitales y UCIs de las comunidades no exceda el 70 por ciento de la capacidad disponible en ambos indicadores, respecto a la información que se proporciona en las columnas (7) y (8). En las siete regiones para las que disponemos de esta información actualmente se satisface este criterio ampliamente, aunque este no ha sido el caso en los momentos en los que la epidemia golpeaba con más fuerza.

Uno de los ejemplos más claros ha sido la Comunidad de Madrid, tal y como se muestra en el Gráfico 3.5. A principios de abril el número de pacientes en UCI por cien mil habitantes casi alcanzó 23, cuando su capacidad era de 9,7 camas, lo que da una idea del colapso sanitario sufrido por esta región como consecuencia de la epidemia. Por su parte el número de pacientes hospitalizados por COVID-19 llegó a ser de 214 frente a una capacidad estimada de 228 camas.

Gráfico 3.5: Comunidad de Madrid, pacientes hospitalizados y en UCI por COVID-19 (prevalencia)

- Nota: Datos consolidados a las 00:00 horas del 19 de mayo. Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Sanidad y Consejería de Salud de la Comunidad Autónoma de Madrid.

La columna (5) muestra el número reproductivo, Rt, que refleja también una importante heterogeneidad entre regiones y, curiosamente, cierta correlación negativa con los indicadores anteriores. Así, algunas de las comunidades que exhiben un peor comportamiento en nuevos contagios y fallecimientos diarios hospitalizados tienen sin embargo los mejores indicadores en términos de su capacidad para mantener reducida la probabilidad de un rebrote. Es el caso de Cataluña o la Comunidad de Madrid, por ejemplo. También a la inversa, existen regiones que en la actualidad disfrutan de buenos indicadores de contagios, pero muestran un número reproductivo preocupantemente elevado, como es el caso de Baleares o Andalucía.

La columna (6) muestra el número de pruebas PCR realizadas por 1.000 habitantes. De nuevo, las diferencias observadas por comunidades son muy llamativas, con Andalucía como la región que menos ha realizado y La Rioja en el extremo opuesto. Aunque este indicador mide el esfuerzo realizado y la capacidad de cada comunidad de hacer pruebas, hay que tener en cuenta su probable correlación con el número de contagios, que precisamente se confirman con pruebas PCR: aquellas comunidades que más han sufrido la epidemia han realizado más pruebas.

Por último, la columna (7) proporciona información sobre seroprevalencia, es decir, qué porcentaje de la población de cada comunidad ha desarrollado ya anticuerpos ante el COVID-19. Obviamente cuanto mayor es este porcentaje, mayor ha sido la incidencia del coronavirus. Pero también significa que, en principio, habría una menor proporción de la población expuesta a sufrir el contagio, aunque todavía no se conoce con certeza en qué medida la presencia de anticuerpos asegura la inmunidad.

Propuestas para la estrategia de salida

En la desescalada hacia lo que se ha denominado “nueva normalidad” es necesario mantener bajo control el riesgo de rebrote de la infección, lo que exige que el índice reproductivo básico Rt se sitúe por debajo de 1 y que no haya saturación del sistema hospitalario por pacientes del COVID-19, maximizando al mismo tiempo la actividad económica. La idea es situar a la sociedad en la frontera de posibilidades de maximización de la seguridad sanitaria y de la actividad económica. Una vez que se alcanza esta frontera no es posible mejorar en una de esas dimensiones sin empeorar en la otra.

Ambos criterios son cruciales y no basta sólo con reducir al mínimo el riesgo de contagio a cualquier precio. Si éste fuera el único criterio, las medidas de confinamiento se mantendrían hasta la aparición de una vacuna efectiva, dejando operar sólo las actividades estrictamente esenciales y permitiendo la caída de la actividad económica hasta cerca del 50%. Incluso en situaciones de confinamiento algo menos estrictas, que han permitido la realización de algunas actividades no esenciales, todo apunta a que se ha producido una enorme caída del PIB en España, que previsiblemente superará el 20% en el segundo trimestre de 2020. El cierre de cientos de miles de empresas, la destrucción o paralización de millones de puestos de trabajo y el fuerte aumento de la tasa de paro, hasta situarse muy probablemente por encima del 20% en 2020, son la cara más visible del potencial destructivo en la actividad económica que el virus puede provocar.

Es probable que tengamos que convivir con el virus durante un largo periodo de tiempo, hasta que surjan y se puedan producir en cantidades suficientes vacunas o tratamientos efectivos, o hasta que un porcentaje elevado de la población sea inmune. El riesgo de caídas de empleo y PIB muy profundas, si no se encuentra una senda más rápida de retorno a la nueva normalidad, es por tanto muy alto. Otros países nos enseñan que es posible encontrar el camino. Si no seguimos el ejemplo de lo que parece que está funcionando, terminará ampliándose la brecha económica.

Para una desescalada segura en lo sanitario, e inteligente en lo económico, contamos con distintos tipos de medidas. Unas han mostrado su efectividad para contener la infección sin prácticamente ningún coste económico. Es el caso de las mascarillas obligatorias, el mantenimiento de la distancia social, o el rastreo de contactos. Otras también son efectivas, como el confinamiento, pero suponen un enorme coste económico, por lo que sólo pueden ser temporales. Y, por último, están las peores medidas, que son las que no reducen el riesgo de contagio pero perjudican las actividades económicas, como las restricciones con criterios arbitrarios. Es preferible, por ejemplo, imponer restricciones sobre las distancias entre mesas que sobre el aforo de las terrazas. También es más efectivo para la actividad de los comercios limitar el número de personas por metro cuadrado, que prohibir su apertura cuando los establecimientos superan una determinada superficie. En sentido contrario, permitir algunas actividades sin protección adecuada puede aumentar el riesgo de infección. En otras ocasiones, tampoco ayuda a recuperar la economía que se permitan algunas actividades, mientras se siguen aplicando otras restricciones. Por ejemplo, mientras los colegios sigan cerrados es difícil pensar que los padres puedan conciliar su actividad profesional y familiar. Algo parecido ocurre si se permite reabrir las actividades en zonas turísticas, pero se sigue prohibiendo la movilidad de los residentes y las fronteras permanecen cerradas al turismo.

En la estrategia de salida, elegir la combinación de medidas adecuadas será determinante para nuestro futuro sanitario y económico. Como hemos dicho, deberíamos copiar lo que ha funcionado con éxito en otros países, como Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong, Alemania, o Suecia, en los que se han aplicado medidas más selectivas y de ajuste fino, se ha restringido menos la movilidad y se ha conseguido, a la vez, un menor número de fallecidos por COVID19 en términos per cápita y un menor daño económico. Por ejemplo, la estrategia en Alemania se ha reducido básicamente a sólo tres normas: distanciamiento social, uso de mascarillas y respeto mutuo.

Por consiguiente, el objetivo debe ser poner en marcha aquellas medidas más efectivas que tienen un menor coste económico:

1. Distanciamiento físico.

2. Medidas selectivas en función del grupo de riesgo en el que se clasifica la población.

3. Uso obligatorio de las mascarillas en la calle y en cualquier espacio público cerrado.

4. Medidas sanitarias efectivas y de bajo coste en todos los centros de trabajo para prevenir el contagio.

5. Pruebas, aislamiento de los casos confirmados, seguimiento y trazabilidad de sus contactos mediante medios digitales, como aplicaciones en dispositivos móviles respetuosas con la privacidad, y rastreadores. Estas aplicaciones deberían garantizar su interoperabilidad transfronteriza para permitir abrir las fronteras en Europa de manera segura, lo que permitiría restablecer la actividad turística cuanto antes.

6. Respeto y cumplimiento exigible de todas estas medidas de prevención.

Como hemos argumentado en la sección anterior, esta medidas deben complementarse con información precisa y en tiempo real de todos los indicadores que permiten evaluar la situación epidemiológica de cualquier ciudad o territorio. El objetivo es poder aplicar medidas efectivas, focalizadas y selectivas de la manera más rápida posible allí donde sea necesario, sin imponer el confinamiento de otras zonas libres del COVID-19, con el consiguiente coste económico.

La diferenciación que hemos propuesto entre territorios también puede aplicarse a los distintos colectivos de la población. Así, por ejemplo, las personas mayores de 60 años son un colectivo que representa más del 50 por cien del total de casos confirmados y el 95 por cien de los fallecimientos. El aumento en las medidas de protección de este colectivo permitiría aumentar la actividad del resto de la población, asumiendo un riesgo razonable en términos del efecto de la enfermedad sobre la salud. El aumento de los contagios, en caso de producirse, tendría un impacto mucho menor sobre el sistema sanitario, a la vez que provocaría un aumento de la seroprevalencia que podría resultar fundamental para acercarse a la inmunidad de grupo, en el caso en el que el desarrollo de la vacuna se retrase.

Mención particular requiere el colectivo de niños, sobre el que la incidencia del COVID-19 parece ser menor. La posibilidad de que muchos padres vayan incrementando el nivel de actividad laboral, junto con el efecto negativo que sobre la formación a corto y medio plazo puede provocar la educación online, especialmente en los colectivo sociales más desfavorecidos, recomienda la incorporación cuanto antes de los niños a los centros escolares, adoptando medidas preventivas, de higiene y respeto mutuo, que también contribuyen a la educación. Como efecto colateral positivo, la asistencia de los niños a clases presenciales reduciría el contacto de los abuelos con sus nietos.

En una economía tan dependiente del turismo como la española, la articulación de iniciativas para tratar de preservar parte del volumen de visitantes resulta fundamental. Con carácter general, el cierre de fronteras no es ni la solución más efectiva ni es sostenible económicamente. La solución más bien ha de pasar por un control eficaz y efectivo de fronteras que minimice el riesgo de contagio, por ejemplo, mediante el control de la temperatura de los viajeros, los tests, el rastreo de contagios y el permiso para la movilidad entre países con un riesgo epidemiológico similar, a través de corredores verdes. En caso de rebrote en alguna zona concreta, es preferible aplicar medidas muy selectivas y focalizadas, con la finalidad de evitar el cierre de fronteras. La cooperación internacional es crucial, como ha destacado recientemente la Comisión Europea en sus recomendaciones para reactivar el turismo en Europa. Invertir en la imagen exterior de España como destino seguro debería ser prioritario. Los turistas quieren certidumbre, transparencia sobre la situación sanitaria en destino y seguridad en caso de contagio para decidirse a realizar un viaje. En este sentido, las nuevas tecnologías son fundamentales para proporcionar información en tiempo real, y generar certidumbre y tranquilidad entre los viajeros.

Las nuevas tecnologías han de convertirse en una herramienta fundamental para mitigar los costes de las circunstancias excepcionales que está sufriendo el sector turístico, ayudando a recopilar información sanitaria sobre los viajeros, realizando un seguimiento de los contagios cuando se produzcan, rastreando los contactos de las personas contagiadas, y garantizando la interoperabilidad de la tecnología entre distintos países. Y todo ello puede lograrse protegiendo en gran medida la privacidad de las personas.

4. Las residencias de mayores en tiempos de pandemia

La pandemia de covid19 ha sorprendido a muchos países europeos que no contaban con la preparación suficiente en términos de recursos médicos y sociales. A pesar de que la evidencia de China e Italia apuntaba que una pandemia iba a suceder, muchos países europeos exhibieron una reacción tardía al covid-19 cuando se divulgó información sobre sus efectos, que se ponderaron frente a las graves consecuencias económicas que conllevan los bloqueos.

Esta pandemia ha afectado especialmente a países como Italia o Inglaterra donde a pesar de los intentos en las últimas décadas no han sido capaces de acordar una ley de dependencia, con la que universalizar el acceso (que no la financiación) a los cuidados de larga duración, y especialmente a las residencias de mayores y servicios domiciliarios. En España, donde sí hay, al menos sobre el papel, un acceso universal a los cuidados de larga duración, el acceso a estos se ha debilitado de una forma considerable en primer lugar con considerables listas de espera (el porcentaje de solicitudes reconocidas pero sin atención en algunas CCAA es de un 30%)⁵, y especialmente a raíz de los recortes introducidos a principios de la pasada década (Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio de 2012). Ello llevo a una reducción de las compensaciones monetarias de entre 15 y un 25%, en función de cuál fuera el grado de dependencia, que se tradujo en efectos sobre la utilización de cuidados, además de mayor presión sobre servicios sanitarios (Costa-Font, Jimenez-Martin y Vilaplana, 2016).

La situación precaria de los cuidados de larga duración en España llevo a que la crisis incrementara el uso de atención informal (Costa-Font et al, 2016b, Jimenez-Martin, 2012), o dicho, de otra forma, el ritmo de reducción de ésta fuese sustancialmente menor. Ello ha acentuado el proceso de desinstitucionalización, un fenómeno general donde se observa una reducción del uso de atención residencial⁶. No obstante, los servicios residenciales siguen siendo necesarios cuando las necesidades de la persona no pueden ser atendidas por cuidadores informales, o servicios de atención domiciliaria.

El efecto del Covid-19 sobre la población mayor

La población de mayor edad se ha visto más afectada por la pandemia por un buen número de razones. En primer lugar, porqué la población mayor es más vulnerable dado su débil inmunidad comparada con poblaciones más jóvenes (Montecino-Rodriguez et al, 2013)⁷, lo que explica que este grupo de edad constituya del 80% de todas las muertes en los hospitales, y la totalidad de las muertes en residencias (a excepción de los fallecimientos de personal de cuidados). Los datos de mortalidad de la Red Nacional Española de Monitoreo Epidemiológico indican un riesgo de mortalidad del 4,6% para las personas de 60 años, que aumenta a 13,6% y 21% para las personas mayores de 70 y 80 años, respectivamente.

⁵ https://www.epdata.es/datos/listas-espera-personas-dependientes/126/espana/106

⁶ En España, algunos estudios estiman evidencia de lo que se conoce como ‘aversión a la institucionalización’, la población está dispuesta a pagar para evitar ser ingresada en una residencia en el caso de un shock que limite su independencia (Costa-Font, 2016).

⁷ De hecho, la población de mayor edad es mas susceptible de sufrir gripe (influenza) de modo generalizado (Thomson, 2003).

Gráfico 4.1: Camas de UCI por 100,000 habitantes - Fuente: https://www.covid-19.no/critical-care-bed-numbers-in-europe

En segundo lugar, parte de las muertes hospitalarias se debe al hecho de que la mayoría de los sistemas de salud no estaban preparados para hacer frente a un aumento en los pacientes que exigían cuidados críticos. Tampoco tenían capacidad para testar de una forma generalizada a la población de riesgo, con la excepción de algunos países como Alemania donde su capacidad de reacción en términos de recursos como camas, disponibilidad de tests y material de protección era mayor al resto de países. El Gráfico 4.1 muestra las diferencias entre países en la disponibilidad de camas en cuidados intensivos críticos. Lo más relevante de este grafico son las diferencias entre países (Alemania 29.2, Portugal 4.2), que no responden a una mayor inversión relativa (en proporción del PIB) en sanidad, sino a otras preferencias de política pública (Rhodes et al, 2012), asociadas a como configurar el sistema de atención sanitaria. La falta de recursos en atención critica supone tener que priorizar entre pacientes, lo que a menudo se traduce en una menor prioridad de los pacientes de mayor edad, especialmente aquellos alojados en residencias.

En tercer lugar, la atención a la dependencia en España se ha considerado como una competencia menor (la cenicienta de los servicios sociales, junto con la atención mental), e incluso, se ha tendido a descentralizarla a las corporaciones locales cuando existían limitaciones financieras con las que hacer frente a su demanda. Ello ha puesto en mayor riesgo a la población mayor, dada la ausencia de planes específicos para hacer frente a las necesidades de la población mayor en un contexto en el que los hospitales están saturados y son unos de los principales focos de contagio.

Uno de los aspectos menos estudiados es el de la coordinación entre la atención médica y social, que en España ha sido tradicionalmente limitada. Ello en parte ha sido debido al diseño institucional, ya sea porque los departamentos de servicios sociales y de sanidad de los gobiernos autonómicos no siempre se han coordinado, o porque la asignación de los servicios de dependencia se ha descentralizado a menudo a nivel local, cuando la competencia en sanidad era autonómica (Costa-Font, Jiménez-Martin y Vilaplana, 2018, Jimenez-Martin et al, 2011). No obstante, la falta de coordinación se debe a la crónica insuficiencia financiera, que viene desde la propia aprobación de la

Ley de Dependencia justo antes de la crisis económica, donde se traslada parte de la presión financiera a las CCAA sujetas a límites estrictos de déficit.

La aparición del COVID-19 ha puesto en evidencia ciertas deficiencias de atención en la organización de las residencias para mayores en España, y en especial la escasez de material técnico y personal especializado para atender las necesidades derivadas de una pandemia de estas características. Muchas de ellas no estaban preparadas ya sea por falta de recursos, personal preparado y/o ausencia de coordinación social y sanitaria.

En este contexto adquiere especial relevancia poner en marcha acciones para reforzar la cooperación institucional, especialmente con los servicios sociales. Desafortunadamente, para una mayoría de regiones, la planificación sociosanitaria para el año 2019-2020 no figura como parte central en la agenda de políticas públicas.

En este sentido, ocho CC. AA. (Principado de Asturias, Illes Balears, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Comunidad de Madrid y País Vasco) cuentan con Planes o Estrategias de coordinación sociosanitaria específicas en la actualidad. Por otro lado, otras cinco CC. AA. (Aragón, Castilla La Mancha, Comunidad Valenciana, Extremadura y La Rioja) hacen mención a la coordinación sociosanitaria en el marco de sus Planes de Salud.

Otras manifiestan tener planes de coordinación sociosanitaria aunque se encuentran desactualizados como en el caso de Galicia (Plan Marco de Atención Sociosanitaria 2013) y Navarra (Plan Foral de Atención Sociosanitaria 2000). Por último, la Región de Murcia informa que tiene en marcha un modelo de coordinación de los diferentes niveles asistenciales sociales y sanitarios y en Andalucía, en junio del 2019 se pretendía desarrollar un modelo integral de atención social y de salud. Los planes de coordinación de salud y asistencia social se han limitado a unas pocas CCAA. La falta de coordinación no ha permitido trasladar a pacientes de centros residenciales a hospitales a tiempo, lo que explicaría, al menos en parte, el elevado número de muertes en residencias, común a la mayoría de los países europeos donde la incidencia de la pandemia ha sido alta o muy alta.

La incidencia del covid-19 en las residencias

El covid-19 ha impactado especialmente en residencias de mayores de una forma generalizada en un elevado numero de países europeos. En algunos países la crisis ha puesto de manifiesto las insuficiencias de estas, teniéndose que recurrir a soluciones de emergencia como habilitar centros más seguros. En otros, como por ejemplo en Italia, las residencias se han utilizado en ocasiones como ‘centros covid’, no sin la fuerte resistencia de las propias organizaciones.

El Gráfico 4.2 nos ofrece evidencia de diferencias entre países con respecto a las muertes en residencias declaras (si bien estos datos aun requieren validación)⁸. Los datos sugieren que mientras que en algunos países como Hong Kong (o Corea, no incluida en la figura) no han existido apenas muertes en residencias, en los países de la UE más afectados la fracción de fallecimientos en residencias de mayores es muy superior. Con la notable excepción de Alemania y Dinamarca, los fallecimientos en residencias representan más del 50 por ciento en los principales países o regiones afectadas de la UE. Especialmente sangrante es el caso español, para el cual dos terceras partes de las muertes derivadas del covid-19 se han producido en centros residenciales (18.400 fallecimientos o 66 por ciento del total de muertes imputables al covid-19 a mediados de mayo).

⁸ Esta figura no incluye a Italia donde la estimación publica está en torno al 37% aunque se cree que la cifra esta infra-estimada (Berloto et al, 2020).

Gráfico 4.2: Muertes en residencias en países seleccionados

- Fuente: Elaboración propia e International Long Term Care Policy Network https://ltccovid.org/international-reports-on-covid-19-and-long-term-care/

Cercanos al caso español, son los casos de Inglaterra y Francia. El común de denominador de los tres casos parece ser la ausencia de un sistema robusto de coordinación, organización y financiación de los cuidados de larga duración. En Inglaterra, los cuidados no están universalizados como en España y la ayuda pública se concentra en la población de menor nivel de renta. En Francia, si bien hay una ayuda pública universal, su reducida dimensión para la mayor parte de la población limita su eficacia. Alternativamente, en el caso de Alemania no solo se observan menos fallecimientos, sino también una menor fracción de muertos en residencias, quizás por ser un país que cuenta con un sistema universal de financiación de los cuidados desde 1994, lo que apunta a las limitaciones financieras y de recursos del sector.

Además de mejoras en la dotación financiera y de recursos para hacer frente a crisis de esta intensidad, en un contexto de pandemia, todas las residencias deberían contar con un plan de dotación de medicalización para evitar el contagio en hospitales, y los trabajadores deberían contar con material de protección adecuado. Ello nos lleva de nuevo al problema de la limitada inversión de servicios de dependencia que, al menos en parte, explica la situación en España y probablemente, Inglaterra y Francia.

El caso de España

Las autoridades sanitarias españolas han advertido a las personas mayores que corren un mayor riesgo de enfermedad mortal asociada con COVID-19. Los datos de mortalidad de la Red Nacional Española de Monitoreo Epidemiológico indican un riesgo de mortalidad superior al 4,5% para las personas de 60 años, que aumenta a 13,65% y 21% para las personas mayores de 70 y 80 años, respectivamente. Tal y como ya señalamos en la sección anterior el impacto de la epidemia ha sido especialmente alto en hogares residenciales. Los datos son contundentes: 18.400 (66%) del total de 27,709 casos fatales relacionados con COVID-19, se encontraban en residencias (RTVE, 19/05/2020). En esta sección intentamos apuntar (que no demostrar, ya que la información disponible es escasa y heterogénea) alguna de las posibles causas latentes.

Gráfico 4.3. Relación fallecidos residencias a 16 de Mayo con fallecidos al inicio y al final e indicadores de incidencia y prevención por CCAA

El Gráfico 4.3 recoge algunos indicadores que relacionan los fallecimientos en residencias con los fallecimientos al inicio de la epidemia y al final de nuestro periodo de recolección de datos por comunidad (16 de mayo). En ambos casos se detecta una relación positiva y significativa, casi determinista en el caso de los fallecimientos totales ya que las comunidades con más fallecimientos directamente imputados al covid-19 (Madrid, Cataluña y las dos Castillas) también son las que presentan más fallecimientos en residencias. Dicha correlación también sería evidente con el exceso de mortalidad observado entre marzo y la actualidad (no mostrada en el gráfico), por lo que obviamos el uso de dicho indicador alternativo. Por otra parte, también está claro que el número de muertes está relacionado (sin ninguna pretensión causal por nuestra parte) con la mayor incidencia de la epidemia y no parece estar relacionado con el número de test realizados.

A pesar de la elevada correlación detectada entre el total de fallecimientos causados por el covid-19 y la mortalidad en residencias, en la figura 4 detectamos una importante variación entre comunidades, en un rango desde fracciones inferiores al 30-40 por ciento en las regiones menos afectadas (obviando el caso de Ceuta y Melilla, serían Canarias, Baleares, Andalucía, Valencia y el País Vasco). Otras tienen porcentajes que se acercan peligrosamente al 100 por 100 o incluso lo superan (como es el caso de Castilla y León, posiblemente por la sobre asignación de fallecimientos en residencia al covid) factores pueden explicar esta variación? debido al nivel o hay otros factores que lo pueden explicar? O ¿es, simplemente cuestión de mala suerte? A falta de una información detallada sobre los fallecimientos por residencias, sus circunstancias y determinantes analizaremos preliminarmente algunas características de la atención residencial y hospitalaria en España.

Gráfico 4.4: Fallecimientos en residencias como fracción del total de fallecimientos con Covid-19. 16/5/20.

La atención residencial en España

Los servicios de atención residencial ofrecen alojamiento y atención para hacer frente a las necesidades de la vida diaria a las personas mayores de manera permanente o temporal. Comprenden tanto los centros residenciales como las viviendas para mayores. Los centros residenciales de mayores constituyen cerca del 90% del total de servicios de atención residencial en España. Según información publicada por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), los centros residenciales han experimentado un importante incremento desde el año 2001. A 31 de diciembre de 2018, en España hay una oferta de 5.457 centros residenciales con un total de 381.158 plazas, registrándose un aumento del 60% y 14% en el número de plazas y centros, respectivamente, respecto de 2001.

En el año 2001, el índice de cobertura suponía que un 3,34% de la población de 65 años o más disponía de una plaza residencial mientras que en la actualidad dicho índice arroja un valor de 4,21, aumentando la cobertura en un 26%. Aun así, una comparación internacional del índice de cobertura revela que España se encuentra a la par que el promedio de la OCDE pero muy alejado de los países del norte y centro de Europa como Luxemburgo, Holanda, Suecia y Suiza. Nos cuesta llegar a imaginar la dimensión de la tragedia si España hubiera tenido un nivel de cobertura en la línea de los países más avanzados (en torno al 8 por ciento).

El 55% de la oferta residencial total en España se concentra en Cataluña, Castilla y León, Andalucía y Madrid. Asimismo, los centros residenciales pueden ser de titularidad pública o privada. Como puede apreciarse, existe un alto predominio de las residencias privadas representando cerca del 75% a nivel nacional. Entre ellas, las CC. AA. de Asturias, Cantabria, Cataluña, Madrid y Murcia cuentan con una proporción de residencias privadas por encima del 80% superando así al nivel nacional. Por otra parte, Extremadura es la CC. AA. con mayor preponderancia de centros residenciales públicos, en un 73%. También se pueden mencionar los casos de Castilla La Mancha y Baleares que poseen cerca de un 40% de centros públicos y en la Ciudad Autónoma de Melilla en un 50%.

El análisis del índice de cobertura por CC. AA., es decir el número de plazas en función de la población de 65 años o más, nos indica que la situación es muy dispar también ( Gráfico 4.5). Castilla y León es la comunidad con un índice de cobertura más elevado (7,85) seguida de Castilla La Mancha (6,85), Extremadura (6,48) y Aragón (6,28) mientras en el otro extremo, en Ceuta y Murcia, el 2% de este grupo poblacional dispone de una plaza residencial.

Gráfico 4.5: Índice de cobertura por CC. AA. 2018. - Fuente: elaboración propia en base a IMSERSO.

El sector de los centros residenciales para la tercera edad ha experimentado una evolución más inestable en el número de usuarios, afectada por los años de crisis, recuperándose en el año 2015 para luego estabilizarse en 2017-2018. Los usuarios de centros residenciales son, a 31 de diciembre 2018, 276.924 personas de 65 años o más, un 25% más que lo registrado en el año 2010. Un 70% de estos usuarios son mujeres con muy poca variabilidad entre CC. AA.

En España, los usuarios de centros residenciales representan el 3% del total de la población de 65 años o más. A nivel regional se encuentran algunas diferencias (Gráfico 4.6). Por ejemplo, en Castilla La Mancha y Castilla y León, la población de 65 años o más que necesita estos recursos asciende entre el 8% y 10%. Por otra parte, en Murcia, Andalucía, Ceuta y Valencia un porcentaje menor de la población de 65 años o más utiliza estos servicios (menos del 2%).

Gráfico 4.6: Proporción de personas usuarias sobre la población de 65 años o más por CC. AA. 2018 (o último disponible).

- Fuente: elaboración propia en base a INE e IMSERSO, disponible en: https://www.imserso.es/imserso_01/documentacion/estadisticas/ssppmm_esp/index.htm - Nota: Aragón, Canarias y Extremadura, datos del año 2016. Galicia, datos de 2017.

Por último, otro indicador que describe al sector residencial es el nivel de ocupación⁹ (Gráfico 4.7), de especial importancia en un contexto de pandemia al facilitar la transmisión. En España, el nivel de ocupación de las plazas ronda el 73%. Sin embargo, hay comunidades como Castilla La Mancha, Melilla, Murcia, Madrid y Castilla y León donde el nivel de ocupación es superior al 100%, superando la capacidad de los centros residenciales. Algunas de estas CCAA son las que se encuentra mayores niveles de mortalidad.

Gráfico 4.7: Índice de ocupación (número de personas usuarias/plazas)*100 por comunidad autónoma. 2018 (o último disponible).

- Fuente: elaboración propia en base a IMSERSO, disponible en: https://www.imserso.es/imserso_01/documentacion/estadisticas/ssppmm_esp/index.htm. - Nota: Aragón, Canarias y Extremadura, datos del año 2016. Galicia, datos de 2017.

⁹ La ocupación es un indicador que vincula el número de personas usuarias con la disponibilidad de plazas.

Algunos factores candidatos a explicar la mortalidad en residencias

En el Gráfico 4.8, relacionamos indicadores de población con la mortalidad en residencias causada por el covid19. Aunque se observa una correlación positiva entre fracción de población mayor y muertes por covid19 (no mostrada), la fracción de muertes en residencias no parece estar relacionada con el porcentaje de población mayor de 75 o 85 años. Sin embargo, si que está muy relacionada con los indicadores de población mayor institucionalizada o potencialmente institucionalizada

Gráfico 4.8: Fracción de fallecimientos en residencias a 16 de Mayo vs indicadores de población

En el Gráfico 4.9 exploramos la correlación entre fallecimientos en residencias y indicadores de calidad asistencial (tanto hospitalaria como en residencias). De momento, posiblemente por el nivel de agregación de los datos no vemos ningún factor de atención residencial que explique, de forma significativa, la fracción de fallecimientos (y también el nivel), aunque el ratio de empleo sobre plazas y la disponibilidad de camas UCI apuntan en la dirección correcta. Probablemente factores, desconocidos en este momento, como el grado de medicalización o la coordinación entre residencias y hospitales sean factores importantes.

Finalmente, un análisis multivariante tentativo (téngase en cuenta que solo disponemos de un máximo de 19 datos) revela que los factores más determinantes del volumen de fallecimientos en residencias son las plazas disponibles, la incidencia inicial, el volumen de usuarios relativo a la población mayor y las plazas por centro. Respecto a la fracción de fallecimientos en residencias respecto al total, solo la cobertura y el volumen relativo de usuarios parece ser factores explicativos importantes.

Reflexiones finales

La atención residencial a la dependencia sigue siendo un campo relativamente inexplorado para la investigación de los cuidados a las personas mayores. Es como si una vez trasladados a la residencia, nuestros mayores dejaran de importar (tanto como debieran). Las deficiencias de la información sobre su volumen, distribución y causas así lo atestiguan.

De hecho, no disponemos de información precisa sobre cuantos acceden al servicio (los datos varían de una fuente a otro), que les cuesta (cuanto contribuyen al gasto asociado), que características tienen los servicios que reciben, como los valoran y cuan efectivos son.

En nuestra critica no estamos señalando que una vez constatada la pandemia no se hiciera los posible para contener la pandemia en la residencia, simplemente que el sistema no estaba preparado para ello, ni para ajustar la reacción de forma precisa a lo que cada residencia requería en cada momento.

En esta línea sugerimos un catálogo exhaustivo de residencias en España y un sistema de auditoría anual o bianual que permita detectar las principales deficiencias, que la presente crisis ha revelado como determinantes, y abordar su posible solución. Sin duda un tema central en el marco de la necesaria clarificación (¿una ley de claridad para el sector?) del sistema de atención a la dependencia.

5. Un nuevo plan PROA como refuerzo educativo tras el cierre de los colegios

La última recesión nos ha mostrado que las crisis son períodos en los que se generan o se intensifican las desigualdades, momentos en los que los más vulnerables se pueden quedar atrás, siendo estos fenómenos de muy difícil corrección incluso en fases de intenso crecimiento económico. Entre la población más vulnerable están los alumnos desaventajados, que son también aquéllos con una propensión mayor al abandono escolar ante circunstancias adversas.

En crisis como la del COVID-19, la alteración del proceso educativo debido al cierre de los colegios puede ser un factor adicional que actúe negativamente sobre el rendimiento de estos alumnos, aumentando la brecha con los demás, lo que puede repercutir en el medio plazo en nuevas oleadas de abandono educativo.

Los programas de educación compensatoria o de refuerzo educativo están diseñados precisamente para ayudar a los estudiantes de bajo rendimiento a alcanzar unos estándares académicos mínimos. Esto se hace generalmente por medio de un aumento de las horas de clase y una atención más personalizada a estos alumnos por medio de grupos de estudio reducidos. Este tipo de intervenciones son de creciente interés en la actualidad. Pero si bien este tipo de programas están bastante generalizados en los Estados Unidos, hay menos tradición en la aplicación de los mismos dentro de la Unión Europea.

Por otra parte, la evidencia sobre la eficacia de este tipo de programas es escasa. Este es precisamente el objetivo de un trabajo publicado recientemente por J. Ignacio García y Marisa Hidalgo titulado “No student left behind? Evidence from the Program for School Guidance in Spain” (Economics of Education Review, 2017) y que trata de evaluar los efectos de un programa plurianual de educación compensatoria llamado PROA y desarrollado en España entre los años 2005 y 2012.

Este programa estaba destinado a centros que atendían a un número significativo de alumnos en situación de desventaja educativa y tenía dos modalidades: Programa de Acompañamiento Escolar (PAE) y Programa de Apoyo y Refuerzo (PAR). El PAE apoyaba de forma individualizada a los estudiantes y se desarrolló tanto en centros de primaria como de secundaria. Proporcionaba apoyo por parte de monitores acompañantes o por profesores del propio centro durante al menos cuatro horas adicionales a la semana a alumnos con dificultades y problemas en el aprendizaje. El PAR consistió básicamente en la aportación de recursos complementarios a centros situados en entornos difíciles (biblioteca escolar, mediadores socioeducativos, talleres de actividades extraescolares, etc.).

En esta evaluación del programa PROA, centrada en el Programa de Acompañamiento Escolar (PAE), se tratan de responder las siguientes preguntas relativas a los posibles efectos sobre el rendimiento educativo de alumnos de educación secundaria potencialmente afectados por dicho programa: ¿Sirvió para reducir el número de alumnos que se quedan atrás del progreso general de la clase? ¿Mejoró las puntuaciones medias de los estudiantes que recibieron dicho programa? Estas preguntas se tratan de contestar en dos contextos diferentes. En primer lugar, se analiza el impacto del programa mientras se está realizando la intervención. Seguidamente, se estudia si el programa es más eficaz cuanto mayor es el tiempo que el centro escolar ha participado en el mismo. Para realizar este análisis se utilizan datos de evaluaciones externas a los centros, en concreto, los exámenes PISA realizados en el año 2012 a los alumnos de 15 años que cursaban en ese momento estudios de Enseñanza Secundaria Obligatoria.

Es importante acudir a evaluaciones externas porque, a menudo las características individuales y socioeconómicas de los estudiantes y/o los centros que reciben el tratamiento afectan tanto a su probabilidad de ser seleccionados para el tratamiento como al éxito o no del mismo y, además, el mecanismo de selección no es completamente observable. Por fortuna, la riqueza de los datos utilizados en este estudio, combinados con el acceso a datos de los colegios tratados en un momento anterior al tratamiento (el curso 2009-2010) permiten tener en cuenta estos posibles sesgos de selección. Para ello, el estudio compara las notas de lectura en PISA 2012 de los alumnos que asistieron a las escuelas que participaron en el programa con el resultado hipotético que estos mismos estudiantes habrían obtenido si no hubieran asistido a escuelas tratadas.

Los resultados principales de este estudio indican que este programa tuvo un considerable efecto positivo sobre el rendimiento académico de los alumnos: la probabilidad de caer por debajo del percentil 25 en la distribución de notas dentro del colegio se reduce aproximadamente un 5% para los alumnos tratados y la media de las puntuaciones de lectura aumentó en aproximadamente 12 puntos (un 14% de una desviación estándar) para dichos alumnos.

También se encuentra que una mayor exposición al programa mejora las cualificaciones de los estudiantes: mientras que los estudiantes en las escuelas que participaron en el programa durante un máximo de dos años no experimentan ningún efecto estadísticamente significativo y positivo, los de las escuelas que participaron durante al menos tres años sí que lo hicieron. Por otra parte, el programa redujo significativamente la probabilidad de pertenecer a la parte inferior de la distribución de notas (alrededor de un 7,5%) y mejoró las puntuaciones medias en esta parte de la distribución (aproximadamente 16 puntos o lo que es lo mismo en casi el 19% de una desviación estándar). De hecho, se encuentra que el efecto más fuerte del programa se concentra entre los alumnos que están entre los percentiles 15 y 30 de la distribución, esto es, precisamente entre el colectivo objetivo del programa, con lo cual se puede concluir que la efectividad del programa es bastante alta. Por último, también encuentran que el impacto del programa es mucho más fuerte y positivo para los estudiantes en las escuelas rurales, donde el acceso a recursos educativos fuera del aula puede resultar más escaso, frente a los estudiantes de escuelas urbanas. Esta evidencia, por tanto, respalda el uso de políticas educativas consistentes en proporcionar horas escolares adicionales destinadas a mejorar los resultados de estudiantes con bajo rendimiento.

En el contexto actual de cierre, aunque sea temporal, de centros escolares se pueden observar costes importantes tanto sociales como económicos en términos de abandono educativo o deterioro en los resultados del aprendizaje. Aunque estos problemas no tienen por qué afectar a todo el alumnado (puede que incluso algunos alumnos se puedan beneficiar de estar más tiempo en casa con sus padres de cara a madurar los contenidos del curriculum), las consecuencias serán, sin duda, particularmente graves para los niños desfavorecidos y sus familias. Por un lado, el alumnado más vulnerable y sus familias suelen tener en general un acceso más limitado a las oportunidades educativas fuera del marco escolar. A esto se puede unir la falta de preparación de los padres para la enseñanza a distancia o desde casa debido a su nivel de instrucción o recursos limitados.

La tendencia al abandono escolar podría también agudizarse si la semi-presencialidad continua presente en el sistema educativo durante un tiempo más largo de lo esperado, si bien la situación calamitosa en la que parece adentrarse el mercado de trabajo podría también actuar en sentido contrario reduciendo la tendencia al abandono. En cualquier caso, parece del todo necesario apostar de manera decidida por implementar cuanto antes un programa nacional de refuerzo educativo que ayude a las familias de los alumnos en situación de desventaja educativa a superar dicha situación de desventaja.

Ya antes de la actual crisis en la que nos encontramos inmersos había voces que reclamaban la recuperación del programa PROA (Roldán y Cabrales, 2020) con el argumento de que es del todo necesario un programa de estas características para reducir el abandono escolar temprano. Regiones como Andalucía, de hecho, nunca han abandonado este programa, complementándolo, además, con otras interesantes operaciones como las Becas 6.000 o el programa de refuerzo estival puesto en marcha el verano pasado.

Pero ahora la emergencia proviene, además, del cierre de los centros educativos y de la necesidad de recuperar el aprendizaje perdido y reforzar a los alumnos rezagados. Parece más necesario que nunca, por tanto, diseñar un programa parecido al desaparecido PROA, con un diseño que podría descansar en los propios profesores del centro educativo en el que estudian los alumnos a los que vayan destinados estos recursos y que venga a su vez reforzado por profesores interinos que no se encuentren trabajando que actúen como monitores de grupo. Para ello, no obstante, es fundamental que los trámites burocráticos de contratación sean los mínimos imprescindibles para no repetir iniciativas frustradas como Empieza por Educar o la de incorporar ayudantes bilingües en comunidades autónomas como Madrid o Andalucía.

El público objetivo del mismo es el de alumnos con dificultad para alcanzar competencias en colegios públicos y concertados agrupados en grupos de no más de 10 alumnos. Cada profesor trabajaría con un grupo de alumnos ayudado por uno de estos monitores de grupo y además, siempre que fuera posible, debería estar acompañado por algún alumno de. cursos superiores del propio centro educativo. Esta idea, ya sugerida por Jorge Sainz e Ismael Sanz aquí ha mostrado su eficacia como se ha demostrado en Gershenson et al. (2018), donde se presenta evidencia de que el acompañamiento de una persona de origen similar al de los estudiantes hace que estos actualicen sus creencias sobre los retornos al esfuerzo y la participación en la escuela.

En definitiva, este plan debería enfocarse a alumnos de educación primaria y secundaria y debería tener sobre todo los siguientes objetivos:

1. Mejorar los hábitos de organización y trabajo del alumnado y, más necesario que nunca en este momento, la habilidad en el manejo de las nuevas tecnologías.

2. Mejorar la comprensión lectora, así como las habilidades de razonamiento lógico y resolución de problemas.

3. Mejorar la motivación mediante técnicas de innovación pedagógica (flipped classroom, técnicas de gamificación, etc.).

Otra idea interesante a considerar es diseñar una estructura piramidal en la selección del profesorado y en la organización de los grupos en cada zona geográfica. En primer lugar, se elegiría un “líder” para cada zona que agrupe a 8-10 colegios. Estos líderes se dedicarían a diseñar el programa de refuerzo en función de las necesidades específicas de su zona, así como de las características de su profesorado y su alumnado. Entre sus obligaciones estaría el de diseñar el material y organizar la logística, tanto física como docente del plan. Dicho líder sería elegido entre el personal docente funcionario de sus colegios, en función de su experiencia, su capacidad de liderazgo y su capacidad entre los niveles más elevados de la estructura de personal.

En un segundo nivel estarían los docentes. Este personal se nutriría de la oferta de candidatos y por mérito y capacidad. Recibirían una formación previa de al menos 5 semanas en las competencias a impartir en el programa, así como en técnicas para conseguir la mejora de hábitos y para construir un compromiso con los estudiantes. También se les debería ofrecer formación para elevar la motivación y la autoestima de sus alumnos. Todos los participantes en el programa deberán recibir una remuneración independiente de la ordinaria y ligada en alguna medida a los resultados del programa en la zona en la que participen. Alternativamente, se podría compensar al profesor reduciendo su carga lectiva. También habría que pensar en cómo compensar al colegio para evitar que éste vea el programa como una nueva carga burocrática o una pérdida de capital humano en términos de personal más dedicado al programa de refuerzo y menos al trabajo ordinario en el aula. Por ello, sería también necesario que parte del apoyo en términos de personal auxiliar venga a complementar las tareas del centro en el desarrollo de tareas administrativas o de refuerzo en el horario lectivo.

En definitiva, serán muchas las necesidades que el sistema educativo tendrá a partir de septiembre. No debería volver a ocurrir como en la anterior crisis cuando se recortaron la mayor parte de los recursos destinados a educación compensatoria. Esta nueva crisis requerirá más recursos tanto para inclusión como para reducir la desigualdad educativa que se nos vendrá encima. Será por ello imprescindible un aumento de la inversión pública y, aunque este aumento deberá decidirse en un contexto de crecientes restricciones presupuestarias, se tendrán que tomar decisiones rápidas que tengan en cuenta las necesidades de los alumnos y alumnas que ya se han quedado atrás. No podemos repetir los errores del pasado. Es más, podemos aprender de ellos y diseñar programas eficaces. Tenemos los instrumentos y las evidencias para ello.

6. El impacto económico y presupuestario de la crisis. Una batería de indicadores de seguimiento

En esta sección se recopila una serie de indicadores para facilitar el seguimiento de los aspectos económicos y presupuestarios de la crisis del Covid-19. El Cuadro 6.1 muestra las variables elegidas, divididas por bloques, con la fuente de la información entre paréntesis. Algunos indicadores están disponibles casi en tiempo real con frecuencia diaria, pero la mayor parte de ellas tienen frecuencia mensual y se publican con un retardo de entre dos semanas y dos meses. Los Gráficos 6.1-6.6 resumen la evolución de los distintos indicadores. En la mayor parte de los casos, los datos ya disponibles para 2020 se muestran junto con la serie mensual completa de 2019, que servirá como referencia de lo que podría ser un año “normal” tirando a bueno.

El primer bloque de indicadores tiene que ver con el patrón de uso del tiempo de la población. Estos indicadores se construyen utilizando datos elaborados por Google a partir de la geolocalización de los teléfonos móviles de sus usuarios y miden el tiempo pasado en cada lugar en relación con el nivel medio observado durante un período de cinco semanas anteriores al comienzo de la epidemia (del 3 de enero al 6 de febrero de 2020).

Como se aprecia en el Gráfico 6.1, las medidas de confinamiento que se han adoptado para reducir el ritmo de contagios han tenido un efecto dramático sobre los patrones de comportamiento y movilidad de los españoles, con enormes consecuencias económicas, especialmente en aquellas actividades que sólo pueden desarrollarse presencialmente. Tras la proclamación del estado de alarma a mediados de marzo, el tiempo que la población pasa en casa ha ido aumentado rápidamente hasta estabilizarse durante varias semanas en torno a un 30% por encima del nivel anterior al inicio del estado de alarma, mientras que el tiempo de permanencia en el centro de trabajo se ha reducido en torno a un 70% como resultado del cierre de muchas actividades, el crecimiento del paro y el aumento del teletrabajo. El descenso de la movilidad se aprecia también en el marcadísimo descenso del tiempo dedicado a actividades de ocio y consumo no esencial y en el uso del transporte público. Comenzando a mediados de abril, sin embargo, los patrones de movilidad y uso del tiempo comienzan a normalizarse suavemente. Destaca el comportamiento del índice de permanencia en el centro habitual de trabajo, que recupera más de 20 puntos en un mes tras alcanzar un mínimo de 24 el día 10 de abril.

Cuadro 6.1: Indicadores de seguimiento

Indicadores de movilidad y uso del tiempo

- Tiempo pasado en el hogar, el centro habitual de trabajo, el transporte público y actividades recreativas y de consumo no esencial. Todas las variables se miden en términos relativos a la media observada durante cinco semanas poco antes del inicio de la crisis. (Google, 2020, Informes de movilidad local sobre el Covid-19).

Indicadores de actividad en tiempo rea

- Consumo eléctrico. Consumo medio diario durante cada semana en el conjunto del país, medido en origen (“en barras de central”) en términos relativos al mismo período del año pasado. (REE, 2020)

- Gasto de los consumidores por medios electrónicos: media móvil de 7 días, en términos relativos al mismo período del año pasado (BBVA Research, 2020).

Mercado de trabajo

- Paro registrado a fin de mes. (SEPE, 2020a, Resumen estadístico mensual)

- Afiliación a la Seguridad Social a fin de mes (MTSS, 2020, Boletín de Estadísticas Laborales).

El dato generalmente se publica antes a través de una nota de prensa a la que suele acompañar un archivo Excel con datos detallados, incluso diarios, de afiliación. La nota se cuelga en la página web del Gabinete de Comunicación de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social: http://prensa.mitramiss.gob.es/WebPrensa/inicio

- Contratos de trabajo registrados durante el mes (SEPE, 2020a, Resumen estadístico mensual)

- Demandantes con relación laboral, grupo en el que se incluyen los trabajadores afectados por ERTEs (SEPE, 2020b, Estadística de demandantes de empleo, Cuadro 1.11)

- Beneficiarios de prestaciones por desempleo (MT, 2020, Estadística de Prestaciones por desempleo)

- Gasto en prestaciones por desempleo (MT, 2020, Estadística de Prestaciones por desempleo)

- Nota: Los datos provisionales de prestaciones de abril provienen de una nota de prensa del SEPE http://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el-sepe/comunicacion-institucional/noticias.html

y los de beneficiarios de la prestación extraordinaria por cese de actividad de una nota de prensa del Ministerio de Seguridad Social:

http://prensa.mitramiss.gob.es/WebPrensa/noticias/seguridadsocial/detalle/3793:

Ingresos tributarios

- Ingresos tributarios netos recaudados por la Agencia Tributaria estatal y parte de los mismos que corresponde al Estado y a las CCAA. (AT, 2020, Informes mensuales de recaudación).

- Recaudación neta por cotizaciones de la Seguridad Social (IGSS, 2020, Resumen de la ejecución del presupuesto del Sistema de la Seguridad Social).

Gasto público

- Gasto no financiero del Estado (pagos) (IGAE, 2020, Principales indicadores de la actividad económica y financiera del Estado)

- Gasto no financiero de las CCAA (pagos) (MH, 2020, Ejecución presupuestaria de las CCAA)

- Gasto en transferencias corrientes de la Seguridad Social (pagos) (IGSS, 2020, Resumen de la ejecución del presupuesto del Sistema de la Seguridad Social).

Deuda e intereses

- Financiación neta obtenida por el Tesoro (Tesoro Público, 2020, Estadísticas mensuales)

- Tipo efectivo de interés de las obligaciones a 5 años (Tesoro Público, 2020, Estadísticas mensuales)

- Prima de riesgo a 10 años con Alemania (Bankia, 2020, Boletín diario de mercados, con datos de Bloomberg)

Gráfico 6.1: Uso del tiempo en España, media móvil de los últimos siete días 100 = media poco antes del inicio de la crisis (3 de enero a 6 de febrero)

- Fuente: Google (2020).

El segundo bloque de indicadores contiene dos variables, el consumo eléctrico y el gasto de los consumidores a través de medios de pago electrónicos, que reflejan en tiempo real aspectos importantes del nivel de actividad económica, uno por el lado de la oferta y el otro por el de la demanda. Aunque ambos indicadores están disponibles diariamente, utilizaremos medias semanales o medias móviles de siete días para apreciar mejor su tendencia.

El panel a del Gráfico 6.2 muestra la evolución del consumo medio de electricidad en el país en cada semana, normalizado por el valor registrado durante la misma semana de 2019.¹⁰ En las primeras semanas tras el comienzo del confinamiento (a mitad de la semana 11, marcada por una línea vertical azul), el consumo medio se redujo en torno a un 20%, lo que apunta a una reducción aún mayor del nivel de actividad de los sectores productivos dado que la demanda doméstica ha aumentado con el confinamiento. A partir del final del período de confinamiento reforzado y de la Semana Santa, el índice se recupera suavemente y luego se estabiliza en torno a un consumo semanal un 14% inferior al registrado en la semana equivalente del pasado año. La comparativa controla parcialmente por el calendario laboral, pero no por la temperatura. Con ambos controles, Red Eléctrica de España indica que la caída media de conjunto del mes de abril (incluyendo pues la semana más dura del confinamiento) fue del 17,3%. Esa caída es incluso más pronunciada para los grandes consumidores de electricidad. Los datos de REE¹¹ indican que estos redujeron su demanda un 23,2% a lo largo del mes de abril, con caídas históricas en muchos sectores de actividad. Entre todos destaca el de fabricación de vehículos de motor, con un desplome del 76,1%. El sector metalúrgico, que es el del mayor peso en el consumo eléctrico, redujo su consumo en un 25,9%.

¹⁰ Para evitar que el cambio de fechas de Semana Santa entre un año y otro distorsione el índice, las semanas 15 y 16 de 2019 se invierten antes de calcularlo.

¹¹ https://www.ree.es/sites/default/files/01_ACTIVIDADES/Documentos/IRE/InfomenIRE_Abr20.pdf

Gráfico 6.2: Indicadores de actividad en tiempo real mismo período del año anterior = 100

a. Consumo eléctrico, total nacional en media semanal

b. Gasto consumidores por medios electrónicos

El panel b del Gráfico 6.2 muestra la evolución del índice BBVA de gasto final de los consumidores, construido a partir de los pagos realizados con tarjetas emitidas por este banco o a través de los TPVs que el mismo gestiona.¹² El perfil de la serie es muy similar al de los índices de movilidad de Google, con un brusco descenso tras la proclamación del estado de alarma que se acentúa algo más en la primera mitad de abril y luego comienza a recuperarse suavemente. El gasto llega a caer un 60% en relación al mismo período del año pasado y recupera después en torno a veinte puntos en la parte final del período.

El siguiente gran bloque de indicadores se refiere al mercado de trabajo y su evolución se resume en el Gráfico 6.3. En este bloque se incluyen el paro y la afiliación a la Seguridad Social registrados al final de cada mes, el número de contratos registrados durante el mismo, el número de beneficiarios y el volumen de gasto en prestaciones por desempleo y el número de demandantes de empleo no parados registrados en el SEPE, también a final de mes, que tienen una relación laboral (“demandantes con relación”), donde se incluyen los afectados por ERTEs.¹³ En los datos de marzo se comienzan a ver los primeros efectos del Covid en forma de una fuerte caída de la contratación que se traduce en un aumento del paro registrado en más de 300.000 personas y una caída de la afiliación de más de 800.000. En abril se acentúa el parón de la contratación, con el consiguiente aumento del paro registrado, que supera los 3,8 millones al no renovarse muchos de los contratos temporales que han venciendo durante el mes. Sin embargo, la afiliación a la Seguridad Social tiende a estabilizarse, registrando sólo un descenso marginal durante el mes (frente al apreciable aumento registrado en años recientes durante el mismo mes). Por otra parte, la relativa estabilidad de esta variable puede dar

¹² Este indicador se construye por primera vez en Carvalho et al (2020 a y b) y ha comenzado a publicarse semanalmente desde entonces en BBVA Research (2020). Agradecemos a BBVA Research que haya puesto las series numéricas a nuestra disposición.

¹³ En este grupo también se incluyen los demandantes que son trabajadores fijos discontinuos, los eventuales agrarios que perciben el subsidio y los perceptores de prestaciones adscritos a trabajos de colaboración social.

Gráfico 6.3: Indicadores de mercado de trabajo

a. Paro registrado

- Notas: Millones de personas. Ultimo día del mes b. Afiliación a la Seguridad Social

c. Contratos registrados

d. Demandantes con relación laboral - Notas: Millones de contratos durante el mes y millones de personas al final de mes

e. Beneficiarios desempleo

f. Gasto en prestaciones desempleo

- Notas: Millones de personas y miles de millones de euros. Se recogen todas las prestaciones, contributivas y asistenciales, incluyendo la renta y subsidio agrarios, la renta activa de inserción y el programa de activación para el empleo. La línea verde incluye las prestaciones extraordinarias por cese de actividad.

una idea un tanto engañosa de la evolución del empleo pues en ella se incluye a los trabajadores afectados por ERTEs, que no están trabajando o lo hacen sólo una parte de la jornada. El número de afectados por estos expedientes se dispara en abril hasta niveles nunca vistos, en torno a los 3,4 millones.¹⁴

Los trabajadores incluidos en ERTEs reciben prestaciones por desempleo y se incluyen por tanto entre los beneficiarios de éstas. Su extraordinario crecimiento es el principal responsable del fuerte repunte del número de tales beneficiarios y del volumen de gasto en esta prestación. Ambas variables se multiplican por más de 2,5 entre marzo y abril, hasta alcanzar 5,2 millones de beneficiarios con un gasto mensual de más de 4.500 millones.¹⁵ A esto hay que añadir también la prestación extraordinaria por cese de actividad ligada al Covid, que en abril recibieron 1,15 millones de trabajadores autónomos con un coste de 641 millones de euros.¹⁶ Estas cifras se añaden a las correspondientes a las prestaciones por desempleo en los paneles e y f del Gráfico 6.3, obteniendo así la línea verde.

Los dos siguientes bloques cubren los ingresos y los gastos públicos, también con frecuencia mensual. En materia de ingresos, seguiremos la evolución de la recaudación neta de los impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estatal (AEAT), incluyendo el IRPF, el IVA, el Impuesto de Sociedades y los Impuestos Especiales junto con otros impuestos menores, y de las cotizaciones pagadas al Sistema de Seguridad Social (donde no se incluye el SEPE a estos efectos). La evolución de estas variables se resume en el Gráfico 6.4, donde se muestran tanto los flujos mensuales como los totales acumulados desde el comienzo del año en cada momento. Para interpretar estos datos, conviene tener en cuenta que los ingresos recibidos durante cada mes corresponden generalmente a los impuestos devengados en períodos anteriores, generalmente con un retardo de entre uno y tres meses dependiendo del calendario de ingreso de retenciones e ingresos a cuenta de cada tributo (que pueden ser mensuales o trimestrales y no siempre se distribuyen de manera uniforme a lo largo del año).

En relación con los ingresos gestionados por la AEAT, se recoge también su desglose entre las distintas administraciones. El grueso de estos ingresos se reparte entre el Estado y las CCAA de régimen común (las forales recaudan directamente todos estos tributos), mientras que una pequeña parte corresponde a las corporaciones locales. En el caso de las administraciones territoriales, las cifras reflejan sus ingresos mensuales por las entregas a cuenta y liquidaciones de los distintos impuestos de acuerdo con el sistema de financiación vigente. Por tanto, estos ingresos no reflejan la situación económica existente en cada momento: las entregas a cuenta se fijan en principio en los presupuestos de cada año, aunque pueden ajustarse después, y las liquidaciones se

¹⁴ El dato de afectados por ERTEs se toma de una nota de prensa del Ministerio de Seguridad Social (http://prensa.mitramiss.gob.es/WebPrensa/noticias/seguridadsocial/detalle/3798) y se utiliza en el Gráfico 8d en lugar del número de demandantes con relación laboral, que tendría que ser mayor. Sin embargo, el valor de esta última variable según la fuente habitual (SEPE, 2020) es de sólo 2,3 millones, lo que seguramente indica un desfase temporal en el registro de los afiliados por ERTEs en los ficheros que sirven de base a la estadística.

¹⁵ Los datos de prestaciones de desempleo suelen publicarse con un mes de retraso sobre el paro registrado. En esta ocasión, sin embargo, el SEPE ha adelantado datos provisionales para abril en una nota de prensa. Véase http://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el-sepe/comunicacioninstitucional/noticias/detalle-noticia.html?folder=/2020/Mayo/&detail=datos-paro-abril2020.

¹⁶ Los datos también provienen de una nota de prensa del Ministerio de Seguridad Social:

http://prensa.mitramiss.gob.es/WebPrensa/noticias/seguridadsocial/detalle/3793

Hasta el momento, la prestación ordinaria por cese de actividad cubría a muy poca gente: durante el último trimestre de 2019 se concedieron menos de 1.500 prestaciones.

Gráfico 6.4: Ingresos tributarios (impuestos gestionados por la Agencia Tributaria Estatal + cotizaciones sociales) miles de millones de euros

a. Ingresos netos totales recaudados por la AT Parcial mensual Acumulado

b. Ingresos netos correspondientes al Estado

c. Ingresos netos correspondientes a las CCAA

d. Ingresos por cotizaciones de la Seguridad Social

practican (en julio) con un retardo de dos años, una vez se dispone de toda la información necesaria. Para este año, el Gobierno central ha anunciado que las entregas a cuenta se revisarán al alza, en base a las previsiones de ingresos preparadas (antes del inicio de la pandemia) para el proyecto de Presupuestos Generales del Estado de 2020, con el fin de dotar a las administraciones territoriales de más recursos para hacer frente a la crisis.

Gráfico 6.5: Gasto público

a. Gasto total no financiero del Estado

b. Gasto total no financiero de las CCAA

c. Gasto en transferencias corrientes de la Seguridad Social

Por el momento, los datos disponibles de ingresos llegan hasta marzo y corresponden por tanto a impuestos y cotizaciones devengados en febrero y meses anteriores, por lo que todavía no reflejan los efectos de la epidemia. Lo que sí comienza a ser visible en la serie de ingresos autonómicos (panel c) es el incremento de las entregas a cuenta, que ya empiezan a reflejar las medidas tomadas por el Gobierno para reforzar los recursos autonómicos.

En cuanto a los gastos, consideramos también los del Estado, las CCAA y la Seguridad Social, contabilizados con un criterio de caja. Para el Estado se utiliza el total de pagos no financieros en contabilidad presupuestaria y para las CCAA los pagos no financieros con cargo al ejercicio corriente. En el caso de la Seguridad Social, consideramos los pagos realizados dentro del capítulo 4 de transferencias corrientes, que corresponde fundamentalmente al pago de las pensiones y otras prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social (en el que no se incluye el SEPE y por lo tanto las prestaciones por desempleo).

Los perfiles de estos indicadores se muestran en el Gráfico 6.5. Los datos de gasto llegan también hasta marzo para el Estado y la Seguridad Social y están disponibles solo hasta febrero en el caso de las CCAA. En el caso del Estado, los efectos de la crisis comienzan a apreciarse en el mes de marzo, con un incremento en el gasto total del 20% en relación al mismo mes del año pasado que recoge el fuerte aumento de las transferencias a CCAA (en más del 50%) y del gasto corriente en bienes y servicios (que más que se triplica) como resultado de la evolución del gasto sanitario y farmacéutico. En cuanto a las comunidades autónomas, el repunte del gasto se observa ya en febrero, con un incremento del gasto total de casi el 50% en relación al mismo mes del año pasado que se concentra en el gasto corriente, presumiblemente también en las partidas de carácter sanitario. Finalmente, en el caso de la Seguridad Social el cambio más llamativo hasta marzo, aunque todavía poco significativo a nivel agregado, es un aumento del 15% (unos 300 millones) en las prestaciones por incapacidad temporal (bajas por enfermedad). Este repunte parece deberse a las prestaciones correspondientes a los afectados por la epidemia (contagiados y en cuarentena), que además se han mejorado en relación a la norma habitual, equiparándolas con las que cubren los accidentes laborales, lo que eleva su cuantía al 75% de la base reguladora desde el primer día.

El último bloque cubre la evolución de la deuda del Estado y algunos indicadores de tipos de interés. Se incluye, en particular, la financiación neta, definida como la diferencia entre emisiones y amortizaciones (flujo mensual y total acumulado en cada momento del año), el tipo efectivo de interés de los bonos a 5 años y la prima de riesgo a 10 años con Alemania. Como se aprecia en el Gráfico 6.6, los datos de marzo y abril sugieren que el Tesoro se ha puesto enseguida a trabajar en la obtención de la financiación extraordinaria que será necesaria para la crisis y que esto se empieza a notar en los tipos de interés, aunque todavía se mantienen muy bajos en relación con la experiencia histórica, sin duda gracias a la intervención del BCE. El repunte se aprecia también con claridad en la prima de riesgo, que muestra una tendencia al alza desde finales de febrero, con picos ocasionales en momentos de mayor nerviosismo en los mercados y una reducción apreciable en los últimos días.

a. Financiación neta mes a mes c. Tipo efectivo de interés a 5 años

b. Financiación neta acumulada

d. Prima de riesgo a 10 años con Alemania

A modo de resumen, el Cuadro 6.2 recoge los valores más recientes disponibles de los indicadores de seguimiento. En la mayor parte de los casos, estos valores toman la forma de índices, normalizados por el valor correspondiente al mismo período del año pasado, que se iguala a 100. La excepciones son el tipo de interés de los bonos del Estado y la prima de riesgo, en cuyo caso se toma como referencia la media de febrero, esto es, el valor justo antes del inicio de la crisis.

En resumen, con los datos disponibles en el momento de escribir este Boletín, el impacto de la crisis comienza a apreciarse en algunos indicadores de gasto público, aunque todavía no en los de ingresos tributarios, y con mayor claridad en el incremento de la emisión de deuda pública y en repuntes ocasionales de la prima de riesgo. Los efectos son ya evidentes, en algunos casos de forma dramática, en los datos de abril sobre empleo y prestaciones por desempleo y cese de actividad. A modo de resumen del enorme impacto del shock, el Gráfico 6.7 muestra la evolución de lo que podríamos llamar el desempleo efectivo, definido como la suma del paro registrado más los afectados por ERTEs y los beneficiarios de la prestación por cese de actividad – esto es, la suma total de los activos que no están trabajando, estén o no en situación de alta en la

Cuadro 6.2: Resumen de indicadores de seguimiento

- Notas: (*) diferencia en puntos porcentuales con el dato de Febrero (**) diferencia en puntos porcentuales con la media de febrero

Gráfico 6.7: Evolución del desempleo efectivo paro registrado + afectados por ERTEs + beneficiarios de la prestación por cese de actividad millones de personas

- Nota: La línea negra corresponde al paro registrado en cada mes de 2019 y la roja a la misma variable en 2020. En la línea verde se incorporan también los afectados por ERTEs y los beneficiarios de la prestación extraordinaria por cese de actividad ligado al Covid-19.

Seguridad Social. En dos meses se han incorporado algo más de 5 millones de personas a este colectivo hasta alcanzar un record histórico de 8,4 millones. Con una población activa de 23 millones de personas según la última EPA,¹⁷ esto elevaría nuestra tasa de paro efectiva hasta el 36,4% en abril --una cifra muy preocupante si persiste más de algunas semanas.

7. Medidas adoptadas para paliar los efectos económicos y sociales de la crisis

En esta sección se analizan las principales medidas que se han ido tomando para paliar los efectos económicos y sociales de la epidemia. La primera parte se refiere a las medidas adoptadas por el Gobierno español y la segunda a la reacción de la Unión Europea.

7.1. La respuesta del Gobierno español

La proclamación del estado de alarma a mediados de marzo supuso el cierre de buena parte del comercio y los servicios presenciales y el confinamiento de la población en sus casas excepto para compras y gestiones de primera necesidad o para asistir al trabajo, si este no pudiera realizarse a distancia. Las medidas de confinamiento se reforzaron temporalmente entre el 30 de marzo y el 9 de abril, período durante el que se decretó el cierre de las actividades económicas presenciales no consideradas esenciales.

Hacia finales de abril, la situación sanitaria había mejorado lo suficiente como para hacer posibles las primeras medidas de relajación del confinamiento y reactivación económica. En el Consejo de Ministros del 28 de abril se aprobó el llamado Plan de Desescalada, en el que se prevé la gradual relajación a partir del 2 de mayo de las restricciones a la movilidad y la actividad económica en un proceso organizado en cuatro fases con una duración mínima de dos semanas por fase. El ritmo del proceso de desescalada podrá variar de un territorio a otro en función de su situación, resumida en una serie de indicadores que se centran especialmente en la incidencia de la pandemia y la capacidad del sistema sanitario para hacerle frente.

Principales medidas

A lo largo de estas semanas se han ido promulgando una serie de decretos-ley con diversas medidas económicas y sociales para hacer frente a las consecuencias de la epidemia cuyo contenido se resume en el Anexo 1. Los dos paquetes iniciales más importantes se incluyen en los reales decretos-ley (RDL) 8/2020 y 11/2020 promulgados durante la segunda mitad de marzo. Como se ha visto en el número 1 de este Boletín, las medidas adoptadas durante el primer mes de confinamiento tenían como objetivo fundamental ayudar a las familias y empresas a capear la crisis sin daños irreversibles, buscando mitigar sus costes sociales y permitir una recuperación más rápida. Estas ayudas se pueden dividir en tres grupos: mecanismos de flexibilidad laboral y substitución de rentas del trabajo, inyecciones de liquidez y otras ayudas a empresas y medidas de protección a los colectivos más vulnerables.

Dentro del primer grupo, la medida más importante ha sido la flexibilización de los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTEs) y la mejora de sus condiciones con el fin de aliviar el impacto de la crisis sobre los trabajadores y las empresas, ayudando a mantener las rentas de los primeros y a reducir los costes de las segundas sin romper la relación contractual entre ambos. Otra medida de gran calado ha sido la concesión de garantías públicas para ayudar a que las entidades financieras puedan proporcionar a empresas y autónomos la liquidez que estos necesiten para hacer frente a sus compromisos a pesar de su repentina pérdida de ingresos. También con el objetivo de facilitar liquidez a empresas y autónomos, se han establecido mecanismos de aplazamiento para ciertos impuestos y cotizaciones sociales e incluso, aunque con más restricciones, para los suministros de energía. Se han adoptado también diversas medidas para proteger de los efectos de la crisis a los autónomos y otros colectivos de trabajadores no cubiertos por los ERTEs y a las familias, especialmente las consideradas más vulnerables. Así, se ha creado una prestación extraordinaria para autónomos por cese involuntario de actividad y subsidios extraordinarios de desempleo para empleadas del hogar y por finalización de un contrato temporal.

¹⁷https://ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176918&menu=ultiDato s&idp=1254735976595

Buena parte de las medidas destinadas a proteger a los hogares vulnerables toman la forma de garantías de disponibilidad para los suministros básicos y facilidades para cubrir los costes de la vivienda, en alquiler o en propiedad. Así, se ha prohibido suspender por impago u otros motivos los suministros de electricidad, gas, agua y telecomunicaciones, primero a consumidores vulnerables y después a la residencia habitual de todas las personas físicas. También se ha introducido una moratoria en el pago de las cuotas de hipotecas, inicialmente para la vivienda habitual pero extendida después a otros supuestos, medidas para facilitar el aplazamiento del pago de alquileres y se han suspendido los desahucios de las personas que carezcan de una alternativa habitacional.

La mayor parte de las medidas aprobadas desde la publicación del anterior boletín han consistido básicamente en extensiones y retoques, en algunos casos importantes, de las ya citadas. En el Real Decreto-ley 15-2020 (RDL15) se amplía el ámbito de aplicación de los ERTEs por causa de fuerza mayor para cubrir caídas significativas de actividad en aquellos sectores considerados esenciales que también han visto sustancialmente reducidos sus ingresos y se refuerza la protección de los trabajadores fijos-discontinuos afectados por ERTEs ligados a la crisis sanitaria. En la misma norma, se da acceso a la prestación por desempleo a dos colectivos que normalmente no lo tendrían: los trabajadores cuyos contratos hayan sido extinguidos a instancias de la empresa durante el periodo de prueba y aquellos que lo hayan extinguido voluntariamente desde el 1 de marzo por tener una oferta laboral en firme que posteriormente no se haya materializado como consecuencia de la crisis sanitaria. Así mismo, el RDL15 extiende el aplazamiento de alquileres a los inmuebles afectos a la actividad económica de autónomos y Pymes cuya actividad se haya visto suspendida como resultado del estado de alarma o cuya facturación se haya visto reducida en más de un 75% en relación al año anterior. Finalmente, la norma introduce medidas para adaptar el cálculo de los pagos a cuenta de determinados impuestos a la situación económica de los contribuyentes y permite la reducción o aplazamiento de ciertas tasas portuarias.

Por otra parte, en los consejos de ministros del 5 y 19 de mayo se autorizaron el tercer y cuarto tramo de la línea de avales públicos, con una dotación de 20.000 millones cada uno para préstamos a empresas y autónomos a la que hay que sumar 4.000 millones para pagarés del Mercado Alternativo de Renta Fija y 500 millones para reavales de CERSA. Finalmente, en el RDL17 se establecen ayudas para el sector cultural, se incrementan los incentivos al mecenazgo y se refuerza la protección por desempleo de los artistas, reduciendo los requisitos de cotización previa para acceder a la prestación.

Las medidas de más calado tomadas en las últimas semanas se incluyen en el RDL18, en el que se da forma legal a un acuerdo alcanzado con los agentes sociales para desligar los ERTEs relacionados con la pandemia del estado de alarma, fijando en principio como fecha tope de finalización el día 30 de junio. También se extienden hasta esta fecha la mejora de las condiciones de la protección por desempleo establecida en el RDL8 para los afectados por ERTEs ligados a la pandemia y la exoneración de las cuotas de la Seguridad Social para las empresas afectadas por tales expedientes, incentivando la reincorporación al trabajo mediante exoneraciones más generosas para los trabajadores reincorporados que para los suspendidos dentro de las empresas con ERTEs parciales. Una disposición adicional del mismo decreto faculta al Gobierno para prorrogar, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, todas estas medidas si al finalizar junio siguieran existiendo restricciones a la actividad por razones sanitarias. Esta decisión deberá tomarse, en su caso, tras consultarla con la Comisión tripartita de seguimiento laboral del proceso de desconfinamiento que se crea en la misma norma. Esta comisión estará integrada por representantes de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y las principales organizaciones sindicales y patronales. Finalmente, el decreto precisa los términos de la obligación de mantenimiento del empleo impuesta a las empresas beneficiarias de ERTEs por fuerza mayor ligados al Covid durante los seis meses posteriores a la reanudación de su actividad. Se establece, en particular, que las empresas incumplidoras deberán devolver las cotizaciones sociales de las que fueron exoneradas y que se eximirá de este compromiso a aquellas que estén en riesgo de entrar en concurso de acreedores.

Finalmente, se ha anunciado un fondo no reembolsable destinado a las CCAA, dotado con 16.000 millones de euros, que se aprobará mediante Real Decreto-ley. El fondo constará de tres tramos. El primero se destinará a financiar gasto sanitario ligado a la pandemia y tendrá una dotación de 10.000 millones de euros que se distribuirá en base a la incidencia del virus y a la población ajustada o a la población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario. El segundo tramo, de 1.000 millones, se destina a gasto social y se repartirá en proporción a la población y otros indicadores mientras que el tercero, de 5.000 millones, se repartirá en función de la pérdida de recaudación de los impuestos cedidos gestionados directamente por las CCAA.

Valoración y algunas propuestas

En el número anterior de este Boletín valorábamos positivamente la orientación general de las primeras medidas adoptadas para paliar el impacto económico y social del Covid, pero advertíamos de algunas limitaciones importantes de las mismas que tenían que ver con la agilidad de la gestión y la cobertura de las ayudas y con una cierta rigidez en su diseño que habría que corregir para facilitar el proceso de reactivación. Las medidas adoptadas en las últimas semanas han permitido corregir, al menos parcialmente, algunas de estas limitaciones pero persisten problemas importantes.

Como hemos visto en la sección anterior, durante el mes de abril el número de beneficiarios de prestaciones por desempleo y cese de actividad se ha incrementado en 4,2 millones en relación a marzo, lo que ha supuesto un esfuerzo notable, tanto presupuestario como de gestión, para dar cobertura a los trabajadores afectados por la crisis. Sigue habiendo, sin embargo, indicios de retrasos significativos en el pago de diversas prestaciones que podrían afectar a cientos de miles de personas.¹⁸ Algo similar sucede con los créditos garantizados por los avales públicos. De acuerdo con la referencia del Consejo de Ministros del 19 de mayo,¹⁹ hasta el 17 de mayo se habían concedido avales a unas 400.000 empresas por una cuantía total de 39.000 millones de euros (de los que 27.000 millones correspondían a autónomos y Pymes). Esto suponía una financiación total de 50.000 millones de euros, una cifra importante, pero seguramente todavía insuficiente dadas las necesidades existentes y su urgencia.

¹⁸ Entre muchas otras noticias similares, véase por ejemplo

https://elpais.com/economia/2020-05-20/la-larga-espera-por-los-erte.html y

El problema más importante en relación con la cobertura de las ayudas a los hogares sigue siendo, como indicábamos en el anterior Boletín, la inexistencia de una renta mínima de último recurso para aquellos colectivos, como los parados de larga duración, que no están cubiertos por las prestaciones existentes de sustitución de rentas laborales y no puedan acceder a las ayudas autonómicas existentes. En vez de establecer una prestación transitoria de emergencia o de reforzar los programas autonómicos como seguramente habría sido deseable, se ha optado por acelerar la creación del ingreso mínimo vital de carácter permanente previsto en el programa de Gobierno, que se espera poner en marcha dentro del mes de mayo. En nuestra opinión ésta no es la mejor opción, entre otras cosas porque está suponiendo un retraso excesivo en la llegada de una ayuda necesaria para cubrir necesidades urgentes en una situación de emergencia, pero habrá que valorar sus méritos cuando se conozcan los detalles pensando no sólo en la situación actual sino en sus efectos a largo plazo.

El acuerdo alcanzado con los agentes sociales para desvincular los ERTEs por fuerza mayor del estado de alarma es un paso en la dirección correcta porque ofrece una señal clara de que el Gobierno es consciente de que será necesaria una retirada gradual de estas ayudas una vez se controle la situación sanitaria, pero resulta insuficiente porque cambiar una fecha incierta de referencia por otra no ayuda demasiado a despejar la incertidumbre existente sobre el proceso de salida de los ERTEs. Habría sido preferible fijar criterios explícitos, al menos orientativos, para la extensión de la fuerza mayor más allá de junio en los sectores de actividad que lo pudieran necesitar y establecer un mecanismo de retirada gradual de las ayudas que debería incluir la conversión automática, al menos en determinados sectores, de los ERTEs por fuerza mayor en otros por motivos económicos sin trámites adicionales, así como la posibilidad de volver a afectar trabajadores previamente desafectados en caso de retrocesos temporales del proceso de desescalada. Por último, debería haberse eliminado la obligación de mantener el empleo por seis meses porque esta puede poner en peligro la viabilidad de muchas empresas. La excepción que se ha añadido en el último decreto (el RDL19), por riesgo de entrar en concurso, supone una exigencia excesiva y de difícil comprobación, que también agrava la inseguridad jurídica a la que se enfrentan las empresas tras la finalización del estado de alarma.²⁰

A agravar esa inseguridad, así como la falta de confianza en el futuro de las empresas, ha contribuido de forma notable el reciente anuncio, luego desmentido o al menos matizado por el PSOE, de un acuerdo de los partidos de la coalición de gobierno con EH Bildu para la derogación “íntegra” de la reforma laboral de 2012 en pocos meses. Aunque hay aspectos de esta reforma que seguramente convendría revisar, su derogación total supondría desandar buena parte del camino andado en los últimos años para reducir la excesiva rigidez de nuestro mercado de trabajo que tantos problemas nos ha traído, especialmente en momentos de crisis económica. Esta medida sería desaconsejable en cualquier caso y lo es mucho más aún en las circunstancias actuales, en las que la flexibilidad es esencial para la preservación del tejido empresarial y el mantenimiento del empleo a medio y largo plazo.

https://www.lavanguardia.com/economia/20200513/481128124472/erte-prestacion-cobrar-empleo-parocoronavirus-marzo.html

¹⁹ https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2020/refc20200519.aspx

²⁰ Para un análisis más detallado de estas cuestiones, véase Felgueroso y Jansen (2020).

Finalmente, el diseño del nuevo Fondo de 16.000 millones de ayudas a las autonomías también resulta cuestionable en algunos aspectos por razones tanto de equidad como de eficiencia. Dada la naturaleza del shock al que nos enfrentamos y su desigual impacto sobre las CCAA, hay buenas razones para que el Gobierno central actúe como asegurador, mutualizando una parte importante de los costes de la epidemia de forma que estos se sufraguen entre todos en proporción a la capacidad económica de cada uno y no en función del impacto territorial del virus. Pero esto debería de hacerse de una forma que no elimine los incentivos del conjunto de las administraciones autonómicas para comenzar a adaptarse a la nueva situación lo antes posible. Sin embargo, como ya sucedió en la crisis anterior, el Gobierno central ha optado por sobreproteger a las CCAA, absorbiendo enteramente los efectos inmediatos del shock de una forma que permitirá a las administraciones regionales posponer la necesaria reacción más de lo que sería prudente.

A este problema de eficiencia hay que sumarle otro de equidad. El reparto del tercer componente del Fondo (que compensaría las pérdidas de recaudación por los llamados tributos cedidos tradicionales) básicamente busca preservar la distribución actual de la financiación autonómica, que no es precisamente equitativa. Dado que la desigualdad en el acceso a los servicios públicos es especialmente objetable en una situación de emergencia como la actual, sería importante utilizar el nuevo Fondo para corregir en alguna medida la inequidad del reparto existente, como he argumentado en de la Fuente (2020a).

Nuestra propuesta para mitigar estos problemas tendría dos partes. Por un lado, una parte de las ayudas (al menos un tercio) debería tomar la forma de créditos en vez de transferencias no reembolsables. Y por otro, sería aconsejable repartir el tercer tramo del fondo con el fin de mejorar la financiación por habitante ajustado de aquellas comunidades que están actualmente por debajo de la media nacional – eso sí, tras corregir las últimas cifras disponibles de financiación efectiva por habitante ajustado por los previsibles cambios en la recaudación homogeneizada de los llamados tributos cedidos tradicionales, que pueden ser muy importantes en algunas comunidades

Primeras estimaciones del coste presupuestario de las medidas contra el Covid

A finales de abril, el Gobierno español remitió a la Comisión Europea la actualización del Programa de Estabilidad 2020. En este documento se recoge un escenario económico y fiscal para el año en curso en el que se incluye una primera estimación del impacto presupuestario de las principales medidas adoptadas para hacer frente a la crisis del Covid.

El Cuadro 7.1 resume las principales magnitudes. Se incluyen en él los aumentos de gasto y reducciones de ingresos previstos desde la óptica de la Administración Central (incluyendo la Seguridad Social), así como las garantías públicas a créditos y otros instrumentos financieros. La partida más importante es la destinada a financiar el incremento del gasto en prestaciones por desempleo y cese de actividad, ligado en buena parte a los ERTEs, que viene acompañado también de significativas reducciones de ingresos por exenciones de cotizaciones sociales. Las ayudas a empresas y autónomos se articulan fundamentalmente a través de avales públicos para préstamos y otros instrumentos de crédito, del aplazamiento de tributos y cotizaciones sociales y de la adecuación del cálculo de los ingresos a cuenta a la nueva situación. En cuanto a las ayudas a colectivos vulnerables, muchas de ellas no tienen impacto presupuestario público porque los costes se trasladan a agentes privados, como utilities, instituciones financieras y arrendadores. Las que se recogen en el Cuadro son fundamentalmente ayudas a la vivienda.

Cuadro 7.1: Impacto presupuestario esperado de las medidas contra el Covid adoptadas por la Administración Central

- Fuentes: Reino de España (2020), Cuadros 4.2.2.1-4.2.2.3, pp. 55-9 y https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2020/MINIST RA/04-05-20%20NP%20Reunion%20coordinacion%20Hacienda%204%20de%20mayo.pdf

Otra partida de cuantía importante es la destinada a reforzar los recursos de las CCAA, incluyendo la revisión al alza de las entregas a cuenta a las CCAA sobre la base de previsiones de ingresos anteriores a la crisis y por lo tanto muy optimistas. Aunque no se recoge explícitamente en el Programa de Estabilidad, en el Cuadro se incluye también el nuevo fondo de 16.000 millones que financiará transferencias no reembolsables a las CCAA, del que hemos hablado más arriba.

Sumando al Programa de Estabilidad el nuevo Fondo autonómico, el impacto total previsto de la crisis sobre los presupuestos de la Administración Central se cifra en torno a los 50.000 millones de euros en incrementos de gasto y pérdidas de ingresos, a lo que habrá que añadir en futuros ejercicios el coste de los prestamos fallidos que cuenten con garantías públicas.

Previsiones macroeconómicas y presupuestarias y necesidades de financiación

La mayoría de las previsiones recogidas en el Cuadro 7.1 se integran en el Programa de Estabilidad (PE) en un escenario macroeconómico y presupuestario más amplio que se resume en el Cuadro 7.2. El Gobierno espera una caída del PIB nominal del 10,1% en 2020 y un fuerte incremento del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas, que se situaría por encima del 10% del PIB. Se prevé un aumento del gasto de casi 55.000 millones de euros y una caída de los ingresos de más de 25.000 millones, lo que en términos de porcentajes del PIB supondría aumentar los gastos en más de diez puntos y reducir los ingresos en torno a cinco.

Cuadro 7.2: Proyecciones macroeconómicas y presupuestarias, Programa de Estabilidad 2020

- Fuente: Reino de España (2020), Cuadros 3.4.3.1 y 4.2.3.1, pp. 33 y 66.

Las previsiones de caída del PIB son aproximadamente consistentes con las de otras entidades y con nuestros propios cálculos (de la Fuente, 2020b) bajo el supuesto de que el proceso de normalización de la actividad económica tiene una duración de unos seis meses a partir del final de abril, lo que parece plausible. Las previsiones de gastos e ingresos, sin embargo, plantean algunos interrogantes, especialmente la segunda, que parece extremadamente optimista.

Dada la previsión de caída del PIB que maneja el Gobierno, la experiencia de las últimas décadas sugiere una caída de los ingresos mucho mayor que la recogida en el PE. Esto se ilustra en el Gráfico 7.1, donde se muestra la relación entre el crecimiento anual de los ingresos tributarios de las administraciones públicas españolas (incluyendo las cotizaciones sociales) y el crecimiento del PIB, con ambas variables medidas a precios corrientes. Una regresión de la primera variable sobre la segunda con datos desde 1995 sugiere que, en promedio, la recaudación tributaria ha variado casi exactamente en la misma proporción que el PIB durante las últimas décadas.²¹ Esto nos llevaría a esperar una caída de ingresos del orden del 10%, o dos veces la previsión del Gobierno, en ausencia de medidas discrecionales, a lo que habría que sumar los 6.100 millones de pérdidas de recaudación ligadas a las medidas que se recogen en el Cuadro

²¹ Para más detalles, véase de la Fuente (2020b).

7.1. En términos del gráfico, la previsión del Programa de Estabilidad correspondería al punto rojo, que se sitúa muy por encima del escenario más probable descrito por la recta de regresión ajustada que se muestra en azul.

Gráfico 7.1: Ingresos de las AAPP por tributos y cotizaciones vs. PIB tasas de variación anual

En cuanto a los gastos, la previsión de un incremento de casi 55.000 millones es algo más alta de lo que cabría esperar en base a las previsiones existentes del coste de las medidas adoptadas hasta el momento y de otros compromisos de gasto del Gobierno. Los datos más relevantes se recogen en el Cuadro 7.3. Las primeras líneas corresponden a las medidas de gasto para combatir el Covid que se recogen en el Cuadro 7.1. En principio, se excluyen las transferencias del Estado a las CCAA, que desaparecen al consolidar las distintas administraciones, pero hemos supuesto que las CCAA aumentan su gasto sanitario y social por el importe de las transferencias estatales destinadas a tal efecto (los dos primeros tramos del fondo de 16.000 millones más algunas transferencias menores para gasto social).

Cuadro 7.3: Incrementos previstos del gasto de las AAPP

Por otra parte, en el Cuadro se incluyen también las tres partidas siguientes:

i) el coste estimado de los compromisos existentes para incrementar los salarios de los funcionarios y equiparar los de la Guardia Civil y la Policía Nacional con los de los cuerpos de policía autonómicos (utilizando estimaciones tomadas de la prensa)

ii) una estimación del aumento del gasto en pensiones contributivas. Se obtiene a partir del incremento observado entre 2019 y 2020 del gasto en esta partida durante el primer trimestre del año. La tasa de variación interanual del primer trimestre se aplica al gasto total de 2019 para estimar el de 2020.

iii) el coste del nuevo ingreso mínimo vital (durante los seis meses en los que previsiblemente estará en vigor durante 2020), usando la estimación que hizo la AIReF (2019) del coste neto de su propuesta de renta mínima, que presumiblemente servirá de base para el diseño de la nueva prestación.

Cuadro 7.4: ajustes a la previsión de déficit del PE y necesidad total de captación de recursos, millones de euros

Finalmente, en el Cuadro 7.4 las previsiones de déficit del PE se ajustan en base a los cálculos anteriores. A la previsión ajustada del saldo presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas en 2020, que asciende a 133.000 millones, 18 mil más de lo previsto en el PE, se le añaden los vencimientos de deuda que tendrán lugar durante el año en curso (SGT, 2020) para llegar a una estimación de las necesidades totales de captación de recursos durante el presente ejercicio. Esta previsión se sitúa en los 300.000 millones de euros, o un 27% del PIB, una cantidad muy importante que sería imposible de alcanzar sin la ayuda de las instituciones europeas.

7.2. Medidas adoptadas por las instituciones europeas

En este apartado se revisan brevemente las actuaciones que las instituciones europeas han ido adoptando desde el inicio de la crisis del Covid y se señala cuáles son los aspectos fundamentales de la discusión actual.²²

²² Para una discusión más detallada de la reacción inicial de la UE a la crisis, véase Valle (2020).

Parte fundamental de la reacción europea ante el coronavirus ha sido la respuesta del BCE que en esta ocasión, a diferencia de la crisis anterior, disponía ya desde el primer momento de un conjunto de instrumentos no convencionales pero ya probados para paliar los efectos económicos de la pandemia. El instrumento principal fue la activación de un programa temproal de compras de deuda pública y privada (Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) hasta un volumen de 750 m.m. de euros. Ello se ha acompañado de diversas medidas para reforzar la capacidad de financiación de los bancos y del BCE como prestamista de última instancia del sistema bancario.

Otra de las medidas más relevantes ha sido la flexibilización de las reglas fiscales europeas para acomodar la movilización de recursos presupuestarios en los Estados Miembros (EEMM) con el fin de dotar de liquidez y apoyar a sus empresas y ciudadanos. La flexibilización se ha extendido también a la regulación de las ayudas de estado. La respuesta al Covid-19 está implicando importantes ayudas públicas a empresas que en circunstancias normales podrían entrar en conflicto con la normativa comunitaria sobre este tema. Para facilitar estas medidas, la Comisión Europea estableció tempranamente, en una Comunicación del 13 de marzo (modificada el 3 de abril y el 8 de mayo), la aceptabilidad de ciertas medidas, tales como la suspensión del pago de impuestos o de cotizaciones sociales. Para ello se han flexibilizado temporalmente las restricciones asociadas al régimen de ayudas de estado, teniendo en cuenta que en el primer artículo del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que regula ese régimen (art. 107, en su apartado 3.b) se establece que la Comisión puede declarar compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a «poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro».²³

Todos los EEMM han introducido diversas medidas para reducir el impacto de la pandemia sobre las rentas de los ocupados, facilitando la percepción de prestaciones por desempleo y estableciendo o flexibilizando mecanismos de regulación temporal de empleo. En ese marco, se ha propuesto la creación de un Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de Desempleo (COM(2020) 139 final). Se trata de un nuevo programa temporal, con acrónimo SURE (Temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) que permitirá movilizar hasta 100 m.m. en préstamos a partir de 25 m.m. en garantías de los Estados miembros (aportadas en función de su RNB). El programa permitirá que la Comisión contrate préstamos que luego trasladará en condiciones favorables a los EEMM que soliciten asistencia financiera. El destino de estos fondos es aliviar el impacto de la crisis sanitaria sobre el empleo mediante la financiación de mecanismos de reducción subvencionada del tiempo de trabajo como los ERTEs. La propia regulación de este instrumento temporal indica que “debe considerarse una activación de emergencia de un Régimen Europeo de Reaseguro de Desempleo en el contexto específico de la crisis de la COVID-19, sin perjuicio del posible establecimiento posterior de un instrumento permanente en virtud de una base jurídica diferente del TFUE”. El SURE, ha sido aprobado en la reunión del Consejo del 19 de mayo y estará disponible una vez los EEMM hayan aportado las garantías necesarias.²⁴ En cuanto al reparto del Fondo, se establece que sus tres mayores beneficiarios no podrán obtener conjuntamente más del 60% de sus recursos, lo que apunta a que España pueda disponer de en torno a 20 mil millones.

²³ Se trata de un Marco Temporal que inicialmente estará vigente hasta el final de 2020, si bien esa fecha puede ser extendida. Debe señalarse que en la reciente modificación del marco temporal aprobada el 8 de mayo se han abordado las condiciones para la recapitalización de empresas no financieras nacionales con fondos públicos. Ello incluye la regulación de las condiciones de entrada y de salida en el capital, así como de la gobernanza de la empresa que recibe la ayuda (por ejemplo, con prohibición de reparto de dividendos y pagos de bonus a directivos), entre otras. En este caso el marco temporal previsto ya se extiende como mínimo hasta junio de 2021.

El programa SURE se añade al Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, cuyo reglamento también ha sido modificado para permitir su activación en emergencias sanitarias. Este es un instrumento de carácter permanente que puede financiar ayudas a los estados miembros. Asimismo, para el apoyo a los sistemas sanitarios de los EEMM, se han desarrollado dos actuaciones. Por un lado, se ha creado un Instrumento para la Prestación de Asistencia Urgente. Por otro lado, se ha constituido una reserva común de equipos médicos a través de rescEU, que se había creado en marzo de 2019 dentro del Mecanismo de Protección Civil Europeo pero que hasta ese momento se centraba en una reserva de medios para incendios forestales, mediante la compartición de medios aéreos ya disponibles. Estos instrumentos se han centrado fundamentalmente en la adquisición de mascarillas y respiradores, si bien su relevancia ha sido marginal para el abastecimiento de los EEMM. La financiación de estos dos instrumentos asciende a 3 m.m. del Presupuesto Europeo, complementada con otros 3 m.m. de los EEMM. Por último, se han realizado otras gestiones en el ámbito sanitario, como la organización de un “maratón mundial de donantes”, con un objetivo de recaudación de 7,5 m.m (la CE aporta 1,4 m.m) y se han realizado diversas iniciativas en el ámbito de la I+D sanitaria como la redirección de fondos del programa Horizonte 2020 para medicamentos innovadores o una convocatoria especifica del Acelerador del Consejo Europeo de Innovación.

De momento, la actuación desde el lado inversor se ha centrado en el Coronavirus Response Investment Initiative, con 37 m.m, que estaría dirigida fundamentalmente al sector sanitario, pero también a otros gastos como los asociados al desempleo. Este programa se nutriría de fondos de cohesión no gastados por los EEMM (8 m.m, que añadidos a la cofinanciación nacional llevaría a un total de 29 m.m) y de una aportación directa del presupuesto de la UE (de otros 29 m.m.). A ellos se añadirían 28 m.m. que los EEMM tienen pendientes de gastar con cargo a los fondos estructurales del marco financiero plurianual 2014-2020, más una pequeña partida (800 millones) del Fondo Europeo de Solidaridad. Esto requerirá una modificación express de tres Reglamentos, que está en curso. Esta vía no tiene un impacto sobre los límites de gasto ya previstos en el marco financiero plurianual. Adicionalmente, la CE propuso a principios de abril una iniciativa de extensión de este plan (Coronavirus Response Investment Initiative Plus) para movilizar todos los fondos estructurales y de cohesión no utilizados y facilitar y flexibilizar diversos procedimientos. Ello incluye la posibilidad de cofinanciación europea del 100% en fondos de cohesión en 2020-21 y la reasignación de fondos entre regiones.

También el Banco Europeo de Inversiones (BEI) ha puesto en marcha diversas iniciativas con las que se espera movilizar hasta 40 m.m. mediante dos vías. Por un lado, mediante financiación para el desarrollo de una vacuna y la atención a necesidades médicas y, por otro, para atender necesidades financieras a corto plazo de pequeñas y medianas empresas. Una parte de esas medidas utilizan garantías del presupuesto comunitario (hasta 2,5 m.m).

²⁴ https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2020/05/19/covid-19-council-reachespolitical-agreement-on-temporary-support-to-mitigate-unemployment-risks-in-an-emergency-sure/pdf https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?qid=1589957881511&uri=CELEX:32020R0672

Cuadro 7.5: Respuesta europea a la crisis del Covid: síntesis de medidas

El Cuadro 7.5 sintetiza las medidas adoptadas hasta este momento. La Comisión Europea (CE) estima que la respuesta europea a la crisis ha movilizado, hasta principios de mayo, 3,4 billones de euros. La mayor parte de estos recursos (2,75 billones) corresponde realmente medidas nacionales, facilitadas tanto por la flexibilización del régimen de ayudas de estado como por la activación de la cláusula de escape general del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. A nivel europeo, se ha puesto en marcha un nuevo programa específico para financiar los gastos incurridos por los EEMM vinculados a reducción de tiempo de trabajo (como los ERTEs) por 100 m.m., así como actuaciones desde el BEI que implican un compromiso de gasto de 40 m.m. y se contempla el uso del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) hasta un máximo de 240 m.m., asunto que se comentará a continuación. La cuantía que provendría directamente del presupuesto comunitario, cuya capacidad, como es bien sabido, es muy reducida, asciende a 70 m.m.

Durante las próximas semanas, la discusión se centrará en dos asuntos principales, que se recogen en las dos últimas filas del Cuadro 7.5. El primero tiene que ver con las condiciones de acceso al fondo de rescate europeo. A diferencia de lo que ocurrió en la anterior crisis, afortunadamente en esta ocasión ya se cuenta con la institución adecuada. Se trata del MEDE que, como se recordará, es una entidad creada en 2012 (basada en el art. 136 del TFUE) que moviliza fondos mediante la emisión de instrumentos financieros y que tiene diversos instrumentos de actuación, tales como la concesión de préstamos a los EEMM y la adquisición de bonos de los EEMM en los mercados primario y secundario. En el marco del MEDE, el Eurogrupo alcanzó un consenso el 9 de abril para establecer un Pandemic Crisis Support, hasta un montante de 240 m.m. de euros, cuya única condición de acceso es atender gastos vinculados a la crisis sanitaria, con un límite de petición del 2% del PIB del estado solicitante. Ahora mismo se discute la interpretación de qué gastos específicos pueden ser financiados con ese fondo y el plazo de vencimiento de los créditos. Este instrumento debería estar disponible a lo largo del mes de junio.

Pero la gran discusión va a centrarse en el diseño de un fondo de recuperación europeo, que estaría ligado al presupuesto comunitario. Probablemente el hecho de que, casualmente, el próximo marco presupuestario plurianual esté todavía en discusión (Marco Financiero Plurianual 2021-2027) sea una ventaja, ya que teóricamente permite un diseño más ambicioso, que inexorablemente pasa por un considerable aumento del límite de gasto del presupuesto comunitario.

El diseño de ese fondo de recuperación tiene varios aspectos esenciales: el montante global del fondo, su mecanismo de financiación, la forma que adoptarán sus ayudas (préstamos vs. subvenciones), sus posibles requisitos de condicionalidad, y el tipo de inversiones que podrían financiarse con sus recursos. La presentación de un primer borrador de propuesta se ha ido retrasando, y en el momento actual no existe un documento público. El Parlamento Europeo, en una resolución del 15 de mayo, solicitó que el fondo esté dotado con dos billones de euros y que el desembolso hacia los EEMM se haga mayoritariamente en forma de transferencias. Francia y Alemania han avanzado en los últimos días una propuesta conjunta que contempla un Fondo de hasta medio billón de euros para financiar transferencias.

Está por ver cómo resulta finalmente el diseño del fondo, aunque hay que señalar que, en gran medida, la fortaleza de la respuesta europea se va a juzgar por la efectividad de ese fondo. Sí se ha adelantado el interés por que sus recursos se canalicen preferentemente hacia inversiones verdes y digitales. Hay que recordar que el primer objetivo del mandato de esta Comisión es el European Green Deal, y que antes del estallido de la pandemia había un importante debate en curso sobre cuál debería ser el apoyo europeo a la política de descarbonización para lograr la neutralidad de emisiones. Es evidente que ese ambicioso programa se subsumirá en el fondo de recuperación.

8. El mercado de trabajo: un análisis detallado

En esta sección continuamos con el seguimiento detallado de la evolución del mercado de trabajo que iniciamos en el Boletín nº 1. Seguiremos realizando este análisis durante los meses que dure la crisis sanitaria y la crisis económica que se deriva de ella. En este bolín incorporamos los datos de demanda y afiliación correspondientes al mes de abril. Con estos datos podemos caracterizar la primera fase de esta crisis, es decir la correspondiente al Estado de Alarma. Durante esta fase, las limitaciones a la actividad económica han sido severas y las empresas han hecho uso de las dos formas de ajuste principal: el despido o la no renovación de contratos y acogerse a un ERTE. Como hemos explicado en el Boletín nº 1, los empleos cubiertos por este mecanismo de protección del empleo no son considerados como parados por el SEPE, ni están en situación de baja laboral en los registros de afiliación a la Seguridad Social. El primer shock de esta crisis, originado por las severas limitaciones a la actividad económica impuestas por el Estado tuvo lugar en la segunda quincena de marzo. No obstante, los retrasos acumulados en los registros de demanda de empleo, pero también de paro registrado, no permitieron hacer un análisis completo del mercado de trabajo en esta primera fase, especialmente del paro y del empleo.

A continuación, repasamos la información disponible desde el inicio de la crisis. En primer lugar, analizamos la información disponible sobre la cobertura de los ERTE. En segundo lugar, nos centramos en las variaciones netas intermensuales, y finalmente, repasamos la información sobre flujos.

Cobertura de los ERTE y de los Ceses de Actividad

En el primer boletín, adelantábamos que según un informe reciente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (MISSM) de mediados de abril, 4 millones de trabajadores se habrían visto afectados por los ERTE. Datos más recientes de este mismo ministerio, reducirían esta cobertura hasta 3,4 millones de personas, de los cuyas 3,2 estarían en situación de ERTE por fuerza mayor, y el resto por motivos económicos. Además, el 85% de los trabajadores protegidos por ERTE por fuerza mayor lo estaría en modo de suspensión de contrato, y el resto en modo de suspensión parcial o reducción de jornada.

Estas cifras equivalen a todas las personas que se encontraron en situación de ERTE por suspensión de contrato desde enero de 1992 hasta enero de 2020, es decir, casi 28 años. Supone que cerca del 20% de los afiliados a la SS en alta laboral (a 30 de abril de 2020). Son, además, 2.26 veces más que todos los afectados por suspensiones de empleo en la última recesión (desde octubre de 2008 hasta diciembre de 2013), y 1.59 veces que los afectados por todo tipo de expedientes de regulación de empleo (despido colectivo, suspensión de empleo y reducción de jornada en este período).

Además, siguiendo con las estimaciones del MISSM, 1,4 millones de autónomos accederán prestaciones extraordinarias por Cese de Actividad y, desde el 4 de marzo hasta finales de abril, se habría producido 600 mil bajas laborales por motivo del COVID-19.

El Cuadro 8.1 muestra las tasas de cobertura y distribución de trabajadores cubiertos de los ERTE y de los perceptores de prestaciones extraordinarias por Ceses de actividad (CA) por divisiones de actividad a finales de abril de 2020. Como es lógico, aparecen en las primeras posiciones aquellas divisiones de actividad más afectadas. En especial, los ERTE cubrirían un 65% de los afiliados una vez transcurrida la primera fase de la crisis, y si añadimos los autónomos en situación de Ceses de Actividad, la cobertura en este sector sería cerca del 82% de los afiliados en alta. En este sector estaría el 27.5% de los afiliados totales en situación de ERTE y algo más del 20% en Cese de Actividad. Otros sectores con un elevado nivel de protección son las Actividades Artísticas, Recreativas y de Entretenimiento, con el 64%. También es destacable el sector del Comercio, que aún teniendo un nivel de protección menor que estos sectores (36.2%), emplea a cerca 25% de todos los trabajadores protegidos.

En un Apunte de Fedea de próxima publicación, Florentino Felgueroso y Marcel Jansen (2020), estiman que los 3,4 millones de personas cubiertas por ERTE suponen un 7.6% de los 42 millones de trabajadores cubiertos por programas similares de Reducción de Tiempo de Trabajo a finales de abril en la UE. Nuestra tasa de cobertura, se situaría cerca de la media de la UE-27, y casi a la par con Alemania, Holanda o el Reino Unido, aunque muy por debajo de países como Suiza y Francia que se acercan a una cobertura del 50%.

Cuadro 8.1: Tasas de cobertura y distribución de trabajadores cubiertos de los ERTE y de los Ceses de actividad (CA) por divisiones de actividad (ordenados según cobertura de los ERTES)

- Nota: tasas de cobertura a 30 de abril (sobre afiliados a la Seguridad Social en alta) - Fuente: http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/ministro/detalle/3800

- Fuentes:

Variaciones netas de demandas de empleo y afiliaciones a la Seguridad Social

En el Cuadro 8.2 se presentan las variaciones intermensuales entre los últimos días de mes de febrero y marzo y de marzo y abril del 2020 para distintos indicadores de paro y empleo. Los datos se dividen en dos partes: los procedentes del SEPE (los demandantes de empleo y el pero registrado) y los procedentes de la Seguridad Social (empresas y trabajadores afiliados en alta). Ambas fuentes de datos muestran el tamaño del shock que ha sufrido el mercado laboral español en el mes de marzo. Los aspectos más llamativos se comentan a continuación.

Quizás el dato más llamativo es el fuerte crecimiento de los demandantes de empleo, que aumentaron en cerca de 460 mil (10.2%), y ya explosionaron en abril cuando se incorporaron los trabajadores en ERTE que no son considerados como parados, pero si como demandantes de empleo con relación laboral. De esta forma, el número de demandantes de empleo aumentó en más del 65% entre febrero y abril. Con ello constatamos el retraso en el registro estadístico de los trabajadores cubiertos por ERTE, que por otra parte aún están lejos de los 3,4 millones estimados por el MISSM. Este mismo retraso se observa en el paro registrado que volvió a subir significativamente en abril, aunque (tal como indican los datos de afiliación) la pérdida de su empleo se haya producido en la segunda quincena de marzo.

Cuadro 8.2: Variaciones en el número de demandantes de empleo, parados, trabajadores en centros de cotización y afiliados en alta laboral entre los últimos días de los meses de febrero, marzo y abril de 2020

https://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el-sepe/estadisticas/empleo/estadisticas-nuevas.htm https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/ https://expinterweb.empleo.gob.es/series/

En la fase alcista en la que se encontraba la economía español, los meses de marzo y abril representaban uno de los primeros meses “buenos” del año, en el que tanto el número de demandantes como el de parados disminuían entre 1 y 1.5% en comparación con finales de febrero. Tal como se muestra en Felgueroso, García-Pérez y Jiménez (2020), entre mediados de marzo y mediados de mayo, cerca de 1.7 millones de trabajadores desempleados (1 millón de los cuales no percibían prestaciones) encontraban empleo en ese período. Ello quiere decir quesi en los próximos meses los flujos de contrataciones se congelan, manteniéndose por debajo de los flujos de destrucción de empleo, el paro seguiría aumentando en forma interanual y también, probablemente, de forma intermensual, debido a las incorporaciones a la población activa que se producen en el segundo trimestre.

La segunda parte del Cuadro 8.2 muestra los datos de variaciones intermensuales entre los fines de febrero y marzo, y marzo y abril de 2020 para algunos indicadores procedentes de la Seguridad Social. En primer lugar, el número de empresas inscritas (en alta) en la Seguridad Social se han reducido en cerca de 86 mil (un 6,5% menos que a finales de febrero) en el mes de marzo y abril, en algo más de 5 mil en el mes de abril (otro 0.5% menos que en febrero) y el número de trabajadores de estas empresas habría caído en 792 mil en mazo, y no se redujo en abril. El número de afiliados, cayó en cerca de 834 mil en marzo, lo que supone una disminución porcentual menor que el número de trabajadores en empresas inscritas y unos 48 mil en abril (un 5.6% desde fin de febrero). Por lo tanto, todos estos datos indican que en el mes de abril, no hubo prácticamente variaciones netas de los principales indicadores procedentes de la Seguridad Social, lo contrario que los procedentes del SEPE, por motivos de retraso en los registros que mencionamos anteriormente. Estos retrasos se pueden entender, entre otras razones, por quién ha de registrar los ceses de empleo: la empresa a la Seguridad Social, y, posteriormente, el trabajador al darse de alta en las oficinas de empleo.

Poniendo los datos de afiliación en perspectiva temporal, como se puede ver en el Gráfico 8.2, se observa que lo ocurrido en marzo y abril supone una ruptura importante en la serie reciente de trabajadores afiliados, cuyas variaciones entre febrero y abril de cada año seguían una tendencia creciente desde el año 2013. Es decir, no sólo se reducen en el 2020 en más de 880 mil efectivos, sino que en estos meses deberían haber aumentado probablemente entre 250 y 300 mil, lo que supone por tanto una caída de más de 1,1 millón en relación con un escenario ordinario sin COVID-19.

Gráfico 8.2: Variaciones de afilados en alta laboral entre febrero y abril ( 2013-2020)

- Fuente: https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/ (Afiliados en alta laboral) https://expinterweb.empleo.gob.es/series/ (Empresas inscritas en la Seguridad Social, trabajadores)

De forma similar, desde el año 2013, en el mes de marzo y abril se produce un aumento significativo del número de empresas inscritas en la Seguridad Social. En los dos últimos años se registraron entre 13 y 14 mil empresas adicionales a lo largo del mes de marzo y abril, lo que supondría unas 100 mil empresas menos en comparación con un escenario ordinario sin COVID-19. También se debe remarcar que la disminución de número de empresas se produjo en todos los tamaños de empresas en especial entre las de 6 a 9 trabajadores (-9.2%), segmento en el que se produce la mayor reducción relativa. No obstante, esta estadística por tamaños de empresa no permite distinguir entre las que se dan de baja y las que reducen su tamaño.

El de marzo de 2020, con una caída neta del 4.33% de la afiliación en es el mes con mayor destrucción neta de la historia. En comparación con los meses de la Gran Recesión en la que las variaciones más elevadas en términos absolutos estuvieron entre el 1.5% y el 2%.

Cuadro 8.3: Cambio de situación laboral de afiliación a 30 de abril sobre número de afiliados en alta laboral a 11 de marzo de 2020

- Fuente: http://prensa.mitramiss.gob.es/WebPrensa/downloadFile.do?tipo=documento&id=3.776&idContenido=3.689

En el Cuadro 8.3, se presenta una aproximación de los cambios según situaciones laborales a 30 de abril sobre el total de afiliados en alta a 11 de marzo por divisiones de actividad. En la primer columna se muestran la variación neta de afiliación entre ambas fechas, en la segunda y la tercera columna se han calculado el número de trabajadores en ERTE y en CA, respectivamente, sobre el número de afiliados a 11 de marzo de 2020. Esta aproximación indicaría de los sectores con mayor cobertura de ERTE y CA, también están entre los que más empleo neto han destruido, de tal forma que su nivel de afectación (baja de afiliación y protección por ERTE o CA) es aún mayor que el fijado en el Cuadro 8.2. Por ejemplo, en la Hostelería, el 83.7% de los trabajadores habría visto alterada su situación, ya sea con un despido o no renovación, un ERTE o un Cese de Actividad.

Altas y bajas de demanda, paro y afiliación y colocaciones

Como el Cuadro 8.2, el Cuadro 8.4 compara los meses de marzo de 2019 y 2020, pero ya no se refiere a variaciones netas en los stocks relevantes, sino a cambios en los flujos de creación y destrucción de empleo, esto es, por un lado a la contratación, la colocación, las altas a la Seguridad Social y las bajas de demandas, y por otro a las altas de demanda y bajas de afiliación.

Cuadro 8.4: Altas y bajas de demandas, paro y afiliación, contratos y colocación Diferencias entre 2019 y 2020, meses de marzo y de abril

- Fuentes: https://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el-sepe/estadisticas/empleo/estadisticas-nuevas.html https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/

En comparación con el mes de marzo de 2019, se produjo un aumento de altas de demandas del 44.4% y una disminución de las bajas de demandas del 65.8%, caída que fue aún más sustancial en las bajas de demandas por colocación (un 71.3%). Es decir, el aumento del número de demandantes que se produjo en este mes de marzo se debería en su mayor parte a la disminución de los flujos de salida hacia situaciones de empleo por la congelación de la creación de empleo: se registraron unos 450 mil contratos y 437 mil colocaciones menos que en el mismo período del año anterior, lo que supone reducciones del 26.5 y 25.5%, respectivamente. En el mes de abril, no se puede llegar a las mismas conclusiones con los datos de demandantes, al contabilizarse entre las altas a casi dos millones de trabajadores más en ERTE, sin embargo, si que lo volvemos a observar en el indicador de parados registrados (que no incluye los ERTE). Así, 2 terceras partes del aumento del paro se deberían a la caída en la salida del paro al empleo, y el resto a un aumento en el número de parados nuevos.

El Gráfico 8.3 muestra las altas y bajas de demandas en los meses de marzo y abril desde 2013. Cómo se puede observar, desde el año 2015, el número de altas y bajas de demanda se había mantenido en valores muy estables (693 mil en promedio). En marzo de 2020, se produjo un salto hasta el millón de altas y en abril supera los 2,6 millones. Las bajas, a su vez también se mantuvieron estables desde el año 2015, en torno a un promedio de 766 mil. En el mes de marzo de 2020, cayeron hasta 254 mil y abril llegaron a 327 mil.

Gráfico 8.3: Altas y bajas por colocación de demandas en los meses de marzo y abril (2013-2020) - Fuentes: https://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el-sepe/estadisticas/empleo/estadisticas-nuevas.html

Gráfico 8.4: Altas y bajas de parados en comparación con su situación como parados en último día del mes anterior y variación intermensuales del paro (12 meses con mayor aumento del paro desde 2006)

- Fuente: https://expinterweb.empleo.gob.es/series/

En el Gráfico 8.4, se muestra el número de altas y bajas de paro (esto es, los nuevos parados a final de mes no registrados como tales al final del mes anterior y los demandantes considerados parados al final del mes anterior que no lo son al final del mes actual) en los 12 meses con mayor variación neta del paro desde el año 2006. Como se puede ver, la diferencia entre el mes de marzo y abril de 2020 y el resto de meses de esta serie no se produce en las altas como demandantes parados, sino en las bajas. Esta diferencia es la principal responsable de que marzo del 2020 ha registrado el mayor aumento del paro en un solo mes de toda la serie histórica.

Los datos de afiliación, por su parte, indican que la variación histórica del número de afiliados también se produjo en mayor medida por la disrupción en los flujos de creación de empleo (con 468 mil altas menos que en marzo de 2019, un 21% menos), mientras que los flujos de destrucción aumentaron algo menos (444 mil bajas menos que en marzo de 2019, un 20.5% menos). En el mes de abril, con una reducción del número de afiliados hasta 16 veces inferior a la que se produjo en marzo, se produjo una disminución de los flujos tanto de alta como de baja de afiliación tan considerable que nos retrotrae a mediados de los años 90, cuando el tamaño del mercado de trabajo era muy inferior al actual (un 68% de los afilados actuales a la SS)

Al igual que en el Boletín nº 1, extraemos aquí dos gráficos del estudio de Conde-Ruiz et al. (2020) publicado recientemente como Apunte de Fedea. En este documento se utiliza un modelo econométrico para construir una senda diaria contrafactual de la evolución diaria de las altas y de las bajas que se habrían observado sin el COVID-19. Como se puede ver, la desviación de las bajas reales respecto de las contrafactuales se inicia con la fecha del cierre de los centros educativos y se concentran esencialmente en torno a la fecha de declaración del Estado de Alarma. En el mes de abril, se produjo una reducción del número de bajas en relación con el escenario contrafactual en todos los días del mes- Las desviaciones en las altas se inician el mismo día que las de las bajas, pero se mantienen durante el resto del mes y también en abril.

Gráfico 8.5: Número de bajas de afiliación a la Seguridad Social cada día del año 2020 (registro de afiliaciones, que excluye fines de semana y festivos). Se indica el primer laborable de cada mes.

- Fuente: Conde-Ruiz et al (2020).

Gráfico 8.6: Número de altas de afiliación a la Seguridad Social cada día del año 2020 (registro de afiliaciones, que excluye fines de semana y festivos). Se indica el primer laborable de cada mes.

- Fuente: Conde-Ruiz et al (2020).

Presentamos también aquí los resultados obtenidos por Conde-Ruiz et al (2020) en su última actualización de su modelo econométrico que estima las altas y bajas que se habría acumulado entre el 16 marzo y el 30 de abril y el número de afiliaciones en un escenario sin COVID-19. En concreto, en este escenario, se habrían producido más de 2 millones más de altas y también 767 mil bajas menos, resultando en 727 afilados más. Es decir, el impacto en los flujos de creación dominaría ampliamente al impacto en los flujos de destrucción.

Cuadro 8.5: Variación (en miles) de la evolución de afiliados, y altas y bajas acumuladas, datos hasta 30 de abril, 2020

*Valores acumulados entre el 16 de marzo y el 30 de abril - Fuente: http://documentos.fedea.net/pubs/ap/2020/ap2020-10.pdf

Tipos de contratos: el 76% de las caídas acumuladas de afiliación desde el 12 de marzo hasta el 30 de abril están afiliaciones asociadas a contratos temporales y el 91.2% de las reducciones de afiliados con contratos temporales se produjo en la segunda quincena mes de marzo. No se trata sólo de no renovaciones, sino de una disminución general del número de contratos. En total, en marzo de 2020 se firmaron un 26.5% menos que en mismo mes de 2019, y en abril un 61.9% menos que en 2019. Los contratos indefinidos cayeron en un 19.4% y un 66.3% interanual, en marzo y abril, respectivamente, esencialmente por la menor contratación indefinida ordinaria (-26.17% y 69.7%), dado que las conversiones de temporales a indefinidos sólo se redujeron en 7.2% en marzo y 60.4%). Los contratos temporales se redujeron en un 27.4% en marzo y un 61.4% en abril, con una mayor incidencia en los contratos de formación (-65.5% y 94%) y de prácticas (-35.8% y -78.2%). Hay que retrotraerse a abril del año 1996 para observar un volumen de contratos tan reducido como el abril de 2020.

Conde-Ruiz, García, Puch y Ruiz muestran que existe una clara correlación positiva entre la reducción neta de las afiliaciones a la Seguridad por sector y las tasas de temporalidad previas de estos sectores, y el MINSS obtienen que las ramas de actividad con una tasa de temporalidad superior al 30% redujeron su afiliación media en el doble que las ramas con menos del 15% de trabajadores temporales.

- Flujos por divisiones de actividad y ocupaciones

En los Cuadro 8.6 y 8.7, se presentan los valores de los indicadores de flujos por secciones de actividad (en el Cuadro A3.1 del Anexo 3, se proporcionan estos datos por división de actividad). El Cuadro 8.6 muestra los indicadores de destrucción, mientras que el Cuadro 8.7 lo hace con los indicadores de creación.

Como se puede ver estas son mayormente actividades afectadas directamente por el Estado de Alarma. Sólo entre la Hostelería y el Comercio, se pueden explicar cerca del 46% de los aumentos de demandantes interanuales en el período de marzo-abril (incluyendo los trabajadores cubiertos por ERTE registrados en abril). También lideran con las Actividades Administrativas y de Servicios la contribución a la reducción interanual de las altas a la Seguridad Social. La Hostelería explicaría el 48% de las variaciones interanuales de afiliación, las Actividades de Administración y de Servicios Auxiliares, un 35.5% y los Actividades Artísticas, Recreativas y de Entretenimiento, un 20%.

La Hostelería también destacan por liderar la reducción interanual de las colocaciones (de demandantes de empleo y no demandantes) y por su contribución a la caída de las colocaciones en marzo y abril (31.6%). También lideraría con las Actividades de Administración y de Servicios Auxiliares la contribución a la caída interanual de las altas a la Seguridad Social.

Cuadro 8.6: Variaciones de las altas de demandas y de las bajas de afiliación y para cada de sector de actividad (marzo de 2019 y marzo de 2020, y abril 2019-abril 2020 y contribuciones de cada sección a las variaciones interanuales totales entre febrero y abril

- Nota: Contribuciones al aumento de las altas en demandas de empleo y de las bajas de afiliación, y a caída en las colocaciones y en las altas de afiliación entre marzo de 2019 y marzo de 2020, y tasas de incidencia por sectores (aumentos y reducciones en cada división de actividad). Divisiones de actividad con mayor contribución al aumento en las altas de demanda entre marzo de 2019 y marzo de 2020 (entre paréntesis, las tasas de incidencia) -Fuentes: https://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el sepe/estadisticas/empleo/estadisticas-nuevas.html https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es/

Cuadro 8.7: Variaciones de las colocaciones y de las altas de afiliación para cada de sector de actividad (marzo de 2019 y marzo de 2020, y abril 2019-abril 2020 y contribuciones de cada sección a las variaciones interanuales totales entre febrero y abril

- Nota: Contribuciones al aumento de las altas en demandas de empleo y de las bajas de afiliación, y a caída en las colocaciones y en las altas de afiliación entre marzo de 2019 y marzo de 2020, y tasas de incidencia por sectores (aumentos y reducciones en cada división de actividad). Divisiones de actividad con mayor contribución al aumento en las altas de demanda entre marzo de 2019 y marzo de 2020 (entre paréntesis, las tasas de incidencia) - Fuentes: https://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el sepe/estadisticas/empleo/estadisticas-nuevas.html https://w6.seg-social.es/PXWeb/pxweb/es

Los flujos medidos por las altas de demandas de empleo y por las colocaciones para los subgrupos de ocupaciones refuerzan la evidencia mostrada en el punto anterior. ENTRE Las ocupaciones que más contribuyen al aumento en la demanda de empleo y en la caída de las colocaciones son los trabajadores asalariados de los servicios de restauración. También destacan en este sentido los peones de diversos sectores, los dependientes y vendedores, el personal de limpieza y las ocupaciones en los servicios deportivos y culturales y los conductores de vehículos de transporte. Es decir, en general los trabajadores de servicios y las ocupaciones que exigen menos cualificación.

Cuadro 8.8: Variaciones de las altas de demandas para cada subgrupo ocupacional (entre marzo-abril de 2019 y marzo-abril de 2020), y paréntesis) contribuciones de cada subgrupo ocupacional a las variaciones interanuales totales

- Fuente: https://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el-sepe/estadisticas/empleo/estadisticas-nuevas.html

Cuadro 8.9: Variaciones de las colocaciones para cada subgrupo ocupacional (entre marzo-abril de 2019 y marzo-abril de 2020), y paréntesis) contribuciones de cada subgrupo ocupacional a las variaciones interanuales totales

- Fuente: https://www.sepe.es/HomeSepe/que-es-el-sepe/estadisticas/empleo/estadisticas-nuevas.html

Conclusiones

A pesar del éxito de los ERTE como freno a la destrucción de empleo en esta primera fase de la crisis que podemos acotar en el periodo ocupado por el Estado, se ha producido un aumento sin precedente del desempleo en tan corto espacio de tiempo. Los meses de marzo y abril de 2020 se encuentran a la cabeza del aumento del paro registrado, y abril, del aumento de los demandantes de empleo, una vez registrados como tales a los trabajadores cubiertos por ERTE.

A la vez que se está usando masivamente un instrumento de protección del empleo como los ERTE, y también los Ceses de Actividad de autónomos, se mantiene por tanto, y desafortunadamente, el patrón de fuerte volatilidad del empleo que caracteriza al mercado de trabajo español.

Una parte esencial de nuestro seguimiento es el análisis dinámico del mercado de trabajo, o análisis de flujos, basado en la altas y bajas de demanda de empleo y de afiliaciones a la Seguridad Social. Este tipo de análisis es fundamental para explicar las variaciones netas del paro y del empleo.

Tal como señalamos en el Boletín nº 1, el Estado de Alarma ha coincidido con el período del año en el que se produce la mayor creación de empleo y el mayor número de transiciones del paro al empleo. La congelación de las contrataciones y de las colocaciones hasta niveles que nos retrotraen a mediados de los años 90 permite explicar una parte muy sustancial de las variaciones netas del empleo y del desempleo. De hecho, la caída de flujos de salida del paro y los de creación de empleo, predominan a la reducción de los flujos de entrad al paro y de destrucción de empleo en estos dos primeros meses de la crisis. Este es un hecho diferencial de esta crisis en comparación con la del 2008-2013.

En el mes de abril de 2020, la evolución neta del empleo que se podría calificar como estable, se explica en realidad por una congelación tanto de los flujos de creación como de destrucción de empleo en niveles similares al de mediados de los 90, cuando el mercado de trabajo español tenía un tamaño equivalencia a 2 terceras partes del actual. Los datos de demanda de empleo y paro que también han sido muy negativos en abril, vienen marcado por el retraso en el registro de los demandantes que perdieron su empleo en abril y de los que entraron en una situación de ERTE, así como por la caída de las colocaciones en un mes en el que las festividades de semana santa suelen producir un aumento masivo de la contratación.

En los próximos meses el seguimiento de los indicadores de flujos será también esencial para valorar primero cómo se produce la reincorporación parcial de los trabajadores producidos por ERTE durante el tiempo de desescalada, en el que se mantienen restricciones a la actividad económica con límites en espacios y aforos, y en una tercera fase en la se podrán valorar los efectos de la crisis sobre la demanda en el medio y largo plazo.

9. Resúmenes de los documentos de trabajo sobre la crisis del COVID-19 publicados por FEDEA desde el boletín anterior

Martín-Barroso, D., J. A. Núñez-Serrano, J. Turrión y F. J. Velázquez (2020). “Encajando el puzle: Una estimación rápida del número de infectados por COVID-19 en España a partir de fuentes indirectas.” FEDEA, Documento de Trabajo no. 2020- 04. Madrid. https://bit.ly/2xiLgHk

En este trabajo se desarrolla un procedimiento para aproximar el número total de infectados por Covid-19 en tiempo real a partir de datos conocidos.

Tener una idea aproximada de la fracción de la población que ha sido infectada por el virus es importante para elaborar el calendario y la estrategia de desconfinamiento. Por el momento, sin embargo, no se dispone de información directa sobre esta variable. Sí se cuenta con una serie de casos confirmados de Covid-19, publicada diariamente por el Ministerio de Sanidad y elaborada a partir de información suministrada por las CCAA. Puesto que esta serie refleja sólo los diagnósticos positivos, generalmente a través de pruebas de tipo PCR, deja fuera a una parte seguramente importante de los infectados, incluyendo a los asintomáticos y a aquellos con síntomas leves que no han acudido al sistema sanitario. La incidencia real del virus sólo se conocerá una vez se complete el estudio de seroprevalencia del coronavirus en una muestra representativa de la población española y de las CCAA que actualmente se está poniendo en marcha. A la espera de sus resultados, los autores desarrollan una metodología que permite aproximar la variable de interés a partir de información fácilmente disponible.

Con este fin, se parte de estimaciones de la tasa de letalidad (probabilidad de muerte por el virus de los infectados) por grupos de edad y de la duración media de la infección que se toman de estudios epidemiológicos previos. Estos parámetros se utilizan para aproximar el número de infectados a partir del número de fallecimientos. El primer paso consiste en elaborar una serie de fallecidos por Covid-19 desagregada por grupos de edad. Esto se hace a partir de dos fuentes complementarias publicadas diariamente por el Ministerio de Sanidad: sus series oficiales de evolución de la epidemia y los informes del Sistema de Monitorización de la Mortalidad Diaria (MoMo) que elabora el Instituto de Salud Carlos III. La primera serie viene a reflejar la mortalidad entre los casos confirmados de la enfermedad por lo que, al igual que la serie análoga de infecciones, puede dejar fuera una parte significativa de los casos relevantes. Este hueco se cubre utilizando las estimaciones del MoMo del exceso de mortalidad, definido como el número de fallecimientos que se producen cada día por encima de lo que sería esperable en circunstancias normales. Aunque esta serie recogerá también picos atípicas de mortalidad debidos a otras causas, los autores consideran que en el momento actual parece razonable atribuir el grueso del exceso de mortalidad estimado al coronavirus.

Una vez se dispone de una estimación del número de fallecimientos por Covid acumulados hasta el momento T dentro de cada grupo de edad, basta con dividir esa cifra por la tasa de letalidad correspondiente para obtener una estimación del número de infectados de esa edad que existía en el momento T-d, donde d es la duración media de la infección hasta el fallecimiento (esto es, el intervalo medio entre la infección y el deceso para los fallecidos por el virus), que se cifra en unos 23 días. Para estimar el número de infectados en el momento actual, T, es necesario extender la serie de fallecimientos hasta T+d, esto es, predecir el número de fallecimientos que se producirá durante los próximos d días (que se producirían fundamentalmente entre los ya infectados hoy). Los autores basan estas predicciones en un trabajo previo (también actualizado diariamente y disponible en la web) en el que se estima un modelo estadístico de la evolución de la epidemia.

Los resultados apuntan a que a fecha del 26 de abril de 2020 la infección habría afectado a 1,23 millones de españoles (con un intervalo de confianza de entre 0,54 y 3,52 millones que refleja el intervalo de confianza de las estimaciones de las tasas de letalidad), lo que supone el 2,6% (1,2%-7,5%) de la población. No obstante, los porcentajes de infección serían muy superiores en los grupos de mayor edad situándose, por ejemplo, en el 9,9% (5,8%-20,3%) para el grupo de 80 a 89 años de edad.

Cuadro 9.1: Número estimado de fallecidos y de infectados por Covid en España a 26 de abril (=T)

El Cuadro 9.1 muestra en algo más de detalle las estimaciones centrales, junto con las tasas de letalidad por grupos de edad (columna [1]). La columna [2] muestra el número estimado de fallecimientos acumulados hasta T = 26 de abril, la [3] la previsión del total de fallecimientos durante los próximos d = 23 días y [4] la suma de las dos cantidades anteriores. Dividiendo esa cifra por la tasa de letalidad correspondiente se obtiene una estimación de la población infectada a 26 de abril (columna [5]) y dividiendo ésta por la población total de cada grupo se llega los porcentajes de infección que se muestran en la columna [6].

El Cuadro muestra también que el valor estimado de la tasa de letalidad agregada para nuestro país estaría en torno al 3,1%. Esta cifra contrasta con el 0,7% estimado para China en el mismo estudio del que se toman las tasas de letalidad por grupos de edad que los autores utilizan en sus estimaciones. La diferencia entre ambos países en el indicador agregado, por tanto, se debe por entero a diferencias en la estructura por edades de la población y al patrón de tasas de contagio relativas entre grupos de edad.

de la Fuente, A. (2020). “Una mini-reforma de urgencia de la financiación autonómica para una mejor respuesta a la crisis.” FEDEA Policy Papers no. 2020- 05, Madrid. https://bit.ly/2KTbeUW

En este trabajo se avanza una propuesta para una minireforma de urgencia del Sistema de Financiación Autonómica (SFA). Las medidas que se proponen son básicamente de dos tipos. Un primer grupo son inyecciones selectivas de recursos para reforzar la equidad del sistema y la capacidad de respuesta de las autonomías frente a la crisis, con especial atención a las comunidades peor financiadas y a la protección de los colectivos más vulnerables. El segundo grupo incluye algunos cambios en la mecánica del SFA que persiguen dos objetivos complementarios: hacer que el shock presupuestario que viene sea directamente perceptible en tiempo real por los gobiernos regionales y darles a estos más instrumentos para ajustarse a él de la mejor forma posible.

Las reformas a adoptar serían las siguientes:

1) Creación de un fondo complementario de nivelación financiado por entero con recursos del Estado. Este fondo complementaría los ingresos de aquellas comunidades que están por debajo de la media en términos de financiación por habitante ajustado, eliminando un porcentaje dado, digamos el 90%, de la distancia existente con respecto a esta referencia. El fondo se mantendría hasta que se lleve a cabo la necesaria reforma del SFA, integrándose entonces sus recursos en el sistema general.

2) Creación de un fondo social complementario de carácter transitorio, también financiado con recursos del Estado, que se distribuirían en proporción al número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social. El Fondo se crearía por un período inicial de un año y podría prorrogarse mientras perdure la crisis pero no se integraría en el SFA.

3) El Estado cofinanciaría (posiblemente al 50%, con un tope máximo por beneficiario) las rentas mínimas autonómicas, al menos durante la crisis. A cambio, podría exigir que estas prestaciones cumplan ciertas condiciones mínimas de cuantía y cobertura. Una vez superada la crisis habrá que valorar las posibles ventajas de mantener un esquema de este tipo frente a la introducción de un ingreso mínimo estatal.

4) Revisión del sistema de entregas a cuenta. Las entregas a cuenta de los impuestos compartidos por el Estado y las CCAA que son gestionados por la AEAT reflejarían la evolución de la recaudación real en cada territorio. Sin embargo, las comunidades tendrían derecho a percibir durante 2020 la cantidad restante hasta el importe inicialmente previsto de tales entregas a través de préstamos del Fondo de Financiación a las Comunidades Autónomas.

5) Revisión de las retenciones por IRPF. Las retenciones del IRPF se ajustarían a los diferentes tipos autonómicos de manera inmediata y se trasladarían en tiempo real a las entregas a cuenta a las CCAA, de forma que las posibles subidas o bajadas del tramo autonómico del impuesto se trasladen inmediatamente a los contribuyentes y a las comunidades (y no con el retardo de dos años que ahora impone el sistema hasta la llegada de la correspondiente liquidación).

6) Libertad de acceso de las CCAA a los mercados de deuda o a la financiación bancaria dentro de límites agregados.

El reforzamiento de los instrumentos de nivelación del SFA busca reducir las desigualdades existentes entre comunidades en términos de financiación por habitante ajustado, y por tanto en su capacidad de ofrecer servicios y prestaciones a sus ciudadanos en un momento de emergencia. El Fondo Social transitorio y la cofinanciación de las rentas mínimas autonómicas persiguen reforzar la red de seguridad de último recurso para los ciudadanos que no estén cubiertos por las prestaciones de sustitución de rentas que ofrece el Gobierno central. Se busca alcanzar este objetivo de la forma más eficiente posible y respetando el reparto existente de competencias. Puesto que la asistencia social es una competencia de las CCAA y que estas administraciones son las que mejor acceso tienen a los colectivos más vulnerables a través de sus servicios sociales, resulta lógico que sean ellas las que gestionen estas prestaciones de último recurso. Dada la gravedad de la crisis, será necesaria una inyección de recursos estatales para que las ayudas puedan llegar a todos los que las necesiten, pero es importante que las comunidades soporten parte del coste de las mismas para que tengan incentivos para gestionarlas bien.

El cambio en el funcionamiento de las entregas a cuenta busca que las CCAA perciban correctamente la evolución de sus ingresos tributarios y déficits presupuestarios y que sus cuentas lo reflejen en tiempo real. De esta forma, los Gobiernos regionales tendrán la información necesaria para elaborar planes realistas de respuesta a la crisis y experimentarán una mayor presión para comenzar a hacerlo de inmediato. Con ello se pretende evitar la repetición de lo sucedido durante 2008 y 2009, cuando el sistema protegió durante dos años a las CCAA de la caída de ingresos, lo que les llevó a posponer más de lo razonable sus planes de ajuste. Al mismo tiempo, se quiere garantizar que las CCAA tendrán acceso a recursos suficientes para hacer frente a la crisis, dándoles la posibilidad de obtener todos los fondos con los que contaban a priori a través de un incremento de su deuda con el Estado, pero no obligándoles a proceder de esta forma. Las dos últimas medidas buscan aumentar el margen de actuación de los gobiernos regionales, permitiéndoles modular sus ingresos tributarios sin el enorme retardo que ahora impone el sistema, así como recurrir a fuentes alternativas de financiación dentro de ciertos límites si lo consideran necesario.

de la Fuente, A. (2020). “Implicaciones macroeconómicas y presupuestarias del Covid-19: algunas proyecciones ilustrativas.” FEDEA, Colección Apuntes, no. 2020- 07, Madrid. https://bit.ly/2STKDLF

En esta nota se construyen proyecciones tentativas del impacto del Covid-19 sobre la evolución del PIB y sobre las cuentas públicas españolas en función de la duración del proceso de normalización económica que ahora comienza. Los cálculos se apoyan en el avance de la Contabilidad Trimestral del primer trimestre de 2020 del INE y en otros datos y previsiones de reciente publicación sobre el gasto en y el número de beneficiarios de las prestaciones por desempleo y cese de actividad.

El INE estima que el PIB del primer trimestre de 2020, medido a precios constantes (o “en volumen”), se redujo en un 5,2% en relación al trimestre anterior y en un 4,1% en relación al mismo trimestre del año pasado. Aunque estas caídas son con diferencia las mayores desde el inicio de la serie en 1995, sus valores no ofrecen una imagen fiel de la magnitud del shock porque los efectos de éste sobre la actividad se diluyen al considerar el conjunto del trimestre. De la Fuente corrige este efecto y concluye que durante la primera quincena de confinamiento la producción total se redujo en un tercio en relación a su nivel “sin Covid” aunque con enormes diferencias entre sectores. En el sector de hostelería, comercio y transporte y en las actividades artísticas y recreativas la producción cayó en más de un 60%. Esta cifra se redujo al 16% en la industria y al 8% en los servicios financieros, mientras que en los servicios públicos, entre los que se incluye la sanidad, se registró un ligero repunte.

Partiendo de estas cifras, en la nota se construye una proyección del PIB de 2020 bajo el supuesto de que la perturbación va reduciéndose linealmente con el tiempo hasta desaparecer tras N meses, a contar desde finales de abril. Se trata simplemente de ilustrar como la renta total del ejercicio dependerá de la velocidad de vuelta a la normalidad. El cálculo tiene un sesgo claramente optimista porque ignora las posibles complicaciones con las que las empresas podrían encontrarse cuando vuelvan a operar según vayan reduciéndose las restricciones sanitarias y legales a su actividad.

Gráfico 9.1: Variación proyectada del PIB de 2020 en función del número de meses necesarios para la desaparición del shock

Los resultados se resumen en el Gráfico 9.1. Si el período de recuperación pudiese acortarse a tres meses, y las empresas pudieran reemprender su actividad en las condiciones financieras, operativas y de demanda de antes de la pandemia, la caída del PIB en relación a 2019 rondaría el 5%, lo que la ya convertiría en la mayor desde al menos 1955. Según se vaya alargando el período de normalización, la caída aumentará, acercándose al 18% si su duración llegase a los 15 meses. Como referencia, la previsión de caída del PIB recogida en el Programa de Estabilidad que el Gobierno español acaba de enviar a la Comisión Europea es del 9,2%, lo que sería consistente con un período de recuperación de seis meses a partir del final de abril.

Partiendo de la proyección del PIB, de la relación observada en el pasado entre el crecimiento del PIB y el de la recaudación tributaria y de datos recientes sobre prestaciones sustitutivas de rentas laborales, en la segunda parte de la nota se aproxima el impacto de la pandemia sobre los ingresos y gastos del conjunto de las administraciones públicas españolas y su déficit presupuestario, también en función de la duración del proceso de normalización. Los resultados se muestran en el Gráfico 9.2, con las tres variables expresadas en porcentaje del PIB. Incluso bajo hipótesis optimistas sobre la duración de la perturbación, el déficit se incrementaría en más de seis puntos de PIB en 2020, acercando esta variable a los peores registros de nuestra historia contemporánea.

Gráfico 9.2: Variación sobre 2019 en puntos de PIB del gasto público, los ingresos tributarios y por cotizaciones sociales y el déficit del conjunto de las AAPP en función del número de meses necesarios para la normalización de la actividad

Rodríguez, D. (2020). “Teletrabajo, acceso a Internet y apoyo a la digitalización en el contexto del Covid-19.” FEDEA, Colección Apuntes no. 2020-XX, Madrid. https://bit.ly/2z6RMSm

En esta nota se ofrecen algunas estimaciones del potencial uso del teletrabajo en las CCAA españolas y un análisis preliminar de su posible incidencia sobre la evolución de la pandemia y su impacto por el empleo. En segundo lugar, se ofrecen algunas reflexiones sobre las prioridades de inversión en materia digital, pensando en la utilización de un posible fondo de recuperación europeo, cuyo diseño está actualmente en discusión.

Las medidas de distanciamiento social de la población por el Covid-19 han puesto de manifiesto el papel central que juega la conectividad desde los hogares, al permitir el desplazamiento a estas de tareas tradicionalmente realizadas desde los centros de trabajo. Al mismo tiempo, la digitalización de los procesos productivos, que es amplia aunque desigual, exige infraestructuras físicas y procesos productivos adaptados a ese entorno. Por tanto, junto a las llamadas inversiones verdes, las inversiones en digitalización están llamadas a recibir atención prioritaria en el futuro fondo de recuperación y transformación europeo. En esta nota se abordan ambas cuestiones.

En primer lugar, se ofrece información actualizada sobre el uso del teletrabajo previo a la pandemia y sobre su uso potencial en España. Para lo primero se utiliza la información estadística ya disponible, mientras que el uso potencial se evalúa mediante un indicador de la facilidad para teletrabajar construido a partir de la estructura del empleo por ocupaciones y de la facilidad con la que estas se prestan al trabajo a distancia. Los resultados se resumen en el Gráfico 9.3.

Gráfico 9.3: Potencial para teletrabajar por Comunidades Autónomas

Este análisis permite poner en relación, de modo muy tentativo, el uso potencial del teletrabajo en las distintas Comunidades Autónomas con la incidencia de la pandemia en términos de personas infectadas y con su impacto laboral. Con la información actualmente disponible, no se aprecia una asociación evidente entre ninguna de estas variables por un lado y el potencial para teletrabajar por el otro, lo que no resulta sorprendente dadas las limitaciones de la información actualmente disponible. Un análisis más cuidadoso exigiría un desglose estadístico más detallado que el actualmente disponible así como una medición más precisa de la intensidad del desplazamiento real de actividades laborales hacia los hogares.

En cualquier caso, y dado que una condición necesaria para la realización con garantías de tareas laborales desde los hogares es la adecuada conectividad de estos, se ofrece también información actualizada sobre la cobertura de las redes de telecomunicaciones fijas y móviles de alta calidad a nivel de municipios y entidades singulares de población. Como se aprecia en el Gráfico 7, aunque los resultados globales de despliegue de redes de alta capacidad en España son muy buenos para el conjunto del país, aún existe un número significativo de pequeños núcleos de población con claras limitaciones para el acceso a esas redes.

Gráfico 9.4: Cobertura de redes de banda ancha ultrarápida (porcentaje de hogares)

En segundo lugar, y partiendo de la evidencia descrita con anterioridad, este trabajo ofrece una valoración sobre posibles usos en España, en el ámbito de la digitalización, de un posible fondo de recuperación europeo, cuyo diseño está actualmente en discusión. Tras describir cómo se inscribiría ese fondo en el conjunto de actuaciones que se están llevando a cabo desde las instituciones europeas, se valoran algunos planes ya existentes en España para el impulso de la digitalización. Se concluye que no es necesario crear nuevos planes, sino potenciar algunos de los (muchos) ya existentes, dotándoles de financiación adicional.

ANEXOS

1. Principales medidas económicas y sociales para paliar los efectos de la crisis

En este Anexo se resumen las principales medidas que el Gobierno ha ido tomando para paliar los efectos económicos y sociales de la epidemia de coronavirus. La abreviatura RDLn se refiere al real decreto-ley número n de 2020 y se utiliza para indicar la norma en la que se establece cada medida. Se recogen en letra ligeramente más pequeña las medidas incluidas en el Boletín anterior

a) Flexibilidad en el empleo y sustitución de rentas salariales

Una de las principales medidas adoptadas para paliar los efectos económicos y sociales de la pandemia ha sido la flexibilización de los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTEs) y la mejora de sus condiciones. Esta figura permite la suspensión temporal de los contratos de trabajo o la reducción de la jornada laboral en determinadas situaciones adversas para las empresas tras un proceso de consulta con los representantes de los trabajadores y la autorización de la autoridad laboral competente, que puede ser autonómica o estatal dependiendo del ámbito de actividad de la empresa (MTSS 2020). De esta forma, las empresas pueden reducir sus costes salariales mientras el Estado ayuda a mantener las rentas de los trabajadores afectados a través de prestaciones por desempleo, siempre que estos hayan cotizado con anterioridad durante un período suficiente. Durante la duración del expediente, la empresa ha de seguir pagando la cuota patronal a la Seguridad Social, aunque podrá solicitar una exoneración total o parcial cuando la suspensión de la actividad se produzca por motivos de fuerza mayor.

- Flexibilización de los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTEs) y mejora de sus condiciones para trabajadores y empresas (RDL8, arts. 22-28). El decreto agiliza los trámites para los ERTEs relacionados con el Covid-19 (arts. 22 y 23) y establece que los afectados por los mismos tendrán derecho durante la duración del expediente a una prestación contributiva aun cuando no cumplan los requisitos de cotización previa normalmente exigidos para ello y que este período no se descontará del tiempo acumulado durante el que tienen derecho a cobrar la prestación en función de sus cotizaciones pasadas (art. 25). Por otra parte, en aquellos ERTEs relacionados con la epidemia que se consideren consecuencia de fuerza mayor, se establece una exoneración de la cuota patronal a la Seguridad Social, que será total pera las empresas con menos de 50 trabajadores y del 75% para el resto (art. 24).

Para agilizar el acceso a la prestación por desempleo de los trabajadores afectados por estos expedientes en el art. 3 del RDL9 se establece que ésta será solicitada directamente por el empresario para todos los trabajadores afectados. En RDL9 se establece también que la duración máxima de los ERTEs autorizados al amparo del RDL8 será la del estado de alarma, incluyendo sus posibles prórrogas (disposición adicional primera, DA1). En la Disposición Final octava (DF8) del RDL15 se amplía el ámbito de aplicación de los ERTEs por causa de fuerza mayor para cubrir caídas significativas de actividad en aquellos sectores considerados esenciales que también han visto reducidos sus ingresos, con la consiguiente exoneración de cotizaciones. En la misma disposición se refuerza la protección de los trabajadores fijos-discontinuos afectados por ERTEs ligados a la crisis sanitaria, incluyendo aquellos a los que les hubiera correspondido incorporarse y no pudieron hacerlo.

El RDL18 da forma legal a un acuerdo alcanzado con los agentes sociales para desligar los ERTEs relacionados con la pandemia del estado de alarma. La duración máxima de los ERTEs de fuerza mayor derivada del Covid-19 se desvincula de la finalización del estado de alarma y se fija en principio como límite el día 30 de junio (Art. 1). También se extiende hasta el 30 de junio la mejora de las condiciones de la protección por desempleo establecida en el RDL8 para los afectados por ERTEs ligados a la pandemia (Art. 3). Igualmente, se mantiene hasta finales de junio la exoneración de las cuotas de la Seguridad Social para las empresas afectadas por tales expedientes (Art. 4). Se mantendrán las mismas condiciones (exoneración total para las empresas con menos de 50 empleados y del 75% para las demás) para las empresas cuya plantilla sigue afectada totalmente al ERTE. Para aquellas que vayan reincorporando a una parte de sus trabajadores, el porcentaje de exoneración será mayor para los trabajadores reincorporados que para los que siguen suspendidos y variará según el tamaño de la empresa y el mes. La DA1 del mismo decreto faculta al Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, para prorrogar los ERTEs de fuerza mayor, las medidas reforzadas de protección por desempleo y la exoneraciones de las cuotas de la Seguridad Social si al finalizar junio siguieran existiendo restricciones a la actividad por razones sanitarias. Esta decisión deberá tomarse, en su caso, tras consultarla con la Comisión tripartita de seguimiento laboral del proceso de desconfinamiento que se crea en la DA2 de la misma norma. Esta comisión estará integrada por representantes de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y las principales organizaciones sindicales y patronales

- Compromiso de mantenimiento del empleo tras la finalización de los ERTEs por fuerza mayor. La DA6 del RDL8 establece, en términos genéricos, la obligación de las empresas beneficiarias de las medidas extraordinarias previstas en la norma (presumiblemente, de las ayudas ligadas a ERTEs por fuerza mayor) a mantener durante seis meses el empleo tras la reanudación de su actividad. La DF1 del RDL18 precisa los términos de esta obligación y las consecuencias de su incumplimiento y establece ciertos límites a la misma. En particular, las empresas incumplidoras deberán devolver las cotizaciones sociales de las que fueron eximidas y se liberará de este compromiso a las empresas que estén en riesgo de entrar en concurso de acreedores.

- Creación de un subsidio extraordinario para empleadas del hogar que hayan perdido su trabajo o visto reducida su jornada o dejado de prestar servicio temporalmente a causa de la crisis sanitaria (RDL11, arts. 30-32). Su cuantía será del 70% de la base reguladora, o de la parte de la misma correspondiente a la reducción de jornada, con un tope igual al salario mínimo. Puesto que no se especifica la duración del subsidio, se entiende que se aplica la disposición final 12 (DF12) del decreto, que fija una vigencia de un mes más que la duración del estado de alarma para las medidas en las que no se especifique otra cosa.

- Se establece un subsidio de desempleo excepcional por fin de contrato temporal para aquellos trabajadores afectados por tal circunstancia que no tengan derecho a otra prestación. La cuantía será el 80% del IPREM (esto es, unos 440 euros) y su duración de un mes, ampliable por real decreto ley (RDL11, art. 33).

- Ampliación de la protección por desempleo. Pasan a tener derecho la prestación por desempleo (presumiblemente con los requisitos habituales de cotización previa) dos colectivos que normalmente no lo tendrían: los trabajadores cuyos contratos hayan sido extinguidos a instancias de la empresa durante el periodo de prueba de un nuevo trabajo (desde el 9 de marzo) y aquellos que lo hayan extinguido voluntariamente desde el 1 de marzo por tener una oferta laboral en firme que posteriormente no se haya materializado como consecuencia de la crisis sanitaria (RDL15, art. 22).

b) Otras medidas de apoyo a empresas y autónomos

- Ayudas al sector turístico (RDL7, arts. 12 y 13): Se refuerza la línea de préstamos del ICO para empresas y autónomos del sector turístico con 200 millones adicionales. Se amplían las bonificaciones del 50% de las cotizaciones sociales para contratos fijos discontinuos en el sector al período comprendido entre febrero y junio.

- Aplazamiento de impuestos para autónomos y Pymes. Previa solicitud, se autoriza el aplazamientos por seis meses de la deuda tributaria resultante de aquellos impuestos estatales cuyo plazo de presentación e ingreso finalice entre la fecha de publicación del decreto y el 30 de mayo para empresas y autónomos con una cifra de negocio por debajo de 6 millones de euros en 2019. No se cargarán intereses de demora durante los primeros tres meses (RDL7, art. 14). En el RDL14 se extiende hasta el 20 de mayo el plazo para la presentación e ingreso de ciertas declaraciones y autoliquidaciones tributarias correspondientes al mes de abril. La medida afecta a Pymes y autónomos con una facturación de hasta 600.000 euros. Se incluyen, en particular, la declaración trimestral del IVA y los pagos fraccionado del Impuesto sobre Sociedades y del IRPF.

- Creación de una línea de avales y garantías públicas para préstamos a empresas y autónomos por un valor de hasta 100.000 millones de euros (RDL8, art. 29). El 24 de marzo se autorizó un primer tramo de 20.000 millones, con la mitad reservada para PYMES y autónomos y garantías de entre el 60% y el 80% de la cuantía del préstamo. El 10 de abril se autorizó un segundo tramo, reservado por completo para Pymes y autónomos, manteniendo las mismas condiciones que para el tramo anterior. La DF8 del RDL15 permite que los avales cubran también pagarés y sirvan para reforzar las sociedades de garantía recíproca de las CCAA a través de CERSA. El 5 de mayo se autorizó el tercer tramo, que incluye 10.000 millones para créditos a Pymes y autónomos y 10.000 millones para otras empresas, ambos con las mismas condiciones que en los tramos anteriores. También se incluyen 4.000 millones para pagarés del Mercado Alternativo de Renta Fija y 500 millones para reavales de CERSA. El cuarto tramo, activado el 19 de mayo, destina 20.000 millones a Pymes y autónomos, 4.000 millones a pagarés y 500 a CERSA.

- Ampliación del límite de endeudamiento neto del ICO en 10.000 millones para que pueda aumentar sus líneas de financiación a empresas y autónomos. (RDL8, art. 30)

- Línea de avales para empresas exportadoras de 2.000 millones a través del CESCE (RDL8, art. 31)

- Apoyo a las empresas contratistas de las Administraciones Públicas: se suspenden temporalmente los contratos cuya ejecución devenga imposible como consecuencia del Covid o de las medidas tomadas para combatirlo y se amplían en consecuencia los plazos de ejecución. La administración compensará al contratista por los daños sufridos durante la suspensión, incluyendo los salarios pagados al personal adscrito al contrato y los alquileres y costes de mantenimiento de la maquinaria e instalaciones correspondientes. (RDL8, art. 34).

- Se crea una prestación extraordinaria por cese involuntario de actividad para los autónomos afectados por la declaración del estado de alarma durante la duración del mismo (RDL8, art. 17, modificado en la disposición final primera del RDL11)

- La moratoria hipotecaria (ver apartado siguiente) se extiende a los inmuebles afectos a la actividad económica de empresarios y profesionales en situación de vulnerabilidad económica como resultado de la crisis sanitaria. (RDL11, art. 19)

- Se autoriza a la Tesorería General de la Seguridad Social a conceder moratorias de seis meses sin intereses en el pago de las cotizaciones sociales devengadas a las empresas y autónomos que lo soliciten y cumplan ciertas condiciones que se fijarán mediante orden ministerial. También se podrán solicitar aplazamientos en el pago de deudas con la Seguridad Social con un interés del 0,5% (RDL11, arts. 34 y 35).

- Los autónomos y Pymes que se hayan visto afectados por el COVID-19 podrán suspender temporalmente el pago de los suministros de energía mientras dure el estado de alarma. Las cantidades adeudadas se abonarán como máximo en los seis meses siguientes a la finalización del estado de alarma. (RDL11, art. 44).

- El aplazamiento de alquileres (ver apartado siguiente) se extiende a los inmuebles afectos a la actividad económica de autónomos y Pymes cuya actividad se haya visto suspendida como resultado del estado de alarma o cuya facturación se haya visto reducida en más de un 75% en relación al año anterior (RDL15, arts. 1-5). El aplazamiento será obligatorio si el arrendador es una empresa pública de vivienda o un gran tenedor. En caso contrario, se permite el uso de la fianza como mecanismo de pago, debiéndose reponer ésta reponer en el plazo de un año. El aplazamiento se extenderá hasta el final del estado de alarma más un máximo de hasta cuatro meses. Los pagos aplazados, sin penalización o intereses, se recuperarán de forma fraccionada a lo largo de un período de dos años o lo que permita la duración del contrato.

- Se habilita al Consorcio de compensación de Seguros para que desarrolle actividades de reaseguro de crédito y caución. (RDL15, art. 7)

- Adecuación de las bases imponibles de los impuestos a la situación económica actual (RDL15). Los autónomos y Pymes con facturación inferior a un cierto umbral podrán calcular los pagos fraccionados a cuenta del Impuesto de Sociedades sobre la parte de la base imponible que corresponde a los meses transcurridos del ejercicio en curso (en vez de a partir de la cuota del ejercicio anterior) (art. 9).²⁵ Los autónomos que tributen por el sistema de módulos (estimación objetiva) en el IRPF y el régimen simplificado del IVA podrán calcular sus pagos fraccionados a cuenta reduciendo estos en cada trimestre en proporción a los días en los que ha estado en vigor el estado de alarma (aparentemente sin ningún requisito de pérdida de ingresos u otra naturaleza) (art.11). Estos contribuyentes tendrán también la opción de pasarse temporalmente al método de estimación directa para calcular los ingresos a cuenta de este ejercicio (cosa que se podría hacer igualmente sin el decreto), con la particularidad de que el año próximo podrían volver a módulos en vez de tener que esperar tres años (art. 10). Finalmente (p. 2478) se introduce la posibilidad de supeditar el pago de ciertas deudas tributarias a la obtención de financiación a través de la línea de avales establecida en el art. 29 del RDL8 (art. 12). 26

- Se autoriza a las autoridades portuarias a reducir o aplazar ciertas tasas portuarias para aquellas concesiones que acrediten un impacto negativo significativo sobre su nivel de actividad como consecuencia de la crisis sanitaria y los buques afectados por la misma. (RDL15, arts. 17-20)

- Ayudas al sector cultural (RDL17): Reforzamiento de la protección por desempleo de los artistas, reduciendo los requisitos de cotización previa para acceder a la prestación. Ayudas directas a las artes escénicas, a la producción audiovisual, a las salas de cine y al sector del libro e incremento de los incentivos al mecenazgo.

²⁵ En principio, esto ya lo permite la propia ley del impuesto de sociedades (ley 27/2014, artículo 40.3). La única diferencia práctica parece ser que el decreto establece que el contribuyente que elija esta opción quedará vinculado a esta modalidad de pago fraccionado sólo por un año, mientras que en el caso general la ley establece que tal vinculación se mantendrá mientras no renuncie expresamente a ella.

²⁶ La redacción de este artículo es particularmente enrevesada y no parece correcta. En el punto 1 no está claro cuál es el sujeto de “impedirá”. Si se tratase de las liquidaciones presentadas sin efectuar el correspondiente ingreso (para lo que al verbo le faltaría una “n” al final), estas impedirían el inicio del período ejecutivo (esto es, la posibilidad de embargo para cobrar la deuda tributaria) siempre que el contribuyente haya solicitado financiación de la línea de avales y lo acredite. Pero a continuación se exige también que la solicitud se conceda y que la deuda tributaria se satisfaga en su integridad de inmediato, lo que en principio sucedería más tarde en el tiempo o, en caso contrario, no habría necesidad de iniciar el período ejecutivo.

c) Apoyo a familias vulnerables

- No podrán suspenderse por impago u otros motivos los suministros básicos (electricidad, gas, agua y telecomunicaciones) en el caso de las familias consideradas vulnerables en base a su nivel de renta de acuerdo con el Real Decreto 897/2017 (1,5 veces el IPREM, o unos 800 euros mensuales) (RDL8, arts. 4 y 18). En el art. 29 del RDL11, la prohibición se extiende a todas las personas físicas en su residencia habitual mientras dure el estado de alarma para el caso de los suministros de energía y agua.

- Se amplía el bono social eléctrico a autónomos con derecho a la prestación por cese de actividad o que han visto reducida su actividad en al menos un 75% siempre que su renta familiar esté por debajo de un umbral determinado (en torno a 3 veces el IPREM, esto es, unos 1.650 euros mensuales, dependiendo del tamaño y composición de la familia) (RDL11, art. 28)

- Moratoria automática previa solicitud en el pago de las cuotas de hipotecas para los que padecen dificultades para hacerles frente como resultado del Covid-19.

Inicialmente por un mes y restringida a hipotecas para la compra de vivienda habitual (RDL8, arts. 7-16). Se aplica a las personas consideradas económicamente vulnerables a consecuencia de la crisis sanitaria, entendidas como aquellas que a) pierdan su empleo o experimenten una pérdida sustancial de ingresos como resultado de la epidemia, b) pasando por ello a situarse por debajo de un nivel determinado de renta familiar (en torno a 3 veces el IPREM, dependiendo del tamaño y composición de la familia) y c) cuyos pagos hipotecarios aumenten en más de un 30% en relación a su renta y, junto con los suministros básicos, supongan más del 35% de la misma. (Véase también el art. 16 del RDL11). El aplazamiento del pago de las cuotas no generará intereses adicionales.

En el RDL11 la moratoria se extiende a tres meses y se clarifica que las cuotas suspendidas no se deben liquidar una vez finalizada la suspensión, sino que todos los pagos futuros se deben posponer lo que haya durado la suspensión (p. 27888 y disposición final primera). También se extiende la moratoria a aquellas viviendas alquiladas cuyas rentas han dejado de percibirse. (art. 19)

- Apoyo a inquilinos vulnerables (RDL11): Para este colectivo, definido de forma similar a la utilizada en la moratoria de pagos hipotecarios (art. 16), se aprueban las siguientes medidas.

i) Se suspenden los desahucios de los que carezcan de una alternativa habitacional por un período máximo de seis meses desde la entrada en vigor del estado de alarma (art. 1)

Los inquilinos vulnerables podrán solicitar el aplazamiento del pago de la renta por un período máximo de cuatro meses (arts. 3-9 y 16).

ii) Si su arrendador es una empresas o entidad pública o un gran tenedor de vivienda (propietario de más de 10 viviendas en alquiler), éste deberá elegir entre conceder el aplazamiento o reducir el alquiler en un 50% durante el período solicitado. En el primer caso, las cuotas aplazadas se abonarán, sin recargos o intereses, de forma fraccionada durante un período de al menos tres años o lo que permita el período restante de vigencia del contrato.

iii) Los arrendadores no incluidos en el citado grupo podrán no aceptar el aplazamiento. En ese caso, el arrendatario tendrá acceso a una línea de microcréditos con aval del Estado a través del ICO para financiar el pago del alquiler. El importe máximo de esta línea de avales, que irá con cargo al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, se fija en 1.200 millones en la DA3 del RDL15.

iv) Nuevo programa de ayudas al alquiler. Podrán acogerse entre otros los que tengan dificultades para devolver los créditos citados en el punto anterior. (art. 10)

- Prórroga extraordinaria, previa solicitud del arrendatario, de los contratos de arrendamiento que venzan hasta dos meses después del final del estado de alarma por un período de hasta 6 meses. (RDL11, art. 2).

- La moratoria hipotecaria se extiende a otros créditos contratados por personas vulnerables en condiciones similares (RDL11, arts. 18 y 21-27). La duración del contrato se amplía en el tiempo de duración de la suspensión, que será en principio de tres meses (ampliable mediante acuerdo del Consejo de Ministros).

d) Ayudas a y a través de las CCAA y CCLL

- Transferencias de 25 millones a las comunidades y ciudades autónomas para financiar ayudas a la alimentación de niños vulnerables afectados por el cierre de comedores escolares. (RDL7, art. 8)

- Se actualizan las entregas a cuenta a las CCAA de régimen común para 2020 utilizando las previsiones de ingresos tributarios totales elaboradas para el proyecto de PGE de 2020 (RDL7, arts. 2-6). El incremento resultante en el importe de las entregas se librará en los dos meses siguientes a la entrada en vigor del decreto (presumiblemente abril y mayo).

- Creación de un Fondo Social Extraordinario con una dotación de 300 millones con cargo al Fondo de Contingencia. Estos recursos se transfieren a las comunidades y ciudades autónomas para reforzar las prestaciones básicas de sus servicios sociales para mayores, dependientes y vulnerables. (RDL8, arts. 1 y 2)

- Se autoriza a las CCLL a destinar hasta 300 millones de su superávit de 2019 a inversiones en servicios sociales. (RDL8, art. 3) Las condiciones se concretan en el RDL11.

- Se distribuyen entre las CCAA 300 millones para gasto sanitario de emergencia. (Acuerdo del Consejo de Ministros del 31 de marzo).

- Se anuncia un fondo no reembolsable con 16.000 millones de euros adicionales para las CCAA que se aprobará mediante Real Decreto-ley.²⁷ El fondo constará de tres tramos. El primero tendrá una dotación de 10.000 millones de euros, se destinará a financiar gasto sanitario ligado a la pandemia de Covid y se distribuirá en base a la incidencia del virus y a la población ajustada o a la población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario. El segundo tramo, de 1.000 millones, se destina a gasto social y se repartirá en proporción a la población y otros indicadores mientras que el tercero, de 5.000 millones, se repartirá en función de la pérdida de recaudación de los impuestos cedidos gestionados directamente por las CCAA.

e) Otras medidas

- “Prohibición” de despido por causas objetivas relacionadas con el Covid. El art. 2 del RDL9 dice literalmente lo siguiente: “La fuerza mayor y las causas económicas, técnicas, organizativas y de producción en las que se amparan las medidas de suspensión de contratos y reducción de jornada previstas en los artículos 22 y 23 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, no se podrán entender como justificativas de la extinción del contrato de trabajo ni del despido.” Aunque la redacción es imprecisa, presumiblemente esto quiere decir que tales despidos serían declarados improcedentes y comportarían por tanto una indemnización más elevada, y no que no se puedan realizar.

- Permiso retribuido recuperable para trabajadores que no presten servicios esenciales durante el período del 30 de marzo al 9 de abril. Se ordena el cierre de las actividades no esenciales que no se puedan desarrollar a distancia para reducir la movilidad de las personas y reducir los contagios durante el período anterior a Semana Santa (RDL10). La recuperación de las horas no trabajadas se llevará a cabo, según se acuerde en las empresas, hasta el 31 de diciembre de 2020, siempre respetando la regulación de la jornada laboral.

²⁷https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2020/MINISTRA/ 04-05-20%20NP%20Reunion%20coordinacion%20Hacienda%204%20de%20mayo.pdf

- Se permite el reembolso parcial de los planes de pensiones en caso de desempleo o cese de actividad derivados de la crisis sanitaria por un importe que no puede exceder los ingresos netos que se hayan dejado de percibir mientras se mantenga la situación. (RDL11, DA 20) En el art. 23 del RDL15 se regula la forma de acreditación de los requisitos exigidos y se precisan algunos aspectos del cálculo de la cuantía máxima del reembolso.

- Concesión de un préstamo del Estado a la Seguridad Social por un importe de 13.830 millones de euros para hacer frente a sus obligaciones, incluyendo los desembolsos extraordinarios relacionados con la crisis sanitaria. (Acuerdo del Consejo de Ministros del 14 de abril).

2. Metodología para la construcción de los datos hospitalarios

En esta sección se desarrolla la metodología empleada para construir los datos agregados para España de los cambios en los pacientes hospitalizados, así como los ingresos y las salidas de los hospitales, que se utilizan en la sección 3 del texto.

El Ministerio de Sanidad publica diariamente informes con el desglose por comunidades autónomas del total de casos confirmados de coronavirus, casos que han requerido hospitalización, casos que han ingresado en la UCI, número de fallecidos, curados y nuevos contagiados confirmados. En general, estos datos representan el total acumulado de cada una de las variables mencionadas desde el inicio de la pandemia. Sin embargo, desde principios de abril, se empezaron a introducir notas aclaratorias sobre los hospitalizados, que dejan claro que no todas las comunidades autónomas, ni cada una de las mismas a lo largo del tiempo, han seguido siempre el mismo criterio de contabilización.

En particular, queda claro que los casos que han precisado hospitalización en comunidades como Castilla La Mancha, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Madrid o Galicia han sido en algunos momentos del tiempo (o, en algunos casos durante todo el tiempo) datos de prevalencia (pacientes todavía ingresados en cada fecha). Por tanto, esos datos no reflejan en esos periodos de tiempo y comunidades autónomas el total de personas que han sido hospitalizadas a lo largo del periodo de notificación.

Teniendo en cuenta la información suministrada en las notas aclaratorias de todos los informes diarios, se han estimado las entradas y salidas en los hospitales, y la variación diaria en los pacientes hospitalizados en cada momento. Para ello se han tratado de forma distinta los datos dependiendo del tipo de información que suministran: prevalencia hospitalaria, o total acumulado de casos registrados en los hospitales hasta la fecha.

Para las comunidades, o los periodos de tiempo específicos durante los cuales los datos de hospitalizaciones hacen referencia a prevalencia, el flujo de nuevos ingresos (I) es igual a la variación diaria de la prevalencia (H) observada, más las salidas hospitalarias (S) estimadas:

\[I (t) = H (t) - H (t - 1) + S (t)\]

Las salidas hospitalarias se producen por defunciones de pacientes hospitalizados o por curaciones de pacientes hospitalizados, sin embargo, dicha información no se proporciona en los datos oficiales. Sí se proporcionan los datos de fallecidos acumulados y curados acumulados, de los que se pueden extraer los fallecidos y curados diarios. Necesitamos, sin embargo, hacer un supuesto sobre la proporción de fallecidos y curados, que se producen en los hospitales, sobre el total. Los hospitalizados sobre casos confirmados han mostrado una relativa estabilidad en torno a un 54 por cien. Nuestro supuesto es que la proporción de curados diarios en los hospitales es ligeramente inferior a la de los no hospitalizados, de manera que fijamos el valor del 40 por cien para el porcentaje de hospitalizados curados sobre el total de curados. Por el contrario, sobre la presunción de que el porcentaje de fallecidos en los hospitales es superior al de los no hospitalizados, asumimos un porcentaje del 80 por cien de fallecidos en hospitales sobre los fallecidos totales. Los resultados son poco sensibles a variaciones de 10 puntos porcentuales arriba o abajo de estos ratios, que afectan por igual a la estimación de ingresos y salidas, para satisfacer la variación diaria de hospitalizaciones observada en los datos.

Para el resto de comunidades autónomas, o para los periodos de tiempo específicos en los que, en algunas de ellas, el dato de hospitalizaciones representa el acumulado de personas que hasta la fecha han pasado por los hospitales los nuevos ingresos pueden obtenerse directamente como las diferencias diarias de esta serie acumulada. Las salidas se estiman del mismo modo que ya hemos comentado para el caso anterior. Si a los nuevos ingresos les restamos las salidas obtenemos la variación diaria de la prevalencia de hospitalizados, es decir, en este caso observamos I y podemos obtener la variación en H mediante la siguiente expresión:

\[H (t) - H (t - 1) = I (t) - S (t)\]

3. Cuadros detallados de mercado de trabajo

Cuadro A.1: Flujos, diferencias entre marzo y abril 2019 y marzo y abril 2020 por división de actividad

9. Referencias

a. Normativa más relevante

BOE (2014). Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2014-12328

BOE (2015a). Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. https://www.boe.es/buscar/pdf/2015/BOE-A-2015-11430-consolidado.pdf

BOE (2015ab). Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. https://www.boe.es/buscar/pdf/2015/BOE-A-2015-11724-consolidado.pdf

BOE (2017). Real Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica. https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2017-11505

Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2020-3692

BOE (RDL7, 2020a). Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2020-3580

BOE (RDL8, 2020a). Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2020-3824

BOE (RDL9, 2020b). Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19.

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2020-4152

BOE (RDL10, 2020c). Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19. https://www.boe.es/boe/dias/2020/03/29/pdfs/BOE-A-2020-4166.pdf

BOE (RDL11, 2020d). Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

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BOE (RDL14, 2020d). Real Decreto-ley 14/2020, de 14 de abril, por el que se extiende el plazo para la presentación e ingreso de determinadas declaraciones y autoliquidaciones tributarias. https://www.boe.es/boe/dias/2020/04/15/pdfs/BOE-A-2020-4448.pdf

BOE (RDL15, 2020e). Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo.

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BOE (RDL17, 2020f). Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del COVID-2019 https://www.boe.es/boe/dias/2020/05/06/pdfs/BOE-A-2020-4832.pdf

BOE (RDL18, 2020g). Real Decreto-ley 18/2020, de 12 de mayo, de medidas sociales en defensa del empleo. https://www.boe.es/boe/dias/2020/05/13/pdfs/BOE-A-2020-4959.pdf

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b. Otras referencias

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