Estudios sobre la Economía Española - 2021/19

Observatorio Fiscal y Financiero de las CC.AA.

La financiación autonómica en 2020: una primera aproximación y una propuesta de cara a 2021

Ángel de la Fuente (Fedea e IAE-CSIC)

Mayo 2021

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Angel de la Fuente (FEDEA e IAE-CSIC)

mayo de 2021

Resumen

En este trabajo se construyen algunas estimaciones preliminares de la financiación recibida por las comunidades autónomas de régimen común durante el ejercicio 2020 con criterios tanto de caja como de devengo, destacando las diferencias con la evolución de la financiación autonómica durante la anterior crisis. En su parte final, se retoma la propuesta avanzada en de la Fuente (2020e) de establecer un fondo transitorio de nivelación parra complementar la financiación de las comunidades peor financiadas mientras se aborda la necesaria reforma del sistema de financiación autonómica.

Este trabajo forma parte de un proyecto de investigación financiado parcialmente por BBVA Research.

1. Introducción

En este trabajo se construyen algunas estimaciones preliminares de la financiación recibida por las comunidades autónomas de régimen común durante el ejercicio 2020. Puesto que los datos oficiales no se conocerán hasta que se publique la liquidación del sistema de financiación autonómica (SFA) correspondiente a 2020, lo que sucederá seguramente en julio de 2022, puede tener cierto interés presentar una primera aproximación a estos datos que nos permita hacernos una idea de cómo ha respondido el sistema al fuerte shock que ha supuesto la pandemia del Covid-19. Los datos que aquí se presentan recogen también los recursos extraordinarios que el Gobierno central ha aportado para ayudar a las CCAA a lidiar con los efectos financieros de la crisis sanitaria y pueden ser de utilidad para valorar posibles alternativas a los criterios utilizados para repartir tales fondos y, en particular, la parte de los mismos no ligada a gastos extraordinarios específicos causados por la pandemia.

El concepto de financiación del que partimos en este trabajo es el habitual en los informes de FEDEA sobre el tema: la financiación efectiva a competencias homogéneas.¹ Esta variable intenta aproximar, mejor que los datos oficiales de financiación normativa, los recursos que el sistema ordinario de financiación autonómica habría proporcionado a los gobiernos regionales para financiar las competencias comunes a todas las comunidades autónomas si éstas hubiesen aplicado una escala tributaria común en los impuestos sobre los que tienen capacidad normativa

Con el fin de facilitar las comparaciones entre regiones, la financiación efectiva se calcula “a competencias homogéneas” --esto es, incluyendo sólo los recursos destinados a financiar las competencias que han asumido todas las comunidades autónomas y excluyendo por tanto las transferencias que financian las “competencias singulares” que sólo han asumido algunas de ellas. Por la misma razón, los ingresos tributarios de las comunidades autónomas se contabilizan de una forma que intenta aproximar la recaudación que se habría obtenido de haberse aplicado una normativa común en todas ellas (esto es, en términos homogéneos o a igual esfuerzo fiscal) y se incluyen algunos impuestos cedidos de reciente creación que todavía no se han incorporado formalmente al SFA. En el caso de Canarias, se incluyen también los recursos adicionales que esta región obtiene fuera del sistema ordinario de financiación regional gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta la comunidad (los llamados Recursos REF).²

La financiación efectiva se calcula con dos criterios alternativos, caja y devengo. Por un lado, se calcula la financiación definitiva que corresponde a cada comunidad autónoma en un año determinado con un criterio de devengo, y por otro los ingresos reales que ésta percibe “por caja” con cargo al sistema durante dicho ejercicio. En el caso de los tributos gestionados directamente por las comunidades autónomas, ambos conceptos coinciden al menos aproximadamente. En el caso de las transferencias estatales ligadas a los Fondos de Suficiencia y Garantía y de los grandes impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estatal (el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales), sin embargo, existe una diferencia que puede llegar a ser importante entre ambos conceptos. En lo que concierne a estas partidas, lo que las comunidades ingresan realmente a lo largo del año t son una serie de entregas a cuenta basadas en las previsiones recogidas en los Presupuestos Generales del Estado que se ingresan por doceavas partes mensuales. La diferencia entre los ingresos definitivos que corresponden a cada región en el año t y las entregas a cuenta percibidas por ésta a lo largo del ejercicio t se paga (o al menos se calcula) dos años más tarde, una vez se dispone de todos los datos necesarios para realizar la liquidación del sistema. En ese momento es también cuando se abonan los Fondos de Cooperación y Competitividad, para los que la ley no prevé la existencia de entregas a cuenta. Por lo tanto, en el año t las regiones ingresan las entregas a cuenta correspondientes al ejercicio en curso, t, y la liquidación de t-2, mientras que la liquidación de t se realiza en t+2.

¹ Para más detalles sobre la construcción de esta variable, véase por ejemplo de la Fuente (2020a), pp. 2-7.

² En Canarias no se aplican buena parte de los tributos indirectos estatales (el IVA y algunos impuestos especiales). En contrapartida, existen figuras tributarias propias de las islas (el Impuesto General Indirecto Canario o IGIC, los arbitrios insulares y los impuestos canarios sobre combustibles, labores de tabaco y de matriculación) que gravan las mismas bases a tipos más reducidos y cuyos rendimientos se reparten en algunos casos entre la administración autonómica y las corporaciones locales de las islas. Los rendimientos de estos tributos que corresponden a la comunidad autónoma no se incluyen formalmente en el SFA, pero sí en la financiación efectiva porque contribuyen a aumentar la capacidad de prestación de servicios de la CA de Canarias sin que su exacción suponga una carga adicional para sus ciudadanos en relación con los del resto de España (como sucede con los tributos propios de las CCAA en sentido estricto).

El trabajo está organizado como sigue. En la sección 2 y la sección 1 del Anexo se recopilan o estiman las principales partidas de ingresos autonómicos en 2020, incluyendo las entregas a cuenta y liquidaciones del SFA, los rendimientos homogéneos (a igual esfuerzo fiscal) de los tributos cedidos a las CCAA y asimilados y el llamado Fondo Covid-19 con el que el Gobierno central ha complementado la financiación de las comunidades autónomas en 2020. En las secciones buena parte del Anexo, se estima la financiación efectiva de 2020, primero con criterio de caja y luego de devengo. Añadiendo a la financiación efectiva la parte de las transferencias del Fondo Covid-19 no ligadas a gastos extraordinarios causados por la pandemia, se construye también un agregado de financiación aumentada que, tras normalizarlo por la población ajustada, es seguramente el mejor indicador de la capacidad de prestación de servicios de las distintas comunidades autónomas. Utilizando estos indicadores, se compara la situación de 2020 con la de 2018 tanto en términos absolutos como relativos, destacando la muy distinta evolución de la financiación por caja y la devengada.

Finalmente, en la sección 4 se retoma la propuesta avanzada en de la Fuente (2020e) de establecer un fondo transitorio de nivelación parra complementar la financiación de las comunidades peor financiadas mientras se aborda la necesaria reforma del SFA. Trabajando con las estimaciones para 2020 construidas en el resto del trabajo, se muestra que la conversión del último tramo del Fondo Covid-19 en un fondo de estas características habría permitido reducir en torno a un tercio la desigualdad entre CCAA en términos de financiación por habitante ajustado, lo que sería especialmente deseable en momentos como el actual, de crisis sanitaria, económica y social y de grandes necesidades de gasto.

2. Datos de partida: el SFA, el Fondo Covid-19 y previsiones de ingresos tributarios autonómicos en 2020

En esta sección se recopilan datos sobre las principales fuentes de ingresos de las comunidades autónomas de régimen común (CCAARC) en 2020. Como es habitual, el grueso del flujo de recursos autonómicos se canalizó a través del sistema de financiación autonómica (SFA). A eso hay que añadir un fondo extraordinario, el llamado Fondo Covid-19, que ha financiado durante 2020 ayudas adicionales a las CCAA para lidiar con los efectos de la pandemia de Covid, así como la recaudación de los tributos gestionados directamente por las autonomías, los llamados tributos cedidos tradicionales.

Cuadro 1: Entregas a cuenta de 2020 y liquidación de 2018 del SFA millones de euros corrientes

- Fuente: MH (2020 y 2021a).

El Cuadro 1 muestra los recursos del SFA percibidos por las CCAA durante 2020. Aquí se incluyen las entregas a cuenta de los recursos del SFA sujetos a liquidación (los grandes tributos cedidos gestionados por la Agencia Tributaria estatal y los Fondos de Garantía y Suficiencia) correspondientes a 2020, así como la liquidación de 2018, que se pagó en 2020. Las entregas a cuenta de 2020 ascendieron a casi 106.000 millones de euros, 3.000 millones más que el año anterior. Estas entregas se fijaron a partir de previsiones de ingresos muy optimistas, que ignoraron intencionadamente los previsibles efectos de la crisis con el objetivo explícito de reforzar los recursos actuales de las CCAA para hacerle frente (BOE, 2020a). Puesto que la liquidación de 2018 ha sido superior a la de 2017 en más de 4.500 millones, los flujos de ingresos procedentes del SFA se han incrementado en 2020 en cerca de 8.000 millones.

A los recursos del SFA hay que añadir las transferencias del Fondo Covid-19, que se recogen en el Cuadro 2. Este Fondo se ha dividido en cinco tramos que se han ido pagando a lo largo del año utilizando distintos criterios de reparto (BOE, 2020b y c). Aunque estas transferencias son de carácter incondicionado, los cuatro primeros tramos buscan dotar a las CCAA de los recursos necesarios para hacer frente a las necesidades extraordinarias de gasto generadas por la pandemia en materia de sanidad, educación y transporte público y se distribuyen en función de indicadores del impacto de la epidemia, de población protegida por el SNS y en edad escolar y del volumen de transporte público.³ El último tramo, por su parte, tiene como objetivo compensar la caída de la recaudación de los tributos gestionados directamente por las CCAA como resultado de la pandemia y se distribuye en función de la recaudación media (real, no normativa) entre 2017 y 2019 de los tributos cedidos más importantes (ITP y AJD, impuesto de matriculación y tasas sobre el juego).

Según el Ministerio de Hacienda (MH, 2021d) el gasto autonómico extraordinario generado por la pandemia en 2020 ha ascendido a 13.149 millones de euros. Por tanto, los cuatro primeros tramos del Fondo, incluyendo la participación de las comunidades forales, habrían cubierto en torno al 90% del gasto adicional generado por la pandemia.

Cuadro 2: Reparto del Fondo Covid-19 entre las Comunidades de régimen común

- Nota: las comunidades forales y Ceuta y Melilla participan en los tramos 1-3, pero no en el 4. - Fuente: MH (2021b)

El Cuadro 3 muestra mis estimaciones de los ingresos tributarios homogéneos (a igual esfuerzo fiscal) de las CCAA en 2020. Estas estimaciones se obtienen por el procedimiento descrito en la sección 1 del Anexo, que se apoya en la relación histórica observada entre el crecimiento del PIB regional y el de los distintos componentes de la recaudación tributaria homogeneizada, así como en los datos ya disponibles de recaudación real en 2020. Estos datos se reducen a la recaudación total de los impuestos gestionados por la AEAT (totales nacionales del IRPF, IVA e Impuestos Especiales sin desglose territorial) y a la recaudación desglosada por comunidades de algunos de los tributos más importantes de gestión directa autonómica (Sucesiones e ITP y AJD).

Los ingresos homogéneos totales por tributos cedidos se dividen en dos partes: los llamados tributos cedidos tradicionales, que son gestionados directamente por las CCAA, y el resto, que recauda la Agencia Tributaria estatal. A esta segunda partida he sumado los impuestos sobre actividades de juego y depósitos en entidades financieras, cuya recaudación corresponde a las comunidades autónomas aunque todavía no se les haya incluido formalmente en el SFA, así como los llamados recursos REF que percibe la comunidad autónoma de Canarias. Ambas partidas se incluyen en el agregado de financiación efectiva con el que aquí se trabaja, al igual que en el resto de los informes de FEDEA sobre financiación regional.

Cuadro 3: Estimación de los ingresos homogéneos por tributos cedidos en 2020 millones de euros corrientes

- Fuente: Cuadros A.4 y A.5 del Anexo. - Notas: El impuesto sobre el patrimonio no se incluye entre los tributos cedidos tradicionales por haber sido excluido del SFA tras compensar a las comunidades por su supresión. Tras su recuperación, se trata como un impuesto propio de las autonomías que lo mantienen. En el caso del REF, se utiliza la recaudación normativa. (*) Incluye los impuestos sobre depósitos bancarios y actividades del juego.

Las dos grandes partidas de ingresos tributarios homogéneos se muestran en el Cuadro 3, donde se recoge también la variación porcentual registrada entre 2018 y 2020 en cada caso. La recaudación por tributos cedidos tradicionales ha de sumarse a las entregas a cuenta y liquidaciones recogidas en el Cuadro 1 para obtener la financiación canalizada por el SFA con un criterio de caja y las dos partidas se utilizarán más adelante para aproximar la financiación definitiva con un criterio de devengo.

Cabe destacar que los ingresos tributarios autonómicos descendieron en 2020 bastante menos de lo que cabría esperar dado el comportamiento del PIB español, que se redujo en torno a un 10%.⁴ Esto se debe fundamentalmente al fuerte aumento de los salarios y prestaciones públicas, incluyendo las pensiones y las prestaciones por desempleo y cese de actividad, que compensó el descenso de las rentas privadas. Como resultado, las rentas totales del trabajo continuaron creciendo ligeramente en 2020 y con ellas la recaudación del IRPF. El buen comportamiento de las rentas familiares, además, ayudó a mitigar la caída del consumo y de los principales impuestos indirectos.⁵

⁴ Si comparamos 2020 con 2018, el PIB ha caído en torno al 6,3% y los ingresos homogéneos de las CCAA un 4,5%, lo que está bastante por debajo de lo esperable en base a la relación histórica éntre las variaciones de ambas variables. (Véase el Cuadro A.1 en el Anexo).

⁵ Véase AT (2021), Anexo de series históricas de bases, tipos e impuestos devengados.

3. La financiación efectiva en 2020 con un criterio de caja

En esta sección se estima la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado de las CCAA de régimen común durante el ejercicio 2020, calculada con un criterio de caja. La financiación efectiva total por caja se define como la suma de los siguientes componentes: las entregas a cuenta del sistema de financiación autonómica (SFA) correspondientes a 2020, la liquidación correspondiente al año 2018 (que se pagó en 2020) y una estimación de la recaudación homogénea de los llamados tributos cedidos tradicionales en 2020 (a los que he añadido la recaudación normativa en el mismo año de los recursos REF canarios) y los ingresos por los impuestos sobre depósitos en entidades de crédito y sobre actividades de juego (IDEC e IAJ). El procedimiento utilizado para estimar los ingresos tributarios recogidos en las columnas [3] y [4] y del Cuadro se describe en la sección 1 del Anexo.

Cuadro 4: Estimación de la financiación efectiva a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal con criterio de caja ejercicio 2020, millones de euros corrientes

- Fuentes: [1] y [2]: Cuadro 1; [3]: Cuadro 3; [4]: Cuadro A.5; [5]: Cuadros A.10 y A.11, suma de sus últimas columnas; [6]: Cuadro A.12 y [7]: suma de las columnas precedentes.

La suma de las partidas anteriores ha de ajustarse para homogeneizar las competencias y el esfuerzo fiscal de las distintas comunidades. Esto es, de los ingresos totales de cada una de ellas han de sustraerse los recursos que financian sus “competencias singulares” (aquellas que sólo ejercen algunas autonomías), y han de neutralizarse los efectos sobre los mismos del uso que haya podido hacer cada comunidad de sus competencias para modificar la escala de gravamen del IRPF, lo que afecta tanto a las entregas a cuenta del impuesto como a su liquidación. Los detalles de ambos ajustes se discuten en la sección 3 del Anexo. Tras aplicarlos en las columnas [5] y [6], se llega en la columna [7] a un agregado homogéneo de financiación efectiva que es plenamente comparable entre CCAA.

Cuadro 5: Financiación efectiva y aumentada a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, con criterio de caja, millones de euros corrientes a. Importes totales

b. Importes por habitante ajustado e índices

El Cuadro 5 contiene información adicional sobre la financiación con criterio de caja en 2018 y 2020. El panel a muestra los importes totales de la financiación efectiva y la población ajustada en ambos años, así como la financiación aumentada en 2020, calculada añadiendo a la financiación efectiva el último tramo del Fondo Covid-19 (FC4b) o el conjunto del mismo Fondo (FCtot). El panel b muestra los importes por habitante ajustado medidos en euros y en índices con media 100 para el conjunto de las comunidades de régimen común.

Gráfico 1: Financiación efectiva y aumentada por habitante con criterio de caja a. euros por habitante ajustado

b. índices de financiación relativa por habitante ajustado

El Cuadro 5b y el Gráfico 1 resumen la situación en términos de financiación por habitante ajustado. Pese al descenso de la recaudación tributaria debido a la crisis, la financiación agregada de las CCAA en 2020 ha sido claramente superior en términos de caja a la de 2018: un 5,8% si nos atenemos al SFA en sentido estricto, un 9,4% si añadimos el último tramo del Fondo Covid y un 18,7% si consideramos el Fondo completo, incluyendo las partidas destinadas a hacer frente a los gastos extraordinarios en sanidad, educación y transporte generados por la pandemia. Todas las comunidades mejoran con respecto a 2018, con la excepción de Baleares si no se considera el Fondo Covid. Estas cifras reflejan la decisión del Gobierno central de asumir en primera instancia todo el impacto financiero de la crisis, manteniendo unas entregas a cuenta basadas en previsiones anteriores a la llegada de la pandemia y aportando fondos extraordinarios a las CCAA mediante transferencias no reembolsables. En cuanto a la ordenación de las regiones en términos de financiación por habitante ajustado, parece que en 2020 Murcia podría sustituir a Valencia como la región peor financiada y las comunidades insulares perderían terreno con respecto a 2018. Por otra parte, Cataluña y Castilla y León mejorarían ligeramente sus posiciones relativas.

4. La financiación definitiva de 2020: una primera estimación

En esta sección, la financiación de cada comunidad en 2020 se recalcula utilizando un criterio diferente, más cercano al devengo que a la caja: en vez de considerar los ingresos recibidos durante ese año, nos centramos en los ingresos “definitivos” correspondientes al mismo, aunque se perciban en parte dos años más tarde con la liquidación de 2020, e ignoramos los ingresos recibidos durante el mismo año a cargo del ejercicio 2018.

Los ingresos definitivos de las comunidades autónomas bajo el actual sistema de financiación autonómica (SFA) provienen de la recaudación de los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado y de sus participaciones en una serie de Fondos que canalizan transferencias estatales hacia los gobiernos regionales (o a la inversa) y redistribuyen recursos entre ellos. El más importante de estos Fondos es el llamado Fondo de Garantía (de Servicios Públicos Fundamentales), que se nutre con un 75% de los ingresos tributarios teóricos o normativos de las comunidades autónomas (básicamente, los que habrían obtenido sin hacer uso de sus competencias para subir o bajar tipos de gravamen, aunque estimados de una forma mejorable en algunos casos) y con una aportación adicional del Estado. Estos recursos se reparten año a año en proporción a la población ajustada de las comunidades autónomas. La diferencia entre la participación en el Fondo y la aportación al mismo constituye la llamada transferencia de garantía, que complementa los ingresos tributarios de las CCAA. A estos recursos hay que añadirles tres fondos adicionales: el Fondo de Suficiencia y los dos fondos llamados de convergencia (los de Cooperación y Competitividad). El Fondo de Suficiencia de 2020 se calcula a partir del dato de 2018, actualizando este último en proporción a la variación del ITE, un indicador de los ingresos tributarios (por IRPF, IVA e Impuestos Especiales) que el Estado mantiene tras descontar las participaciones autonómicas en esos impuestos. Los detalles del cálculo de los restantes Fondos del SFA se recogen en las secciones 5-8 del Anexo.

El Cuadro 6 resume la estimación de la financiación efectiva de 2020 a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal. Para ello se parte de los ingresos tributarios homogeneizados de las CCCAA y se suman después los distintos Fondos del SFA, excluyendo la financiación destinada a las competencias singulares que sólo han asumido algunas autonomías (como la policía autonómica o las prisiones). Los ingresos tributarios homogeneizados se estiman en la sección 1 del Anexo e incluyen los recursos REF de Canarias y los impuestos sobre actividades de juego y sobre depósitos en entidades de crédito (IAE e IDEC), además de los tributos integrados formalmente en el SFA.

Cuadro 6: Financiación efectiva estimada 2020, a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, con criterio de devengo, millones de euros corrientes

(*) Incluye REF Canarias, IAJ e IDEC. - Fuentes: [1]: Cuadros A.4 y A.5, sección 1 del Anexo; [2]: Cuadro A.18, sección 6 del Anexo; [3]: dato de 2018 (de la Fuente (2020d), Cuadro 5, total – competencias singulares), actualizado con el GITE 20/18 del Cuadro A.9, escenario 2 (sección 2 del Anexo); [4]: Cuadro A.21, sección 7 del Anexo; [5]: Cuadro A.25 , sección 8 del Anexo.

Cuadro 7: Financiación efectiva y aumentada a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, con criterio de devengo (financiación definitiva), millones de euros corrientes a. Totales

b. Importes por habitante ajustado e índices

Gráfico 2: Financiación efectiva y aumentada por habitante con criterio de devengo a. euros por habitante ajustado

b. índices de financiación relativa por habitante ajustado

En el Gráfico 2 se compara la financiación efectiva de 2018 con la financiación efectiva y aumentada de 2020, todas ellas calculadas con un criterio de devengo. A diferencia de lo que sucedía con la financiación por caja (véase el Gráfico 1), la financiación definitiva se reduce apreciablemente entre 2018 y 2020 porque esta magnitud sí recoge la caída de los ingresos tributarios causada por la pandemia que se ha ignorado en el cálculo de las entregas a cuenta. En cuanto a las posiciones relativas de las distintas regiones, también aquí parece que Murcia podría pasar al último lugar en términos de financiación definitiva siendo sobrepasada por Valencia, y Canarias sería la comunidad que más terreno perdería entre 2018 y 2020, en buena parte porque la exclusión de los recursos REF del SFA evita que el sistema pueda compensar su fuerte caída. En contraste, Baleares retrocedería sólo muy levemente gracias al fuerte aumento de su participación en el Fondo de Competitividad y al último tramo del Fondo Covid, cuyo reparto le favorece especialmente. Por otra parte, Madrid, Cataluña Asturias y Castilla y León mejorarían su índice de financiación relativa mientras que en Andalucía sucede lo contrario.

Gráfico 3: Financiación efectiva a competencias homogéneas: caja vs financiación definitiva (“devengo”) El Gráfico 3 compara la financiación definitiva con la financiación por caja en 2020. Es fácil comprobar que la relación entre estas dos variables viene dada

\[F I N C A J A _ {i t} = F I N D E F _ {i t} + (L I Q _ {i t - 2} - L I Q _ {i t})\]

donde es la liquidación correspondiente al año t, que se practica en la liquidación de practicada en t. El Cuadro 8 muestra los saldos totales de las dos liquidaciones de interés. Vemos que la liquidación del SFA se reduce en casi 14.000 millones de euros entre 2018 y 2020, lo que se traduce en una brecha del mismo tamaño entre la financiación por caja y la definitiva.

\[F I N D E F _ {i t} = I A C _ {i t} + L I Q _ {i t}\]

⁶ La financiación definitiva (FINDEF) de la región i en el año t es la suma de dos términos. El primero es lo que podemos llamar los ingresos a cuenta de los recursos del sistema en el año en curso, definidos como la suma de entregas a cuenta de tales recursos y de la recaudación de los tributos gestionados directamente por la región. El segundo término es el saldo de la liquidación del mismo ejercicio, incluyendo la dotación de los Fondos de Convergencia, sobre los que no se efectúan entregas a cuenta. Esto es,

La financiación por caja (FINCAJA), por otra parte, es la suma de de los ingresos netos de la comunidad por la liquidación que se efectúa en el año t, que es generalmente la correspondiente a . Por lo tanto, la relación entre las dos magnitudes de interés vendrá dada por

Cuadro 8: Liquidación de 2018 y liquidación estimada de 2020 a todas las competencias

- Nota: Un signo negativo indica que las CCAA han de devolver dinero al Estado. - Fuentes: Liquidación del SFA de 2018 (MH, 2020) y sección 9 del Anexo (Cuadro A.28).

5. Los efectos de un hipotético fondo complementario de nivelación

En las actuales circunstancias de crisis económica y emergencia sanitaria, sería muy deseable introducir con urgencia algunos cambios en el SFA que permitan reducir las desigualdades existentes entre comunidades en términos de financiación por habitante ajustado, y por tanto en su capacidad de ofrecer servicios y prestaciones a sus ciudadanos. En esta línea, en de la Fuente (2020e) se proponía la creación de un fondo complementario de nivelación financiado por entero con recursos del Estado. Mientras no se aborde la necesaria reforma integral del SFA, este fondo complementaría los ingresos de aquellas comunidades que estén por debajo de la media en términos de financiación por habitante ajustado. Sus recursos se desembolsarían de forma inmediata en forma de entregas a cuenta y se liquidaría junto con el resto del sistema para adecuar su reparto final a los resultados definitivos del SFA.

Siguiendo una lógica distinta, aunque no necesariamente inconsistente, el Gobierno ha establecido en 2020 un fondo extraordinario para ayudar a las CCAA a hacer frente a las consecuencias financieras de la crisis. Como ya se ha visto en una sección anterior, el llamado Fondo Covid-19 ha contado con una dotación de unos 15.000 millones de euros, el grueso de la cual se ha destinado a cubrir gastos extraordinarios en sanidad, educación y transporte generados por la pandemia. Sin embargo, el Fondo incluía también una partida de transferencias no ligadas a necesidades específicas de gasto extraordinario (el tramo 4b, o FC4b para abreviar, dotado con 4.200 millones) que podría haberse distribuido con criterios de nivelación, aunque finalmente se ha optado por un criterio de reparto que trata más bien de preservar el statu quo.

Mirando hacia delante, los Presupuestos Generales del Estado de 2021 incluyen un fondo de 13.486 millones de euros, parte del cual podría convertirse fácilmente en un fondo de nivelación como el propuesto.⁷ Para valorar los posibles efectos de esta opción, en esta sección se trabaja con datos de 2020 para comparar las implicaciones para la financiación regional de dos formas alternativas de distribuir el último tramo del Fondo Covid-19 entre las CCAA: la realmente utilizada y una fórmula alternativa que habría supuesto convertir el FC4b en un Fondo Complementario de Nivelación (FCN) con dos tramos. El primero de ellos complementaría la financiación de las CCAA peor tratadas por el sistema actual hasta llevarlas a la media de financiación efectiva por habitante ajustado antes de la aplicación del Fondo. Siguiendo la propuesta de la CERFA (2017, cap. 4) en materia de nivelación, los fondos sobrantes se distribuirían entre todas las comunidades, con la excepción de la mejor financiada (Cantabria), y servirían para eliminar una fracción, igual para todas las CCAA y tan grande como sea posible, del diferencial de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas que exista entre cada Comunidad y Cantabria tras la aplicación del primer tramo del FCN.

Cuadro 9: Distribuciones alternativas de los recursos del último tramo del Fondo Covid Reparto observado (FC4b) vs. entregas a cuenta y asignación definitiva de un hipotético Fondo Complementario de Nivelación (FCN)

- Fuentes: Cuadro 2 y Cuadros A.29 y A.30 del Anexo

Los detalles del reparto de este hipotético FCN se discuten en la sección 10 del Anexo. Los resultados se resumen en el Cuadro 9, en el que se muestra el reparto observado del último tramo del Fondo Covid-19 junto con las entregas a cuenta y el reparto definitivo del FCN de acuerdo con los criterios resumidos en el párrafo anterior.⁸ La última columna del Cuadro muestra el cociente entre la dotación definitiva del hipotético Fondo de Nivelación y la asignación observada del último tramo del Fondo Covid.

⁷ La partida se incluye en el programa 941O de otras transferencias a comunidades autónomas, véase: https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2021Ley/MaestroDocumentos/PGE-ROM/doc/1/3/36/2/1/N_21_E_R_31_137_1_1_1_1941O_2.PDF

⁸ Aquí, el reparto de las entregas a cuenta se hace partiendo de la estimación final de la financiación por caja con el ejercicio ya cerrado. En la práctica habría que trabajar con la información disponible a mediados del ejercicio, pero las entregas a cuenta y la liquidación de t-2 se conocerían ya con certeza. La principal fuente de incertidumbre sería la recaudación por tributos cedidos tradicionales, que suponen una parte bastante reducida de los ingresos.

Gráfico 4: Índices de financiación por habitante ajustado a. financiación por caja

b. financiación definitiva

El Gráfico 4 muestra los efectos de las dos alternativas de reparto que estamos contemplando sobre los índices de financiación por habitante ajustado de las distintas comunidades autónomas, tanto con un criterio de caja como de devengo (financiación definitiva). En cada panel del gráfico, la línea negra corresponde a la financiación efectiva, esto es, la que proporciona el SFA en sentido estricto, mientras que en la línea roja se incorpora el tramo 4b del Fondo Covid, respetando su reparto observado, y en la verde el Fondo Complementario de Financiación, que repartiría la misma cantidad total que el FC4b pero primando a las regiones peor financiadas en vez de a las que más han recaudado por Transmisiones Patrimoniales y Sucesiones en los últimos años.

Tanto si trabajamos con un criterio de caja como de devengo, la introducción del FC4b tiene un efecto generalmente reducido sobre el reparto territorial de la financiación. La comunidad más favorecida es Baleares, que gana más de 2,5 puntos de financiación relativa tanto en caja como en devengo, debido fundamentalmente a su elevada recaudación por el ITP, mientras que muchas de las regiones mejor financiadas se ven ligeramente perjudicadas, lo que se traduce en una pequeña caída de la dispersión de la financiación por habitante ajustado (véase el Gráfico 5). La introducción de un fondo explícito de nivelación, sin embargo, tendría efectos mucho más importantes sobre el reparto de recursos que contribuirían a mejorar su equidad, aumentando apreciablemente la financiación de las comunidades peor tratadas (Murcia, Andalucía, Valencia y Castilla la Mancha) y reduciendo en torno a un tercio la desigualdad interterritorial en financiación por habitante ajustado, tal como se aprecia en el Gráfico 5. A mi entender, por tanto, sería muy recomendable introducir criterios de nivelación de cara al reparto de los fondos extraordinarios de apoyo a las CCAA que ya se han incorporado al Presupuesto de este año.

Gráfico 5: Desigualdad de la financiación por habitante ajustado

- Nota: Coeficiente de variación de la financiación por habitante ajustado (o desviación estándar del índice correspondiente). El valor previo al reparto del FC4b o el FCN se normaliza a 100. - Fuente: Cuadro A.31 del Anexo.

6. Conclusión

En este trabajo se ofrecen estimaciones preliminares de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común en 2020. En términos de caja, la financiación efectiva total de estas comunidades ha aumentado entre 2018 y 2020 en un 7,5%, y en un 11,1% si tenemos en cuenta el último tramo del Fondo Covid-19, mientras que el PIB se ha reducido en un 6,3%. Como ya hizo durante la crisis de 2008, el Gobierno central ha optado por aislar a las comunidades autónomas de las consecuencias financieras inmediatas de la crisis mediante un cálculo muy sesgado al alza de las entregas a cuenta del sistema y a través de transferencias extraordinarias que entonces se plasmaron en una sustancial revisión al alza de la aportación del Estado al SFA con motivo del acuerdo de financiación de 2009 y ahora en el llamado Fondo Covid-19, que previsiblemente se mantendrá de una forma u otra durante varios ejercicios. Como entonces, cabe preguntarse si esta política es la más acertada, por cuanto reduce los incentivos de las administraciones regionales para reaccionar de forma rápida a las cambiantes circunstancias económicas.

La situación es muy diferente en términos de devengo o financiación definitiva, aunque menos de lo que podría haberse temido a la luz de la crisis anterior. Entre 2018 y 2020, la financiación efectiva total de las comunidades de régimen común medida en estos términos se ha reducido en un 5,3%, que se queda en sólo un 1,8% si tenemos en cuenta el último tramo del Fondo

Covid-19. Esto se debe a que la caída de los ingresos tributarios de las autonomías ha sido mucho más suave en esta crisis que en la anterior (-4,3% entre 2018 y 2020 frente a -23,8% entre 2007 y 2009). El grueso de la diferencia tiene que ver con que esta vez no hemos sufrido nada parecido al estallido de la burbuja inmobiliaria y fiscal que se produjo en 2008-9 (véase la sección 3 de de la Fuente, 2020a), pero también ha sido importante el fuerte aumento de los salarios y prestaciones públicas que compensó el descenso de las rentas privadas durante 2020. Esto ha sido fruto de una política explícita de protección de rentas familiares mediante transferencias públicas que ha funcionado bien a corto plazo pero que no puede prolongarse mucho en el tiempo puesto que se está financiando con déficit en un contexto de deuda ya muy elevada. En cualquier caso, la financiación total por caja de 2020 ha superado a la financiación devengada en 12.400 millones de euros, un desfase que se notará en la caja de 2022 en forma de una fortísima reducción de la liquidación del SFA que se practique ese año, que pasará a tener un saldo negativo de unos 3.000 millones de euros, frente al saldo positivo de 10.700 millones de euros de la liquidación practicada en 2020.

En cuanto a las posiciones relativas de las distintas comunidades en términos de financiación por habitante ajustado, el sistema mantiene la elevada inercia que asegura su diseño y una elevada capacidad de mutualización del riesgo que ha de valorarse muy positivamente. Aunque la crisis del Covid ha tenido efectos económicos muy desiguales sobre las distintas comunidades, el sistema ha absorbido buena parte de los shocks asimétricos, mitigando muy significativamente sus efectos adversos sobre las comunidades más afectadas. Quizás lo más llamativo en este ámbito sea la diferencia entre Baleares y Canarias, las dos comunidades más afectadas por la crisis debido a su fuerte dependencia del turismo, en términos del comportamiento de su índice de financiación definitiva. Aunque la caída esperada del PIB es mayor en Baleares, se prevé que su índice de financiación por habitante ajustado caiga sólo 1,5 puntos entre 2018 y 2020 cuando se incluye el último tramo del Fondo Covid (FC4b), frente a algo más de 6 puntos en el caso de Canarias. La diferencia se debe en parte a que el reparto del FC4b favorece mucho más a Baleares y a que, puesto que los recursos REF de Canarias se han sacado por completo del SFA, éste no compensa en absoluto su caída.

Lo que el sistema no puede hacer por sí solo es solventar sus problemas de equidad, que se convierten en especialmente acuciantes en tiempos difíciles. El trabajo se cierra con una propuesta para repartir con un criterio explícito de nivelación una parte de las transferencias extraordinarias a las CCAA que el Gobierno ha establecido para ayudarlas a hacer frente a la crisis. Según mis estimaciones para 2020, distribuir con este criterio el último tramo del Fondo Covid-19 habría permitido reducir en torno a un tercio la desigualdad entre comunidades en términos de financiación por habitante ajustado. Lo mismo podría conseguirse en 2021 utilizando una parte de los fondos ya previstos en los PGE para complementar la financiación autonómica, cuyos criterios de reparto están todavía pendientes de fijar.

ANEXO

1. Estimación de los ingresos tributarios regionales en 2020

En de la Fuente (2021) se analiza la relación entre el crecimiento del PIB y el de los ingresos tributarios homogéneos de las comunidades autónomas tras corregir por los efectos de los principales cambios normativos y de gestión. Los resultados se resumen en el Cuadro A.1, donde se muestran los coeficientes estimados de una regresión de la tasa de crecimiento de cada uno de los componentes de los ingresos tributarios autonómicos sobre la tasa de crecimiento del PIB nominal.

Cuadro A.1: Determinantes de la tasa de crecimiento de los ingresos homogéneos de las CCAA de régimen común por distintos grupos de tributos

- Fuente: de la Fuente (2021).

Las ecuaciones recogidas en el Cuadro A.1 se utilizan para construir una primera estimación preliminar de los ingresos tributarios homogéneos de las CCAA en 2020, esto es, de los ingresos que habría obtenido cada comunidad de no haber hecho uso de sus competencias para modificar al alza o a la baja los tipos de gravamen de referencia que fija el Estado. Para ello se parte de la última observación disponible de la recaudación homogénea de las CCAA, la correspondiente al ejercicio 2018 (de la Fuente, 2020a), y se proyecta iterativamente hacia delante a los años 2019 y 2020 utilizando la tasa de crecimiento de la recaudación tributaria que las ecuaciones estimadas generan a partir de la tasa de crecimiento del PIB. Para 2018 y 2019 se utilizan los datos de PIB de la CRE del INE (2021) y para 2020 una estimación de la misma magnitud tomada de Felgueroso, de la Fuente y otros (2021, anexo 2 y Excel adjunto al mismo). Esta estimación se construye sumando las estimaciones mensuales obtenidas por el procedimiento desarrollado en de la Fuente (2020c) a partir de datos de empleo asalariado efectivo (afiliados en alta menos afectados por ERTEs).

- Notas: Estadísticos t entre paréntesis debajo de los coeficientes estimados. La ecuación [1] se estima con datos de recaudación del tramo autonómico del IRPF sin uso de la capacidad normativa. En la [2] se utiliza la recaudación de los tramos autonómicos del IVA y los Impuestos Especiales, incluyendo el IVMDH mientras existió, así como la recaudación íntegra de los impuestos sobre electricidad y matriculación (todos ellos sin ejercicio de capacidad normativa cuando ésta existe). A efectos de la estimación, se incluyen aquí también, por tratarse de impuestos de naturaleza similar, los Recursos REF canarios entendidos en sentido amplio, esto es, incluyendo los impuestos canarios sobre combustibles y labores de tacaco. En el caso del REF se utiliza la recaudación real, sin descontar la compensación al Estado por la supresión del IGTE. En la ecuación [3] se utilizan los ingresos homogéneos por los tributos cedidos tradicionales gestionados por las CCAA, calculados en de la Fuente (2020a), excluyendo el impuesto sobre patrimonio que, tras su supresión con compensación a las CCAA, ha dejado de estar integrado en el sistema de financiación autonómica. Aunque el impuesto ha sido recuperado por casi todas las comunidades, no se calcula una recaudación normativa que se utilice en los cálculos del Fondo de Garantía.

Cuadro A.2: Evolución del PIB regional de las CCAARC

Cuadro A.3: Ingresos tributarios homogéneos de las CCAA de régimen común valor observado en 2018 y estimación preliminar para 2020

- Nota: datos en millones de euros corrientes o en porcentajes. (*) No se incluyen los recursos REF, el IAJ o el IDEC.

El Cuadro A.2 muestra los valores (observados o estimados) del PIB regional entre 2018 y 2020, así como las correspondientes tasas de crecimiento interanual. El Cuadro A.3 muestra los ingresos tributarios homogéneos de las CCAA en 2018 y las estimaciones preliminares de la misma magnitud en 2020. Para construir esta última variable, la recaudación de 2019 se estima a partir de la de 2018 y de la tasa observada de crecimiento del PIB nominal; seguidamente, los ingresos tributarios de 2020 se calculan a partir de la recaudación estimada de 2019 y la estimación de crecimiento del PIB construida más arriba. Esta primera estimación se corregirá seguidamente utilizando la limitada información de la que se dispone sobre la recaudación real (no homogénea) de 2020.

En las últimas filas del Cuadro A.3 la estimación preliminar de la variación de cada partida de ingresos homogéneos a nivel agregado se compara con el dato real más próximo del que se dispone.⁹ Como se aprecia en el Cuadro, las estimaciones preliminares sobrevaloran significativamente la caída de ingresos entre 2018 y 2020. El error es apreciable en el caso de los tributos cedidos tradicionales y los impuestos indirectos y enorme en el del IRPF, que aumenta en más de un 6% frente a una predicción de caída de en torno al 7%. El favorable comportamiento del IRPF pese a la caída del PIB se debe fundamentalmente al aumento de los salarios y las prestaciones públicas durante la pandemia (incluyendo la ampliación de las prestaciones por desempleo ligadas a los ERTE y otros programas, las ayudas por cese de actividad a autónomos y las subidas de las pensiones y los salarios públicos). La buena evolución de las rentas en comparación con el PIB se traslada a su vez al consumo, y por tanto a la recaudación por impuestos indirectos, aunque en menor medida.¹⁰

Es necesario, por tanto, ajustar las estimaciones preliminares de los ingresos tributarios, lo que se hace de forma diferente en cada caso, dependiendo de la información disponible sobre la recaudación real en 2020. En los casos del IRPF y los demás impuestos gestionados por la AEAT, sólo tenemos información sobre la recaudación total a nivel agregado, mientras que en el de los tributos cedidos tradicionales disponemos de datos desagregados por regiones (aunque sólo para Sucesiones y Transmisiones Patrimoniales). En los dos primeros casos, he ajustado al alza las tasas de crecimiento preliminares de la recaudación en todas las regiones en la misma cantidad, (añadiendo gag, tomado de la última fila del Cuadro A.3 a todas ellas), con lo que la tasa de crecimiento de la recaudación agregada coincide con el dato real y se mantienen las diferencias entre regiones que predice el modelo estimado en base a la evolución del PIB. En el caso de los tributos cedidos tradicionales, he utilizado directamente la tasa de crecimiento observada de la recaudación de cada comunidad y luego ajustado todas las estimaciones en la misma proporción de forma que se respete exactamente la tasa agregada de crecimiento.

⁹ En el caso del IRPF, se utiliza el crecimiento observado de la recaudación total del impuesto (incluyendo tanto el tramo estatal como el autonómico) con un criterio de caja de acuerdo con los datos que se ofrecen en el anexo del informe mensual de recaudación de la AEAT de diciembre de 2020 (AT, 2021a). También se utilizan datos de recaudación por IVA e Impuestos Especiales de la misma fuente y datos de recaudación correspondiente al ejercicio corriente de los impuestos de Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, IGIC y AIEM tomados de los informes mensuales de ejecución presupuestaria que publica el Ministerio de Hacienda (MH, 2021c). La tasa de crecimiento del agregado de impuestos indirectos gestionados por la AEAT más el REF se compara con la de la recaudación total por IVA, IIEE, IGIC y AIEM, mientras que el crecimiento de los ingresos estimados por el conjunto de los tributos cedidos tradicionales se comparan con el de la recaudación por Sucesiones e ITP y AJD. En ambos casos, los dos agregados no coinciden exactamente pues el dato real excluye algunos tributos menores (como las tasas sobre el juego en un caso o el impuesto de matriculación en el otro).

¹⁰ Sobre la evolución de los ingresos tributarios en 2020 véase AT (2021b).

Obsérvese que la recaudación homogénea de 2020 se aproxima actualizando el dato de 2018 con una tasa de crecimiento que en muchos casos refleja la variación de la recaudación real observada, y no de la recaudación homogénea (a igual esfuerzo fiscal). Implícitamente, por tanto, estoy suponiendo que la razón entre las dos variables se ha mantenido constante durante los últimos años, lo que no es necesariamente cierto, especialmente en aquellas comunidades que han modificado sus escalas de gravamen.

El Cuadro A.4 muestra los resultados de la estimación revisada de los ingresos tributarios homogéneos de 2020. Para el conjunto de las CCAARC, la caída de ingresos entre 2018 y 2020 ronda el 4,3%, pero Baleares y Canarias estarían en torno al 24% y el 14% respectivamente.

Cuadro A.4: Ingresos tributarios homogéneos de las CCAA de régimen común estimación final para 2020

. (*) No se incluyen los recursos REF, el IAJ o el IDEC.

Finalmente, en el Cuadro A.5 se construyen estimaciones de la recaudación en 2020 de algunos impuestos que requieren un tratamiento especial. Se trata de los impuestos sobre actividades del juego (IAJ) y sobre depósitos en entidades de crédito (IDEC) y de los llamados Recursos REF canarios. En los tres casos, se parte del dato de recaudación de 2018 y se le aplica la tasa de variación esperada u observada entre 2018 y 2020 de la partida más próxima de ingresos o de otra magnitud de referencia. En el caso del IDEC se utiliza el crecimiento observado de los depósitos bancarios por regiones, tomada de BdE (2021), para el REF se utiliza la tasa de crecimiento observada de la recaudación total por IGIC y AIEM y para el IAJ la tasa de crecimiento estimada de la recaudación por tributos indirectos gestionados por la AEAT (antepenúltima columna del Cuadro A.4).

Cuadro A.5: Estimación de la recaudación en 2020 por IAJ, IDEC y REF Canarias

2. El cálculo del ITE bajo distintos escenarios

En la evolución del sistema de financiación regional juega un papel central el agregado de ingresos estatales conocido como ITE. Este agregado se define como la parte de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (IIEE) que corresponde al Estado tras descontar la participación de las comunidades autónomas. El cálculo del ITE se realiza en términos de caja. Esto es, el ITE se obtiene restando de los ingresos totales por las figuras tributarias citadas la parte de los mismos que corresponde a las comunidades autónomas de régimen común, pero esta última cifra no se calcula aplicando a la recaudación total de cada impuesto el porcentaje de cesión que establece el sistema de financiación, sino como la suma de las entregas a cuenta del año en curso más los pagos correspondientes a las liquidaciones del sistema en ejercicios anteriores que se efectúan durante el año en curso.

A efectos de los cálculos exigidos por el sistema de financiación regional, lo verdaderamente importante no es el ITE per se sino su factor de crecimiento bruto (uno más la tasa de crecimiento en sentido estricto) entre dos años de interés, a lo que denominaré GITE. Este indicador se utiliza para actualizar ciertas magnitudes del sistema de financiación, incluyendo la dotación de los Fondos de Suficiencia y Convergencia y la aportación estatal al Fondo de Garantía.

En el Cuadro A.6 se calcula el ITE del ejercicio 2018, el último liquidado hasta el momento, que servirá de base para muchas de mis proyecciones. En los Cuadros A.7 y A.8 el ejercicio se repite para 2020 bajo dos escenarios alternativos. En el primero de ellos se supone que los ingresos tributarios totales han sido consistentes con las entregas a cuenta realmente efectuadas durante el ejercicio y en el segundo se utiliza la evolución real de estos ingresos.

Cuadro A.6: Cálculo del ITE correspondiente a 2018 millones de euros

- Nota: Los signos negativos en la participación de las CCAA indican saldos deudores (a favor del Estado). - Fuente: Liquidación del SFA correspondiente a 2018 (MH, 2020).

Cuadro A.7: Cálculo del ITE correspondiente a 2020, escenario 1: ingresos tributarios consistentes con las entregas a cuenta realmente efectuadas millones de euros

- Fuentes: Los datos de entregas a cuenta de 2020 y liquidación de 2018 provienen de MH (2020 y 2021)

En el Cuadro A.7 conocemos las entregas a cuenta de 2020 y la liquidación de 2018. Los hipotéticos ingresos totales de este escenario se calculan a partir de las entregas a cuenta (EC). Puesto que éstas son el 98% de la participación esperada de las CCAA en los ingresos relevantes, tenemos:

\[(1) E C = 0, 9 8 * p a * R T\]

donde pa es la participación autonómica en el tributo y RT su recaudación total. Despejando RT en esta expresión, la recaudación total de cada impuesto puede calcularse como

\[(2) R T = \frac {E C}{0 , 9 8 * p a}\]

donde para el IRPF y el para los impuestos especiales.

Cuadro A.8: Cálculo del ITE correspondiente a 2020, escenario 2: ingresos tributarios realmente observados millones de euros

- Fuentes: Los datos de entregas a cuenta de 2020 y liquidación de 2018 provienen de MH (2020 y 2021). La recaudación total por IRPF, IVA e IIEE en 2020 proviene de AT (2021).

En el Cuadro A.8, se utilizan los datos reales de recaudación por IRPF, IVA e Impuestos Especiales tomados del informe mensual de recaudación tributaria de la AEAT correspondiente a diciembre de 2020.

Finalmente, en el Cuadro A.9 se calcula el índice de evolución del ITE entre 2018 y 2020 para los dos escenarios que estamos considerando, GITE 20/18

\[(3) G I T E 2 0 / 1 8 = \frac {I T E 2 0}{I T E 1 8}\]

Cuadro A.9: Cálculo del GITE 20/18

3. Ajustes por competencias no homogéneas y esfuerzo fiscal a la financiación por caja

Para calcular la financiación por caja a competencias homogéneas, hemos de sustraer de las entregas a cuenta y de la liquidación del Fondo de Suficiencia la parte que corresponde a la financiación de las competencias singulares de cada comunidad.

El ajuste a las entregas a cuenta se calcula en el Cuadro A.10. Partimos de la valoración oficial de las competencias singulares en 2018, de la que se sustrae el discutible incremento de la valoración de las competencias de “normalización lingüística” incluido en el acuerdo de financiación de 2009 (véase de la Fuente, 2020, pp. 10-11) para llegar a la valoración ajustada de las competencias singulares que se muestra en la penúltima columna. Seguidamente, las entregas a cuenta correspondientes se calculan como el 98% del resultado de actualizar esta cantidad con el GITE 20/18 implícito en las entregas a cuenta de 2020, que se ha calculado en el Cuadro A.9 (escenario 1).

Cuadro A.10: Cálculo de las entregas a cuenta ligadas a las competencias no homogéneas, millones de euros corrientes

- Fuentes: Liquidación del SFA correspondiente a 2018 (MH, 2020) y Cuadro A.9

Cuadro A.11: Cálculo de la parte de la liquidación de 2018 ligada a las competencias no homogéneas, millones de euros corrientes

- Fuentes: Cuadro A.10 y liquidación del SFA correspondiente a 2018 (MH, 2020).

En cuanto a la liquidación del Fondo de Suficiencia, el componente ligado a las competencias singulares se calcula en el Cuadro A.11. Por la liquidación de 2018 conocemos la valoración de las competencias singulares y el importe total del Fondo en ese año y podemos por tanto calcular el peso de la primera variable en la segunda (que puede ser mayor que la unidad pues el Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas puede ser negativo). Aplicando este peso al importe total de la liquidación del Fondo, se obtiene la parte de la misma que corresponde a las competencias singulares, que también puede ser negativa.

Por otra parte, es necesario introducir una corrección para homogeneizar las entregas a cuenta y la liquidación del IRPF, “limpiándolas” de los efectos del uso que cada comunidad haya hecho de sus facultades para subir o bajar el impuesto. Los cálculos se recogen en el Cuadro A.12. Utilizando los datos de la liquidación de 2018 se calcula un factor de ajuste (columna (a)) como el cociente entre la recaudación homogénea (sin utilización de la capacidad normativa) del impuesto y su recaudación real (tras los cambios normativos que haya introducido cada comunidad). En los dos bloques siguientes del Cuadro, este factor de ajuste se aplica a las entregas a cuenta y a la liquidación reales para homogeneizarlas. La última columna muestra el ajuste total necesario para homogeneizar los ingresos por IRPF.

Cuadro A.12: Homogeneización de los ingresos por IRPF

- Fuentes: Liquidación de 2018 del SFA (MH, 2020) y MH (2021a).

4. Estimación de la población ajustada de 2020

El Cuadro A.13 muestra la población real y ajustada de las CCAA en 2018 y 2019. Dividiendo la población ajustada por la población real se obtiene un indicador de coste relativo (o necesidades relativas) por habitante. La última columna del cuadro muestra la variación porcentual de este indicador entre 2018 y 2019.

Cuadro A.13: Datos de población y población ajustada

- Fuentes: Liquidación de 2018 del SFA (MH, 2020), INE (2021b) y BOE (2020c).

Cuadro A.14: Estimación de la población ajustada de 2020

- Nota: La población real de 2020 (a 1 de enero) se toma de INE (2021b). El factor de coste relativo del mismo año se calcula aplicando al valor observado de la variable en 2019 la mitad de la tasa de crecimiento que se muestra en la última columna del cuadro anterior.

La población ajustada de 2020 se estima en el Cuadro A.14 a partir de la población real del mismo año (a 1 de enero según el padrón), que ya es conocida, y de una estimación del factor de coste relativo que se obtiene aplicando al valor observado de esta variable en 2019 la mitad de la variación registrada entre 2018 y 2019. Esto es equivalente a calcular la media entre dos estimadores alternativos del valor de la variable de interés en 2020: el último valor observado de la misma y el que se obtendría por extrapolación lineal a partir de las dos últimas observaciones disponibles. Una vez completado este cálculo, las poblaciones ajustadas preliminares así obtenidas se ajustan en la misma proporción para todas las CCAA de forma que su suma coincida exactamente con la población real.

5. Estimación de la recaudación normativa oficial por tributos cedidos en 2020

En esta sección se estima la recaudación normativa oficial de los tributos cedidos en 2020 a partir del último dato disponible sobre esta variable, que es el correspondiente a 2018. El ejercicio es necesario porque el valor normativo de los ingresos tributarios se utiliza para calcular la dotación del Fondo de Garantía y la correspondiente transferencia de garantía, así como en el reparto del Fondo de Competitividad.

El procedimiento utilizado en el SFA para calcular la recaudación normativa varía de un tributo a otro. En el caso de los tributos cedidos (parcial o totalmente) que son gestionados por la Agencia Tributaria estatal (AEAT), incluyendo el impuesto de matriculación, la AEAT calcula de oficio los ingresos normativos de las comunidades autónomas, que se identifican con la recaudación que cada una de ellas habría obtenido sin hacer uso de su capacidad normativa para modificar la escala de referencia del impuesto. Ya hemos visto en la sección 1 del presente Anexo como se ha estimado esta magnitud, que coincide con la recaudación homogénea de los tributos citados.

En el caso de los tributos cedidos tradicionales, gestionados directamente por las comunidades autónomas, la Ley de financiación regional fija el valor oficial de la recaudación normativa en el año base de 2009 y la forma de actualizar año a año esta magnitud, que generalmente no coincidirá con la recaudación homogénea de los mismos tributos que aquí se utiliza. Para el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD) en el SFA se utiliza un índice específico para cada región que denominaré el ITA por ingresos tributarios autonómicos. Esta variable recoge los rendimientos definitivos, sin ejercicio de la capacidad normativa, de los tramos autonómicos del IRPF, IVA e Impuestos Especiales (incluyendo el que grava el consumo eléctrico) que corresponden a cada región. Para el resto de los tributos cedidos tradicionales (tasas afectas a los servicios traspasados, tasas sobre el juego e impuesto de sucesiones y donaciones) el índice que se utiliza es el ITE, construido de la misma forma que el ITA pero trabajando con los ingresos estatales no cedidos por los tributos indicados.

La recaudación normativa en 2018 de los distintos grupos de tributos cedidos se muestra en los Cuadros A.15 y A.16. Los cálculos necesarios para estimar la recaudación normativa de 2020 se recogen en el Cuadro A.17. Para ello se utilizan las estimaciones sobre la evolución de los ingresos tributarios homogéneos de las CCAA entre 2018 y 2020 resumidas en la sección 1 del presente Anexo. En el caso de los tributos cedidos tradicionales recogidos en el Cuadro A.15 (sucesiones y donaciones, tasas sobre el juego y tasas afectas a los servicios traspasados) la recaudación normativa de 2020 se calcula actualizando la de 2018 con el valor del GITEn 20/18 estimado en la sección 1 del presente Anexo. Para el resto de los tributos relevantes, e crecimiento esperado de la recaudación normativa entre los dos años de interés coincidirá aproximadamente con el crecimiento estimado de la recaudación autonómica por el conjunto de tributos gestionados por la AEAT durante el mismo período, que podemos calcular fácilmente a partir de los Cuadros A.3 y A.4.

Cuadro A.15: Recaudación normativa en 2018 de ciertos tributos cedidos tradicionales

- Fuentes: Liquidación de 2018 del SFA (MH, 2020) y Cuadro A.9 para el GITEn 20/18 - Nota: recaudación normativa 2020 = recaudación normativa 2018 * GITEn 20/18

Cuadro A.16: Recaudación normativa en 2018 del resto de tributos cedidos

Cuadro A.17: Estimación de la recaudación normativa por tributos cedidos en 2020

- Fuentes: Cuadros A.15 y A.16 para la recaudación normativa de 2018 y Cuadros A.9 para el GITE 20/18. El GITA 20/18 se calcula a partir de los datos recogidos en los Cuadros A.3 y A.4 (segunda y tercera columnas).

6. El Fondo de Garantía

En el Cuadro A.18 se calcula la transferencia del Fondo de Garantía. En primer lugar, se calcula la aportación de cada comunidad a este Fondo como el 75% de la recaudación normativa agregada por tributos cedidos (capacidad tributaria). A la cantidad resultante de la suma de las aportaciones regionales hay que añadirle la aportación del Estado en 2020, que se obtiene actualizando el valor correspondiente a 2018 con el índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado entre 2018 y 2020, el GITE 20/18. Seguidamente, la dotación total del Fondo, de unos 86.000 millones, se reparte entre las comunidades autónomas en proporción a su población ajustada. La diferencia entre las columnas [4] y [3] es el valor de la Transferencia de Garantía que recibe o paga cada comunidad. La suma de estas transferencias es igual a la aportación estatal al Fondo en 2020, que cayó en casi un 18% con respecto a 2018.

Cuadro A.18: Cálculo de la Transferencia de Garantía correspondiente a 2020 millones de euros

- Fuentes: Recaudación normativa: Cuadro A.17; población ajustada: Cuadro A.14; Aportación del Estado = aportación en 2018*GITE 20/18, con datos de la liquidación de 2018 (MH, 2020) y el Cuadro A.9.

7. El Fondo de Cooperación

De acuerdo con la ley de financiación regional, serán beneficiarias del Fondo de Cooperación todas las comunidades que tengan un PIB per cápita inferior al 90% del promedio del conjunto del territorio de régimen común. También lo serán las que cuenten con una densidad de población inferior a la mitad de la media de estas regiones y aquellas que presenten a la vez una tasa de crecimiento de la población inferior al 90% de la media del mismo grupo de referencia y una densidad poblacional que no exceda en más del 25% su densidad media.¹¹

Para su reparto, el Fondo de Cooperación se divide en dos tramos. Al primer tramo se le asignan dos tercios de la dotación del Fondo, que se reparten entre todas las comunidades beneficiarias de acuerdo con su población (real, no ajustada), corregida por la distancia entre el PIB per cápita de cada región y el promedio de la misma variable en el conjunto de regiones beneficiarias del Fondo. El tercio restante de los recursos del Fondo se reparte en proporción a su población entre aquellas regiones beneficiarias del primer tramo que tengan una tasa de crecimiento de la población inferior al 50% de la media de las comunidades de régimen común.

Los distintos paneles del Cuadro A.19 identifican a aquellas comunidades autónomas que cumplían en 2020 los distintos criterios de elegibilidad para el Fondo de Cooperación. El reparto del Fondo se resume en los Cuadros A.20 y A.21. Tras actualizar su dotación total en

¹¹ A efectos de estos cálculos, en el año t se utilizará la media del PIB per cápita en t y los dos años precedentes, la tasa de crecimiento de la población entre t-2 y t y la densidad de población en t.

2018 con el GITE 20/18, sus recursos ascienden a 1.841 millones de euros que se reparten en dos tramos con los criterios indicados más arriba.

Cuadro A.19: Determinación de beneficiarios del Fondo de Cooperación 1. CCAA con PIB per cápita por debajo del 90% de la media

- Nota: población residente a 1 de julio (INE, 2021c)

Cuadro A.19: Determinación de beneficiarios del Fondo de Cooperación 2. CCAA con densidad de poblacion inferior al 50% de la media

- Nota: población a 1 de enero según el padrón (INE, 2021b).

Cuadro A.19: Determinación de beneficiarios del Fondo de Cooperación 3. CCAA con crecimiento de la población inferior al 90% de la media y densidad de población inferior al 125% de la media

- Nota: población a 1 de enero según el padrón (INE, 2021b).

Cuadro A.20: Reparto del primer subfondo del Fondo de Cooperación

Cuadro A.21: Reparto del segundo subfondo y del conjunto del Fondo de Cooperación

8. El Fondo de Competitividad

Las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad se determinan en base a su capacidad fiscal y a su nivel de financiación normativa a competencias homogéneas antes del reparto del Fondo (excluyendo los recursos destinados a competencias singulares). Esta segunda magnitud se calcula en el Cuadro A.22. En la columna [1] se muestra la financiación a competencias homogéneas percibida por cada región antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia, calculada con criterio normativo (esto es, incluyendo la recaudación normativa oficial de los tributos cedidos en vez de su recaudación homogénea). A esta variable hay que sumarle, tal como dispone la Ley de Financiación Regional (Ley 22/2009), las asignaciones del Fondo de Cooperación (columna [2]). para llegar a la financiación homogénea ajustada antes del Fondo de Competitividad (columna [3]).

El primer índice de financiación que se utiliza en la ley para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad financiación (fin1 en la columna [4]) se obtiene normalizando la financiación básica homogénea por habitante ajustado (columna [3]) por su media nacional de 2.407 euros. Manteniendo esta última cantidad fija como denominador, el segundo índice de financiación (fin2 en la columna [6]) se construye incorporando al numerador (columna [5]) la dotación del Fondo de Cooperación por habitante ajustado.

Este segundo índice es el que se utiliza en la práctica a la hora de repartir el Fondo de Competitividad junto con un índice de capacidad fiscal que se construye en tres etapas. En primer lugar, se calcula un índice preliminar de capacidad fiscal por habitante ajustado,

Cuadro A.22: Determinación del índice de financiación homogénea por habitante ajustado que se utiliza para repartir el Fondo de Competitividad

- Notas: Columna [3]: financiación homogénea ajustada por habitante ajustado = [1]/población ajustada. Columna [4]: indice fin1 = [3]*100/2.407. Columna [5]: [5] = ([1]+[2])/población ajustada. Columna [6]: índice fin2 = [5]*100/2.407.

Cuadro A.23: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad de 2018

normalizando el valor de esta variable en cada región por el promedio.¹² Seguidamente, se calcula la media ponderada entre el índice preliminar así obtenido y el promedio (= 100), asignando una ponderación de 0,25 a la primera de estas variables. De esta forma, se obtiene un indicador que aproximaría la posición financiera de cada comunidad una vez se ha aplicado el Fondo de Garantía (excluyendo la aportación estatal al mismo), con la consiguiente nivelación del 75% de los recursos tributarios por habitante ajustado de todas las regiones. Finalmente, se introduce un tope exógeno de 106 al valor del índice para limitar las posibles transferencias del Fondo a aquellas regiones ricas a las que el resto del sistema pueda dejar con una financiación inferior a la que les correspondería por fórmula.

Para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad (FC), el indicador de financiación homogénea (fin2) se compara con el valor de referencia de 100 (esto es, con la financiación media de las regiones de régimen común) y con el índice topado de capacidad fiscal. El Cuadro A.23 muestra los datos necesarios y los resultados. Murcia, Andalucía y Canarias son elegibles por situarse por debajo de la financiación media por habitante ajustado antes del reparto del Fondo, mientras que Madrid lo es por tener un índice de financiación inferior a su indicador de capacidad fiscal y Cataluña, Valencia, Baleares satisfacen ambos criterios a la vez.

Una vez determinadas las comunidades beneficiarias, el Fondo de Competitividad se reparte en primera instancia entre las mismas en proporción a su población ajustada con los resultados que se recogen en el Cuadro A.24. La dotación máxima a repartir es de 3.947 millones de euros. Esta cantidad se obtiene actualizando la dotación agregada del Fondo en 2018 con el GITE 20/18.

Cuadro A.24: Distribución preliminar del Fondo de Competitividad millones de euros

Tal reparto es, sin embargo, sólo preliminar pues la Ley fija algunos límites que pueden llevar a la introducción de correcciones a posteriori de esta asignación inicial. Una vez realizado el reparto preliminar del FC, el índice de financiación relativa por habitante ajustado se revisará al alza, añadiendo a su numerador la dotación provisional del Fondo de Competitividad que le haya correspondido (y manteniendo el denominador constante). Si una vez así revisado el índice de financiación dejase de cumplirse la condición en virtud de la cual la región es beneficiaria del FC, se le retiraría a la misma la parte de la asignación preliminar de tal Fondo que hiciese falta para conseguir que la condición relevante se cumpla con igualdad estricta. Esto es, en el caso de aquellas regiones cuyo índice de financiación por habitante ajustado antes de la aplicación del Fondo de Competitividad es inferior a 100, la asignación total que les pueda corresponder con cargo a ambos Fondos no podrá situarlas por encima de este nivel (salvo que ya lo estén al añadir sólo el Fondo de Cooperación), y en el caso de las que son elegibles por tener un índice de financiación inferior a su índice de capacidad fiscal, los recursos procedentes de estos Fondos no podrán situarlas por encima de esta última referencia.

¹² En el SFA la capacidad fiscal se calcula sumando impuesto a impuesto la menor de dos cantidades: su recaudación normativa oficial y la real. Puesto que no hemos estimado la recaudación real de cada impuesto, utilizamos únicamente la recaudación normativa.

Cuadro A.25: Reparto definitivo del Fondo de Competitividad, resumen millones de euros, salvo que se indique lo contrario

El ajuste se aplicará iterativamente, repartiendo las cantidades retiradas en cada ronda por población ajustada entre los beneficiarios que no hayan alcanzado todavía sus objetivos de financiación (esto es, no hayan llegado aún a índices de financiación de 100 o a los valores topados de sus índices de capacidad fiscal) hasta agotar la dotación del Fondo o llevar a todas las comunidades hasta dichos objetivos. El Cuadro A.25 resume los resultados de las distintas fases del proceso y el reparto final de la dotación del Fondo, del que terminan sobrando 300 millones. El Cuadro muestra magnitudes totales en millones de euros, excepto en sus dos últimas columnas, donde se ofrecen las dotaciones totales por habitante ajustado que corresponden a cada región y el índice revisado de financiación (normativa) de las comunidades beneficiarias del Fondo tras el reparto de éste, manteniendo como denominador la financiación normativa media por habitante ajustado antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia.

9. La liquidación de 2020

El Cuadro A.26 muestra las entregas a cuenta de los recursos del SFA percibidas por las CCAA en 2020. El Cuadro A.27 muestra la financiación definitiva estimada que correspondería a las CCAA por los mismos conceptos, así como por los Fondos de Convergencia (Cooperación y Competitividad), por los que no se hacen entregas a cuenta. La liquidación se calcula como la diferencia entre ambas magnitudes, esto es, restando las entregas a cuenta de las magnitudes definitivas de cada recurso del sistema. El saldo es de unos -3.000 millones, indicando que las CCAA deberán devolver al Estado esta cantidad en 2022, cuando se practique la liquidación de 2020.

Cuadro A.26: Entregas a cuenta del SFA, 2020

- Notas: (*) Incluye el impuesto sobre la electricidad. (**) a todas las competencias. - Fuente: MH (2021a).

Cuadro A.27: Valores definitivos de los recursos del sistema sujetos a liquidación, 2020

- Notas: (*) Incluye el impuesto sobre la electricidad. (**) a todas las competencias.

El valor definitivo de la recaudación por IRPF que aparece en la primera columna del Cuadro A.27 se obtiene a partir del valor estimado de la recaudación homogénea calculado en la sección 1 de este Anexo (Cuadro A.4) y del cociente entre la recaudación homogénea y la real por el mismo impuesto que se calcula con datos de 2018 en la sección 3 (Cuadro A.12). El valor definitivo del Fondo de Suficiencia a todas las competencias se obtiene actualizando el valor de la misma variable en 2018 (Cuadro A.11) con el GITE 20/18 (Cuadro A.9, escenario 2). En el caso del IVA y los Impuestos Especiales, la recaudación homogénea y la real coinciden puesto que las comunidades no tienen capacidad normativa, por lo que no es necesario un ajuste de este tipo. Para estos impuestos, la recaudación se estima aplicando al dato de 2018 la tasa de crecimiento esperada (para un conjunto algo más amplio de impuestos indirectos) que se muestra en el Cuadro A.4.

Cuadro A.28: Cálculo de la liquidación de 2020

10. El reparto del Fondo Complementario de nivelación

El Cuadro A.29 resume los cálculos necesarios para la distribución de las entregas a cuenta del Fondo Complementario de Nivelación (FCN) en base a los datos de financiación efectiva por habitante ajustado de 2020 con un criterio de caja. Los datos de partida son la financiación efectiva por habitante ajustado y la población ajustada de cada comunidad, que se recogen en las dos primeras columnas, así como la dotación total del Fondo, que sería de 4.200 millones, igual a la cuantía del último tramo del Fondo Covid. Tras identificar a aquellas comunidades que están por debajo de la media del territorio común, se calcula en primer lugar la cantidad necesaria en cada una de ellas para alcanzar esta referencia, medida en euros por habitante, y la cifra así obtenida se multiplica seguidamente por la población ajustada para llegar al gasto total que sería necesario en cada caso para alcanzar este objetivo. Puesto que la suma de estas cantidades es inferior a la dotación del FCN, podemos asignar a cada comunidad la cantidad necesaria para llevarla a la media dejando un sobrante de 1.620 millones para un segundo tramo del FCN cuyo reparto se calcula en el bloque inferior del Cuadro. La última columna del bloque superior (que se convierte en la primera del bloque inferior) muestra la financiación por habitante ajustado tras el reparto del primer tramo del FCN.

Cuadro A.29: Reparto de las entregas a cuenta del del Fondo complementario de nivelación (a partir de la financiación por caja)

reparto del segundo tramo

Para distribuir el segundo tramo, se calcula en primer lugar la cantidad que sería necesaria para llevar a todas las regiones a la financiación por habitante ajustado de la comunidad mejor financiada, que es Cantabria, con 3.363 euros por habitante ajustado. Dividiendo los recursos disponibles por esta cantidad (1.620/21.454), vemos que el segundo tramo del FCN permite eliminar el 7,55% de las diferencias de financiación con Cantabria. Aplicando este porcentaje a las cantidades necesarias para llevar a cada comunidad hasta el máximo, se obtienen las asignaciones del segundo tramo del FCN, que se suman a las del primer tramo para llegar a la asignación total del Fondo, que se muestra en la última columna del bloque inferior del Cuadro.

Cuadro A.30: Reparto definitivo del Fondo complementario de nivelación (a partir de la financiación definitiva)

reparto del segundo tramo

En el Cuadro A.30 se repiten los cálculos, partiendo de la financiación efectiva de 2020 con un criterio de devengo, para obtener la distribución definitiva del FCN.

Cuadro A.31: Financiación efectiva por habitante ajustado y financiación aumentada con el último tramo del Fondo Covid (FC4b) y con el FCN euros por habitante ajustado

Sumando las asignaciones por habitante ajustado del último componente del Fondo Covid (FC4b) o del FCN a la financiación efectiva normalizada de la misma forma, se obtiene la financiación aumentada por habitante ajustado bajo los dos Fondos. El Cuadro A.31 muestra los valores resultantes tanto con un criterio de caja como de devengo y los correspondientes coeficientes de variación.

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