Estudios sobre la Economía Española - 2021/26

La liquidación de 2019 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común

Ángel de la Fuente (Fedea e e Instituto de Análisis Económico (CSIC))

Agosto 2021

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Agosto de 2021

Resumen

En esta nota se analiza la liquidación del sistema financiación de las comunidades autónomas de régimen común correspondiente a 2019, que ha sido hecha pública recientemente por el Ministerio de Hacienda. Con los datos que se aportan en ese documento, se calcula la financiación definitiva a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal del ejercicio 2019, introduciéndo también algunos ajustes a las cifras oficiales con el fin de hacerlas más comparables entre comunidades, y se cuantifican los flujos redistributivos interregionales canalizados a través del sistema de financiación autonómico. Finalmente, se analiza la evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema durante el período 2018-21.

Palabras clave: financiación autonómica, liquidación de 2019

JEL: H71, H77

El presente trabajo forma parte de un proyecto de investigación financiado en parte por BBVA Research.

1. Introducción

En esta nota se analiza la liquidación del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común correspondiente a 2019, que ha sido hecha pública recientemente por el Ministerio de Hacienda (MH, 2021a). Utilizando la información que se recoge en ese documento y en otras fuentes complementarias, se calculan los distintos componentes de la financiación definitiva de las CCAA a competencias homogéneas correspondiente a 2019 con un criterio de devengo y se introducen algunos ajustes a las cifras oficiales para que reflejen con más precisión los recursos con los que las comunidades contarían a igual esfuerzo fiscal y para hacerlas más comparables entre territorios. En la sección final del trabajo también se analiza la evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema durante el período 2018-21. Estos datos se calculan con un criterio de caja, esto es, como la suma de las entregas a cuenta correspondientes a cada ejercicio y de los ingresos por liquidaciones de ejercicios anteriores percibidos durante el mismo.¹ El Anexo contiene datos detallados y describe algunos aspectos más técnicos de los cálculos relevantes.

El volumen total de la financiación definitiva de las CCAA de régimen común, medida a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, experimentó en 2019 un aumento del 4,6% en relación a 2018 debido a la buena evolución de los ingresos tributarios autonómicos y estatales. Para años más recientes no se dispone todavía de datos de financiación total, pero los recursos sujetos a liquidación proporcionados por el sistema aumentaron en algo más de un 7% entre 2019 y 2020 a pesar del fuerte descenso de la renta y los ingresos tributarios generado por la crisis del Covid. En cuanto a 2021, se espera un ligero descenso en los recursos del SFA en consonancia con unas estimaciones de renta que se mantienen algo por debajo de los niveles prepandemia.

Las variaciones registradas en 2019 en las posiciones relativas de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas han sido poco significativas, destacando los retrocesos de Aragón y Baleares, que pierden 2,7 y 2,1 puntos respectivamente en relación con el año anterior.

¹ La liquidación de 2019 se realiza y se paga en 2021, que es cuando se dispone de toda la información necesaria para hacer algunos de los cálculos que exige el sistema. Es importante distinguir, por tanto, entre la financiación definitiva que corresponde a cada comunidad autónoma en un año determinado con un criterio de devengo y los ingresos reales que ésta percibe “por caja” con cargo al sistema durante dicho ejercicio. En el caso de los tributos gestionados directamente por las comunidades autónomas, ambos conceptos coinciden al menos aproximadamente. En el caso de las transferencias estatales (ligadas por ejemplo al Fondo de Suficiencia) y de los impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estata (incluyendo el IRPF y el IVA), sin embargo, existe una diferencia que puede llegar a ser importante entre ambos conceptos. En lo que concierne a estas partidas, lo que las comunidades ingresan realmente a lo largo del año t son una serie de entregas a cuenta basadas en las previsiones recogidas en los Presupuestos Generales del Estado. La diferencia entre los ingresos definitivos que corresponden a cada región en el año t y las entregas a cuenta percibidas por ésta a lo largo del ejercicio se paga (o al menos se calcula) dos años más tarde, una vez se dispone de todos los datos necesarios para realizar la liquidación del sistema. En ese momento es también cuando se abonan los Fondos de Convergencia, para los que la ley no prevé la existencia de entregas a cuenta. Por lo tanto, en el año t las regiones ingresan las entregas a cuenta correspondientes al ejercicio en curso y, en principio, la liquidación de t-2, mientras que la liquidación de t se realiza en t+2. En algunos años en los que la liquidación tenía signo negativo (había que devolver dinero al Estado) y un tamaño importante, los pagos se han aplazado y fraccionado sobre varios ejercicios.

2. La financiación definitiva en 2019

Los ingresos de las comunidades autónomas bajo el actual sistema de financiación autonómica (SFA) provienen de la recaudación de los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado y de sus participaciones en una serie de Fondos que canalizan transferencias estatales hacia los gobiernos regionales y redistribuyen recursos entre ellos. El más importante de estos Fondos es el llamado Fondo de Garantía (de Servicios Públicos Fundamentales), que se nutre con un 75% de los ingresos tributarios teóricos o normativos de las comunidades autónomas y con una aportación adicional del Estado. Estos recursos se reparten año a año de acuerdo con una fórmula de necesidades de gasto que cuantifica los recursos que se consideran necesarios en cada región para financiar un nivel uniforme de servicios públicos en todo el territorio nacional. Esta regla se instrumenta a través del cálculo de una variable de población ajustada que sustituye a la población real de cada territorio a efectos de muchos de los cálculos que exige el sistema de financiación. Esta magnitud se obtiene corrigiendo la población real por la estimación que hace el sistema de los costes unitarios relativos de provisión de los servicios públicos de titularidad autonómica en base a variables demográficas y geográficas, incluyendo entre otras cosas el grado de envejecimiento de la población y su dispersión, así como la extensión del territorio.

Los recursos derivados del Fondo de Garantía y del 25% de los ingresos tributarios autonómicos que no se integran en el mismo se complementan a través de un Fondo de Suficiencia (Global) similar al existente en el sistema anterior al actual y de dos nuevos Fondos de Convergencia Autonómica que se financian con recursos del Estado. Como ya sucedía en los antecesores del sistema actual, el importe del Fondo de Suficiencia se fija de forma que la financiación de cada comunidad en el año base (antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia) coincida con una cantidad pactada que en ningún caso puede ser inferior a la que habría resultado de la aplicación del sistema anterior. En principio, el Fondo de Suficiencia se actualiza año a año con un índice de ingresos tributarios estatales (el llamado ITE, por ingresos tributarios del Estado) pero la ley actual introduce una serie de ajustes (para neutralizar el impacto sobre los ingresos regionales de cambios en los tipos del IVA e Impuestos Especiales, entre otras cosas) que complican los cálculos necesarios.

Finalmente, los Fondos de Convergencia sirven para introducir algunos retoques finales en la distribución de recursos a favor de las regiones más ricas, las más pobres y las peor tratadas por el resto del sistema. Su objetivo declarado es el de promover la convergencia entre comunidades autónomas en términos de renta per cápita y de financiación por habitante ajustado. La primera tarea se encomienda al llamado Fondo de Cooperación y la segunda al Fondo de Competitividad.

2.1. Los ingresos tributarios de las comunidades autónomas

El Cuadro 1 muestra los ingresos autonómicos por tributos cedidos y su desglose por grandes grupos de impuestos, distinguiendo entre los llamados tributos cedidos tradicionales, que son gestionados directamente por las comunidades autónomas, otros tributos cedidos totalmente pero recaudados por la Agencia Tributaria estatal (AEAT) y los tres grandes impuestos compartidos por la Administración Central y las autonomías que también recauda la AEAT

Cuadro 1: Ingresos tributarios autonómicos en 2019 millones de euros

Notas: - Cedidos tradicionales = tasas afectas a los servicios traspasados, tasas sobre el juego, impuesto de sucesiones y donaciones e impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. - Otros cedidos totalmente = electricidad y matriculación. - IIEE* = impuestos especiales, excepto los de electricidad y matriculación (determinados medios de transporte). Incluye el nuevo tramo estatal especial del Impuesto de Hidrocarburos que se cede íntegramente a las comunidades autónomas, pero no el nuevo tramo autonómico que puede diferir entre comunidades. - (**) El valor normativo de los recursos REF correspondiente a 2019 se otiene actualizando el valor de la misma variable en 2016 con el ITE. Véase la parte final de la nota al pie número 3. Fuentes: MH (2021a) y sección 2 del Anexo.

(IRPF, IVA e Impuestos Especiales).² En la parte inferior del cuadro se muestran los valores totales de cada partida en el conjunto de las comunidades de régimen común en 2018 y 2019 y la variación porcentual registrada entre un año y otro, que ha sido positiva en promedio, con un crecimiento del 4,85% para el agregado calculado con criterio normativo y del 4,61% en términos de recaudación homogénea.

Los importes que se muestran en las primeras columnas del Cuadro 1 corresponden a lo que se conoce como la recaudación normativa o teórica de cada grupo de tributos, que es la que se utiliza a efectos de los cálculos que exige el sistema de financiación regional. Este agregado no coincide necesariamente con la recaudación real de los tributos cedidos a las autonomías sino que intenta aproximar, de una forma muy mejorable en el caso de los tributos cedidos tradicionales, los ingresos que las distintas regiones habrían obtenido de haberse aplicado en toda España una escala tributaria común para cada impuesto.

² Entre los tributos cedidos tradicionales no se incluye en este trabajo el Impuesto sobre el Patrimonio. Aunque muchas comunidades autónomas han reinstaurado este impuesto en 2012 tras su práctica desaparición durante varios ejercicios, sus rendimientos ya no se tienen en cuenta a efectos de los cálculos del sistema de financiación. La recaudación real por este tributo se recoge en el Cuadro A4.b del Anexo pero no se considera a efectos del cálculo de la financiación efectiva, tratándose de la misma forma que los tributos propios autonómicos en sentido estricto.

En sus últimas columnas, el Cuadro 1 recoge también dos magnitudes que han de tenerse en cuenta a la hora de construir agregados de ingresos tributarios y totales que ofrezcan una imagen de los recursos regionales calculados a igual esfuerzo fiscal más fiel que los datos oficiales que se utilizan en el sistema de financiación regional. La primera son los recursos adicionales que la comunidad autónoma de Canarias obtiene fuera del sistema ordinario de financiación gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta (los llamados Recursos REF).³

La segunda partida que se recoge en la parte derecha del Cuadro 1 es un ajuste (por homogeneización) que corrige la recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales con el fin de mejorar la estimación que ofrece el sistema de los ingresos que se obtendrían con una normativa uniforme en todas las regiones. Idealmente, la magnitud que querríamos utilizar a la hora de comparar los ingresos tributarios de las distintas comunidades autónomas es la recaudación que cada una de ellas habría obtenido si no hubiese hecho uso de sus competencias normativas en materia tributaria para alterar la escala de referencia que fija el Estado. En el caso de los tributos cedidos gestionados por la Agencia Tributaria estatal, esto es precisamente lo que captura la recaudación normativa, que es calculada directamente por la AEAT a partir de las declaraciones correspondientes. En el caso de los tributos que son recaudados directamente por las autonomías, sin embargo, la magnitud deseada no se calcula y el procedimiento utilizado en el pasado para fijar la recaudación normativa (básicamente, actualizar la recaudación real de cada impuesto en el momento de su cesión con un indicador de los ingresos tributarios del Estado, el llamado ITE nacional) prácticamente asegura que con el paso del tiempo ésta se convierta en una pésima aproximación a la variable que nos gustaría medir, por lo que parece conveniente buscar una alternativa mejor. El cálculo de la recaudación homogénea de los tributos cedidos tradicionales que se utiliza en este informe se discute en de la Fuente (2021, sección 1 del Anexo).

³ En Canarias no se aplican buena parte de los tributos indirectos estatales (el IVA y algunos impuestos especiales). En contrapartida, existen figuras tributarias propias de las islas (el Impuesto General Indirecto Canario o IGIC, los arbitrios insulares y los impuestos canarios sobre combustibles y de matriculación) que gravan las mismas bases a tipos más reducidos y cuyos rendimientos se reparten entre la administración autonómica y las corporaciones locales de las islas. A efectos del sistema de financiación, los rendimientos de estos tributos que corresponden a la comunidad autónoma no se deducen de sus necesidades de gasto para calcular el Fondo de Suficiencia. De hecho, hasta 2008, los recursos REF se mantenían completamente al margen del sistema ordinario de financiación regional. Esto ha cambiado a partir de 2009 con la nueva ley de financiación, pero sólo a efectos del reparto del Fondo de Competitividad. En 2017 la situación ha vuelto a cambiar y el REF deja de utilizarse a estos efectos, aunque la ganancia para la región que esto supone se ha minorado en un 57% en el primer año de aplicación del acuerdo (esto es, a efectos de la liquidación de 2015) y en un 30% en el segundo. Comenzando con la liquidación de 2017, los ingresos REF no se tendrán en cuenta en absoluto de cara al reparto del Fondo de Competitividad

Por otra parte, en 2016 (a efectos de la liquidación de 2014) desaparece la compensación que la CA de Canarias pagaba al Estado por la supresión del IGTE, que ascendió a 156 millones de euros en su ultimo año de existencia. Esta partida minoraba el valor normativo de los recursos REF. La compensación desaparece como resultado de un acuerdo adoptado en la Comisión Mixta de Transferencias Administración Estado-Comunidad Autónoma de Canarias el 16 de noviembre de 2015. Véase:

http://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2015/S.E.%20 ADMINISTRACIONES%20P%C3%9ABLICAS/16-11-

15%20Acuerdo%20de%20Comisi%C3%B3n%20Mixta%20de%20Transferencias%20Estado.pdf

El dato de ingresos REF que se recogía en el Cuadro 1 de anteriores ediciones del presente informe era el que se ofrecía en los Anexos a la liquidación del SFA. Esta cantidad no correspondía a la recaudación real por este concepto sino a una especie de recaudación normativa que no se regulaba en la ley de financiación sino en un acuerdo de la comisión mixta Canarias-Estado. En principio, esta cifra debería corresponder a la recaudación real que se habría obtenido en cada año con la normativa tributaria existente en el momento de la puesta en marcha del actual modelo de financiación en 2009 sobre los impuestos canarios relevantes. Una vez la recaudación normativa del REF ha dejado de utilizarse a efectos del reparto del Fondo de Competitividad, esta variable ha dejado de calcularse y por tanto ya no se incluye en los anexos a la liquidación. El dato de ingresos REF que se utiliza en el presente informe se calcula actualizando el último valor disponible de esta variable, el correspondiente a 2016, con el ITE, que es el procedimiento que se utiliza para actualizar la recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales.

2.2. El Fondo de Garantía

En los Cuadros 2 y 3 se calcula la transferencia del Fondo de Garantía. En el primero de ellos se calcula la dotación total de este Fondo en 2019, sumando a la aportación autonómica al mismo (constituida por el 75% de la recaudación normativa agregada de los tributos cedidos o capacidad tributaria) la aportación del Estado, que se obtiene actualizando los valores definitivos

Cuadro 2: Dotación del Fondo de Garantía de 2019 millones de euros

Fuentes: Liquidación del SFA (MH, 2021a) y sección 1 del Anexo.

Cuadro 3: Cálculo de la Transferencia de Garantía correspondiente a 2019 millones de euros

- Fuentes: Liquidación del SFA (MH, 2021a) y sección 2 del Anexo.

correspondientes al año base de 2007 con el índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado entre 2007 y 2019, el GITE 19/07 (véase la sección 1 del Anexo).

En el Cuadro 3 se muestra la aportación de cada comunidad al Fondo de Garantía y su participación en el mismo. La primera variable se calcula como el 75% de la recaudación normativa regional por tributos cedidos (capacidad tributaria) y la segunda se obtiene repartiendo la dotación total del Fondo en proporción a la población ajustada. La diferencia entre ambas cantidades es el valor de la Transferencia de Garantía que paga o recibe cada comunidad. La suma de estas transferencias es igual a la aportación estatal al Fondo, que aumentó en un 3,4% en relación a 2018.

2.3. El Fondo de Suficiencia

En el Cuadro 4 se calcula el Fondo de Suficiencia de 2019. Se parte del Fondo de Suficiencia a 1 de enero de 2018 a todas las competencias (columna [1]), expresado en valores del año base de 2007. A esta cantidad se le añade la valoración de las nuevas competencias transferidas o devueltas durante 2018 (columna [2], también en valores de 2007) y el resultado (columna [3]) se expresa en valores de 2019 multiplicándolo por el GITE 19/07.

Cuadro 4: Cálculo del Fondo de Suficiencia de 2019 a todas las competencias millones de euros

- Fuentes: Liquidación del SFA (MH, 2021a) y secciones 3-4 del Anexo.

Partiendo de la magnitud así obtenida (columna [4]), la ley prevé que se introduzcan una serie de ajustes. Uno de ellos se introdujo presumiblemente para evitar grandes fluctuaciones en la financiación de la policía autonómica catalana con motivo de su integración en el sistema ordinario de financiación regional en un momento en el que el ITE mostraba fuertes oscilaciones y se limitaba a un período que ya ha expirado.⁴ Otro de los ajustes previstos en la ley sirve para neutralizar los efectos sobre los ingresos regionales de posibles cambios en los tipos de gravamen del IVA y de los Impuestos Especiales, una circunstancia que no se ha producido en 2019. El importe total de los ajustes se recoge en la columna [5] y el valor final del Fondo de Suficiencia de 2019 a todas las competencias en la columna [6].

2.4. La financiación básica normativa a competencias homogéneas

Combinando información tomada de los apartados anteriores, en el Cuadro 5 se calcula la financiación normativa previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia. Esta magnitud, a la que denominaré finanicación básica normativa para abreviar, se calcula en primer lugar a todas las competencias (columna [4]) para restarle después la valoración oficial de las competencias singulares asumidas por sólo algunas comunidades autónomas. Se llega así a un agregado de financiación básica normativa a competencias homogéneas (columna [6]) que es el que se utiliza como punto de partida para repartir el Fondo de Competitividad.

Cuadro 5: Cálculo de la financiación básica normativa de 2019 millones de euros

- Fuentes: Liquidación del SFA (MH, 2021a) y cuadros anteriores.

Hasta 2009, la policía autonómica catalana se financiaba fundamentalmente mediante un convenio bilateral con el Estado que contenía sus propios mecanismos de actualización. Al integrarse la financiación de la competencia en el Fondo de Suficiencia para competencias singulares, esta partida pasa en principio a actualizarse con el ITE—un índice que en los primeros años de vigencia del nuevo sistema mostró un comportamiento muy irregular. Presumiblemente, el ajuste al Fondo de Suficiencia que se ha pactado en la Comisión Mixta Estado-Generalitat intenta evitar este problema, garantizando una evolución más regular de esta partida hasta 2013. Tras ese año el ajuste desaparece y la financiación de la policía autonómica se integra definitivamente en el Fondo de Suficiencia, sujeta a las normas habituales de evolución.

2.5. Los Fondos de Convergencia y la financiación normativa total

Sumando a la financiación básica normativa a competencias homogéneas las participaciones regionales en los Fondos de Cooperación y Competitividad y la compensación prevista en la disposición adicional tercera de la ley de financiación regional (para la que ninguna región ha resultado elegible en 2019), se obtiene la financiación normativa total a competencias homogéneas. El Cuadro 6 recoge los datos necesarios para realizar el cálculo indicado. Los detalles del reparto de estos Fondos se discuten en las secciones 5 y 6 del Anexo. En las dos columnas finales del cuadro, a la financiación normativa a competencias homogéneas se le suman también los recursos REF. Hasta 2016 esta última partida se tenía en cuenta a la hora de calcular la participación de Canarias en el Fondo de Competitividad. Comenzando en 2017 (esto es, para la liquidación de 2015), esta disposición se suprime aunque de forma gradual. De cara a las liquidaciones de 2015 y ejercicios posteriores, la participación de Canarias en el Fondo de Competitividad se ha de calcular sin tener en cuenta los Recursos REF. Sin embargo, la ganancia que este cambio supone para la Comunidad de Canarias se minoró en un 57% en la liquidación de 2015 y en un 30% en la de 2016. De 2017 en adelante desaparece la minoración y el Fondo de Competitividad se reparte sin tener en cuenta para nada los recursos REF.

Cuadro 6: Financiación normativa a competencias homogéneas, 2019, millones de euros

- Fuentes: Liquidación del SFA (MH, 2021a) y secciones 5 y 6 del Anexo.

En el Cuadro 7 se calcula un índice de financiación normativa a competencias homogéneas por habitante ajustado dividiendo la financiación total por la población ajustada y normalizando el resultado por el promedio del territorio de régimen común, que se iguala a 100.

Cuadro 7: Financiación normativa a competencias homogéneas, incluyendo REF por habitante ajustado, 2019

2.6. Ajustes a la financiación normativa y cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas

Partiendo de la financiación normativa a competencias homogéneas calculada en el Cuadro 6, en el Cuadro 8 se introducen una serie de ajustes al agregado de financiación que se utiliza en el SFA para llegar a la variable que llamaré financiación efectiva (columna [6] del Cuadro 8). Con estos ajustes se busca mejorar la estimación de los recursos de los que dispondría cada comunidad, calculados a igual esfuerzo fiscal, para financiar las competencias comunes a todas ellas, lo que entre otras cosas contribuye a hacer el indicador de financiación más comparable entre regiones.

Para obtener la financiación efectiva, a la financiación normativa se le añaden los recursos REF canarios (lo que ya se ha hecho en el Cuadro 6), el ajuste por homogeneización a los ingresos por tributos cedidos tradicionales que ha sido discutido en el apartado 2.1 (columna [2]) y la recaudación líquida del tramo autonómico del impuesto sobre actividades de juego (IAJ) y del impuesto sobre depósitos en entidades de crédito⁵ (IDEC) (columnas [3] y [4]). Estos dos últimos tributos no forman parte formalmente del SFA por haberse creado después del último acuerdo de financiación pero su recaudación está cedida a las comunidades autónomas, parcialmente en el caso del IAJ y totalmente en el del IDEC. También se introduce aquí un ajuste que deshace el discutible aumento en la valoración oficial de las políticas de “normalización” lingüística incluido en el acuerdo de financiación de 2009, lo que se traduce en una corrección al alza de la financiación a competencias homogéneas (columna [5]) y a la baja en la financiación destinada a competencias singulares. La columna [7] muestra la financiación efectiva por habitante ajustado o “por unidad de necesidad” de la que disfruta cada comunidad, que es el indicador con el que trabajaré a la hora de realizar comparaciones entre territorios.

⁵ Los datos de recaudación del IAJ y el IDEC han sido proporcionados por la SGFAyL. Para las comunidades de Andalucía, Canarias y Extremadura, que habían establecido un impuesto sobre los depósitos antes que el Estado, los datos de IDEC corresponden al importe de la compensación fijada al suprimirse el impuesto autonómico en base a la recaudación de este. Para el resto de las comunidades, sus ingresos por esta vía corresponden a la cesión de los rendimientos territorializados del nuevo impuesto estatal y se recogen con un criterio de caja.

Cuadro 8: Cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado, 2019, millones de euros

La corrección a la valoración oficial de las competencias singulares intenta deshacer los efectos sobre la financiación aparente de algunas regiones que se derivan del arbitrario aumento en la valoración de las políticas lingüísticas incluido en el último acuerdo de financiación. Como parte del acuerdo, la valoración oficial de estas competencias se ha multiplicado por 3,5, lo que implica una transferencia de 237 millones adicionales en 2009 a las cuatro comunidades con una segunda lengua co-oficial. Si respetásemos la valoración oficial de tales competencias, esta partida se integraría en la financiación de las competencias singulares y no sería visible en la financiación a competencias homogéneas que aquí se ofrece y que es el agregado que habitualmente se utiliza para realizar comparaciones entre regiones. Sin embargo, esto no parece razonable. Suponiendo que las competencias de política lingüística hubiesen sido medianamente bien valoradas en su momento, un incremento de tal magnitud en su valoración resulta difícil de justificar. Puesto que además nada obliga a las comunidades beneficiarias a dedicar estos recursos a la promoción de sus respectivas lenguas co-oficiales, parece más razonable tratar este incremento de recursos como un aumento de la financiación a competencias homogéneas, lo que se consigue con la corrección realizada en el Cuadro 8. El importe de la corrección en 2019 se obtiene actualizando el valor correspondiente a 2009 (esto es, el incremento en la valoración pactado para el nuevo sistema) con el ITE, que es el indicador que se utiliza para actualizar el Fondo de Suficiencia, en el que se integra la financiación de las competencias singulares, incluyendo las de política lingüística.

El Gráfico 1 muestra el efecto de estos ajustes sobre la financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado, medida por un índice con media 100 en el conjunto del territorio de régimen común. Resulta significativo el ajuste a la baja ligado fundamentalmente a la homogeneización de los ingresos por tributos cedidos que se produce en Cantabria (-6,8 puntos), Aragón (-4,6) y Asturias (-3,0) y muy llamativo el ajuste al alza de Baleares (+10,3), que proviene fundamentalmente del ajuste al alza del ITP y AJD, cuya recaduación homogénea multiplica por 2,2 veces la recaudación normativa oficial. En los demás casos, las diferencias entre la financiación normativa y la efectiva son reducidas.

Gráfico 1: Índice de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas: Financiación normativa oficial + REF vs. financiación efectiva, 2019 - Clave: Va = Valencia; Cana = Canarias; Mu = Murcia; An = Andalucía;; C-M = Castilla la Mancha; Cat = Cataluña; Ma = Madrid; Ba = Baleares; Ar = Aragón; Ga = Galicia; As = Asturias; CyL = Castilla y León; Ex = Extremadura; Ri = Rioja y Cnt = Cantabria.

El Cuadro 9 muestra la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado de cada comunidad autónoma, expresada en forma de índice con base 100, así como la aportación a este índice de los distintos elementos del sistema de financiación. Con el fin de reducir el número de elementos y facilitar su interpretación, he combinado algunas de las partidas que aparecen separadas en los cuadros anteriores. Así, los ingresos tributarios homogéneos que aparecen en la columna [1] del Cuadro 9 se obtienen sumando a los ingresos normativos por tributos cedidos el ajuste por homogeneización (véase el Cuadro 1), los Recursos REF y los rendimientos de los impuestos sobre actividades de juego y depósitos bancarios que corresponden a las autonomías, dividiendo el resultado por la población ajustada y normalizándolo después por la financiación efectiva media por habitante ajustado en 2019 (2.833 euros). De la misma forma, la corrección a la valoración de las competencias de política lingüística se añade al Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas antes de dividir éste por la población ajustada y de normalizarlo.

Cuadro 9: Componentes del índice de financiación efectiva a competencias homogéneas, por habitante ajustado, 2019

- Notas: (*) se incluye el REF de Canarias, el ajuste por homogeneización de los tributos cedidos tradicionales, el componente autonómico del IAJ y el IDEC. (**) ajustado por la valoración de las competencias de normalización lingüística.

La partida más importante es la que recoge los ingresos tributarios regionales, que suponen en promedio el 91,7% de la financiación efectiva a competencias homogéneas, lo mismo que en 2018. La contribución de los ingresos tributarios a la financiación efectiva, sin embargo, varía muy significativamente de unas regiones a otras, oscilando entre 134 en Madrid y 52 en Canarias. Las demás partidas tienen un tamaño muy inferior en promedio pero pueden ser extremadamente importantes en determinadas regiones. La transferencia de garantía, por ejemplo, reduce la financiación relativa de Madrid, Baleares y Cataluña entre 7 y 24 puntos y aumenta la de Canarias en 48 puntos y la de Extremadura en 29. El Fondo de Suficiencia es muy importante en Cantabria, Rioja y Extremadura con un valor positivo y en Baleares, Valencia y Madrid con uno negativo. El Fondo de Cooperación añade más de 2 puntos a la financiación relativa de diez regiones y más de tres a siete de ellas, mientras que el de Competitividad aporta en torno a 7 puntos al índice de financiación de Valencia, 11 al de Canarias y 21 al de Baleares.

El Gráfico 2 muestra como varían los índices regionales de financiación relativa por habitante ajustado según se van aplicando los distintos elementos del SFA. La línea negra corresponde a la capacidad fiscal bruta (ingresos tributarios homogéneos) y tiene pendiente siempre positiva porque las regiones se han ordenado a lo largo del eje horizontal de acuerdo con el valor de esta variable.

La línea azul muestra el índice de financiación observado tras aplicar el Fondo de Garantía y la roja la distribución final de la financiación tras las transferencias verticales canalizadas a través de los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad.

Gráfico 2: Financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en distintas etapas de la aplicación del sistema, 2019

El Gráfico nos permite visualizar el impacto de los diferentes componentes del sistema de financiación sobre los recursos con los que cuenta cada comunidad. El Fondo de Garantía, reduce enormemente las disparidades de recursos entre regiones (la desviación estándar del índice de financiación cae desde 23,3 hasta 6,5) respetando aproximadamente la ordenación inicial de las comunidades autónomas por capacidad fiscal bruta.⁶ El efecto de las transferencias verticales que nos llevan de la línea azul a la roja es, sin embargo, muy diferente: este elemento del sistema aumenta apreciablemente la dispersión de la financiación por habitante ajustado (que pasa de 6,5 a 7,1) y, sobre todo, altera por completo la ordenación de las comunidades autónomas hasta hacer que el reparto final de la tarta se parezca muy poco a la distribución inicial de los ingresos tributarios brutos.

2.7. Flujos de nivelación regional

El sistema de financiación regional genera importantes flujos netos de recursos entre el Estado y las comunidades autónomas y de estas entre sí que tienden a igualar los recursos por habitante ajustado de las comunidades autónomas. El Cuadro 10 resume la información más relevante para el ejercicio 2019. En la primera columna se recogen los ingresos homogéneos brutos de las comunidades autónomas por tributos cedidos (antes de ejercer su capacidad normativa para subir o bajar tipos) y en la segunda la financiación efectiva final a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal. La diferencia entre estas dos magnitudes se debe a que los distintos Fondos que conforman el SFA generan flujos de nivelación que pueden ser positivos (si una región recibe finalmente más de lo que ingresa en primera instancia por tributos cedidos) o negativos si la comunidad es aportante neta a la nivelación regional.

6 Esto no es exactamente cierto en el gráfico porque las participaciones regionales en el Fondo de Garantía se calculan utilizando la recaudación normativa oficial de los tributos cedidos, que como se ha visto es distinta de la que aquí se utiliza, y no incluye los ingresos REF de Canarias.

Cuadro 10: Flujos redistributivos a través del SFA, 2019 millones de euros

La suma de los saldos positivos que aparecen en la penúltima columna del Cuadro nos dice que el sistema aporta a las comunidades de menor renta recursos extra, por encima de sus ingresos tributarios, por un importe de casi 19.000 millones de euros. Estos recursos provienen en parte del Estado (que aporta unos 10.300 millones de euros en términos netos) y en parte de las comunidades con mayor renta per cápita (Madrid, Cataluña y Baleares) que aportan otros 8.500 millones. Las aportaciones a la nivelación suponen en torno a un 10% de los ingresos tributarios autonómicos en Cataluña y Baleares y casi un 25% en Madrid. En el lado de las comunidades receptoras, los ingresos por esta vía exceden el 20% de los ingresos tributarios homogéneos en diez casos y son particularmente importantes en Canarias, donde suponen más de la mitad de los ingresos totales.

3. Evolución de la financiación efectiva entre 2018 y 2019

El Gráfico 3 compara los resultados finales de 2019 con los de 2018 en términos del índice de financiación efectiva por habitante ajustado. Los cambios entre un año y otro han sido generalmente menores, destacando los retrocesos de Aragón y Baleares, que pierden 2,7 y 2,1 puntos en relación con el año anterior.

Gráfico 3: Financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado 2019 vs. 2018

Cuadro 11: Componentes del índice de financiación efectiva a competencias homogéneas, por habitante ajustado, diferencias 2019 - 2018

- Notas: (*) se incluye el REF de Canarias, el ajuste por homogeneización de los tributos cedidos tradicionales, el componente autonómico del impuesto sobre actividades de juego y el impuesto sobre depósitos en entidades de crédito. (**) ajustado por la valoración de las competencias de normalización lingüística.

El Cuadro 11 descompone la variación total del índice de financiación relativa entre 2018 y 2019 en las contribuciones de los distintos elementos del SFA. La caída de la financiación relativa de

Baleares se debe fundamentalmente al comportamiento de la recaudación tributaria, que sólo ha sido compensada en parte por la transferencia de garantía. En Aragón, el descenso se debe también a la evolución de la financiación tributaria, así como a la salida de la región del segundo tramo del Fondo de Cooperación. Este último efecto se nota también en Valencia pero en este caso lo compensa el Fondo de Competitividad (en el que Aragón no participa pero Valencia sí).

4. Evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el SFA entre 2019 y 2021

Combinando los datos que se ofrecen en la liquidación del SFA con la información sobre las entregas a cuenta del sistema que también publica el MH (2021d), es posible calcular los ingresos que las comunidades autónomas han percibido o se prevé que perciban por los recursos del sistema de financiación sujetos a liquidación en los años inmediatamente posteriores al último ejercicio liquidado. Generalmente, las entregas a cuenta se fijan cada año en los Presupuestos Generales del Estado (PGE). En 2019 y 2020, sin embargo, los PGE no han sido aprobados y las entregas a cuenta se han actualizado por Real-decreto ley (Reales-decreto leyes 13/2019 y 7/2020).

El Cuadro 12 muestra los datos existentes para los ejercios 2019-21. En él se recogen los ingresos por caja ligados a las participaciones regionales en el IRPF, IVA e Impuestos Especiales así como las transferencias de los distintos Fondos que integran el SFA (la Transferencia de Garantía y los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad), incluyendo tanto las entregas a cuenta de cada año como los ingresos percibidos durante el mismo por las liquidaciones correspondientes a años anteriores. Del total de estas partidas no se descuentan aquí las devoluciones parciales de los saldos pendientes de reintegro al Estado de las liquidaciónes de 2008 y 2009, que se realizan mediante retenciones parciales de los recursos del sistema.

Aunque estas cifras han de interpretarse con precaución porque no están calculadas a competencias homogéneas, no incluyen fuentes importantes de ingresos como los tributos cedidos tradicionales y mezclan ingresos correspondientes a varios ejercicios, su análisis resulta interesante porque nos da una idea de cómo ha evolucionado la financiación de las comunidades autónomas desde el último año liquidado hasta el presente. Así, entre 2018 y 2019 se observa un incremento del 3,9% de los recursos aportados por el sistema, que coincide casi exactamente con el crecimiento de la financiación efectiva entre 2017 y 2018. En 2020 se registra un incremento de algo más del 7%. Aunque los ingresos tributarios se redujeron muy sensiblemente en ese año como resultado de la crisis del Covid, el Gobierno optó por mantener unas entregas a cuenta basadas en previsiones anteriores a la llegada de la crisis, protegiendo así a las CCAA de la caída de la recaudación tributaria. En 2021, finalmente, los recursos aportados por el SFA se reducen ligeramente, en consonancia con unas estimaciones de renta que se mantienen algo por debajo de los niveles prepandemia.

Cuadro 12: Recursos sujetos a liquidación proporcionados por el sistema de financiación con criterio de caja, millones de euros y tasas de crecimiento

- Fuentes: Liquidaciones del SFA (MH, 2021e) y MH (2021d).

Para hacerse una idea más clara de los recursos aportados por el Estado a las CCAA durante 2020 y 2021, es importante tener en cuenta no sólo el SFA sino también las transferencias extraordinarias para ayudar a sufragar los gastos generados por la pandemia y a mitigar la pérdida de ingresos tributarios autonómicos. El Cuadro 13 resume los datos relevantes. Los Fondos Covid supusieron en torno al 11,5% de los ingresos totales procedentes del SFA y de transferencias extraordinarias en 2020 y un 9,9% en 2021. El reparto por regiones de estas transferencias fue bastante más desigual por territorions en el primer año porque buena parte de los fondos se repartieron en función de indicadores de la incidencia del Covid, que fue muy desigual entre comunidades en la primera fase de la pandemia. En 2021, sin embargo, se optó por repartir la dotación total del Fondo en proporción a la población ajustada regional.

Cuadro 13: Recursos del SFA sujetos a liquidación y fondos extraordinarios Covid

- Fuentes: Ministerio de Hacienda (2021f y g).

ANEXO 1

1. El de 2007 y 2019

En la evolución del sistema de financiación regional juega un papel central el agregado de ingresos estatales conocido como ITE. Este agregado se define como la parte de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (IIEE) que corresponde al Estado tras descontar la participación de las comunidades autónomas. El cálculo del ITE se realiza en términos de caja. Esto es, el ITE se obtiene restando de los ingresos totales por las figuras tributarias citadas la parte de los mismos que corresponde a las comunidades autónomas de régimen común, pero esta última cifra no se calcula aplicando a la recaudación total de cada impuesto el porcentaje de cesión que establece el sistema de financiación, sino como la suma de las entregas a cuenta del año en curso más los pagos correspondientes a las liquidaciones del sistema en ejercicios anteriores que se efectúan durante el año en curso (contabilizados de una forma un tanto peculiar, tal como se verá más adelante).

A efectos de los cálculos exigidos por el sistema de financiación regional, lo verdaderamente importante no es el ITE per se sino su factor de crecimiento bruto (uno más la tasa de crecimiento en sentido estricto) desde el año base del sistema en vigor, a lo que denominaré GITE. A la hora de computar el GITE de un año determinado, los ITE’s del año de interés y del año base deben calcularse con los mismos porcentajes de cesión de los tributos relevantes con el fin de homogeneizar el agregado de ingresos tributarios cuya tasa de crecimiento se está calculando. Así pues, cuando los porcentajes de cesión de los principales impuestos varían, el ITE de algunos años y en particular el del año base habrá de recalcularse también, simulando los rendimientos netos de las distintas figuras de interés bajo los nuevos porcentajes de cesión.⁷ Para ello, habrán de simularse en ciertos ejercicios tanto las entregas a cuenta como las liquidaciones del sistema de varios años de acuerdo con lo establecido en la ley de financiación.

En los Cuadros A.1 y A.2 se calculan los ITEs de los años 2007 y 2019 bajo los porcentajes de cesión del sistema actual, que ya fueron los utilizados para calcular las entregas a cuenta realmente percibidas por las comunidades autónomas de 2011 en adelante (pero no durante 2009 y 2010). En los cálculos del año t se considera únicamente la parte del saldo de la liquidación de t-2 que ha sido pagada en el momento que en principio corresponde (excluyéndose por tanto la parte aplazada del mismo saldo). En contrapartida, los reintegros de las liquidaciones aplazadas se suman al ITE en el año en el que se pagan. Una complicación adicional es que tales reintegros se contabilizan de acuerdo con el calendario original de reintegros, ignorando las sucesivas modificaciones del mismo acordadas con posterioridad a la promulgación de la ley de financiación. Puesto que inicialmente se contemplaba un período de devolución de cinco años para los sados pendientes las liquidaciones de 2008 y 2009, comenzando en 2010, el reintegro del saldo pendiente de las liquidaciones de 2008 y 2009 se consideran completados en 2015 y 2016 respectivamente, con lo que en 2019 ya no es necesario un ajuste por estas devoluciones.

⁷ Los detalles de la regulación del cálculo del ITE durante el período transitorio son complejos y exigen el recálculo del ITE de 2007 bajo supuestos diferentes en distintos años con el fin de mantener la homogeneidad en las condiciones de cesión con el año que se está liquidando en cada caso. Parte de la complicación se debe a que en el cálculo del ITE de 2007 se utlizan tanto las entregas a cuenta de 2007 como la liquidación de 2005, y ambas variables han de simularse bajo supuestos cambiantes duante el período transitorio. Para una discusión más detallada, véase la sección 8 del capítulo 2 de de la Fuente (2012).

Así pues, en el año 2019 se trabaja con las entregas a cuenta reales, puesto que éstas ya se efectuaron con los nuevos porcentajes de cesión y no hay reintegros a considerar de pasadas liquidaciones. En cuanto a la liquidación de 2017, se toma la liquidación realmente pagada, que se obtiene por diferencia entre los rendimientos definitivos de las figuras tributarias relevantes correspondientes a 2017 con los nuevos porcentajes de cesión y las entregas a cuenta realmente pagadas en 2017, que ya se calcularon con los nuevos porcentajes de cesión. En coherencia, para calcular el ITE de 2007 han de simularse las entregas a cuenta con los nuevos porcentajes de cesión y también la liquidación de 2005, que ahora se obtiene por diferencia entre los rendimientos definitivos con los porcentajes de cesión del nuevo sistema 2009 y las entregas a cuenta que se habrían dado con esos mismos porcentajes de cesión (que lógicamente no coinciden con las realmente observadas en su día).

Cuadro A.1: Cálculo del correspondiente a 2007 con los porcentajes de cesión del sistema 2009 millones de euros

- Fuente: Liquidación del SFA correspondiente a 2007 (MH, 2020e). (*) La liquidación de 2005 se calcula como la diferencia entre el rendimiento definitivo de los impuestos relevantes con los porcentajes de cesión del nuevo sistema 2009 y las entregas a cuenta que se habrían dado en 2005 con esos mismos porcentajes de cesión.

Cuadro A.2: Cálculo del correspondiente a 2019 con los porcentajes de cesión del sistema 2009 millones de euros

- Nota: Los signos negativos en la participación de las CCAA indican saldos deudores (a favor del Estado). - Fuente: Liquidación del SFA correspondiente a 2019 (MH, 2021a).

En el Cuadro A.3 se construye el índice de evolución del ITE, tomando como base distintos años entre 2007 y 2019. Este indicador, al que denominaré GITE (t/B), se obtiene como el cociente entre los ingresos tributarios del Estado correspondientes a los años t y B, calculados con los mismos porcentajes de cesión. Cuando no se dispone de estimaciones homogéneas del ITE para los dos años de interés, el GITE correspondiente se calcula como la razón entre los GITE’s de los años de interés con una base común. Así, por ejemplo tenemos que

\[G I T E n 1 1 / 1 0 = \frac {G I T E n 1 1 / 0 7}{G I T E n 1 0 / 0 7}\]

Cuadro A.3: Cálculo del

- Fuente de los ITE: Cuadros A.1 y A.2 y liquidaciones del sistema de años anteriores.

El GITE se utiliza para actualizar ciertas magnitudes del sistema de financiación, incluyendo la dotación del Fondo de Suficiencia y la aportación estatal al Fondo de Garantía. En principio, los cálculos del sistema se realizan a partir de los valores del año base de 2007. En muchos casos, sin embargo, se toma como referencia 2009 y en ocasiones puede ser conveniente partir del año anterior al actual.

2. Recaudación normativa, real y homogénea por tributos cedidos y capacidad tributaria y fiscal

En este apartado se recogen los rendimientos normativos, reales y homogéneos de los tributos cedidos durante el año 2019, incluyendo las tasas afectas a los servicios traspasados. La recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales se obtiene actualizando los valores de esta magnitud en 2009 utilizando la variación del ITE nacional entre 2009 y 2019 – excepto en el caso del ITP y AJD, que se actualiza con un índice de evolución de los ingresos de cada región por la misma cesta de impuestos. Para el IRPF, el impuesto de matriculación y el impuesto especial sobre hidrocarburos (IH, en el que se integra el desaparecido Impuesto sobre la Venta Minorista de Determinados Hidrocarburos, IVMDH) se utiliza la recaudación que se habría obtenido si las comunidades no hubieran hecho uso de su capacidad normativa para modificar la escala de gravamen o las deducciones (esto es, sin incluir el rendimiento del tipo autonómico en el caso del IH). En los demás casos, la recaudación normativa coincide necesariamente con la real porque las comunidades autónomas carecen de competencias normativas.

Cuadro A.4: Recaudación real, normativa y homogénea por los tributos cedidos tradicionales, año 2019, millones de euros a. Recaudación normativa

b. Recaudación real y “recaudación extra”

- Notas: Recaudación extra = recaudación real - recaudación normativa. - Fuentes: Liquidación de 2019 (MH, 2021a) y MH (2021b), excepto para las tasas afectas, que se toman de MH (2021c). En este ultimo caso, se toma la recudación líquida total por el capítulo 3 excepto por las tasas sobre el juego y recargos sobre las mismas, el canon de saneamiento y las contribuciones especiales.

c. Recaudación homogénea y ajuste por homogeneización

- Nota: Ajuste por homogeneización = recaudación homogénea - recaudación normativa. - Fuente: de la Fuente (2021).

Cuadro A.5: Ingresos normativos y reales por otros tributos cedidos totalmente, año 2019 (sin ejercicio de la capacidad normativa en su caso), millones de euros

- Fuente: Liquidación de 2019 (MH, 2021a) y SGFAyL.

En los dos primeros paneles del Cuadro A.4 se muestra la recaudación real y normativa de los tributos cedidos tradicionales en 2019, incluyendo las tasas afectas a los servicios traspasados, así como la diferencia entre las dos variables (la “recaudación extra” por tributos cedidos tradicionales). El tercer panel del cuadro muestra la recaudación homogénea por tributos cedidos tradicionales, calculada como se indica en el texto. Al igual que en 2018 la recaudación homogénea por los tributos cedidos tradicionales se mantiene por debajo de su recaudación normativa, y la brecha entre ambas magnitudes vuelve a aumentar hasta situarse en torno a los 1.000 millones de euros.

En los Cuadros A.5 y A.6 se muestra la recaudación normativa por otros tributos cedidos total y parcialmente a las autonomías. En el Cuadro A.6 se incluye como nota el rendimiento real del tramo autonómico del IRPF con ejercicio de la capacidad normativa. De igual forma, en el Cuadro A.5 se incluye como nota la recaudación de los tramos autonómicos de los impuestos de matriculación e hidrocarburos (que serían cero para aquellas comunidades que no han utilizado su capacidad normativa).⁸ Los ingresos durante 2019 por el tramo estatal especial del Impuesto sobre Hidrocarburos (IH) se incluyen en la recaudación de este tributo, que forma parte de los ingresos por impuestos especiales en el Cuadro A.6. Los ingresos del tramo autonómico del IH se recogen aparte en el Cuadro A.5.

Cuadro A.6: Ingresos normativos por tributos cedidos parcialmente, año 2019 (sin ejercicio de la capacidad normativa), millones de euros

- Nota: IIEE* = Impuestos Especiales, excluyendo el impuesto sobre electricidad. Se incluye el tramo especia del Impuesto sobre Hidrocarburos pero no su tramo autonómico, que se recoge en el Cuadro A.5. - Fuente: Liquidación de 2019 (MH, 2021a).

⁸ En 2013 el antiguo céntimo sanitario (el impuesto sobre la venta minorista de determinados hidrocarburos, IVMDH) desaparece como tal y pasa a integrarse en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IH). Dentro de esta última figura se crea un nuevo tipo estatal especial igual para todas las comunidades autónomas (excepto Canarias), cuyos rendimientos se ceden íntegramente a éstas, y un tipo específico autonómico que puede variar de una comunidad a otra.

Cuadro A.7: Recaudación normativa total (capacidad tributaria), año 2019 y principales componentes, millones de euros

Cuadro A.8: Capacidad fiscal y principales componentes, millones de euros, año 2019

En el Cuadro A.7 se resumen los ingresos tributarios regionales, medidos con criterio normativo, que es lo que se denomina en el sistema la capacidad tributaria de cada región. Siguiendo el mismo esquema, en el Cuadro A.8 se muestran los componentes de la capacidad fiscal regional y el valor total de esta magnitud, que se construye sumando la menor de dos magnitudes para cada impuesto: su recaudación normativa y su recaudación real.⁹ La capacidad fiscal sólo se utiliza para el reparto del Fondo de Competitividad.

3 y 4. Revisión del Fondo de Suficiencia

El artículo 21 de la ley de financiación regional establece que las posibles variaciones de los tipos impositivos del IVA y de los Impuestos Especiales (IIEE) no afectarán a los ingresos de las comunidades autónomas. Para conseguir este objetivo, la Ley obliga a revisar el Fondo de Suficiencia de forma que se neutralicen los efectos de posibles cambios en los correspondientes tipos de gravamen.¹⁰ De esta forma se introduce una complicación adicional en un sistema ya excesivamente complejo, lo que podría haberse evitado reemplazando los actuales porcentajes de cesión sobre los rendimientos totales de tales impuestos por la introducción explícita de un tramo estatal y otro autonómico de cada impuesto que podrían regularse separadamente.

A efectos de la liquidación de 2019, no ha sido necesario introducir correcciones para neutralizar los efectos de cambios en los tipos de gravamen del IVA o de los impuestos especiales.

5. El Fondo de Cooperación

De acuerdo con el artículo 24 de la ley de financiación regional, serán beneficiarias del Fondo de Cooperación todas las regiones que tengan un PIB per cápita inferior al 90% del promedio del conjunto del territorio de régimen común. También lo serán las que cuenten con una densidad de población inferior a la mitad de la media de este territorio y aquellas que presenten a la vez una tasa de crecimiento de la población inferior al 90% de la media del mismo grupo de referencia y una densidad de población que no exceda en más del 25% su densidad media.¹¹ Para su reparto, el Fondo de Cooperación se divide en dos tramos. Al primer tramo se le asignan dos tercios de la dotación del Fondo, que se reparten entre todas las comunidades beneficiarias de acuerdo con su población (real, no ajustada), corregida por la distancia entre el PIB per cápita de cada región y el promedio de la misma variable en el conjunto de regiones beneficiarias del Fondo. El tercio restante de los recursos del Fondo se reparte en proporción a su población entre aquellas regiones beneficiarias del primer tramo que tengan una tasa de crecimiento de la población inferior al 50% de la media del territorio de régimen común. La ley establece que ninguna comunidad autónoma podrá recibir más del 40% de la dotación total de este subfondo, repartiéndose el exceso, en su caso, entre las comunidades beneficiarias del primer subfondo de acuerdo con los criterios de este. El Cuadro A.18 identifica a aquellas comunidades autónomas que cumplían en 2019 los distintos criterios de elegibilidad para el Fondo de Cooperación, que son las mismas que en el año anterior, excepto por la salida de Valencia y Aragón del segundo subfondo.

⁹ En el caso de las tasas afectas se utiliza siempre la recaudación normativa, que es el único dato sobre esta fuente de ingresos que se maneja en el sistema de financiación regional.

¹⁰ Lo que se estima es el impacto de primera ronda de cada modificación normativa, pero éste puede afectar a la recaudación de varios años. Así por ejemplo, un cambio en los tipos del IVA con efecto a mediados de año t afectará a la recaudación de los años t y t+1 y también a la de t+2 a través de las devoluciones de impuesto.

¹¹ A efectos de estos cálculos, en el año t se utilizará la media del PIB per cápita en t y los dos años precedentes, la tasa de crecimiento de la población entre t-2 y t y la densidad de población en t.

Cuadro A.18: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Cooperación, ejercicio 2019

- Nota: es la media de la variable correspondiente en cada caso. Las negritas indican que la región se incorpora al grupo de las que cumplen la condición correspondiente mientras que “sale” indica que deja de cumplirla. - Fuente: Liquidación del SFA de 2019, (MH, 2021a).

Cuadro A.19: Distribución del Fondo de Cooperación en 2019 millones de euros

- Nota: El límite máximo por comunidad del segundo tramo es de 308 millones. En primera instancia, a Andalucía le corresponden 349 millones, por lo que hay que retirale 40,6 millones que se reparten entre los beneficiarios del primer tramo, incluyendo a la propia Andalucía, de acuerdo con los criterios ordinarios de reparto del primer tramo.

El reparto del Fondo de Cooperación se resume en el Cuadro A.19. Tras actualizar la dotación total del Fondo en 2009 con el GITE 19/09, sus recursos ascienden a 2.310 millones de euros que se reparten en dos tramos con los criterios indicados más arriba.

6. El Fondo de Competitividad

Las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad se determinan en base a su capacidad fiscal y a su nivel de financiación normativa a competencias homogéneas antes del reparto del Fondo (excluyendo los recursos destinados a competencias singulares que no todas las comunidades han asumido). Esta segunda magnitud se calcula en el Cuadro A.20. En la columna [1] se muestra la financiación a competencias homogéneas percibida por cada región antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia, calculada con criterio normativo. A esta variable hay que restarle, tal como dispone la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Financiación Regional (Ley 22/2009), los reintegros de la liquidación aplazada de 2009 que se hacen efectivos en el año al que corresponde la liquidación (columna [2]).¹² Tambien se descuentan de la financiación homogénea antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia los anticipos concedidos en 2009 a cuenta de los nuevos recursos del sistema que no se cancelaron en ese año y cuya devolución se aplazó en los mismos términos que la del saldo de la liquidación en sentido estricto (columna [3]).¹³ En 2019 ambos ajustes son ya nulos, habiéndose agotado el período inicialmente previsto para la devolución de los importes aplzados, por lo que la financiación homogénea ajustada que se muestra en la columna [4] es idéntica a la columna [1].

En las columnas [5] y [6] se recogen otras dos magnitudes que, de acuerdo con la ley de financiación de 200,9 han de añadirse a la financiación homogénea durante el proceso de reparto del Fondo de Competitividad. Se trata de (el valor normativo de) los recursos REF canarios (columna [6]) y de las asignaciones del Fondo de Cooperación (columna [5]). En relación con la primera de estas variables, la situación cambia comenzando con la liquidación de 2015. De acuerdo con la disposición final décimonovena de la ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para 2017, los Recursos REF dejan gradualmente de computarse a efectos del cálculo del Fondo de Competitividad de la Comunidad Autónoma de Canarias. En particular, la ganancia resultante por este concepto se minorará en un 57% en la liquidación de 2015 y en un 30% en la de 2016. De 2017 en adelante el reparto del Fondo ya se realiza sin referencia alguna a los recursos REF.

12 A estos efectos, se utilizan los reintegros calculados de acuerdo con el calendario original de devolución, que contemplaba un período de cinco años. Con posterioridad, el plazo de devolución se extendió a diez años y luego a veinte, pero estos cambios no afectan a los cálculos necesarios para el reparto del Fondo de Competitividad.

¹³ Véase la sección 3.2.1 de la liquidación del sistema de financiación regional correspondiente a 2009 y el Cuadro 3.2.1.1B del mismo documento.

Cuadro A.20: Determinación del índice de financiación homogénea por habitante ajustado que se utiliza para repartir el Fondo de Competitividad de 2019

- Notas: Columna [4]: [4] = [1]+[2] + [3]. Columna [7]: financiación homogénea ajustada por habitante ajustado = [4]/población ajustada. Columna [8]: indice fin1 = [7]*100/2.669 Columna [9]: [9] = ([4]+[5]+[6])/población ajustada. Columna [10]: índice fin2 = [9]*100/2.669.

El primer índice de financiación homogénea que se utiliza en la ley para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad financiación (fin1 en la columna [8]) se obtiene normalizando la financiación básica homogénea ajustada por habitante ajustado (columna [7]) por su media nacional de 2.669 euros. Manteniendo esta última cantidad fija como denominador, el segundo índice de financiación (fin2 en la columna [10]) se construye incorporando al numerador (columna [4]) la dotación del Fondo de Cooperación por habitante ajustado (y hasta 2014 los recursos REF).

Este segundo índice es el que se utiliza en la práctica a la hora de repartir el Fondo de Competitividad junto con un índice de capacidad fiscal que se construye en tres etapas. En primer lugar, se calcula un índice preliminar de capacidad fiscal por habitante ajustado, normalizando el valor de esta variable en cada región (véase la sección 2 de este Anexo) por el promedio nacional. Seguidamente, se calcula la media ponderada entre el índice preliminar así obtenido y el promedio (= 100), asignando una ponderación de 0,25 a la primera de estas variables. De esta forma, se obtiene un indicador que aproximaría la posición financiera de cada comunidad una vez se ha aplicado el Fondo de Garantía (excluyendo la aportación estatal al mismo), con la consiguiente nivelación del 75% de los recursos tributarios por habitante ajustado de todas las regiones. Finalmente, se introduce un tope exógeno al valor del índice (que era de 105 hasta 2010 y pasó a ser de 106 de 2011 en adelante) para limitar las posibles transferencias del Fondo a aquellas regiones ricas a las que el resto del sistema pueda dejar con una financiación inferior a la que les correspondería por fórmula.

Cuadro A.21: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad de 2019

Para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad (FC), el indicador de financiación homogénea (fin2) se compara con el valor de referencia de 100 (esto es, con la financiación media de las regiones de régimen común) y con el índice de capacidad fiscal. El Cuadro A.21 muestra los datos necesarios y los resultados. Murcia y Canarias son elegibles por situarse por debajo de la financiación media por habitante ajustado antes del reparto del Fondo, mientras que Madrid y Cataluña lo son por tener un índice de financiación inferior a su indicador de capacidad fiscal y Valencia y Baleares satisfacen ambos criterios a la vez.

Una vez determinadas las comunidades beneficiarias, el Fondo de Competitividad se reparte en primera instancia entre las mismas en proporción a su población ajustada con los resultados que se recogen en el Cuadro A.22. La dotación total máxima a repartir es de 4.952 millones de euros. Esta cantidad se obtiene actualizando la dotación agregada del Fondo en 2009 con el GITE 19/09.

Cuadro A.22: Distribución preliminar del Fondo de Competitividad, 2019 millones de euros

Tal reparto es, sin embargo, sólo preliminar pues la Ley fija algunos límites que pueden llevar a la introducción de correcciones a posteriori de esta asignación inicial (art. 23.5). Una vez realizado el reparto preliminar del FC, el índice de financiación relativa por habitante ajustado se revisará al alza, añadiendo a la financiación básica de cada región (su participación en el Fondo de Cooperación y en los recursos REF, ya incorporadas en fin 2 y) la dotación provisional del Fondo de Competitividad que le haya correspondido. Si una vez así revisado el índice de financiación dejase de cumplirse la condición en virtud de la cual la región es beneficiaria del FC, se le retiraría a la misma la parte de la asignación preliminar de tal Fondo que hiciese falta para conseguir que la condición relevante se cumpla con igualdad estricta. Esto es, en el caso de aquellas regiones cuyo índice de financiación por habitante ajustado antes de la aplicación del Fondo de Competitividad es inferior a 100, la asignación total que les pueda corresponder con cargo a ambos Fondos no podrá situarlas por encima de este nivel (salvo que ya lo estén al añadir sólo el Fondo de Cooperación), y en el caso de las que son elegibles por tener un índice de financiación inferior a su índice de capacidad fiscal, los recursos procedentes de estos Fondos no podrán situarlas por encima de esta última referencia.

El Cuadro A.23 resume la información y los cálculos necesarios para realizar los ajustes que la Ley establece. Sumando a la financiación normativa homogénea ajustada de cada región beneficiaria antes de la aplicación del Fondo de Competitividad (columna [1]) la asignación preliminar de este Fondo que le ha correspondido, medida en euros por habitante ajustado (columna [2]), obtenemos su financiación revisada por habitante ajustado (columna [3]). Esta magnitud se compara con el objetivo de financiación por habitante ajustado para cada región (columna [5]), que se obtiene multiplicando la financiación media antes de los Fondos de Convergencia (2.669 euros por habitante ajustado) por el correspondiente índice objetivo (columna [4]), definido como el máximo de 100 y del índice "topado" de capacidad fiscal. Si la financiación asignada a una región tras el reparto preliminar del Fondo de Competitividad excede el objetivo, al menos parte de la dotación preliminar del Fondo habrá de retirarse.

Cuadro A.23: Comprobación de los límites fijados al reparto preliminar del Fondo de Competitividad, euros por habitante ajustado e índices, 2019

- Fuentes: [1]: Cuadro A.20. [2]: asignación preliminar total del Cuadro A.22 dividida por la población ajustada. [3] = [1]+[2]. Columna [4]: calculada a partir del Cuadro A.21. [5] = ([4]/100)*2.669. [6] = [3] – [5], siempre que sea positivo y cero en caso contrario. [7] = [6]*población ajustada.

En el presente caso, hay tres regiones (Cataluña, Murcia y Madrid) en las que el objetivo de financiación se excede tras el reparto preliminar, esto es, en las que [3] > [5]. Para evitar esto, la asignación del Fondo de Competitividad ha de reducirse en el importe que se muestra en la columna [6] en euros por habitante ajustado. Finalmente, la columna [7] muestra la cantidad total que habría que retirar a cada una de estas regiones para no exceder el objetivo que marca el sistema (medida en millones de euros). Esta cifra se calcula multiplicando la columna anterior por la población ajustada de cada región.

Cuadro A.24: Reparto definitivo del Fondo de Competitividad en 2019, resumen millones de euros, salvo que se indique lo contrario

El remanente resultante de la revisión de la asignación preliminar (1.719 millones de euros en nuestro caso) se reparte entre el resto de las regiones beneficiarias en proporción a su población ajustada, procediendo de la forma descrita más arriba y con los mismos límites. Esta operación se repite tantas veces como sea necesario para agotar los fondos disponibles o para llevar a todas las regiones hasta su objetivo de financiación. Con los datos que estamos manejando, basta con una iteración más y tras ella sobran 1.061 millones de euros. El Cuadro A.24 resume los resultados de las distintas fases del proceso y el reparto final de la dotación del Fondo. El Cuadro muestra magnitudes totales en millones de euros, excepto en sus dos últimas columnas, donde se ofrecen las dotaciones totales por habitante ajustado que corresponden a cada región y el índice revisado de financiación de las comunidades beneficiarias del Fondo tras el reparto de éste, manteniendo como denominador la financiación normativa media por habitante ajustado antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia.

Referencias

References

1. Boletín Oficial del Estado (BOE, 2009). Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. (B.O.E. núm. 305 de 19/12/2009). http://www.boe.es/boe/dias/2009/12/19/pdfs/BOE-A-2009-20375.pdf

References

1. de la Fuente, A. (2021). “La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2019.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española, de próxima publicación. Madrid.

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2021a). "Liquidación de los recursos del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y de las participaciones en los fondos de convergencia autonómica regulados en la ley 22/2009 de 18 de diciembre, correspondientes al ejercicio 2019.” Madrid. http://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financiac on%20comunidades%20autonomas2.aspx

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2021b). Recaudación líquida obtenida y aplicada por tributos cedidos gestionados por las Comunidades Autónomas de Régimen Común. Inspección General, Madrid. http://www.minhafp.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/Impuestos/RecaudacionDefinitivaTributosCedidos.aspx

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2021e). Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. Liquidaciones del SFA desde el año 2002. http://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financiaci on%20comunidades%20autonomas2.aspx

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2021g). Nota de prensa. El Gobierno aprueba el reparto del fondo extraordinario de 13.486 millones para las Comunidades Autónomas. https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prens a/2021/CONSEJO%20DE%20MINISTROS/03-08-21-NP-REPARTO-FONDO-ADICIONAL-13.486-MILLONES-CCAA.pdf