Situación económica y respuesta a la crisis de Ucrania

ÁNGEL DE LA FUENTE

BOLETÍN FEDEA No. 19

Estudios sobre la Economía Española 2022/25

Noviembre de 2022

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Angel de la Fuente (FEDEA e IAE-CSIC)

Resumen

Este documento es parte de la serie de Boletines de seguimiento de la crisis que FEDEA lleva publicando desde el inicio de la pandemia. En su primera parte se recopilan y analizan algunos indicadores de la evolución de la actividad económica, los precios y las finanzas públicas. La segunda parte se dedica al análisis y valoración de las principales medidas tomadas por el Gobierno español para mitigar los efectos económicos de la guerra de Ucrania.

Índice

1. Introducción 1 2. Evolución de la situación económica 4 2.1. Mercado de trabajo 5 2.2. Precios 6 2.3. Salarios y tipos de interés 12 2.4. Finanzas públicas 14 3. Medidas económicas y sociales adoptadas en las últimas semanas 17 Convendría replantear ciertas ayudas... 19 ... y buena parte de las nuevas medidas fiscales 21 Anexo 1. Detalle de las medidas destinadas a paliar los efectos de la guerra de Ucrania 25 a. Ayudas sectoriales 25 b. Ayudas de carácter general a familias y empresas 27 c. Apoyo a familias vulnerables 28 d. Medidas energéticas 30 e. Medidas de carácter laboral 32 f. Medidas fiscales 32 g. Otras medidas 34 2. El tipo marginal efectivo del IRPF 34 3. La presión fiscal sobre la electricidad 38 4. El coste estimado de las ayudas generales en materia energética 39 Referencias - Fuentes estadísticas 40 - Medidas para paliar el impacto de la guerra 41 - Otras referencias 43

En esta versión se corrigen un par de errores que afectaban a la sección 2 del Anexo, en la que se analiza el efecto de la reducción por rentas del trabajo sobre el tipo marginal efectivo del IRPF. El primer error es que el cálculo se hacía suponiendo que, por cada euro de renta adicional, se pierden 1,5 euros de la reducción, tal como establece la ley del IRPF todavía en vigor. Sin embargo, el proyecto de ley de PGE de 2023 reduce esta pérdida a 1,14 euros, mitigando por tanto la distorsión en alguna medida. En particular, el tipo marginal efectivo pasa a ser del 51,4% en vez del 60%. Agradezco a Jaume Viñas la advertencia de que había un error en el trabajo original. El segundo error es que no me di cuenta de que dentro del intervalo en el que la reducción decrece con la renta se produce un cambio de tramo, esto es, de tipo de gravamen. Ninguno de los errores afecta al núcleo del argumento. Mis disculpas a los lectores del Boletín original.

1. Introducción

Este documento es el número 19 de la serie de Boletines de seguimiento de la crisis que FEDEA lleva publicando desde el inicio de la pandemia. Su primera parte repasa algunos indicadores que resumen la evolución de la actividad económica, los precios y las finanzas públicas en lo que va de año, comparándola con la de períodos similares de los ejercicios anteriores. La segunda parte se dedica al análisis y valoración de las principales medidas tomadas por el Gobierno español para mitigar los efectos de la guerra de Ucrania.

La economía española atraviesa una situación peculiar. Por un lado, el PIB no ha recuperado todavía su nivel previo a la pandemia y su crecimiento comienza a mostrar signos claros de ralentización en un contexto internacional muy complicado. Por el otro, los indicadores de ocupación han superado con holgura sus niveles de 2019 y aguantan por el momento mucho mejor de lo esperado, mientras que la recaudación tributaria crece a un ritmo récord, ayudando a moderar el déficit público. Incluso los precios energéticos nos están dando en los dos últimos meses una tregua, que habrá que ver si se mantiene cuando llegue el invierno. Pese a ello, la inflación sigue siendo muy alta y el elevado nivel de precios de la energía y otros productos básicos, junto con el rápido repunte de los tipos de interés, está generando crecientes problemas para familias y empresas. A las primeras cada vez les cuesta más llegar a fin de mes, mientras que muchas de las segundas se enfrentan a drásticos aumentos de costes que amenazan con hacer inviable su actividad.

Cómo ayudar a los hogares y empresas más afectados por la crisis de la manera más efectiva y eficiente posible, y cómo financiar las necesarias actuaciones de forma equitativa y sin comprometer nuestro potencial de crecimiento o la sostenibilidad de las cuentas públicas, son las grandes cuestiones a las que se enfrenta la política económica en este momento. Al igual que dos de sus antecesores cercanos (los números 16 y 17), el presente Boletín analiza la respuesta que se ha dado en nuestro país a este reto y avanza algunas sugerencias para intentar mejorarla. Estas recomendaciones se centran en la necesidad de concentrar las ayudas donde más falta hacen, no anular las señales de precios y prestar atención a los incentivos, buscar consensos tan amplios como sea posible sobre el reparto de los costes de la crisis y respetar la seguridad jurídica como condición imprescindible para el buen funcionamiento de una economía de mercado.

Las líneas generales de la estrategia del Gobierno para hacer frente a la situación no han variado desde el primer decreto anti-crisis, aprobado pocas semanas después de la invasión de Ucrania. Desde el anterior número de este Boletín dedicado al tema, se han extendido o reforzado muchas de las medidas tomadas con anterioridad en materia de ayudas específicas a los sectores y hogares más afectados por la inflación, ayudas de carácter general como la bonificación de los carburantes y de los abonos de transporte público, y rebajas en la tributación energética. Por otra parte, se han tomado (tímidas) medidas adicionales para agilizar los proyectos de generación de energías renovables y se han introducido medidas directas de ahorro energético, con límites de temperatura en la climatización de recintos y edificios públicos y lugares de trabajo, así como con mayores exigencias de eficiencia en el alumbrado de calles y carreteras.

El Gobierno parece estar valorando la efectividad de al menos parte de estas medidas de cara a su posible prórroga el año que viene. Por el momento, el proyecto de PGE sólo recoge la ampliación de la cobertura de los bonos sociales eléctrico y térmico y el mantenimiento de ciertas subvenciones al transporte, incluyendo la gratuidad de los abonos de cercanías, dejando por tanto en el aire la continuidad de medidas como la bonificación de los combustibles o la rebaja de los impuestos energéticos.

Es de esperar que este proceso de reflexión se traduzca en una reasignación de recursos hacia políticas más eficientes y equitativas, primando el sostenimiento de las rentas de los más afectados frente a las subvenciones al consumo energético, especialmente las de carácter universal. Estas últimas deberían eliminarse por su elevado coste y sus negativos efectos de incentivación del consumo mediante una reducción artificial de los precios que no resuelve el problema subyacente. Convendría reconsiderar también la gratuidad total de ciertos transportes públicos, aunque manteniendo niveles elevados de subvención, e introducir en las ayudas selectivas cláusulas que incentiven el ahorro energético, en línea con lo que se ha hecho en la nueva tarifa de último recurso de gas natural para las calderas comunitarias, en la que el descuento se limita a un consumo no superior a la media de los últimos cinco años, estableciéndose un recargo del 25% por encima de ese nivel.

El margen disponible para la reorientación de las medidas paliativas ante la inflación es muy considerable. Según mis cálculos, las rebajas de los impuestos y cargos eléctricos y la bonificación a los carburantes tendrán un coste total cercano a los 17.000 millones de euros durante 2022. Esta suma permitiría financiar ayudas directas muy importantes a los hogares de rentas bajas y medias sin distorsionar las señales de precios que incentivan el ahorro de energía y la inversión en renovables. Como referencia, sirvan los datos siguientes. En 2021 había en nuestro país casi 9 millones de hogares con ingresos netos regulares por debajo de 2.000 euros mensuales, cuyo gasto total en comida y energía ascendió a unos 55.000 millones de euros. El ahorro derivado de la eliminación de las ayudas no selectivas a la energía permitiría enviar a cada una de estas familias un cheque por un importe de 1.889 euros, lo que supondría un 31% de su gasto medio en comida y energía.

Algunas de las novedades más llamativas de estos últimos meses han sido de carácter tributario y están dirigidas, según el Gobierno, a asegurar un reparto equitativo de los costes de la crisis, elevando la presión fiscal sobre las rentas altas y las grandes empresas para financiar ayudas a los hogares y sectores más afectados por la inflación desatada por la guerra. Aquí se incluirían, entre otras cosas, los gravámenes extraordinarios sobre ciertos bancos y empresas energéticas anunciados por el Presidente del Gobierno en el Debate sobre el estado de la nación, el nuevo impuesto de solidaridad sobre las grandes fortunas, las rebajas en el IRPF para las rentas bajas, el aumento de los tipos de gravamen para las rentas de capital superiores a 200.000 euros y ciertos cambios en el Impuesto de Sociedades que elevan la presión fiscal sobre las grandes empresas y la reducen para las Pymes de menor tamaño.

Muchas de estas medidas son cuestionables. Sobre los gravámenes a bancos y energéticas, la proposición de ley enviada al Congreso por los partidos de la coalición de gobierno ha superado las peores expectativas. El texto renuncia incluso a ligar los nuevos gravámenes con la cuantía de los supuestos beneficios extraordinarios que en principio los justifican, convirtiéndolos así en exacciones claramente arbitrarias desde cualquier perspectiva que tienen muy mal encaje en un estado de derecho. Si la proposición de ley se aprueba sin cambios de calado y supera los seguros recursos judiciales a los que dará lugar, se sentará un precedente muy preocupante que permitirá a cualquier futura mayoría de gobierno asignar a dedo a sectores (o incluso agentes) específicos cargas o exacciones de cuantía muy significativa, dejando en papel mojado en el ámbito fiscal los principios constitucionales de igualdad y de interdicción de la arbitrariedad. Para evitar una larga disputa legal y la posibilidad de males mayores, convendría retirar la propuesta actual y tramitar un nuevo texto. Este debería adecuarse a lo establecido en la reciente propuesta de reglamento europeo sobre el tema, en la que el gravamen extraordinario se restringe a ciertas empresas energéticas y se liga a los beneficios extraordinarios realmente obtenidos por las mismas, en vez de calcularse como un porcentaje de sus ingresos totales, como se hace en la propuesta del Gobierno.

También plantea problemas legales y políticos el anunciado impuesto de solidaridad sobre las grandes fortunas, cuya introducción parece estar motivada fundamentalmente por el deseo de imponer a ciertas comunidades autónomas las preferencias tributarias del actual Gobierno central. Tal como se ha diseñado el nuevo tributo, las comunidades autónomas tendrían todos los incentivos para recuperar e incluso subir su propio impuesto para patrimonios superiores al umbral estatal, pues lo que no cobren ellas se lo llevará el Estado sin que haya ahorro alguno para sus ciudadanos. Por lo tanto, el nuevo tributo limita por la puerta de atrás la capacidad de las comunidades autónomas de modular la fiscalidad sobre el patrimonio que les confiere la normativa vigente, lo que podría ser motivo de inconstitucionalidad, o de nulidad por invasión de competencias. Además de recurrir el impuesto, algunas comunidades podrían seguir la misma estrategia que el Gobierno central y tomar medidas que traten de anular en la práctica los efectos de las disposiciones estatales. Se abriría así una guerra de guerrillas fiscal entre administraciones que no beneficiaría a nadie.

Por otra parte, la rebaja del IRPF para las rentas bajas va en principio en la dirección correcta pues ayuda a sostener las rentas de los hogares más vulnerables sin debilitar las señales de precios que incentivarían los ajustes que exige la nueva situación energética. La forma elegida para instrumentar la rebaja, sin embargo, es claramente mejorable. Se ha optado, en particular, por actuar a través de la reducción de la base imponible por rendimientos del trabajo, incrementando su cuantía y elevando el umbral para su desaparición. Se potencia así un beneficio fiscal de muy cuestionable diseño que eleva el tipo marginal efectivo de gravamen hasta más del 50% para un tramo de renta en torno a los 20.000 euros, lo que no parece muy lógico.

En conclusión, entre las últimas medidas fiscales anunciadas por el Gobierno se incluyen algunas disposiciones poco meditadas, técnica y legalmente problemáticas, con una fuerte carga ideológica y clara motivación electoral. Convendría reconsiderar estas medidas y adoptar un planteamiento más neutro que parta de un cuidadoso diagnóstico de las debilidades de nuestro sistema fiscal. El Libro Blanco de la reciente Comisión de Expertos podría muy bien servir como punto de partida para la discusión sobre las grandes líneas de una reforma esencial que debería ser fruto de un amplio pacto.

Con los elevados niveles de déficit y deuda que tenemos en la actualidad, no hay ciertamente margen para bajadas generalizadas y permanentes de impuestos en España (aunque seguramente sí para retoques transitorios en tipos y retenciones que puedan resultar útiles para sostener rentas sin desincentivar el necesario ahorro energético). Más bien al contrario, necesitamos una reforma fiscal en profundidad que incremente nuestra capacidad recaudatoria – acompañada de un esfuerzo serio para controlar el crecimiento del gasto, especialmente en materia de pensiones. Un objetivo esencial de esa reforma ha de ser el de ampliar las bases tributarias, eliminando o reduciendo al máximo “agujeros” tales como los tipos reducidos de IVA, el sistema de módulos y el régimen simplificado del IVA y revisando los beneficios fiscales que carecen de una justificación clara. La reforma ha de traducirse en una revisión sistemática y coordinada de los grandes impuestos sobre la renta personal y societaria y sobre el consumo, así como en el desarrollo de una fiscalidad ambiental digna de ese nombre.

2. Evolución de la situación económica

El Gráfico 2.1 muestra la evolución del nivel de actividad desde justo antes de la llegada de la pandemia hasta la actualidad a través de cuatro indicadores: el PIB real y las horas trabajadas de la Contabilidad Trimestral del INE (2022) y la ocupación asalariada efectiva, total y del sector privado, definida como el resultado de restar los trabajadores afectados por ERTEs del número total de asalariados afiliados a la Seguridad Social en situación de alta laboral.¹ Todas las variables se normalizan en cada período por su valor en el correspondiente trimestre de 2019.

Gráfico 2.1: Evolución del PIB real, las horas trabajadas y el empleo asalariado efectivo con respecto a 2019 (índices con base 100 = mismo trimestre de 2019)

- Nota: los datos de PIB y horas se toman de la Contabilidad Nacional Trimestral (INE, 2022). Para la ocupación efectiva se utilizan medias trimestrales calculadas sobre los meses disponibles (que ya llegan hasta septiembre en el caso de 2022T3). A efectos de calcular la ocupación privada, se resta de la ocupación total la del sector público, aproximado por la suma de administraciones públicas, educación, sanidad y servicios sociales.

La llegada de la pandemia en marzo de 2020 supuso un fortísimo shock económico que redujo el empleo y el output de nuestro país en más de un 20% durante el segundo trimestre del ejercicio. Tras el fuerte rebote del otoño, entramos en un período de cierto estancamiento que dio paso, a su vez, a una recuperación más rápida que se inicia en la primavera de 2021y continúa hasta la invasión rusa de Ucrania, a finales de febrero de 2022. A partir de ese momento, la senda de la ocupación efectiva se aplana, siguiendo con un cierto retardo la ralentización del crecimiento del PIB real, que se había iniciado algo antes.

¹ Los datos de afiliación, en media mensual, provienen de la Seguridad Social (2022a, b y c), al igual que el desglose por sectores y territorios de los trabajadores afectados por ERTEs, también en media mensual. Los datos de afectados por ERTEs se publican a través de notas de prensa que generalmente van acompañadas de un archivo de Excel. Estas notas se cuelgan en la página web del Gabinete de Comunicación del Ministerio de Inclusión y Seguridad Social:

https://prensa.inclusion.gob.es/WebPrensaInclusion/inicio.

Aunque las sendas de las cuatro variables analizadas son cualitativamente similares, hay diferencias entre ellas que generan una cierta incertidumbre sobre el perfil y la intensidad real de la recuperación. En particular, ésta aparenta ser bastante más suave en términos de PIB que de empleo efectivo a partir del tercer trimestre de 2020. En el último trimestre de 2021, el empleo efectivo había recuperado ya su nivel de 2019, tanto si consideramos el conjunto de la economía como sólo el sector privado, que crece significativamente menos que el sector público. En la misma fecha, sin embargo, el PIB real seguía casi cuatro puntos por debajo del nivel prepandemia. La serie de horas trabajadas, finalmente, es consistente con la de PIB en 2022T1, pero muestra llamativas oscilaciones por encima de ésta durante el período analizado.

2.1. Mercado de trabajo

El Gráfico 2.2 muestra la evolución de una serie de indicadores de mercado de trabajo de frecuencia mensual. Se incluyen aquí, en particular, el paro registrado, la afiliación a la Seguridad Social, el número de afectados por ERTEs, la ocupación asalariada efectiva total y privada, definida más arriba, y el desempleo efectivo, calculado como la suma del paro registrado más los demandantes de empleo no parados con relación laboral– una categoría en la que se incluyen los afectados por ERTEs y los fijos discontinuos que no están trabajando. Todas las variables se calculan con datos del último día del mes, excepto la ocupación efectiva, en la que se utilizan los promedios durante el conjunto del mes de la afiliación y los afectados por ERTEs. El paro efectivo se introduce para tratar de mitigar la ruptura de la serie de paro registrado generada por la reciente reforma laboral, y en particular, por la rápida transformación de contratos temporales en fijos discontinuos. El problema surge porque, a diferencia de los temporales, los fijos discontinuos no se contabilizan como parados aunque no estén trabajando en el momento de la toma de datos.

A la vista del Gráfico 2.2, se aprecia que los indicadores de afiliación y paro han más que recuperado sus valores pre-pandemia y no se advierten por el momento en sus sendas desviaciones significativas a la baja con respecto al habitual patrón estacional de clara mejora de la ocupación durante la primera mitad del año y de empeoramiento durante el grueso de la segunda mitad (véanse los paneles a y b del Gráfico 2.2). Al contrario, las cifras de afiliación han aumentado en septiembre y octubre y el paro ha caído en este último mes, en contra de lo habitual. En la misma línea, tras normalizar los datos de ocupación efectiva por sus valores de 2019, eliminando así su patrón estacional, se mantiene la suave tendencia al alza de la variable (panel d).

Gráfico 2.2: Indicadores de mercado de trabajo, España

a. Paro registrado

b. Afiliación a la Seguridad Social

c. Afectados por ERTEs, 2022 d. Ocupación asalariada efectiva 2022, 2019 = 100

e. Paro registrado efectivo

- Notas: Paro registrado y afiliación en millones de personas; afectados por ERTEs en miles; ocupación asalariada efectiva en índices con media del mismo mes de 2019 = 100. Los datos de afectados por ERTEs del panel c y la afiliación del panel b corresponden al último día del mes e incluyen todos los ERTE, no sólo los ligados al Covid. Para calcular la ocupación asalariada efectiva, se utilizan los valores medios durante cada mes de la afiliación asalariada y los afectador por todos los ERTE. El paro efectivo se calcula sumando al paro registrado los demandantes de empleo no parados que mantienen una relación laboral. Este último grupo incluye a los afectados por ERTEs, los fjjos discontinuos que no están trabajando y los perceptores de prestaciones por desempleo que participan en trabajos de colaboración social para las administraciones públicas. Este último grupo parece ser residual.

- Fuentes: Paro registrado a fin de mes: SEPE (2022a), Resumen estadístico mensual. Los datos de demandantes de empleo con relación laboral provienen de la estadística de demandantes de empleo del SEPE (2022b). Los datos mensuales de afiliación y afectados por ERTEs se publican a través de notas de prensa que generalmente van acompañadas de un archivo de Excel. Estas notas se cuelgan en la página web del Gabinete de Comunicación del Ministerio de Inclusión y Seguridad Social: https://prensa.inclusion.gob.es/WebPrensaInclusion/inicio

Finalmente, comparando los paneles a y e, vemos que el patrón general es similar en ambos casos, si bien el paro efectivo ha tardado algo más que el paro registrado en situarse por debajo del nivel de 2019 y la mejora con respecto a ese año es inferior.

2.2. Precios

Donde los efectos del shock ucraniano se aprecian con mayor claridad es en la evolución de los precios de la energía y otras materias primas, así como en la de los precios al consumo, que están repuntando con fuerza desde hace meses tanto en España como en el resto de la UE.

El canal más importante de transmisión de los efectos económicos de la invasión de Ucrania hacia otros países ha sido, hasta el momento, el fuerte incremento de los precios en los mercados internacionales de la energía y otras materias primas esenciales, como los cereales y ciertos metales. La guerra ha exacerbado unas alzas de precios que comenzaron a sentirse antes de su inicio. Los precios energéticos empezaron a girar al alza en la segunda mitad de 2020, una vez pasado lo peor de la pandemia y, como se aprecia en el Gráfico 2.3, se dispararon en la segunda mitad de 2021 y la primera parte de 2022. La subida ha sido especialmente importante en el caso del gas y la electricidad, cuyo precio llegó a multiplicar su valor promedio en 2017-19 por entre 5 y 6 en el momento de la invasión. Por comparación, el aumento en el precio del petróleo resulta modesto, pero también llegó a multiplicarse por más de dos en los meses siguientes al comienzo de la guerra.

Gráfico 2.3: Evolución de los precios de la energía precios medios mensuales, promedio 2017-19 = 100

Notas y fuentes: - Petróleo: Crudo Brent, precio spot FOB, en dólares por barril. Energy Information Administration https://www.eia.gov/dnav/pet/pet_pri_spt_s1_m.htm - Electricidad: precio de la electricidad en España, day ahead, en euros por MWh. OMIE. Informe mensual, cuadro 5.7, precio medio aritmético en el mercado diario. https://www.omie.es/es/publicaciones - Gas natural: precio en España en euros por MWh, Mibgas index. MIBGAS https://www.mibgas.es/es/file-access?path=AGNO_2022/XLS Los datos originales se normalizan por el promedio de los valores mensuales del período 2017-2019. - Recargo al precio de la electricidad para compensar a las generadoras que utilizan gas como combustible: https://www.omie.es/es/market-results/daily/average-final-prices/hourly-price-consumers - Agradezco a Diego Rodríguez su ayuda con estos datos.

Tras el fuerte pico de marzo, causado por el inicio de la invasión, los precios energéticos se moderaron un poquito para volver a repuntar en los meses de verano, especialmente en el caso del gas. Esto refleja, al menos en parte, las crecientes restricciones impuestas por Rusia al suministro a los países europeos, culminando con el cierre, en principio definitivo, de uno de los principales gasoductos rusos hacia Europa justo a comienzos de septiembre. En los últimos meses, finalmente, con los depósitos de gas llenos y una débil demanda asiática, los precios están ofreciendo una nueva tregua cuya duración está por ver, especialmente si un invierno frío aumenta la demanda de gas por encima de lo esperado.

En términos generales, el precio de la electricidad sigue de cerca al del gas debido a que éste es el combustible que utilizan la mayoría de los generadores marginales de electricidad. Sin embargo, la puesta en marcha en junio del mal llamado “tope al gas” (o “mecanismo ibérico”) parece haber permitido el desacoplamiento de los precios del gas y la electricidad, tal como se aprecia en el gráfico anterior, donde estos se mueven en direcciones opuestas durante el verano. La diferencia entre las dos sendas de precios es menor, pero todavía apreciable, cuando al precio spot de la electricidad se le añade el recargo necesario para financiar la subvención a los productores eléctricos que utilizan el gas como combustible, como se hace en la línea negra discontinua del Gráfico 2.3.

Puesto que tanto España como la gran mayoría de los países europeos son grandes importadores netos de energía y materias primas, la subida de sus precios tiene un efecto macroeconómico importante. El Gráfico 2.4 muestra la evolución reciente de los precios de los bienes importados por España, la UE27 y la Zona Euro. En todos los casos, los precios caen durante el primer año de la pandemia y se disparan al alza comenzando en el segundo trimestre de 2021 (2021T2), alcanzado tasas interanuales de variación superiores al 20% con el comienzo de la guerra en 2022T1, que vuelven a aumentar en 2022T2. El aumento es especialmente fuerte en el caso de España, pero se modera en el trimestre siguiente (para el que todavía no están disponibles los datos del conjunto de la UE).

Gráfico 2.4: Variación interanual del deflactor de las importaciones de bienes - Fuente: Base de datos de Eurostat, Economía y finanzas, Cuentas Nacionales. https://ec.europa.eu/eurostat/web/main/data/database

En de la Fuente (2022a) se propone una forma sencilla de cuantificar el impacto de un shock de precios a la importación. El indicador propuesto mide el impacto directo e inmediato de tal perturbación sobre la renta real del país importador, antes de que las empresas y familias puedan reaccionar a ella ajustando las cantidades de bienes importados que consumen o utilizan como inputs. En principio, por tanto, el indicador recoge el impacto potencial sobre la renta de una subida de los precios de las importaciones, pero no su impacto final, que dependerá también de la reacción de los agentes económicos y de las políticas adoptadas por el Gobierno. Puesto que los agentes económicos buscarán la forma de minimizar el daño que sufre cada uno, cabe esperar que el efecto final sea menor que el shock inicial, pero en un mundo con rigideces y mercados imperfectos no es descartable que pueda suceder lo contrario, especialmente si el incremento de costes es lo suficientemente grande como para causar el cierre de un número significativo de empresas (y no sólo ajustes marginales en sus niveles de producción y precios).

Como se muestra en el trabajo citado, la pérdida potencial de renta real, expresada como porcentaje del , dependerá del peso de las importaciones en el PIB, del diferencial entre las tasas de crecimiento de los precios de las importaciones, del índice general de precios (?, el deflactor del PIB) de acuerdo con la siguiente expresión:

\[(1) \kappa_ {M} = \omega_ {M} (G (p _ {m}) - G (p))\]

El valor de se puede calcular utilizando los datos que proporciona la Contabilidad Nacional de Eurostat. El Gráfico 2.5 muestra el valor del shock de precios a la importación acumulado desde 2021T1 hasta donde permiten llegar los datos existentes. Dibujamos, en particular, la senda de , definido como

\[c \kappa_ {M} (t) = \sum_ {s = 2 0 2 1 T 1} ^ {t} \kappa_ {M} (s)\]

donde se calcula aplicando la ecuación (1) con datos de la Contabilidad Trimestral de Eurostat, utilizando tasas de variación intertrimestrales para los deflactores del PIB y las importaciones.

Gráfico 2.5: Shock de precios a la importación, valor acumulado desde 2021T1 - Nota: Se construye utilizando datos de la Contabilidad Trimestral de Eurostat sobre la evolución de los deflactores del PIB y las importaciones de bienes y el peso de estas últimas en el PIB siguiendo el procedimiento desarrollado en de la Fuente (2022c).

El Gráfico 2.5 muestra que el shock de precios a la importación acumulado en los últimos trimestres es muy considerable, situándose en torno a nueve puntos en el conjunto de la Unión o de la Zona Euro y sobre los diez puntos en el caso de España, pese a la ligera mejora de 2022T3, que es el primer trimestre en el que los precios de las importaciones descienden en términos relativos frente al deflactor del PIB. Estamos, por tanto, ante un fuerte shock negativo de oferta que reduce la renta neta de los países miembros y pone presión al alza sobre sus precios. Puesto que la subida de precios se concentra en primera instancia en la energía, que es un insumo importante para la producción de casi todos los bienes y servicios, se produce un aumento generalizado de los costes de producción que desplaza las curvas de oferta sectoriales hacia arriba, empujando al alza los precios y a la baja la producción, el empleo y los márgenes empresariales. En aquellos sectores más intensivos en energía que tengan dificultades para trasladar con rapidez sus mayores costes a precios, el shock puede hacer muy difícil que las empresas recuperen sus costes variables, forzando cierres al menos temporales. El nuevo shock, por tanto, vendrá a dificultar la recuperación del anterior, reduciendo la tasa de crecimiento esperada de nuestra economía, como ya recogen las previsiones de los organismos internacionales, los analistas privados y el propio Gobierno.

El Gráfico 2.6 muestra la evolución reciente de diversas variantes del índice armonizado de precios al consumo que publica Eurostat, comenzando por el índice general (el IPC en el sentido habitual del término), que ha llegado a superar el 10% en meses recientes, un valor que no se había visto en cuatro décadas. Se muestran también los dos componentes más volátiles del índice, los de energía y alimentos no procesados, y dos indicadores de la inflación subyacente, los que excluyen, respectivamente, la energía y la energía y los alimentos.

Gráfico 2.6: Índice armonizado de precios al consumo variación interanual en porcentaje, España vs. Zona Euro y UE27, a. Índice general

b. Energía

c. Alimentos no procesados

d. Índice general sin energía

e. General sin energía ni comida no procesada - Fuente: Eurostat database. Economy and finance. Prices. Harmonised index of consumer prices. https://ec.europa.eu/eurostat/web/main/data/database

El componente energético del IPC es, como cabría esperar, el que más rápidamente ha aumentado durante el último año, con una variación interanual que en marzo se situaba por encima del 40% en la UE y la Zona Euro y del 60% en España. Durante muchos meses, este indicador registró un apreciable diferencial en nuestra contra que, en buena parte, explica por qué estábamos en ese momento entre los países de la UE con una inflación general más elevada.² Desde abril hasta agosto, sin embargo, el alza de los precios energéticos se modera tanto en la UE como en España y el diferencial entre ellos se corrige totalmente, en parte al menos como resultado de las medidas adoptadas por el Gobierno español para mitigar el incremento de los precios energéticos mediante subvenciones, rebajas fiscales y el mecanismo de “desacople” del gas, que transfiere rentas desde los productores de electricidad a los consumidores.

El componente alimentario del índice también muestra una clara tendencia al alza desde mediados del año pasado, pero mucho menos intensa que el energético, situándose en marzo con tasas de variación interanuales en torno al 7-9% que se elevan hasta el 13- 15% en los meses de verano y otoño. Si eliminamos estos dos componentes, la inflación subyacente se situaría en la actualidad sobre el 7%, con una clara y fuerte tendencia al alza desde el verano del año pasado que sugiere que las subidas de precios energéticos están afectando ya de forma significativa a otros sectores.

En términos del índice general y el energético, España ha mejorado significativamente en los últimos meses y, por primera vez desde comienzos de 2021, se sitúa en septiembre con una inflación por debajo de la media de la eurozona y de la Unión. Esto se debe fundamentalmente al fuerte descenso de la inflación energética y en particular de su componente eléctrico, que se desploma en términos de tasa interanual desde el 60,6% en agosto hasta el 20,2% en septiembre según los datos de Eurostat, gracias a un descenso en niveles tras el fuerte pico de agosto y a los elevados precios que ya se registraban en el mismo mes del año pasado (véase el Gráfico 2.6.bis). También ha ayudado a moderar la inflación el descenso de la tasa de crecimiento de los precios de los servicios de transporte, del +3,7% al -10,6%, tras la introducción de importantes subvenciones al transporte público.

² Este diferencial fue, al menos en parte, consecuencia de dos problemas técnicos que pueden distorsionar significativamente las estimaciones. El primero tiene que ver con el peculiar diseño de nuestra tarifa eléctrica regulada (el llamado PVPC), que está directamente ligada a los precios diarios en el mercado mayorista, haciéndola más volátil que la mayoría de sus homólogas europeas y, en los últimos meses, más alcista. El segundo es que, hasta el momento, esta tarifa es la única que se tiene en cuenta para calcular el componente energético del IPC, excluyendo otras más estables ofrecidas en el mercado libre que se aplican a más de la mitad de los consumidores.

Gráfico 2.6.bis: Evolución del componente eléctrico del IPC español, índice en niveles. 2015 = 100 - Fuente: Eurostat database. Economy and finance. Prices. Harmonised index of consumer prices. https://ec.europa.eu/eurostat/web/main/data/database

De cara al futuro, así como para entender bien las comparaciones con otros países, conviene recordar que muchas de las medidas que se han adoptado en España (más que en otros miembros de la UE) para mitigar la inflación durante los últimos meses (y en particular las subvenciones, rebajas impositivas y el mecanismo de desacople o tope del gas) reducen los síntomas inflacionarios pero no solucionan el problema subyacente. En el caso de la electricidad, por ejemplo, el tipo impositivo efectivo se ha reducido en torno a 30 puntos en poco más de un año (véase la sección 3 del Anexo). Por tanto, la vuelta a la normalidad en materia tributaria y de cargos supondrá, cuando se produzca, una subida de la tarifa eléctrica de alrededor de un tercio que representará un fuerte shock inflacionario, a menos que se pueda hacer coincidir con una corrección a la baja de los niveles de precios energéticos tras el fin de la guerra de Ucrania. Lo mismo es cierto en el caso de otras medidas, como la bonificación de los carburantes.

2.3. Salarios y tipos de interés

Un riesgo importante en la situación actual es que las subidas de los precios al consumo se vayan transmitiendo a los salarios, iniciándose así una espiral inflacionista que tendería a autoalimentarse y a convertir un “escalón” de precios en un proceso inflacionario persistente. Por el momento, no hay indicaciones claras de que esto esté sucediendo, pero los datos disponibles son de limitada utilidad de cara a anticipar lo que podría suceder incluso en un futuro cercano.

Una de las fuentes más relevantes en este ámbito es el índice de costes salariales por hora trabajada de Eurostat, que se elabora con datos trimestrales de Contabilidad Nacional. Como se aprecia en el Gráfico 2.7, el crecimiento de los costes salariales en euros mantiene su moderación en la primera mitad del año, al menos en el caso de España, pero el perfil de la serie en los últimos dos o tres ejercicios presenta una elevada volatilidad que hace que estos datos sean difíciles de interpretar. El problema parece deberse, al menos parcialmente, a que la evolución de las horas trabajadas y los costes salariales ha estado distorsionada por cuestiones relacionadas con la pandemia y con el uso de ERTEs y esquemas similares que afectan a la duración de la jornada laboral y a la remuneración de los asalariados. Otra de las fuentes relevantes, la estadística de convenios (Gráfico 2.8), también apunta a que los incrementos salariales pactados en los convenios registrados en lo que va de año son, por el momento, modestos, pero estos datos también han de interpretarse con precaución porque reflejan fundamentalmente lo acordado en convenios plurianuales pactados en años anteriores.

Gráfico 2.7: Índice de costes laborales por hora trabajada componente de sueldos y salarios, en euros corrientes variación interanual en %

- Fuente: Eurostat database. General and regional statistics. European and national indicators for shortterm analysis. Labour market.

Gráfico 2.8: Incremento salarial pactado en convenio - Fuente: Estadística de convenios colectivos de trabajo. MTES (2022).

Así pues, habrá que estar muy atentos a la negociación colectiva y a la evolución de los costes laborales en los próximos meses. Menos incertidumbre existe en el caso de los tipos de interés, que ya reflejan de forma muy visible la subida de la inflación y el rápido endurecimiento de la política monetaria que se está produciendo a ambos lados del Atlántico. El Euribor a doce meses, la referencia más habitual para las hipotecas y muchos otros créditos, ha aumentado en más de tres puntos en lo que llevamos de año, saliendo de la zona de valores negativos por primera vez desde comienzos de 2016.

Gráfico 2.9: Euribor a 12 meses, media mensual en % - Fuente: https://www.euribordiario.es/historico_mensual.html

2.4. Finanzas públicas

En este apartado se analiza la evolución de las cuentas públicas utilizando los indicadores habituales en este Boletín. Por el lado de los ingresos, nos centraremos en particular en la recaudación neta del conjunto de los impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estatal (AEAT), incluyendo el IRPF, el IVA, el Impuesto de Sociedades y los Impuestos Especiales junto con otros impuestos menores, y en las cotizaciones pagadas al Sistema de Seguridad Social (donde no se incluye el SEPE a estos efectos). En cuanto a los gastos, consideramos por separado los del Estado, las CCAA y la Seguridad Social, contabilizados con un criterio de caja. ³ Los flujos mensuales de todas estas variables se miden en euros constantes del primer trimestre de 2019 y se acumulan, dentro de cada año, hasta el último mes disponible en 2022 en cada caso.⁴

³ Para el Estado se utiliza el total de pagos no financieros en contabilidad presupuestaria y para las CCAA los pagos no financieros con cargo al ejercicio corriente. En el caso de la Seguridad Social, consideramos los pagos realizados dentro del capítulo 4 de transferencias corrientes, que corresponden fundamentalmente al pago de las pensiones y otras prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social (en el que no se incluye el SEPE y por lo tanto tampoco las prestaciones por desempleo).

⁴ Los flujos mensuales originales de ingreso y gasto público a precios corrientes se deflactan utilizando un deflactor mensual del PIB que se construye como sigue. El deflactor del PIB en cada trimestre se atribuye a su mes central. Seguidamente se interpola linealmente entre estas observaciones para completar la serie mensual. Finalmente, esta serie se extiende hacia delante, desde el último dato trimestral publicado hasta el último mes disponible, utilizando el IPC. En particular, tras poner ambos índices en una base común, se calcula el ratio entre el incremento desde el trimestre base (2019T1) del deflactor del PIB y el del índice de precios al consumo en el último mes en el que ambos están disponibles y este ratio

Mirando el panel a del Gráfico 2.10, vemos que el bache causado por la pandemia en los ingresos tributarios fue relativamente modesto, en buena parte gracias al fuerte crecimiento de las rentas públicas financiado con deuda (véase el Boletín Covid no. 15, de la Fuente, 2022b, pp. 9-10). Superado este bache en 2021, resulta llamativo el fuerte aumento de los ingresos tributarios de 2022 con respecto al año anterior. Con datos acumulados hasta septiembre, la recaudación de la AEAT crece en 2022 un 18% en términos nominales con respecto al mismo período del año anterior, lo que supone 28.000 millones adicionales a precios corrientes y 20.000 a precios constantes de 2019T1. Para el conjunto del año, una comparación de los Libros Amarillos de 2022 y 2023 (MH, 2022b) muestra que la actual previsión de liquidación de ingresos tributarios de la Administración Central, sin descontar la participación de las Administraciones Territoriales, supera en unos 12.000 millones lo inicialmente previsto en los PGE de 2022, en lo que probablemente sea una estimación conservadora. La tendencia es también positiva, aunque mucho más suave, en el caso de los ingresos por cotizaciones sociales.

Detrás de este fuerte incremento de la recaudación tributaria parece haber varias razones. Una es la recuperación de la actividad, que ha continuado durante 2022 a un ritmo apreciable aunque desigual. Otra es el repunte de la inflación, que incrementa las bases tributarias y los tipos medios de los impuestos progresivos por encima del crecimiento de la renta real. Finalmente, parece probable que se haya producido también un cierto afloramiento de empleo sumergido para evitar el riesgo de no poder optar a ayudas públicas en momentos complicados, tal como apunta el Gobierno en el reciente Plan Presupuestario para 2023-25 (Reino de España, 2022, pp. 10 y siguientes), apoyándose en la decreciente brecha entre las cifras de empleo de la EPA y los datos de afiliación a la Seguridad Social. Menos plausible resulta la conjetura, recogida en la misma fuente sin el apoyo de evidencia medianamente convincente, de que las reformas estructurales realizadas hasta el momento como parte del Plan de Recuperación habrían reducido el nivel de desempleo natural en medio millón de efectivos. El resultado sería muy sorprendente dado el modesto balance de las reformas, que hemos ido analizando en sucesivos Boletines de FEDEA.

En cuanto a los gastos (panel b), tras el fuerte incremento de 2020 parece observarse una cierta ralentización en 2021 y 2022. En el caso del Estado y las CCAA, ha de tenerse en cuenta que las cifras reflejadas en el Gráfico incluyen, desde 2021 en adelante, los gastos financiados por el Plan de Recuperación, que convendría excluir como extraordinarios a ciertos efectos, lo que la información disponible no permite. Sin ellos, la desaceleración del gasto sería más acusada.

Finalmente, el Gráfico 2.11 muestra dos indicadores de la evolución de la deuda del Estado: la financiación neta acumulada por el Tesoro hasta septiembre de cada año y el stock total de deuda pública medido como porcentaje del PIB. Tras el fortísimo pico de 2020, las necesidades de financiación del Tesoro se van normalizando gradualmente, aunque todavía se mantienen muy elevadas. El stock de deuda, por su parte, parece haber alcanzado su máximo peso en el PIB en el primer trimestre de 2021 y muestra desde entonces una suave tendencia a la baja que refleja sobre todo el crecimiento del denominador.

Gráfico 2.10: Indicadores de finanzas públicas, datos mensuales Total acumulado durante cada año, hasta el último mes disponible en 2022 miles de millones de euros constantes de 2019T1 a. Ingresos públicos (acumulado cada año hasta septiembre) Nota: Ingresos tributarios

- Ingresos tributarios netos totales recaudados por la Agencia Tributaria estatal (AT, 2022, Informes mensuales de recaudación). No se descuentan las participaciones de las CCAA y entidades locales en los impuestos compartidos con el Estado, pero sí la asignación tributaria a la Iglesia Católica.

- Recaudación neta por cotizaciones de la Seguridad Social (IGSS, 2022, Resumen de la ejecución del presupuesto del Sistema de la Seguridad Social).

b. Gasto público (acumulado cada año hasta septbre., agosto para las CCAA )

Nota: Gasto público - Gasto no financiero del Estado (pagos) (IGAE, 2022, Principales indicadores de la actividad económica y financiera del Estado) - Gasto no financiero de las CCAA (pagos) (MH, 2022, Ejecución presupuestaria de las CCAA) - Gasto en transferencias corrientes de la Seguridad Social (pagos) (IGSS, 2022, Resumen de la ejecución del presupuesto del Sistema de la Seguridad Social).

Gráfico 2.11: Evolución de la deuda pública

a. Financiación neta acumulada del Estado hasta sept., miles de millones de euros de 2019T1

b. Deuda pública total como % del PIB

- Fuente: Tesoro Público, Estadísticas mensuales (SGT, 2022) y Banco de España. Deuda según el protocolo de déficit excesivo como % del PIB. https://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/temas/sb_deuaapp.html

3. Medidas económicas y sociales adoptadas en las últimas semanas

Desde la publicación en julio del anterior número de este Boletín dedicado al tema, el Gobierno español ha seguido tomando medidas para paliar los efectos de la guerra de Ucrania. Las principales disposiciones se recogen en los Reales Decretos-leyes 14, 17 y 18/2022, en el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2023 y en algunas normas tributarias en tramitación. Las medidas más importantes se resumen en el Recuadro 3.1 y se describen en mayor detalle en la sección 1 del Anexo.

Los RDLs 14, 17 y 18/2022 amplían o extienden algunas de las medidas tomadas con anterioridad en materia de ayudas a los sectores y hogares más afectados por la inflación y en relación con la rebaja de la tributación energética, que ahora se extiende desde la electricidad al gas y la biomasa. Entre estas medidas cabe quizás destacar la introducción de una nueva tarifa de último recurso de gas natural a la que podrán acogerse las comunidades de propietarios de viviendas residenciales. Una característica interesante de esta ayuda, que debería extenderse a otras similares para mantener los necesarios incentivos al ahorro energético, es que el descuento se limita a un consumo no superior a la media de los últimos cinco años, estableciéndose un recargo del 25% por encima de ese nivel (para el que habría sido preferible fijar un umbral algo más bajo). También se han tomado (tímidas) medidas adicionales para agilizar los proyectos de generación de energías renovables y se permite a ciertas instalaciones de cogeneración acogerse al mecanismo de desacoplamiento del gas. Por otra parte, en los RDLs 14 y 18/2022 se introducen por primera vez medidas directas de ahorro energético, con límites de temperatura en la climatización de recintos y edificios públicos y lugares de trabajo, así como con mayores exigencias de eficiencia en el alumbrado público de calles y carreteras.

Medidas prorrogadas o ampliadas:

- Ayudas al sector del transporte. Se amplían las ayudas directas al transporte por carretera de viajeros y mercancías, así como al transporte ferroviario de mercancías. Se aumentan las subvenciones a los abonos multiviaje de Renfe, hasta el 100% en cercanías y ciertos otros trayectos. Se mantiene en 2023 la gratuidad de los abonos de Renfe.

- Ayudas al sector primario. Se amplían las ayudas directas a empresas armadoras de buques pesqueros.

- Ayudas a hogares vulnerables. Se incrementa el volumen máximo de energía cubierto por el bono social eléctrico y los descuentos para consumidores vulnerables. Se crea un nuevo tipo de bono con un descuento más bajo para rentas de entre 1,5 y 2 veces el IPREM. Se incrementa la dotación presupuestaria para el bono social térmico en 2022 y 2023. Se mantienen las limitaciones a la subida trimestral de la tarifa de último recurso de gas natural y se amplía la dotación presupuestaria para financiar esta tarifa.

- Revisión de precios para los contratos públicos de obras. Se amplían los plazos de elegibilidad (en función del inicio del contrato).

- Reducción temporal hasta el 5% del IVA sobre el gas natural y sobre las briquetas y pellets de biomasa y la leña utilizadas como combustible.

- Agilización de la tramitación de los proyectos de energías renovables. Reducción de ciertos plazos y una mayor tolerancia a modificaciones en los proyectos sin exigir una nueva autorización.

- Mecanismo de “desacoplamiento” o “tope al gas. Se permite a las instalaciones de cogeneración que utilicen como combustible principal gas, carbón o derivados del petróleo, renunciar temporalmente a su régimen retributivo específico y acogerse a los subsidios del mecanismo de desacoplamiento.

- Mecanismo de minoración de la retribución de la producción de energía eléctrica con tecnologías no emisoras de gases de efecto invernadero. Se prorroga durante todo 2023.

Nuevas medidas adoptadas o anunciadas:

- Ayudas complementarias de cien euros al mes para el período desde septiembre a diciembre de 2022 para los beneficiarios de becas para estudios postobligatorios y para alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo.

- Medidas de ahorro energético en climatización y alumbrado público. Se establecen topes máximos y mínimos (de 27 y 19 grados) a la temperatura del aire en los recintos públicos y lugares de trabajo y restricciones al alumbrado de edificios públicos y escaparates. Se aumentan los requisitos mínimos de eficiencia de las instalaciones de alumbrado de calles y carreteras.

- Medidas para facilitar el despliegue rápido de instalaciones de autoconsumo.

- Introducción de una nuevas tarifa de último recurso de gas natural para las comunidades de propietarios de viviendas de uso residencial. Cubrirá el consumo realizado que no exceda el consumo medio de la comunidad durante los últimos 5 años, aplicándose un recargo del 25% por encima de este umbral.

- Gravamen extraordinario sobre los ingresos de ciertas empresas energéticas y el margen neto por intereses y comisiones de ciertas entidades de crédito por un período de dos años (se aplicaría los ejercicios de 2022 y 2023). Se espera recaudar un total de 7.000 millones de euros. (Proposición de ley del PSOE y Unidas Podemos en tramitación en el Congreso, presentada el pasado 28 de julio).

Por su parte, los PGE de 2023 (MH, 2022b) elevan significativamente el gasto en defensa y protección social, incluyendo incrementos significativos de las partidas para dependencia, becas y pensiones (que se actualizarán sin excepción con el IPC).⁵ En cuanto a las medidas destinadas específicamente a paliar los efectos de la crisis inflacionaria, se prevé ampliar la cobertura de los bonos sociales eléctrico y térmico, así como mantener ciertas subvenciones al transporte, incluyendo la gratuidad de los abonos de cercanías y ciertas otras líneas de RENFE.

Convendría replantear ciertas ayudas …

Sin embargo, no se recoge en el proyecto de Presupuestos la prolongación de otras medidas, como las rebajas de diversos impuestos energéticos o la bonificación del precio de los carburantes, cuya efectividad el Gobierno parece estar valorando de cara a su posible prórroga.⁶ Es de esperar que este proceso de reflexión se traduzca en una reasignación de recursos hacia políticas más eficientes y equitativas, primando el sostenimiento de las rentas de los más afectados frente a las subvenciones, explícitas o implícitas, al consumo energético. Esto es especialmente cierto en el caso de las ayudas de carácter universal, como la bonificación de 20 céntimos a los carburantes, que deberían eliminarse por su elevado coste y sus negativos efectos de incentivación del consumo mediante una reducción artificial de los precios. Convendría también reconsiderar la gratuidad total de ciertos transportes públicos, aunque manteniendo niveles elevados de subvención, e introducir en las ayudas selectivas cláusulas, como la citada más arriba en relación con la tarifa especial de gas para calderas comunitarias, que incentiven el ahorro energético.

⁵ Para un análisis más detallado de los PGE de 2023, véase de la Fuente (2022e).

⁶ Estas medidas, sin embargo, se contemplan como posibilidad en el llamado Escenario 2 del reciente Plan Presupuestario (Reino de España, 2022, pp. 44-7).

El margen disponible para la reorientación de las medidas paliativas ante la inflación es muy considerable. Según mis cálculos (véase la sección 4 del Anexo), las rebajas de los impuestos y cargos eléctricos y la bonificación a los carburantes tendrán un coste total cercano a los 17.000 millones de euros durante 2022. Esta suma permitiría financiar ayudas directas muy importantes a los hogares de rentas bajas y medias sin distorsionar las señales de precios que incentivan el ahorro de energía y la inversión en renovables. Como referencia, sirvan los datos que se recogen en el Cuadro 3.1. En 2021 había en nuestro país casi 9 millones de hogares con ingresos netos regulares por debajo de 2.000 euros mensuales, cuyo gasto total en comida y energía ascendió a unos 55.000 millones de euros. El ahorro derivado de la eliminación de las ayudas no selectivas a la energía permitiría enviar a cada una de estas familias un cheque por un importe de 1.889 euros, lo que supondría un 31% de su gasto medio en comida y energía, más que suficiente para compensar por completo la inflación interanual de ese componente del consumo (que en España se situaba en el 19% en septiembre con datos de Eurostat, considerando la comida no procesada y la energía).

Cuadro 3.1: Número de hogares y gasto en comida y energía, 2021 por tramos de renta (ingresos netos regulares mensuales)

- Nota (*): Incluye el gasto en alimentos y bebidas no alcohólicas, electricidad, gas y otros combustibles, utilización de vehículos personales y servicios de transporte. - Fuentes: INE, Encuesta de presupuestos familiares 2021 y proyección de hogares. La distribución por tramos de renta de los hogares en 2021 según la EPF se aplica al número total de hogares en 2021 según la proyección. https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176806&menu=ulti Datos&idp=1254735976608 https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176954&menu=resu ltados&idp=1254735572981

Para poder ejecutar con agilidad una política de ayudas directas a los hogares más necesitados frente a posibles crisis, sería necesario invertir en la construcción de una base de datos que recoja al mayor número posible de familias y en el desarrollo de un sistema rápido de transferencias. El sistema debería ser gestionado por la Agencia Tributaria, de forma que las necesarias correcciones puedan hacerse a posteriori a través de la declaración del IRPF, sin entorpecer a priori los pagos, y debería alimentarse de la información sobre las rentas, prestaciones sociales y cuentas bancarias (o monederos electrónicos y similares) de los hogares con la que cuentan la Agencia Tributaria, la Seguridad Social y las Administraciones Territoriales, posiblemente con la ayuda de ciertas ONGs dedicadas a la asistencia social.

… y buena parte de las nuevas medidas fiscales

Algunas de las novedades más llamativas de estos últimos meses han sido de carácter tributario y están dirigidas, según el Gobierno, a asegurar un reparto equitativo de los costes de la crisis, elevando la presión fiscal sobre las rentas altas y las grandes empresas para financiar ayudas a los hogares y sectores más afectados por la inflación desatada por la guerra. Aquí se incluirían, entre otras cosas,

los gravámenes extraordinarios sobre ciertos bancos y empresas energéticas anunciados por el Presidente del Gobierno en el Debate sobre el estado de la nación, actualmente en trámite en el Congreso como proposición de ley de los partidos de la coalición de gobierno,

el nuevo impuesto de solidaridad sobre las grandes fortunas anunciado recientemente por el Ministerio de Hacienda,

- las rebajas en el IRPF para las rentas bajas del trabajo⁷ y los autónomos,

la subida de tipos de gravamen a las rentas de capital superiores a 200.000 euros y

ciertos cambios en el Impuesto de Sociedades que elevan la presión fiscal sobre las grandes empresas y la reducen para las Pymes de menor tamaño, todo ello también según el reciente anuncio de Hacienda.

Muchas de estas medidas son cuestionables. Sobre los gravámenes a bancos y energéticas ya advertíamos aquí, antes de conocer los detalles de la nueva exacción,⁸ que la introducción de impuestos “a la carta” sobre determinados sectores o empresas (más allá de los necesarios para la corrección de posibles externalidades negativas) no suele ser una buena idea porque plantea problemas legales y de equidad e introduce un elemento de inseguridad jurídica que no contribuye precisamente al fomento de la actividad económica. A la vista de los detalles de la propuesta y de su peculiar procedimiento de tramitación (como proposición en vez de proyecto de ley), elegido para sortear los filtros habituales de calidad de las nuevas leyes, el argumento sigue siendo plenamente válido y los motivos de preocupación aumentan.

Retórica aparte, el texto renuncia incluso a ligar los nuevos gravámenes con la cuantía de los supuestos beneficios extraordinarios que en principio los justifican, convirtiéndolos así en exacciones claramente arbitrarias desde cualquier perspectiva que tienen muy mal encaje en un estado de derecho. Si la proposición de ley se aprueba sin cambios de calado y supera los seguros recursos judiciales a los que dará lugar, se sentará un precedente muy preocupante que permitiría a cualquier futura mayoría de gobierno asignar a dedo a sectores (o incluso agentes) específicos cargas o exacciones de cuantía muy significativa, dejando en papel mojado en el ámbito fiscal los principios constitucionales de igualdad (art. 14, CE) y de interdicción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos (art. 9.3, CE).⁹ Para evitar una larga disputa legal y la posibilidad de males mayores, convendría retirar la propuesta actual y tramitar un nuevo texto por el procedimiento habitual, con todos los informes preceptivos. El texto, además, debería adecuarse a lo establecido en la reciente propuesta de reglamento europeo sobre el tema (CEU, 2022), en la que el gravamen extraordinario se restringe a ciertas empresas energéticas,¹⁰ como potenciales beneficiarias del fortísimo alza de precios causado por la crisis de Ucrania no sujetas por el momento a otras medidas correctoras de efectos similares, y se liga a los beneficios extraordinarios realmente obtenidos por las mismas, en vez de calcularse como un porcentaje de sus ingresos totales, como se hace en la propuesta de los partidos del Gobierno, que podría terminar gravando beneficios inexistentes.¹¹

⁷ De hasta 21.000 euros según la nota de prensa de Hacienda sobre el tema (MH, 2022a). Según mis cálculos, serían unos 23.250 euros. Esta cifra es el salario bruto que correspondería a unos rendimientos netos de 19.747,5, que es el nivel al que la reducción por rentas del trabajo desaparecería, teniendo en cuenta la deducción de 2.000 euros por gastos de difícil justificación y los tipos de cotización a la Seguridad Social en 2023. Véase la sección 2 del Anexo.

⁸ Véase el Boletín 17 (de la Fuente, 2022c), pp. 18-20.

También plantea problemas legales y políticos el anunciado impuesto de solidaridad sobre las grandes fortunas, cuya introducción parece estar motivada fundamentalmente por el deseo de imponer a ciertas comunidades autónomas las preferencias tributarias del actual Gobierno central. Por lo anunciado hasta el momento, se trataría de un impuesto similar a Patrimonio, pero con un umbral más elevado y del que serían deducibles los pagos por este último tributo. Con este diseño, las comunidades autónomas tendrían todos los incentivos para recuperar e incluso subir su propio impuesto para patrimonios superiores al umbral estatal, pues lo que no cobren ellas se lo llevará el Estado sin que haya ahorro alguno para sus ciudadanos. Por lo tanto, el nuevo tributo limita significativamente por la puerta de atrás la capacidad de las comunidades autónomas de modular la fiscalidad sobre el patrimonio que les confiere la normativa vigente, lo que podría ser motivo de inconstitucionalidad, o de nulidad por invasión de competencias. Además de recurrir el impuesto, algunas comunidades podrían seguir la misma estrategia que el Gobierno central y tomar medidas que traten de anular en la práctica los efectos de las disposiciones estatales. Podrían, por ejemplo, recuperar Patrimonio y permitir que los pagos por este concepto sean deducibles del tramo autonómico del IRPF. Se abriría así una guerra de guerrillas fiscal entre administraciones que no beneficiaría a nadie.

⁹ Para un análisis más detallado de la Proposición de ley, véase de la Fuente (2022d).

¹⁰ En particular, a las que operan en los sectores del gas, carbón, petróleo y refino (art. 13 del Reglamento). Estas empresas pagarán un impuesto de al menos el 33% sobre sus beneficios extraordinarios, calculados como los que excedan en más de un 20% la media de los beneficios gravables de acuerdo con la legislación nacional de cada país obtenidos entre 2018 y 2021 (arts. 14 y 15 ).

A las eléctricas se les impone un mecanismo de minoración de ingresos procedentes de la generación no gasista que extraería como mínimo un 90% del excedente generado por precios de la electricidad por encima de 180 euros per MWh (arts. 6 y 7.4b). El mecanismo es similar pero no idéntico al ya existente en España, por lo que presumiblemente habrá que adaptar el nuestro (véase la sección f del Anexo 1) al nuevo Reglamento, si bien el art. 7a de este último da un cierto margen a los países miembros para fijar los parámetros del mecanismo.

Tanto la contribución solidaria como el mecanismo de minoración de rentas europeos tienen un carácter finalista (arts. 9 y 16). Los ingresos obtenidos por estas vías han de destinarse a la financiación de ayudas selectivas a los consumidores de energía, especialmente a los hogares más vulnerables y los sectores más intensivos en energía, así como a incentivar el ahorro energético y las inversiones en renovables y mayor eficiencia energética (arts. 9 y 16).

¹¹ El Reglamento no se aplicaría a aquellos países miembros que hayan aprobado “medidas nacionales equivalentes” a la contribución temporal de solidaridad europea que se establece en el Reglamento. Estas medidas, sin embargo, han de ser realmente equivalentes a la contribución europea, esto es, “han de perseguir los mismos objetivos, establecer reglas similares y generar ingresos comparables o superiores a los de la contribución de solidaridad” (art. 13), lo que ciertamente no es el caso de los gravámenes extraordinarios anunciados por el Gobierno español en lo que se refiere a las reglas de contribución.

Por otra parte, la rebaja del IRPF para las rentas bajas va en principio en la dirección correcta pues, a diferencia de las rebajas de impuestos energéticos y la bonificación de los carburantes, ayuda a sostener las rentas de los hogares más afectados por el repunte de la inflación sin debilitar las señales de precios que incentivarían los necesarios ajustes ante la nueva situación energética. La forma elegida para instrumentar la rebaja, sin embargo, es claramente mejorable. Se ha optado, en particular, por actuar a través de la reducción por rendimientos del trabajo, incrementando su cuantía y elevando el umbral para su desaparición. Se potencia así un beneficio fiscal de diseño muy discutible que eleva el tipo marginal efectivo de gravamen hasta más del 50% para un tramo de renta en torno a los 20.000 euros, en el que se concentran muchos contribuyentes. Como se muestra en la sección 2 del Anexo, el tipo marginal efectivo del IRPF en este tramo se sitúa por encima del máximo teórico de la escala del impuesto, que se aplica a rentas de más de 300.000 euros, lo que no parece muy lógico.

Existirán, seguramente, opiniones encontradas sobre los efectos prácticos de los desincentivos generados por tipos marginales tan altos, pero no se entiende qué necesidad hay de meterse en este jardín. Si lo que se busca es evitar que una rebaja de tipos en los primeros tramos del IRPF pueda beneficiar a los hogares con rentas más altas, bastaría con retocar al alza el tipo aplicado en el tramo inmediatamente superior para compensar los efectos de tal rebaja sobre las rentas más elevadas. La misma lógica, por cierto, debería llevar a la eliminación de la reducción por rentas del trabajo, con cambios compensatorios en los tipos de gravamen de los tramos de renta afectados.

Finalmente, no tiene mucho sentido la insistencia en introducir progresividad en el Impuesto de Sociedades. No caben aquí argumentos de equidad, pues lo relevante a estos efectos no son las rentas de las sociedades sino las de cada uno de sus propietarios, y las consideraciones de eficiencia desaconsejan introducir obstáculos o desincentivos (y aconsejarían eliminar los ya existentes) al crecimiento de las empresas, entre otras razones, porque las de mayor tamaño tienden a ser más productivas y a ofrecer mejores salarios y mayor estabilidad en el empleo que las micropymes a las que se pretende “proteger.”

En conclusión, entre las últimas medidas fiscales anunciadas por el Gobierno se incluyen algunas disposiciones poco meditadas, técnica y legalmente problemáticas, con una fuerte carga ideológica y clara motivación electoral. Convendría reconsiderar estas medidas y volver a un planteamiento más neutro basado en un cuidadoso diagnóstico de las debilidades de nuestro sistema fiscal. El Libro Blanco de la reciente Comisión de Expertos (Ruiz Huerta et al, 2022) podría muy bien servir como punto de partida para una discusión sosegada sobre las grandes líneas de una reforma esencial que debería ser fruto de un amplio pacto.

Con los elevados niveles de déficit y deuda que tenemos en la actualidad, no hay ciertamente margen en este momento para bajadas generalizadas y permanentes de impuestos en España --aunque seguramente sí para retoques transitorios en tipos y retenciones que puedan resultar útiles para aliviar de forma rápida la situación actual de familias de renta baja y media sin desincentivar el necesario ahorro energético. Más bien al contrario, necesitamos una reforma fiscal en profundidad que incremente nuestra capacidad recaudatoria – acompañada de un esfuerzo serio para controlar el crecimiento del gasto, especialmente en materia de pensiones.

Un objetivo esencial de esta reforma ha de ser el de ampliar las bases tributarias, eliminando o reduciendo al máximo “agujeros” tales como los tipos reducidos de IVA, el sistema de módulos o el régimen simplificado del IVA y revisando los beneficios fiscales sin una justificación clara. La reforma ha de comportar una revisión sistemática y coordinada de los grandes impuestos sobre la renta personal y societaria y sobre el consumo, así como el desarrollo de una fiscalidad ambiental digna de ese nombre. En cuanto a la imposición sobre “los ricos” convendría seguramente olvidarse de Patrimonio (o al menos no poner obstáculos a las CCAA que quieran eliminar un pésimo impuesto que recauda muy poco y de forma caprichosa y que ya casi no se aplica en otros países avanzados) y concentrarse en la revisión de la tributación de las rentas muy elevadas (incluyendo las ganancias patrimoniales no realizadas), idealmente de una forma coordinada internacionalmente, tal como se está haciendo, aunque sea a trancas y barrancas, en el caso del impuesto de sociedades.

ANEXO

1. Detalle de las medidas destinadas a paliar los efectos de la guerra de Ucrania

En este anexo se recopilan las principales medidas que el Gobierno ha ido tomando para paliar los efectos económicos y sociales de la guerra de Ucrania. La abreviatura RDL n/2X se refiere al real decreto-ley número n del año 202X y se utiliza para indicar la norma en la que se establece cada medida. De la misma forma, DAn, DFn y DTn son la enésima disposición adicional, final y transitoria respectivamente.

a. Ayudas sectoriales

• Ayudas a sectores intensivos en consumo de energía

- A consumidores electrointensivos: Reducción temporal del 80% de los peajes de acceso a la red eléctrica para los usuarios que cuenten con el certificado de consumidor electrointensivo (RDL 6/22). Se aplicará retroactivamente desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2022 (art. 1). Para compensar la pérdida de ingresos para el sistema eléctrico, el Gobierno aportará 225 millones de euros mediante un crédito extraordinario (art. 2).

- Ayudas directas para las industrias gas-intensivas (fabricación de papel, fibras artificiales, vidrio y cerámicas) por un importe total de 125 millones. La ayuda a cada empresa dependerá de su sector de actividad y el tamaño de su plantilla, con un tope máximo de 400.000 euros fijado por el marco temporal de ayudas de estado (art. 3, RDL 6/22). Se crea una nueva línea de ayudas dotada con 250 millones de euros y destinada a una serie de sectores adicionales que incluye la fabricación de productos químicos básicos, productos básicos del hierro y acero, y cemento, cal y yeso (RDL 11/22, art. 20).

- Ayudas contra la fuga de carbono: Aumento de 65 millones (hasta un total de 244 millones) en la dotación presupuestaria para compensar los costes indirectos por emisión de C02 de los sectores industriales más expuestos al riesgo de deslocalización hacia países con normas medioambientales más laxas (“fuga de carbono”) por sus altas emisiones directas o indirectas (a través de un elevado consumo de energía) (DA14, RDL 6/22). En el Consejo de Ministros del 3 de mayo, se aprobó el real decreto 309/2022 en el que se actualiza la regulación del mecanismo de compensación de costes indirectos para sectores expuestos, incluyendo el listado de sectores beneficiarios.

• Ayudas al sector del transporte para mitigar el impacto de la subida de los precios de los carburantes e incentivar el uso del transporte público colectivo.

- Ayudas directas al transporte por carretera de viajeros y mercancías, incluyendo taxis, transporte sanitario y servicios de mudanzas: con una dotación total de 450 millones de euros. La cuantía depende del número y tipo de vehículos explotados y tiene un tope de 400.000 euros por beneficiario (RDL 6/22, art. 25). El RDL 14/22 extiende estas ayudas, estableciendo una dotación adicional de 450 millones (art. 4).

- Ayudas directas a empresas públicas titulares de autobuses urbanos, con una dotación total de 12 millones de euros. La ayuda será de 950 euros por autobús (RDL 14/22, art. 5).

- Ayudas directas a empresas ferroviarias privadas de transporte de mercancías: dotación total de 1,8 millones, cuantía en función del número de locomotoras explotadas, con un tope de 400.000 euros (RDL 6/22, art. 27). El RDL 14/22 renueva estas ayudas con una dotación adicional de 1,9 millones, fijándose una ayuda de 15.000 euros por locomotora diesel con un tope máximo por beneficiario (art. 6).

- Se permite el aplazamiento de las cuotas sociales de abril a julio con un tipo de interés reducido y condiciones de amortización favorables en el sector del transporte urbano y por carretera (art. 28, RDL 6/22). Se extiende a las cuotas devengadas entre agosto y octubre de 2022 (RDL 11/22, art. 27.3).

- Bonificación de ciertas tasas portuarias para las líneas marítimas de conexión entre la Península y puertos extrapeninsulares del Estado. (art. 23, RDL 6/22)

- Ayudas por abandono de actividad para transportistas autónomos por carretera, 10,3 millones de euros adicionales (DA17, RDL 6/22) a añadir a lo ya previsto en los PGE.

- Devolución del impuesto de hidrocarburos pagado por consumo de gasóleo profesional. Pasa a hacerse con periodicidad mensual en vez de trimestral. (DF15, RDL 6/22).

- Ayudas directas a las comunidades autónomas y entidades locales destinadas a servicios de transporte colectivo urbano e interurbano. (RDL 11/22, arts. 2 a 9). Se destinan 200 millones de euros a subvenciones para aquellas administraciones territoriales que se comprometan a reducir en un 30% el precio de los abonos de transporte y títulos multiviaje (excluidos los billetes de ida y vuelta) de los servicios de transporte colectivo de su competencia entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2022.

- Descuento del 50% en los abonos y títulos multiviaje de Renfe en trayectos declarados como obligación de servicio público por cualquier administración competente entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2022 (RDL 11/22, art. 10). Se incluyen servicios de cercanías. El RDL 14/22 aumenta el porcentaje de subvención para estos trayectos hasta el 100% y establece bonificaciones del 50% para ciertos trayectos de alta velocidad. Se establece una dotación de 201 millones para financiar estas ayudas en 2022 (arts. 7 y 8). En los PGE de 2023 se mantiene la gratuidad de ciertos títulos multiviaje de Renfe, con un coste estimado de 660 millones de euros.

- Descuento del 50% en los abonos y títulos multiviaje en las concesiones de transporte regular de viajeros por autobús competencia de la Administración General del Estado entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre de 2022 (RDL 11/22, art. 11).

• Ayudas al sector primario en compensación por el incremento de costes de la energía y otros insumos (RDL 6/22 y 11/22).

- Ayudas directas a la producción de leche (de vaca, cabra y oveja) por 169 millones. Su importe por explotación depende del tipo y número de cabezas de ganado, con un tope de 35.000 euros por beneficiario (RDL 6/22, art. 31).

- Ayudas excepcionales de adaptación a operadores agrarios y ganaderos por 193,5 millones para mitigar el impacto de problemas de aprovisionamiento de materias primas (art. 33). En el Consejo de Ministros del 7 de junio se aprobó un nuevo decreto (RD 428/2022) fijando las bases reguladoras de las ayudas y concretando su reparto. Estas se dirigirán, en particular, a los productores de carne de vacuno, ovino, caprino, conejo y ave y a los de cítricos. La gestión de las ayudas corresponderá a las CCAA de acuerdo con un reparto aprobado en conferencia sectorial en mayo.

- Con el fin de incrementar la capacidad productiva ante la escasez de ciertos productos agrarios, se permite pastar o sembrar en tierras destinadas en principio al barbecho sin perder el derecho a cobrar las ayudas europeas de “ecológización”. (DF19)

- Se permite el aplazamiento de las cuotas sociales de marzo a junio con un tipo de interés reducido y condiciones de amortización favorables para autónomos y asalariados en el sector agrario (DF38.1). Se extiende a las cuotas devengadas entre julio y septiembre de 2022 (RDL 11/22, art. 27.2).

- Ayudas directas a empresas armadoras de buques pesqueros: 18,2 millones, distribuidas en función del número y tamaño de los buques, con un tope de 35.000 euros por beneficiario (art. 32) y hasta 30 millones en función de los costes adicionales incurridos entre el 24 de febrero y el 30 de junio de 2022 (RDL 6/22, art. 34). En el RDL 11/22 (art. 1.9) se introducen algunos retoques, incluyendo indicaciones más precisas sobre el cálculo de la cuantía de las ayudas. El RDL 14/22 permite ampliar las ayudas desde el tope anterior de 35.000 euros por beneficiario hasta 75.000 euros (art. 19).

- Se permite el aplazamiento de las cuotas sociales de marzo a junio con un tipo de interés reducido y condiciones de amortización favorables en el sector de la pesca marítima (RDL 6/22, art. 37). Se extiende a las cuotas devengadas entre julio y septiembre de 2022 (RDL 11/22, art. 27.4).

- Exención de la tasa de pesca fresca para los armadores de buques pesqueros durante un período de seis meses a contar desde finales de marzo (art. 38).

- Ayudas directas para cubrir costes adicionales en acuicultura: hasta 20 millones, en función de los costes adicionales incurridos entre el 24 de febrero y el 30 de junio de 2022 (RDL 6/22, art. 35). Se introducen retoques en el RDL 11/22, art. 1.9, incluyendo indicaciones más precisas sobre el cálculo de la cuantía de las ayudas.

- Exención del canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico para instalaciones de acuicultura continental durante un período de seis meses a contar desde finales de marzo de 2022 (art. 39).

- Línea de ayudas ICO MAPA SAECA para operadores agrarios, pesqueros y acuícolas destinadas a la bonificación del principal de préstamos con entidades financieras, con un importe máximo de 10.000 euros por beneficiario (DF38.2).

- Ampliación de líneas de financiación ya existentes (establecidas en el RDL 4/2022 de medidas de apoyo al sector agrario por causa de la sequía) en 12 millones de euros. (RDL 11/22, arts. 21 y 22).

- Ayudas a través del Seguro Agrario. Se dotan 60 millones para aumentar la subvención a los seguros agrarios. (RDL 11/22, art. 23).

b. Ayudas de carácter general a familias y empresas

• Nueva línea de créditos con avales públicos de 10.000 millones para empresas y autónomos para reforzar la liquidez de empresas y autónomos afectados por el incremento de los precios de la energía y materias primas como resultado de la guerra de Ucrania (pendiente de autorización europea). Serán gestionados por el ICO y podrán solicitarse hasta el 31 de diciembre de 2022 RDL 6/22, art. 29). Las condiciones aplicables para un primer tramo de 5.000 millones se establecieron por acuerdo del Consejo de Ministros del 10 de mayo de 2022 y son similares a los de los ICO Covid. El aval garantizará hasta el 80% de los nuevos préstamos, con un plazo máximo de vigencia de 10 años y un año de carencia del principal.

• Modificación del Código de Buenas Prácticas para la extensión y reestructuración de los créditos Covid garantizados por el ICO (véase el Boletín Covid no. 13, p. 14).

La DF32 del RDL 6/22 permite modificar los plazos de vencimiento y de carencia de los créditos Covid avalados por el ICO y remite al Código de Buenas Prácticas que regula la renegociación de las condiciones de estos préstamos. En el mismo Consejo de Ministros (de 29 de marzo de 2022) que aprobó el RDL 6/22 se aprueba también un Acuerdo por el que se modifica el citado Código de Buenas Prácticas. El texto revisado (BOE, 2022c) elimina la exigencia de una caída de la facturación de al menos el 30% entre 2019 y 2020 para tener derecho a una ampliación del plazo de vencimiento del crédito hasta un máximo de 10 años, abriendo por tanto esta posibilidad a más empresas. El texto establece también que los autónomos y Pymes de los sectores más afectados por la guerra de Ucrania (agricultura, ganadería, pesca y transporte por carretera) que lo soliciten tendrán derecho a una suspensión por seis meses de las cuotas de amortización del principal.

• Bonificación temporal en el precio de los carburantes (RDL 6/22). Se aplicará desde el 1 de abril hasta el 30 de junio de 2020, con un importe total de 0,20 euros por litro o kilogramo de carburante (gasolina, gasóleo, gases licuados para propulsión de vehículos y biodiesel) para todos los usuarios y no sólo para los usuarios profesionales (art. 15). Los suministradores aplicarán la bonificación y luego deberán solicitar su devolución a la AEAT o agencias tributarias forales¹² (arts. 16-20).

Se pretende que las petroleras con capacidad de refino en España y una cifra anual de negocio superior a 750 millones de euros aporten 5 de los 20 céntimos de la bonificación aplicable a los productos que distribuyen. Con este fin, pueden elegir entre hacer un descuento en sus ventas o satisfacer “una prestación patrimonial de carácter público no tributario” (art. 21).

Según la reseña del Consejo de Ministros del 29 de marzo, el coste esperado de la bonificación para el Estado asciende a 1.423 millones de euros.

El RDL 11/22 extiende el plazo de aplicación de la medida hasta el 31 de diciembre de 2022 (art. 1.3), elimina la bonificación para los combustibles utilizados en la navegación privada de recreo e introduce ciertos retoques en el procedimiento de gestión de las bonificaciones y los anticipos a cuenta a las gasolineras (arts. 1.4-1.7)

• Revisión de precios para los contratos públicos de obras (RDL 3/22 arts. 6-10, RDL 6/22, DF37 y RDL 14/22)

Ante la fuerte subida de los precios de ciertas materias primas, se permite con carácter excepcional la revisión al alza de los precios de los contratos públicos de obras. Podrán revisarse aquellos contratos que se encuentren en ejecución en el momento de la entrada en vigor del decreto RDL 3/22 y en los que el incremento en relación con lo inicialmente previsto del coste de determinados materiales (siderúrgicos, bituminosos, aluminio o cobre) suponga más del 5% del importe del contrato. La cuantía máxima de la revisión será del 20%. La subida del precio de la energía no se incluye entre las causas que justificarían revisiones de precio con el argumento de que “el Gobierno ya ha adoptado importantes medidas para amortiguar el impacto de la subida de los precios mayoristas de la electricidad.”¹³ El RDL 6/22 decreto amplía el ámbito de aplicación de la revisión a todos los contratos que se encuentren en ejecución o tramitación en el momento de la entrada en vigor de la norma o comiencen a tramitarse en el período de un año a contar desde la misma, lo que vuelve a hacerse en el RDL 14/22, ampliando el plazo a un año desde la promulgación del nuevo decreto y clarificando los tipos de contratos afectados (art. 15 y DF9).

• Introducción de una nuevas tarifa de último recurso de gas natural para las comunidades de propietarios de viviendas de uso residencial (RDL 18/22, art. 2). Estará en vigor desde la publicación del decreto hasta el final de 2023 y cubrirá el consumo realizado que no exceda el consumo medio de la comunidad durante los últimos 5 años, aplicándose un recargo del 25% por encima de este umbral.

c. Apoyo a familias vulnerables

• Ingreso mínimo vital: aumento transitorio de su cuantía en un 15% durante los meses de abril, mayo y junio de 2022 (RDL 6/22, art. 45). Se extiende hasta diciembre de 2022 en el art. 1.11 del RDL 11/22.

• Pensiones no contributivas: aumento transitorio de su cuantía en un 15% durante los meses de julio a diciembre de 2022 (RDL 11/22, art. 1.12).

• Bono social de electricidad: Se prorrogan hasta el 30 de junio de 2022 los descuentos del bono social eléctrico establecidos en el art. 1 del RDL 23/2021 (del 60% para consumidores vulnerables y 70% para vulnerables severos sobre la tarifa regulada del PVPC) (RDL 6/22, DA5). En el RDL 11/22 se introduce una nueva prórroga hasta el 31 de diciembre de

¹² En contra de lo que sería lógico, el Estado reembolsará a las haciendas forales por tales devoluciones y no parece que esté previsto modificar el cupo y la aportación al alza, con lo que las haciendas forales no contribuirían en absoluto a la financiación de la medida.

¹³ Véase la reseña del Consejo de Ministros del 1 de marzo:

https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2022/refc20220301_1.aspx#medida

2022 (art. 1.15). En el RDL 18/22 se incrementan el volumen máximo de energía elegible para el descuento (art. 12) y, de forma temporal hasta finales de 2023, los porcentajes de descuento, hasta el 65% para los vulnerables y el 80% para los vulnerables severos (art. 11).

- Se crea un nuevo bono eléctrico temporal de justicia energética consistente en un descuento del 40% sobre la tarifa regulada (PVPC) para los hogares de ingresos bajos (entre 1,5 y 2 veces el IPREM en el caso de una única persona). El descuento estará vigente desde la publicación del decreto hasta finales de 2023 y sus beneficiarios no tendrán derecho a percibir el bono social térmico. (RDL 18/2022, art. 10).

- Bono social térmico (ayuda directa a familias para calefacción y agua caliente que generalmente acompaña al bono social de electricidad). Se aprueba un suplemento de crédito de 75 millones para financiar la cobertura del bono social térmico (RDL 6/22, DA15) a los nuevos beneficiarios de esta ayuda, que el Gobierno cifra en 600.000 hogares (según la reseña del Consejo de Ministros del 29 de marzo de 2022) tras la revisión de la normativa sobre consumidores vulnerables y bono social contenida en la DF23 del RDL 6/22. Se aumenta en 225 millones la dotación presupuestaria del bono social térmico para 2022 (RDL 18/22. Art- 4), así como la ayuda mínima por beneficiario (RDL 18/22, art. 3). En los PGE de 2023, la dotación para el bono social térmico se incrementa en un 65% (con respecto a los presupuestos iniciales de 2022, es previsible un nuevo aumento tras la ampliación del programa en el RDL 18/22).

• Tarifa de último recurso de gas natural: (precio máximo regulado para el que son elegibles los hogares con consumos anuales inferiores a 50.000 kWh). Para las revisiones del precio de la tarifa de último recurso de gas natural correspondientes al 1 de abril y 1 de julio de 2022, el incremento máximo del coste de la materia prima se limita al 15%, prorrogando lo previsto en la DA7 del RDL 17/21 (RDL 6/22, DA6). El RDL 11/22 extiende la medida a las revisiones del 1 de octubre de 2022 y 1 de enero de 2023 (art. 1.16) y el RDL 18/22 al resto de las revisiones de 2023 (art. 1).

- Se aprueba un crédito extraordinario por importe de 3.000 millones en los PGE de 2023 que será transferido a la CNMC para financiar el coste de las tarifas de último recurso de gas natural, incluyendo la aplicable a las comunidades de propietarios discutida en la sección b. (RDL 18/22, art. 2.10)

• Garantía de suministros básicos: Hasta el 31 de diciembre de 2022 no podrán suspenderse por impago u otros motivos los suministros básicos (electricidad, gas, agua y telecomunicaciones) en el caso de aquellos consumidores que tengan la condición de consumidor vulnerable, vulnerable severo o en riesgo de exclusión social (RDL 11/22, art. 15).

• Ayudas directas a personas de bajos ingresos no cubiertas por otras prestaciones: Se establece una ayuda directa consistente en un pago único de 200 euros para paliar el efecto perjudicial de la inflación. Podrán acceder a ella aquellos trabajadores por cuenta propia o ajena o desempleados que en 2021 hubieran percibido ingresos inferiores a 14.000 euros y tuvieran un patrimonio inferior a 43.200 euros (considerando el conjunto de la unidad familiar). Se excluye a los beneficiarios del IMV y de pensiones de la Seguridad Social o Clases Pasivas. (RDL 11/22, art. 31). La ayuda será gestionada por la Agencia Tributaria y por las comunidades forales.¹⁴ Su coste total se estima en 540 millones de euros.

¹⁴ El art. 31.4 del RDL establece que el Estado transferirá a las instituciones vascas y navarras la parte que corresponda a los beneficiarios de la prestación que residen en los territorios forales. Sin embargo, la norma no dice nada sobre como se articularía, en su caso, la aportación de las comunidades forales a un programa que también les beneficia. Una vez más, el tratamiento de estos territorios es, como mínimo, poco transparente.

• Suspensión de los procedimientos de desahucio y lanzamiento para hogares vulnerables sin alternativa habitacional. (RDL 11/22, arts. 29 y 30). Se extienden hasta el 31 de diciembre de 2022 ciertas medidas de protección en el ámbito de la vivienda para hogares vulnerables introducidas durante la pandemia y prorrogadas por diversos decretos (incluyendo la DF2 del RDL 2/22) hasta el 30 de septiembre de 2022. En particular, se suspenden (con ciertos requisitos) los desahucios de los hogares vulnerables que carezcan de una alternativa habitacional y se confiere a los jueces la facultad de suspender, si lo consideran oportuno, el lanzamiento cuando los afectados sean personas vulnerables que estén ocupando una vivienda sin contrato de arrendamiento, siempre que la vivienda pertenezca a una empresa o a un gran tenedor y entre los ocupantes haya alguna persona dependiente o víctima de la violencia de género o algún menor.

• Ayudas complementarias de cien euros al mes para el período desde septiembre a diciembre de 2022 para los beneficiarios de becas para estudios postobligatorios y para alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo (RDL 14/22, arts. 20-28).

d. Medidas energéticas

• Agilización de la tramitación de los proyectos de energías renovables. Se simplifican y agilizan los trámites de valoración del impacto ambiental para proyectos relativamente pequeños (hasta 75 MW en eólicos y 150 MW en energía solar fotovoltaica) que estén ubicados en zonas de sensibilidad ambiental baja o moderada (RDL 6/22, arts. 6 y 7, DT3 y DF16). El RDL 11/22 introduce ciertos retoques que suponen una vuelta atrás parcial, entre otras cosas al excluir los proyectos ubicados en zonas de sensibilidad moderada del procedimiento simplificado (arts. 1.1 y 1.2 y DT única). En los arts. 2 a 4 del RDL 17/22 se incluyen medidas adicionales en la misma línea, incluyendo la reducción de ciertos plazos y una mayor tolerancia a modificaciones en los proyectos sin exigir una nueva autorización.

• Regulación de los permisos de acceso y conexión a la red eléctrica para facilitar el autoconsumo de energías renovables. (RDL 6/22, art. 8)

• Revisión del régimen retributivo específico de las renovables, cogeneración y residuos de forma extraordinaria para 2022. (art. 5 y DF17.1, RDL 6/22)

Ciertas instalaciones de generación, incluyendo muchas de las primeras renovables, tienen un régimen retributivo específico que garantiza lo que se considera una rentabilidad razonable de la inversión. En este sistema, la retribución obtenida en el mercado se considera una especie de pago a cuenta que se ajusta a posteriori, cada tres años, para llegar a la retribución pactada. Los elevados precios de los últimos trimestres han resultado en una fuerte sobre-retribución a cuenta de muchas instalaciones de renovables. La normativa se ajusta para reducir la cuantía de esta sobreretribución y acelerar la recuperación de la ya pagada, generando así recursos que permitirán reducir los cargos que pagan los consumidores de electricidad.¹⁵

• Almacenamiento de gas. (RDL 6/22). Se incrementa el nivel mínimo de reservas obligatorias de gas natural, de 20 a 27,5 días de ventas (DF9). Durante el próximo año, el canon de almacenamiento será cero para el incremento de reservas, entre otras partidas (DT2). Se aprueba un crédito extraordinario de 21,6 millones para financiar la actividad de almacenamiento subterráneo (DA16).

• Mecanismo de “desacoplamiento” o “tope al gas. (RDL 10/22) Se establece, durante un período máximo de 12 meses (hasta mayo de 2022), una subvención a los productores marginales de electricidad que utilizan combustibles fósiles (gas o carbón) que reducirá sus costes unitarios de producción y, por tanto, el precio de mercado (arts. 1, 2 y 5). La cuantía de la subvención, se calcula de forma que el coste efectivo para el productor del gas utilizado se reduzca hasta un nivel de referencia, que se fija en 40 euros por MWh durante los primeros seis meses de vigencia del mecanismo y luego se incrementará en 5 euros al mes hasta llegar a los 70 euros/MWh en el último mes de vigencia de la medida. Así pues, el importe de la subvención, en euros por MWh de electricidad producida, vendría dada por

¹⁵ El sistema es un tanto complejo. Para más detalles, véase Rodríguez (2021), especialmente el Anexo 2.

\[\frac {P - P _ {r e f}}{0 , 5 5}\]

donde P es el precio en el mercado ibérico del gas natural (precio medio para entrega al día siguiente) en euros por MWh de gas, el precio de referencia del gas natural, y 1/0,55 el número de MWh de gas necesarios para producir un MWh de electricidad (art. 3).¹⁶ Se excluye del cobro de la subvención la energía vendida por adelantado por productores fósiles a través de contratos bilaterales con precio fijo y entrega física (art. 2.2)

El coste de la subvención se repercutirá sobre los consumidores beneficiados en cada momento por el menor precio de mercado resultante de la subvención (arts. 7, 8 y 9). Esto es, contribuirán a sufragar tal coste a través de un recargo que se incluirá en el precio de mercado, aquellos consumidores y comercializadores que compren electricidad a precios referenciados al precio spot del mercado mayorista y aquellos que hayan firmado o renovado un contrato a plazo que ya incorpore los efectos del nuevo mecanismo. Sin embargo, quedan exentas de tal recargo las compras de energía a través de contratos a plazo con precio fijo y las que cuenten con coberturas de futuros siempre que se hayan firmado antes del 26 de abril de 2022.

- El RDL 17/22 permite a las instalaciones de cogeneración que utilicen como combustible principal gas, carbón o derivados del petróleo, renunciar temporalmente a su régimen retributivo específico y acogerse a los subsidios del mecanismo de desacoplamiento (art. 1).

• Revisión de la metodología de cálculo del precio regulado de la electricidad (PVPC). (RDL 10/2022, DA5). Se modificará la metodología de cálculo del PVPC para incorporar referencias a los precios de los mercados a plazo, reduciendo así el peso de los precios spot diarios. La nueva metodología deberá estar lista antes del 1 de octubre de 2022.

• Precio máximo de venta de los gases licuados del petróleo envasados. Se mantendrá el precio máximo del butano y propano vigente en el momento del promulgación del decreto para las actualizaciones de julio, septiembre y noviembre de 2022. El incremento que correspondería a esas revisiones se recuperará en revisiones posteriores (RDL 11/22, art. 19).

• Medidas de ahorro energético en climatización. Se establecen topes máximos y mínimos (de 27 y 19 grados) a la temperatura del aire en los recintos públicos y lugares de trabajo, con las modificaciones que puedan exigir las disposiciones de seguridad y salud en los lugares de trabajo. Tales locales deberán contar con un sistema adecuado de cierre de puertas para evitar que estas estén permanentemente abiertas. Los escaparates deberán mantenerse apagados a partir de las 22 horas, al igual que el alumbrado de los edificios públicos que se encuentren desocupados en esas horas (RDL 14/22, art. 29).

• Medidas para facilitar el despliegue rápido de instalaciones de autoconsumo, inyección de gases renovables a la red, bombeo y almacenamiento. Se establecen períodos máximos para la activación de las instalaciones de autoconsumo, más allá de los cuales la empresa suministradora deberá compensar al cliente con un descuento, y se simplifican o aceleran ciertos trámites y permisos para distintos tipos de instalaciones (RDL 14/22, arts. 31 a 34 y RDL 18/22, arts. 15, 16 y 19)

¹⁶ Sobre el funcionamiento del mecanismo y su efecto esperado sobre los precios de la energía eléctrica, véase el Boletin FEDEA no. 16 (de la Fuente, 2022b, pp. 14-17).

• Modificación del Reglamento de alumbrado exterior (RDL 18/22, art. 20). Se aumentan los requisitos mínimos de eficiencia de las instalaciones para fomentar el ahorro en el alumbrado de calles y carreteras.

• Incentivos fiscales para la mejora de la eficiencia energética de la vivienda habitual (RDL 18/22, art. 21). Se prorrogan por un año adicional las deducciones existentes en el IRPF por obras que mejoren la eficiencia energética de las viviendas, que oscilan entre el 20 y el 40% del coste, con un tope máximo, en función del ahorro energético conseguido.

• Incentivos fiscales para el autoconsumo en empresas (RDL 18/22, art. 22). Podrán amortizarse libremente en el Impuesto de Sociedades, con un límite de 0,5 millones de euros, las inversiones en instalaciones destinadas al autoconsumo de energía eléctrica procedente de fuentes renovables y en instalaciones para uso térmico que utilicen energía renovable y sustituyan a otras que utilicen combustibles fósiles (siempre que además se mantenga el empleo

e. Medidas de carácter laboral

• Prohibición de despido objetivo por causas ligadas con la guerra de Ucrania

Hasta el 30 de junio de 2022, las empresas beneficiarias de las ayudas directas previstas en el RDL 6/22 y las que se acojan a ERTEs con bonificaciones de las cuotas sociales no podrán justificar despidos objetivos basados en el aumento de los costes energéticos o en causas relacionadas con la guerra. Las empresas que incumplan esta disposición deberán devolver las ayudas recibidas. (RDL 6/22, art. 44). La medida se extiende hasta el 31 de diciembre de 2022 en el RDL 11/22 (art. 1.10).

Aunque la redacción es imprecisa, presumiblemente el texto quiere decir que tales despidos serían declarados improcedentes y comportarían por tanto una indemnización más elevada, y no que no se puedan realizar. Tampoco queda claro qué ayudas han de devolverse en caso de despido, si todas las recibidas o sólo la parte correspondiente a los trabajadores despedidos.

f. Medidas fiscales

• Medidas anteriores al inicio de la guerra. La escalada de los precios energéticos se inicia antes de la invasión de Ucrania. Durante 2021, el Gobierno tomó varias medidas para reducir la factura eléctrica, en particular:

- IVA sobre la electricidad: En el RDL 12/21, de 24 de junio, (art. 1) se rebaja del 21% al 10%, desde la publicación del decreto hasta el 31 de diciembre de 2021. La rebaja se aplica a pequeños consumidores (con una potencia contratada inferior a 10 kW), siempre que el precio medio mensual del mercado mayorista exceda los 45 euros por MW, así como a consumidores considerados vulnerables severos. En el RDL 29/21, de 21 de diciembre, la rebaja se prorroga hasta el 30 de abril (DA1.1).

- Impuesto especial sobre el consumo de electricidad: El tipo del impuesto se reduce desde el 5,11% hasta el 0,5% desde el 15 de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2021 en el RDL 17/21 (DA6). En el RDL 29/21, de 21 de diciembre, la rebaja se prorroga hasta el 30 de abril (DA1.1).

- Impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica: Originalmente del 7%. En el RDL 12/21 (art. 2) el impuesto se suprime temporalmente durante el tercer trimestre de 2021. En el RDL 17/21 (art. 2) la supresión se extiende al cuarto trimestre de 2021 y en el RDL 29/21 al primer trimestre de 2022 (DA2.1).

- Rebajas de los cargos y peajes incluidos en la factura eléctrica: En la DA3 del RDL 17/21, de 14 de septiembre, se reducen temporalmente los cargos del sistema eléctrico hasta el 31 de diciembre de 2021. Según la nota de prensa del Consejo de Ministros sobre el RDL, la rebaja fue del 96%.¹⁷ Los cargos, en principio, debían volver a la normalidad el 1 de enero, pero se rebajaron inmediatamente en torno a un 33% mediante la orden TED/1484/2021 (BOE, 2021a).¹⁸ Mediante el RDL 6/2022, de 30 de marzo (DA1) se volvieron a rebajar en torno a un 50% adicional.¹⁹ Por otra parte, los peajes de transporte y distribución se rebajan en torno a un 4,6% en enero de 2022 mediante Resolución de la CNMC de 16 diciembre 2021 (CNMC, 2021).

• Rebajas de la fiscalidad energética. Se mantienen hasta el 30 de junio de 2022 las rebajas de la fiscalidad sobre la energía eléctrica introducidas o prorrogadas en el RDL 29/21, en particular la reducción al 10% del IVA sobre la energía eléctrica (para pequeños consumidores) y al 0,5% del Impuesto Especial sobre la electricidad, así como la suspensión del impuesto del 7% sobre la generación eléctrica. (RDL 6/22, de 29 de marzo, DF36). El RDL 11/22 extiende estas medidas hasta el 31 de diciembre de 2022 (arts. 17.1, 17.2) y reduce el tipo del IVA sobre la energía eléctrica hasta el 5% desde el 25 de junio hasta finales de 2022. El RDL 17/22 reduce temporalmente hasta el 5% el tipo de IVA sobre el gas natural y sobre las briquetas y pellets de biomasa y la leña utilizadas como combustible para calefacciones. La medida se aplicará desde el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2022. (arts. 5 y 6).

• Extensión hasta el 30 de junio de 2022 de la minoración de la retribución de la producción de energía eléctrica con tecnologías no emisoras de gases de efecto invernadero establecida en el RDL 17/21 para mitigar los efectos de la subida de precios del gas natural (RDL 6/22). En particular, los ingresos de los productores se minoran en el 90% de la diferencia entre el precio mayorista de la electricidad (en media mensual) y el coste unitario estimado de su producción con un precio del gas de 20 euros por MWh. Con el RDL 17/21 se incluyen los contratos a plazo celebrados tras la aprobación del presente decreto con un precio superior a los 67 euros por MWh (RDL 6/22, DF34). El RDL 11/22 extiende la medida hasta el 31 de diciembre de 2022²⁰ y la DA5 del RDL 18/22 hasta el 31 de diciembre de 2023.

• Propuesta de gravamen extraordinario sobre los ingresos de ciertas empresas energéticas y el margen neto por intereses y comisiones de ciertas entidades de crédito por un período de dos años (se aplicaría los ejercicios de 2022 y 2023). Se espera recaudar un total de 7.000 millones de euros. Anunciados en el Debate sobre el estado de la Nación, se concretan mediante una Proposición de ley del PSOE y Unidas Podemos presentada el 28 de julio de 2022, actualmente en tramitación en el Congreso.²¹ Hay una propuesta europea para gravar beneficios extraordinarios que se restringe a los beneficios extraordinarios realmente realizados de las energéticas y no incluye a los bancos. El Gobierno ha dicho que adaptará la nueva norma a la propuesta europea, pero habrá que ver los detalles.

• Medidas fiscales incluidas en los PGE de 2023. (MH, 2022a)

- Rebaja del IRPF para las rentas de entre 14.000 y 21.000 euros. Incremento de la reducción por rentas del trabajo en el IRPF, que se aplicará a las rentas de hasta 21.000 euros (frente a los 18.000 actuales). La renta mínima con obligación de declarar sube desde 14.000 hasta 15.000 euros.

¹⁷ Véase https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/Paginas/enlaces/140921-enlace-luz.aspx

18 https://imaginaenergia.com/transparencia/claves-para-entender-los-nuevos-cargos-y-peajes-electricosque-afectan-a-tu-factura-de-la-luz/

¹⁹ https://watiofy.com/info/blog/actualidad/medidas-gobierno-para-reducir-impacto-subida-precio-de-laluz/#1.2-impacto-real-de-la-reduccion-de-los-cargos

²⁰ El RDL 11/22 modifica varios artículos del RDL 6/22. La versión actualizada del segundo incorpora cambios de redacción que tienen su origen en el primero.

21 https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/B/BOCG-14-B-271-1.PDF

- Aumento del tipo del gravamen de las rentas del capital superiores a 200.000 euros. El tipo de gravamen se incrementa en un punto, hasta el 27%, para las rentas de entre 200.000 y 300.000 euros y en dos puntos, hasta el 28%, para las superiores a 300.000 euros.

- Rebaja del IRPF para autónomos: reducción de un 5% adicional en los rendimientos netos en la tributación por módulos y deducción adicional de dos puntos hasta el 7% por gastos de difícil justificación en la estimación directa simplificada. Se prorrogan un año más los límites vigentes de exclusión en el sistema de módulos.

- Rebaja del tipo general del Impuesto de Sociedades del 25% al 23% para las pymes con una facturación de hasta un millón de euros.

- Rebajas del IVA al tipo superreducido (del 10% al 4%) de los productos de higiene femenina y los anticonceptivos.

• Otras medidas fiscales anunciadas. (MH, 2022a)

- Creación de un impuesto de solidaridad sobre las grandes fortunas. En principio tendrá carácter temporal, aplicándose en los años 2023 y 2024, aunque se evaluará en su momento si es necesario mantenerlo. Gravará los patrimonios superiores a los 3 millones de euros, con un tipo del 1,7% entre 3 y 5 millones, del 2,1% entre 5 y 10 millones y del 3,5% por encima de 10 millones. Podrá deducirse de la cuota del nuevo impuesto la cuota pagada por el Impuesto de Patrimonio autonómico. Se estima una recaudación de 1.500 millones.

- Límite temporal del 50% a las pérdidas de las filiales que pueden deducirse en 2023 los grupos consolidados.

g. Otras medidas

• Límites a la actualización de los alquileres de vivienda. Aquellos inquilinos cuya renta tenga que actualizarse antes del 30 de junio de 2022 podrán negociar con el arrendador el incremento a aplicar. Si el arrendador es un gran tenedor (titular de diez inmuebles o más), el incremento, acordado o no, estará sujeto a un tope máximo igual a la variación interanual del índice de garantía de competitividad²² (que ahora está en el 2,02%). Si no es un gran tenedor, el mismo tope se aplicará sólo si no hubiera acuerdo. (RDL 6/22, art. 46). La medida se prorroga hasta el 31 de diciembre de 2022 en el RDL 11/22 (art. 1.13).

• Salarios públicos. (RDL 18/22, art. 23). Incremento salarial retroactivo desde enero de 2022 del 1,5% en 2022 para todas las AAPP, a sumar al 2% original.

2. El tipo marginal efectivo del IRPF

En esta sección se calcula el tipo marginal efectivo del IRPF en el tramo de renta en el que se aplica la reducción por rendimientos del trabajo y se compara la normativa actual con la que se introduce en el proyecto de ley de PGE de 2023 con el fin de rebajar el impuesto para los tramos inferiores de rentas del trabajo.

²² Véase

https://www.ine.es/ss/Satellite?c=Page&pagename=ProductosYServicios%2FPYSLayout&cid=12599477 04944&L=0

Como es bien sabido, este peculiar beneficio fiscal genera tipos marginales efectivos muy altos en el tramo de renta en el que su cuantía es variable porque cada euro de renta adicional aumenta la base liquidable del impuesto, y por tanto su cuota, por dos vías: directamente, e indirectamente a través de la pérdida de parte de la reducción. Puesto que los tipos marginales muy elevados tienden a generar fuertes desincentivos, convendría evitarlos en la medida de lo posible. Por tanto, sería recomendable eliminar la reducción, compensando a sus beneficiarios mediante cambios en la escala de gravamen con efectos similares sobre los tipos medios pero menores sobre los marginales. En este contexto, no termina de entenderse por qué Hacienda ha optado por instrumentar la rebaja del IRPF para las rentas bajas a través de un aumento de esta reducción –salvo quizás por el deseo de poder decir que la medida no tiene nada que ver con las propuestas de la oposición porque no beneficiará en absoluto a las rentas más altas, pero eso también podría haberse conseguido de forma menos distorsionante jugando con la escala de gravamen.

La reducción por rendimientos del trabajo

Sea rn los rendimientos netos del trabajo sujetos a gravamen²³ en el IRPF, b la base liquidable del impuesto el tipo marginal aplicable al i-ésimo tramo de renta (o mejor, de base liquidable). El impuesto total a pagar, T, vendrá dado por

\[T (r n) = T m i n _ {i} + \tau_ {i} (b (r n) - B _ {i})\]

donde es el impuesto que corresponde a la base liquidable en el límite inferior del i-ésimo tramo del impuesto, su vez, la base liquidable viene dada por

\[b (r n) = r n - r r t (r n) \tag {2}\]

donde la reducción por rendimientos del trabajo, rrt, se calcula (tras los cambios introducidos en el proyecto de PGE de 2023, art. 60) como

\[(3) r r t (r n) = \left[ \begin{array}{c c} 6. 4 9 8 & r n < 1 4. 0 4 7, 5 \\ 6. 4 9 8 - 1, 1 4 * (r n - 1 4. 0 4 7, 5) & p a r a r n \in (1 4. 0 4 7, 5, 1 9. 7 4 7, 5) \\ 0 & r n > 1 9. 7 4 7, 5 \end{array} \right.\]

mientras que con la ley todavía vigente vendría dada por

\[(3 ^ {\prime}) r r t (r n) = \left[ \begin{array}{c c} 5. 5 6 5 & r n < 1 3. 1 1 5 \\ 5. 5 6 5 - 1, 5 0 * (r n - 1 3. 1 1 5) & p a r a r n \in (1 3. 1 1 5, 1 6. 8 2 5) \\ 0 & r n > 1 6. 8 2 5 \end{array} \right.\]

El Gráfico 1 ilustra los efectos de la reforma recogida en el proyecto de PGE de 2023. La cuantía fija inicial de la reducción se incrementa en algo menos de 1.000 euros, y la tasa a la que ésta se retira según aumentan los ingresos netos se reduce de 1,50 a 1,14, lo que hace que se amplíe el intervalo de rentas sobre el que la reducción decrece con los ingresos, desde 3.710 euros (desde 13.115 hasta 16.825 euros) con la ley actual hasta 5.700 euros (desde 14.047,5 hasta 19.747,5) con el cambio propuesto.

²³ Los rendimientos netos del trabajo se obtienen restando de los rendimientos brutos las cotizaciones de los trabajadores a la Seguridad Social, más 2.000 euros en concepto de gastos de difícil justificación. Incluyendo el 0,1% del MEI, el tipo general de cotización de los trabajadores será del en 2023 (y del 6,35% en 2022).

Gráfico 1: Reducción de la base liquidable por rendimientos del trabajo en función de los rendimientos netos antes de la reducción

El tipo marginal efectivo del IRPF

Centrándonos en la nueva normativa, fijémonos en el intervalo de rendimientos netos (desde 14.047,5 hasta 19.747,5 euros) ²⁴ en el que la reducción disminuye con la renta. Substituyendo (2) y (3) en (1), tenemos

\[\begin{array}{r l} (4) T (r n) = & T m i n _ {i} + \tau_ {i} \big [ r n - \big (6. 4 9 8 - 1, 1 4 * (r n - 1 4. 0 4 7, 5) \big) - B _ {i} \big ] \\ & = T m i n _ {i} + \tau_ {i} \big [ 2, 1 4 * r n - 2 2. 5 1 2, 1 5 - B _ {i} \big ] \end{array}\]

Por lo tanto, el tipo marginal de gravamen vendrá dado en este intervalo por

\[(5) T ^ {\prime} (r n) = 2, 1 4 * \tau_ {i}\]

Cuadro 1: Bases liquidables y tipos aplicables en el intervalo de rendimientos netos de interés (con PGE 2023)

El Cuadro 1 nos ayuda a determinar el tipo nominal de gravamen, aplicable dentro del intervalo de interés. En su extremo inferior, tras aplicar la reducción completa, la base liquidable se sitúa en el primer tramo del IRPF (de 0 a 12,450 euros), con un tipo nominal de gravamen del 19% (suponiendo que las comunidades autónomas no se desvían de los tipos estatales). En su extremo superior, donde la reducción desaparece por completo, la base liquidable ya se sitúa en el segundo tramo del impuesto (de 12.450 a 20.200 euros), con un tipo nominal del 24%. El cambio de tipo nominal se produce con una base liquidable de 12.450 euros, que corresponde a unos ingresos netos de 16.337,5 euros.

²⁴ Las rentas brutas correspondientes a estos umbrales vendrían dadas por

(14.047,5 + 2.000)/(1 – 0,0645) = 17.154 y 21.747,5/0,09355 = 23.247 euros.

En este intervalo, la reducción por rentas del trabajo disminuye en 1,14 euros por cada euro adicional de renta. Por tanto, cada euro adicional de ingresos netos aumenta la base liquidable del impuesto en 2,14 euros, de los que Hacienda se queda con el 19% o el 24%, esto es con 40,7 o 51,4 céntimos. El tipo marginal efectivo de gravamen llega a ser, por tanto, del 51,4%, por encima del tipo marginal más alto, que se aplica a las rentas superiores a 300.000 euros.

Gráfico 2: Tipo marginal efectivo del IRPF como función de los rendimientos netos del trabajo

El Gráfico 2 muestra la relación entre el rendimiento neto del trabajo y el tipo marginal efectivo del IRPF (sobre el rendimiento neto) con la ley actual y con la reforma propuesta. Para construirlo, observamos que (con la nueva norma) en el primer tramo del impuesto tenemos

\[T (r n) = 0, 1 9 * (r n - 6. 4 9 8) - 0, 1 9 * 5. 5 5 0 = 0, 1 9 * (r n - 1 2, 0 4 8) \tag {6}\]

donde el último término corresponde a la aplicación del mínimo personal, fijado en 5.550 euros (para un contribuyente sin hijos a cargo con una edad inferior a los 65 años). Puesto que el impuesto no puede ser negativo como resultado del mínimo personal y la reducción por rentas del trabajo, su valor será cero para rendimientos netos inferiores a 12.048 euros. A partir de ahí, se aplica la escala de gravamen del impuesto.

El Gráfico confirma lo dicho al comienzo de esta sección sobre los elevados tipos marginales efectivos que la reducción por rentas del trabajo genera. Comparando los efectos de las dos normas, vemos que la reforma propuesta reduce apreciablemente los marginales efectivos, lo que mitiga la distorsión, pero amplía en más de un 50% el intervalo de rentas afectado y lo acerca a niveles salariales muy habituales, con lo que el número de contribuyentes que sufren la distorsión podría aumentar considerablemente. No es seguro que la reforma vaya a empeorar las cosas, pero sí que, puestos a revisar la tributación de las rentas bajas, se está perdiendo la oportunidad de eliminar una distorsión innecesaria.

3. La presión fiscal sobre la electricidad

Sea e el precio de una unidad de energía eléctrica en el mercado spot mayorista, c los cargos los peajes por unidad de energía. El coste total por unidad de electricidad, cte, para un consumidor con la tarifa regulada (PVPC) vendrá dado por

\[(l) c t e = [ (1 + \tau^ {g}) e + (1 - d ^ {c}) c + (1 - d ^ {p}) p ] (1 + \tau^ {i e}) (1 + \tau^ {i v a})\]

donde son los tipos de gravemen de los impuestos sobre la generación y el consumo eléctrico y el IVA respectivamente y son los descuentos de los cargos y peajes. Los impuestos totales sobre la electricidad (netos de descuentos a peajes y cargos) pueden calcularse como

\[T e = c t e - (e + c + p) \tag {2}\]

y la presión fiscal sobre la electricidad como

\[(3) t e = \frac {T e}{e + c + p}\]

Gráfico A3.1: Tipo efectivo de gravamen sobre la electricidad consumidores domésticos con tarifa PVPC

El Gráfico A3.1 muestra la evolución de la presión fiscal sobre la electricidad desde el comienzo de 2021. Con las sucesivas medidas que el Gobierno ha ido adoptando en este ámbito, el tipo efectivo de gravamen sobre el consumo doméstico de electricidad (para hogares con tarifa regulada) se ha reducido desde el entorno del 30% hasta cero, con un pequeño repunte transitorio a comienzos de 2022.

Los tipos de gravamen y de descuento provienen de la sección 1.f de este anexo y la evolución del precio mayorista (en medias mensuales e incluyendo el recargo para financiar el mal llamado tope al gas) del Gráfico 2.3 del texto. Los valores iniciales de los cargos y peajes se aproximan a partir de la factura tipo de un consumidor con PVPC que construye Rodríguez (2021, p.7). Luego se supone que sus valores absolutos se mantienen constantes en el tiempo excepto por los descuentos.

4. El coste estimado de las ayudas generales en materia energética

En el Cuadro A4.1 se estima el coste de las principales subvenciones generales y rebajas fiscales a la energía establecidas durante 2022. Las dos primeras columnas describen el dato básico del que se parte. Así, por ejemplo, la Agencia Tributaria estima la pérdida de recaudación debida a la rebaja del IVA de la electricidad aplicada durante 2021 (de 11 puntos durante 6 meses) en 509 millones de euros, mientras que el Ministerio de Hacienda cifraba el coste esperado de la bonificación a los carburantes durante el segundo trimestre de 2022 en 1.423 millones y Rodríguez (2022) estima el importe esperado de los cargos del sistema eléctrico durante 2021 (sin las rebajas que luego se introdujeron) en 9.500 millones de euros.

Cuadro A4.1: Coste estimado de las subvenciones generales y rebajas fiscales a la energía en 2022, millones de euros

- Impuestos sobre la electricidad: pérdida de recaudación durante parte de 2021, estimada a posteriori por la AT (2022, p. 20). En 2022 los tres impuestos eléctricos se rebajan durante todo el año, aunque en el caso del IVA la rebaja se incrementa de 11 a 16 puntos a mitad de año.

- Bonificación carburantes: coste por trimestre estimado ex ante por Hacienda: MH (2022c). En 2022 se aplicará durante tres trimestres.

- IVA sobre el gas: coste de la rebaja durante el último trimestre de 2022, estimado ex ante por el Gobierno: Referencia del Consejo de Ministros del 20 de septiembre de 2022 (PdG, 2022b).

- Cargos del sistema eléctrico: Valor esperado en 2021 antes de rebajas: Rodríguez (2022, p. 5). En 2022, la rebaja de los cargos será del 33% durante tres meses y del 50% durante el resto del año.

En la tercera columna se obtiene una estimación preliminar del coste de la medida durante 2022, teniendo en cuenta su intensidad y su tiempo previsto de aplicación. En el caso del IVA eléctrico, observamos que mientras que en 2021 el impuesto se redujo en 11 puntos durante seis meses, en 2022 se redujo en 11 puntos durante medio año y en 16 durante el otro medio. Por tanto, la pérdida de recaudación durante 2022 se aproxima en primera instancia multiplicando la estimación correspondiente a 2021 por (6*11+6*16)/6*11. En el resto de los casos, el cálculo es más sencillo pues sólo hemos de tener en cuenta el período de aplicación de la medida durante 2022. En el caso de los tres impuestos eléctricos, cuyas estimaciones iniciales de coste se basan en datos de 2021, se introduce una última corrección para recoger la subida media de los precios de la electricidad entre 2021 y 2022. El factor de corrección por precios que aparece en la penúltima columna es el cociente entre el valor medio del componente eléctrico del IPC armonizado de Eurostat para España en (lo que va de) 2022 y la misma variable en 2021. Estoy suponiendo, por tanto, que el consumo en volumen no cambia significativamente entre los dos años, lo que podría sesgar el cálculo ligeramente al alza.

Notas y fuentes:

Referencias

a. Fuentes estadísticas

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b. Medidas para paliar el impacto de la guerra de Ucrania

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https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2021-14974

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BOE (2022c). Resolución de 29 de marzo de 2022, de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de marzo de 2022, por el que se modifica el Código de Buenas Prácticas para el marco de renegociación para clientes con financiación avalada previsto en el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo. https://www.boe.es/boe/dias/2022/03/30/pdfs/BOE-A-2022-4977.pdf

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Ministerio de Hacienda (MH, 2022b). Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado (¨Libro Amarillo”). Años 2022 y 2023. https://www.hacienda.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Presupuestos%20Generales%20del%20Estado/paginas/Presupuestos.as

Ministerio de Hacienda (MH, 2022c). Nota de prensa. El Gobierno aprueba una bonificación extraordinaria en el precio de venta de los carburantes y prorroga las rebajas fiscales vigentes sobre la factura eléctrica hasta el 30 de junio. https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2022/ S.E.HACIENDA/29-03-22-NP-CM-MEDIDAS-FISCALES-Y-BONIFICACIONES-DEL-PLAN-DE-CHOQUE.pdf

Presidencia del Gobierno (PdG, 2022a). Referencia del Consejo de Ministros del 20 de septiembre de 2022. https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/index.aspx

Presidencia del Gobierno (PdG, 2022b). Intervención del Presidente del Gobierno en el debate sobre el Estado de la Nación.” https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/intervenciones/Documents/2022/220712%20 TRANCRIPCI%C3%93N%20PG%20DEBATE%20ESTADO%20DE%20LA%20NA CION.pdf

References

1. Reino de España (2022). Plan Presupuestario 2023. https://www.hacienda.gob.es/CDI/EstrategiaPoliticaFiscal/2023/Plan-Presupuestario-2023-ES.pdf

c. Otras referencias

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de la Fuente, A. (2022b). “Boletín FEDEA no. 16. Efectos económicos de la invasión de Ucrania y primeras medidas para mitigar sus efectos.” FEDEA, Estudios de Economía Española no. 2022-09. Madrid. https://bit.ly/3sezvuQ

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1. de la Fuente, A. (2022c). “Boletín FEDEA no. 17. Situación económica y respuesta a la crisis de Ucrania.” FEDEA, Estudios de Economía Española no. 2022-17. Madrid. https://bit.ly/3b3WnaV

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1. de la Fuente, A. (2022d). “Comentario a la Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales sobre determinadas empresas energéticas y entidades de crédito.” FEDEA, Colección Apuntes no. 2022-20. Madrid. https://bit.ly/3RbU0Cf

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1. de la Fuente, A. (2022e). “Notas sobre los PGE de 2023.” FEDEA, Colección Apuntes, no. 2022-24. Madrid. https://bit.ly/3CtXwCj

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1. Rodríguez, D. (2021). “Sobre los costes, los precios y el mercado de la electricidad.” FEDEA, Estudios sobre la Economía Española no. 2021-28. Madrid. https://fedea.net/documentos-economia-digital-energia/

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1. Ruiz-Huerta, J. E al (2022). Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria. Comité de personas expertas para elaborar el Libro Blanco sobre la reforma tributaria. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid.

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1. https://www.ief.es/docs/investigacion/comiteexpertos/LibroBlancoReformaTributaria_2022.pdf