Informes y papeles del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en España: balance provisional y propuestas de mejora

COORDINADORES:

PALOMA BAENA, ÁNGEL DE LA FUENTE,

JUAN DEL ALCÁZAR, JUAN PABLO RIESGO,

y JORGE SICILIA

Estudios sobre la Economía Española 2023/03

Enero de 2023

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Enero de 2023

Paloma Baena (LLYC e IE University) Ángel de la Fuente (FEDEA e IAE-CSIC) Juan del Alcázar (Banco Santander) Juan Pablo Riesgo (UFV) Jorge Sicilia (BBVA Research) coordinadores

y Anna Balletbò (Arc Med hotels y Renfe) Fernando Benito (Banco Santander) Toni Brunet (Cellnex) Bruno de la Fuente (Seopan) Enric Fernández (Caixabank) Manuel A. Hidalgo (UPO y Esade EcPol) Pedro A. Merino (REPSOL) José Manuel Pedregal (Banco Sabadell) Andrés Pereda (Cámara de Comercio de España) Óscar Perelli (Exceltur) José Portilla (Sernauto) Sofía Rodríguez (Banco Sabadell) Pep Ruiz (BBVA Research) Álvaro Sanmartín (Amchor)

Índice

1. Introducción 1 2. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia 2 - La adenda al Plan. Financiación vía préstamos 3 3. Balance provisional del Plan de Recuperación 6 a. El diseño del Plan 6 b. El ritmo de implementación 8 c. Falta de agilidad administrativa 12 d. El diseño de las convocatorias 13 e. Los PERTES 14 f. Las reformas 16 g. Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas 17 4. Recomendaciones y propuestas 17 5. Conclusión 21 Referencias 22

1. Introducción

La pandemia de Covid ha sido uno de los shocks más fuertes que ha experimentado Europa en el último siglo. Empezó como una crisis sanitaria, pero derivó enseguida en una grave crisis social y económica ante la que la Unión Europea tuvo que emplearse a fondo, adoptando una respuesta extraordinaria que puede suponer un hito importante en el proceso de integración europea.

La piedra angular de esta respuesta ha sido el Plan Europeo de Recuperación, comúnmente conocido como Next Generation EU (NGEU), puesto en marcha en el momento más duro de la pandemia, entre abril y julio de 2020, y dotado con más de 800.000 millones de euros.¹ Por primera vez, se ha recurrido a la emisión de deuda comunitaria mutualizada, a financiar al menos en parte mediante la creación de nuevos impuestos europeos, para ayudar a los Estados Miembros más afectados por la pandemia a acelerar su recuperación y a modernizar su modelo productivo, apostando por un futuro más digital, sostenible e industrial. Del éxito o fracaso de la iniciativa previsiblemente dependerá que la Unión Europea siga o no avanzando en su integración fiscal y política. El balance final del despliegue del NGEU en España, por tanto, puede influir decisivamente no solo en nuestro futuro como país, sino también en el devenir del proceso de integración europea en materia de política económica.

Desde el verano de 2021, NGEU ha comenzado a implementarse a través, fundamentalmente, de una serie de Planes de Recuperación pactados entre las instituciones europeas y los Gobiernos de sus estados miembros y financiados por el llamado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). El presente documento se centra en el diseño y funcionamiento del Plan español, con especial atención a su componente de inversiones. Nuestro objetivo es el de contribuir a mejorar la implementación del Plan a la vista de la experiencia adquirida hasta el momento, así como a informar el diseño final de la Adenda al mismo que se negociará con la Comisión Europea en los próximos meses², en la que se detallará el destino de cerca de 10.000 millones en nuevas transferencias no reembolsables y hasta 84.000 millones en préstamos.

El resto del informe se divide en cuatro secciones. La sección 2 contiene una breve introducción al diseño del MRR y el Plan de Recuperación español. En la sección 3 se hace un balance provisional de la implementación del Plan, destacando los principales problemas detectados hasta el momento, y en la 4 se ofrecen una serie de recomendaciones para optimizar el uso de los recursos del Plan, sacando así el máximo partido de una oportunidad histórica para la modernización de la economía española. La sección 5 concluye.

¹ https://www.ceoexeuropa.es/marco-general-fondos-europeos/#plan-europeo-Recuperacion

https://planderecuperacion.gob.es/preguntas/que-es-la-adenda-al-plan-de-recuperacion

2. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

Entre las normas que regulan el NGEU hay que destacar el Reglamento 2021/241 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), aprobado en febrero de 2021 por el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE.³ El MRR es el principal instrumento del plan de respuesta de la Unión a la consecuencias económicas y sociales del Covid, concentrando el 90% de los fondos disponibles para ello. El Mecanismo financiará una serie de Planes Nacionales de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Planes de Recuperación o PR de aquí en adelante para abreviar), pactados entre la UE y sus estados miembros, en los que se incluirán inversiones orientadas fundamentalmente a acelerar la doble transición ecológica y digital, junto con reformas que deberían dar respuesta a las recomendaciones específicas de país que, en el marco del Semestre Europeo, el Consejo Europeo ha dirigido a cada Estado miembro en los últimos años.

El Plan español fue presentado por el Gobierno a la Comisión en abril de 2021 y aprobado por ésta en junio del mismo año y por el Consejo Europeo un mes más tarde. Con su aprobación, se han asignado a nuestro país un total de 69.500 millones de euros en subvenciones no reembolsables a ejecutar hasta 2026⁴ que se espera sirvan de palanca para movilizar en torno a 500.000 millones en inversión privada (véase GdE, 2021, p. 22). A estos recursos hay que sumar hasta 84.000 millones en préstamos que el Gobierno español pretende solicitar en los próximos meses y 10.300 millones adicionales de transferencias no reembolsables procedentes de RePowerEU y del ajuste de las asignaciones de ayudas del MRR de acuerdo con la evolución real del PIB durante la pandemia, que fue peor de lo esperado en España. Los documentos anexos al Plan (véase especialmente CE, 2021c) contienen un listado de las 110 inversiones y 102 reformas comprometidas por nuestro país, así como un calendario detallado que incluye un total de 415 hitos y objetivos cuyo cumplimiento deberá acreditarse para poder ir recibiendo los pagos semestrales previstos (véase el Grafico 1).⁵

Gráfico 1: Calendario semestral de pagos previstos e hitos y objetivos a cumplir

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:32021R0241

⁴ De acuerdo con el Reglamento del MRR (UE, 2021, art. 17.2), podrán incluirse retrospectivamente actuaciones realizadas a partir de febrero de 2020.

⁵ Para un resumen del contenido del Plan, véase de la Fuente et al (2021).

Entre las reformas comprometidas destacan las de la normativa laboral, aprobada a finales de 2021 según lo previsto, y el sistema público de pensiones, que debería haberse completado antes del cierre de 2022, pero el listado incluye docenas de normas importantes, muchas de ellas ya aprobadas o en tramitación. Entre ellas se incluyen la ley concursal, la de startups y las que regulan la creación de empresas, el sistema educativo y de investigación, las políticas activas de empleo y la evaluación de las políticas públicas, así como las leyes de industria, vivienda, movilidad y función pública, entre muchas otras.

Las inversiones previstas son muy variadas, aunque con énfasis en la transformación digital y energética, y han de respetar también un exigente calendario. A título de ejemplo, en junio de 2023 España deberá acreditar un aumento de la capacidad de producción de energía renovable de al menos 8.500 MW y la realización de actuaciones de rehabilitación energética en al menos 160.000 viviendas, con una reducción media de la demanda de energía primaria superior al 30 %, así como la renovación de al menos 200 km de líneas ferroviarias de Cercanías. En la misma fecha, deberemos haber alcanzado un parque mínimo de 238.000 vehículos eléctricos y puntos de recarga desplegados, mientras que 800.000 pymes deberán haber recibido ayudas para su digitalización a través del Programa Toolkit Digital.

El Plan de Recuperación supone una oportunidad histórica que no debemos desaprovechar. No se trata de un mero instrumento de política fiscal expansiva sino, potencialmente al menos, de una poderosa palanca de cambio estructural que, en muchos ámbitos, concentra un caudal inversor muy superior al de varios presupuestos ordinarios de las administraciones competentes, lo que permite abordar actuaciones muy ambiciosas que deberían contribuir muy significativamente al crecimiento de las economías europeas, a su sostenibilidad y a su autonomía estratégica. Para aprovechar todo su potencial transformador es necesario desarrollar una estrategia coherente, con objetivos concretos y mecanismos efectivos de selección y evaluación de proyectos y programas que aseguren que las inversiones elegidas generan una rentabilidad social elevada. Como veremos en la sección siguiente, esto todavía no se ha conseguido de forma plenamente satisfactoria.

En el tiempo transcurrido desde la aprobación del Plan, muchas de las actuaciones previstas se han ido poniendo en marcha mediante licitaciones y convocatorias de ayudas gestionadas por distintas administraciones y entidades públicas que se recogen en la página web del Plan (https://planderecuperacion.gob.es/), aunque el listado no parece estar completo en el caso de las CCAA y entidades locales.

La adenda al Plan. Financiación vía préstamos

El pasado 22 de diciembre la vicepresidenta primera del Gobierno presentó en el Congreso el proyecto de Adenda al Plan de Recuperación, con el que se pretende movilizar 94.300 millones de euros adicionales de recursos europeos, de los que 84.000 millones se canalizarán a través de préstamos, 7.700 millones serán transferencias adicionales del MRR y 2.600 millones provendrán del nuevo mecanismo Repower EU.⁶

El proyecto de Adenda busca dar continuidad a los objetivos del Plan de Recuperación en materia de transición verde y digital, poniendo especial énfasis en la seguridad y autonomía estratégica de España, especialmente en materia energética, agroalimentaria e industrial. Al igual que en el PR original, el Gobierno comprometerá diversos objetivos de inversión e hitos de reforma que, en principio, han de completarse antes de agosto de 2026 y en base a cuyo cumplimiento podrán solicitarse los desembolsos de ayudas y préstamos.

⁶ Véase GdE (2022b) y LLYC (2022b).

El grueso del tramo de préstamos servirá para dotar 12 fondos, algunos ya existentes, destinados a financiar proyectos privados y de las administraciones territoriales (véase el Gráfico 2). La financiación a las empresas se articulará a través de distintos instrumentos, incluyendo préstamos y líneas de crédito, garantías, participaciones en el capital social e instrumentos de capital riesgo.

Como en el caso de las subvenciones, los préstamos se desembolsarán por tramos a medida que se cumplan los hitos y objetivos especificados, manteniendo el actual esquema de pago por desempeño. Los préstamos tendrán un plazo de amortización de 30 años con 10 de carencia⁷ y un tipo de interés que, para cada tramo, deberá cubrir el coste de financiación de la Unión Europea. En el actual contexto de tipos al alza, esta financiación contará con condiciones atractivas, con un coste inferior al del Tesoro Público, que además podrá reducirse aún más para sus destinatarios finales. En el caso del PERTE de Descarbonización, por ejemplo, el tipo de interés que se prevé aplicar a los destinatarios finales es el 0%, e incluiría por tanto una subvención a cargo del Estado.

Entre los nuevos Fondos cabe destacar por su mayor dotación (20.000 millones de euros) el Fondo para Comunidades Autónomas, que otorgará financiación en condiciones preferentes para inversiones públicas o privadas con un alto componente sostenible. Adicionalmente, las empresas y los autónomos podrán contar con hasta 15.000 millones de euros en préstamos canalizados a través del Instituto de Crédito Oficial para facilitar la inversión en energías renovables, eficiencia energética y economicos/Documents/2022/221222-Presentacion-Adenda-PRTR-Com-Mixta-UE.pdf economía circular. De este importe, 10.000 millones de euros irán a una nueva Línea “ICO Verde”, que financiará inversiones empresariales en descarbonización y adaptación a un entorno de precios energéticos más elevados y los otros 5.000 millones se dedicarán a la Línea ICO PYME ya existente.

⁷ Como referencia, véase por ejemplo el Acuerdo con Grecia (RRF, 2021).

Por otro lado, la Adenda también financiará un nuevo PERTE de descarbonización industrial y reforzará muchos de los PERTEs ya existentes, utilizando 7.600 millones de euros en subvenciones y alrededor de 18.700 millones de euros en préstamos. (Véase el Cuadro 1). El proyecto de Adenda incluye asimismo una partida de asistencia técnica dotada con 70 millones de euros para reforzar la capacidad de gestión de las Administraciones Públicas, que en la mayoría de los casos han visto multiplicados los fondos de cuya ejecución son responsables sin que su capacidad se viera reforzada.

Cuadro 1

Respecto a los hitos de reforma, el proyecto de Adenda menciona una treintena, algunos de los cuales incluyen varias actuaciones, que pretenden dar cumplimiento en parte a las recomendaciones específicas para España en el marco del semestre europeo. Estas reformas están centradas en el refuerzo de la autonomía energética, industrial, agroalimentaria, tecnológica y digital. Se recogen también otros objetivos relacionados con el capital humano, social, natural e institucional, entre los que destacan la figura del Suministro Mínimo Vital, la estrategia nacional de lucha contra la desertificación y una mención general (a concretar en la versión definitiva) a la eficiencia del gasto público y la sostenibilidad fiscal, que responde a la recomendación recurrente de la Comisión de “reforzar el marco institucional para promover la inversión y el aprovechamiento de los recursos, tanto públicos como privados”.

Finalmente, la Adenda incluirá la modificación de los plazos fijados para algunos hitos y objetivos incluidos en el Plan de Recuperación original, debido a la “concurrencia de circunstancias objetivas que dificultan su cumplimiento.” Estos hitos no han sido detallados todavía dado que están en negociación con la Comisión Europea. La modificación de sus plazos, de ser aceptada, supondrá algunos cambios en el calendario de pagos que, recordemos, admite la posibilidad de desembolsos parciales.

Quedan temas importantes por definir de cara a la versión final de la Adenda y su puesta en marcha, entre los que destacan el mecanismo de gobernanza del fondo para CCAA, incluyendo la selección de proyectos, el papel que jugarán las entidades financieras privadas como canalizadoras de una parte importante de los préstamos recogidos en la Adenda y las condiciones de estos, tanto para el Estado como para sus beneficiarios finales. Faltaría también concretar el detalle de los nuevos objetivos de inversión e hitos de reforma, así como el de aquellos ya existentes que se vayan a retrasar. En definitiva, la Adenda profundiza en los objetivos iniciales del PR y pone el foco en la autonomía energética en línea con la estrategia REPowerEU.

2. Balance provisional del diseño e implementación del Plan de Recuperación

Transcurrido ya un año y medio desde la puesta en marcha del Plan de Recuperación español y ante la inminente negociación de su Adenda, es seguramente un buen momento para hacer un balance provisional de su diseño e implementación con vistas a introducir los cambios que puedan ser necesarios para asegurar el máximo aprovechamiento de una extraordinaria oportunidad. Con este ánimo, en esta sección se recogen algunas reflexiones sobre las luces y sombras del diseño del Plan y su implementación, destacando algunos de los principales problemas detectados⁸ cuya pronta corrección sería importante para alcanzar los objetivos perseguidos: el estímulo a la recuperación de la economía nacional (seguramente ya menos apremiante), junto con el impulso de su competitividad, “resiliencia” y sostenibilidad a medio y largo plazo, que sería ahora la primera prioridad, a la que habría que sumar el refuerzo de la autonomía energética y estratégica europea tras la invasión rusa de Ucrania.

a. El diseño del Plan

España fue el primer país que presentó su Plan de Recuperación y consiguió su aprobación. La preparación de un documento tan complejo supuso un importante esfuerzo para la Administración española que se coronó con un éxito razonable, no sólo en cuanto al plazo de elaboración sino también en lo que respecta al grado de ambición y de coherencia del documento, si bien se ha pecado seguramente de un exceso de optimismo en la fijación de los plazos de ejecución. Por otra parte, un proceso de elaboración más pausado y colaborativo podría haber ayudado a mitigar algunos de los problemas que documentaremos en los siguientes apartados y a diseñar un Plan más consensuado y ajustado a las necesidades del sector productivo.

⁸ El diagnóstico recogido en esta sección se apoya en buena parte en trabajos previos de los autores y en la experiencia de sus empresas y organizaciones en relación con el Plan de Recuperación, así como en la de los clientes y miembros de estas. Muchas de las publicaciones relevantes forman parte de los informes de seguimiento del Plan de Recuperación de BBVA Research, la Oficina de Proyectos Europeos de la CEOE y el Blog de Asuntos Públicos de Llorente y Cuenca, así como del Observatorio de Fondos Next Generation EU de EsadeEcPol e EY Insights y de los Boletines FEDEA dedicados al tema. Estos trabajos están disponibles aquí:

https://www.bbvaresearch.com/geography/espana/

https://www.esade.edu/ecpol/es/temas-clave/observatorio-nextgeneu/

Una de las debilidades del PR ha sido desde el principio la falta de suficiente input empresarial de cara al diseño de los distintos programas y proyectos y a la redacción de las bases reguladoras de las correspondientes convocatorias.⁹ Las manifestaciones de interés lanzadas por los Ministerios para preparar la redacción del Plan fueron un instrumento interesante para recabar input empresarial. Muchas empresas y asociaciones empresariales participaron activamente en el ejercicio pero, a posteriori, buena parte de ellas no están demasiado satisfechas con la forma en la que ese input se ha incorporado al diseño final del Plan.

También mejorable ha sido la participación de las Administraciones Territoriales en este proceso, en el que han tenido relativamente poco que decir, según nos transmiten muchos de los responsables autonómicos a los que hemos consultado. Pese a ser responsables de buena parte del despliegue y ejecución del Plan, estas administraciones han contado con un margen muy limitado para adaptar los proyectos a sus necesidades o para proponer proyectos propios. Se ha echado de menos también un mayor esfuerzo en la búsqueda de amplios consensos políticos y sociales en la elaboración de un Plan cuyo despliegue abarcará más de una legislatura.

Otros problemas destacables tienen que ver con el limitado valor añadido, al menos desde una perspectiva estratégica, de algunas de las actuaciones recogidas en el Plan,¹⁰ así como con un cierto déficit de coordinación entre los distintos componentes de éste. En el caso del turismo, por ejemplo, más de la mitad del presupuesto disponible (1.800 millones de 3.400) se va a destinar a una especie de Plan E para municipios de dudosa capacidad transformadora, los llamados planes de sostenibilidad en destino, a razón de 2 millones de euros de media por municipio.¹¹ Un ejemplo importante de descoordinación tiene que ver con las actuaciones de fomento de la digitalización de las pymes, que se han diseñado y se gestionan de forma independiente de los programas de formación digital del Plan pese a la elevada complementariedad de ambas actuaciones. En ocasiones, la falta de coordinación se traduce en duplicidades. Por ejemplo, muchos de los planes de sostenibilidad turística que ha aprobado el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio recogen financiación para la instalación de electrolineras o para la compra de vehículos eléctricos, actuaciones ambas para las que ya existen programas específicos.

Un proceso de consultas más amplio podría haber servido para recabar más y mejores ideas para proyectos novedosos y de calidad, más adaptados a las necesidades del sector productivo y de los territorios, en lugar de recurrir a la prolongación de actuaciones ya en marcha, como las del plan MOVES III de incentivos a la compra de vehículos eléctricos o el Plan Tecnológico de Automoción Sostenible, entre otras, o a viejos proyectos aparcados en los cajones de los Ministerios. Es de esperar que esta lección se haya aprendido de cara a la segunda fase del Plan.

⁹ A título de ejemplo, una reciente encuesta de Exceltur (2023) a más de 2.000 empresarios turísticos encuentra que el 87% considera que no se ha contado con ellos para el diseño de los programas relevantes del Plan de Recuperación y sólo un 7% de aquellos que conocen el uso de estos fondos (un 38%) piensa que están bien orientados.

¹⁰ Véase por ejemplo CEOE (2022b, pp. 10-11)

¹¹ Para un listado parcial de estos proyectos, véase MICOTUR (2022b), Tabla 2.

b. El ritmo de implementación

Dos años después de su adopción, España ha ido cubriendo con éxito los hitos y objetivos marcados en su Plan de Recuperación y ha recibido ya más de 30.000 millones de euros en transferencias de la Comisión Europea, a los que se espera sumar próximamente otros 6.000 millones ya solicitados. Este buen track record de cumplimiento, sin embargo, se ha visto facilitado por el diseño del calendario de hitos y objetivos, que en sus primeros semestres incluía muchas medidas ya adoptadas durante la pandemia, así como la aprobación de diversos planes y reformas legales, desligando por tanto en su fase inicial los pagos a nuestro país del ritmo de ejecución de las ayudas e inversiones.

Por otra parte, el notable éxito alcanzado en términos de la llegada de los fondos europeos a nuestro país está tardando en trasladarse a la economía real más de lo inicialmente esperado -con expectativas seguramente poco realistas, alimentadas en parte por el optimismo oficial y sin tener en cuenta limitaciones estructurales. A fecha de hoy, sólo una fracción de los fondos recibidos hasta el momento ha llegado a sus destinatarios finales. Aunque la información sobre la ejecución real de los fondos más allá de los Ministerios es muy limitada,¹² la existente tiende a confirmar la percepción generalizada de que las cosas van bastante más despacio de lo inicialmente previsto. Si bien el grueso de las actuaciones previstas se está poniendo en marcha a buen ritmo, el proceso necesario para la convocatoria, adjudicación y desembolso de las correspondientes ayudas y licitaciones es necesariamente largo en muchos casos. Para 2021 y 2022, los datos y estimaciones disponibles apuntan a adjudicaciones de en torno a 0,5-0,8 puntos de PIB por año y niveles de desembolso aún menores, lo que supone un ritmo de entre el 25 y el 40 por ciento de lo esperado en su día. Mirando hacia atrás, parece claro que las estimaciones iniciales de impacto del Plan sobrevaloraban nuestra capacidad de gestionar volúmenes tan elevados de inversión y que convendría alargar los plazos máximos de ejecución para asegurar el buen aprovechamiento de las ayudas disponibles, que es más importante que su rápido desembolso.

El Cuadro 2 resume algunos datos básicos sobre diversos aspectos de la ejecución del MRR. Entre 2021 y 2022, se consignaron en los PGE del Estado algo más de 52.600 millones de euros con cargo al Mecanismo. Según los datos de la Intervención General de la Administración General del Estado (IGAE), desde el 1 de enero de 2021 hasta el de 30 de noviembre de 2022, las obligaciones reconocidas por la AGE con cargo a estos recursos ascendieron a 35.787 millones de euros (un 68% del total presupuestado) y los pagos realizados (dentro del correspondiente ejercicio) a 19.241 millones (el 36,5%). Estas cifras, sin embargo, son muy poco informativas sobre el progreso real del Plan porque el grueso del gasto que recogen (más del 95% en términos de obligaciones reconocidas) corresponde a transferencias a otras administraciones y entes o empresas públicos que serán los responsables directos de la gestión de las ayudas e inversiones del Plan.

¹² Presumiblemente, estos problemas se irán solventando cuando entre en funcionamiento la plataforma CoFFEE para el control y gestión de fondos europeos por parte de todas las Administraciones Públicas. E Ministerio de Hacienda y Función Pública se comprometió con Bruselas a ponerla en marcha en el tercer trimestre de 2021 pero un año más tarde todavía no estaba plenamente operativa.

Desafortunadamente, no se dispone de información sistemática sobre la ejecución de estas actuaciones “de segunda ronda,” lo que obliga a trabajar con aproximaciones indirectas. Según estimaciones de FEDEA,¹³ durante el primer año cerrado (2021) España habría ejecutado definitivamente (esto es, en términos de las obligaciones reconocidas por todas las administraciones con los destinatarios finales del gasto) un máximo de 6.500 millones de euros con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, un 27% de lo presupuestado. Esto es, habría llegado a sus destinatarios finales como mucho un 0,5% del PIB, frente a la estimación oficial inicial de una aportación al PIB de 2,5 puntos en 2021. Un cálculo similar para 2022 genera una estimación de máximos de 3.012 millones de ejecución definitiva. Esta cifra, sin embargo, ha de interpretarse con cuidado, pues no recoge el año completo, correspondería únicamente a los créditos incluidos en los PGE de 2022 y no tendría en cuenta lo ejecutado por otras administraciones con cargo a las transferencias recibidas de la AGE en 2021.

Cuadro 2: Algunos indicadores de ejecución del Plan de Recuperación millones de euros

- Fuentes: IGAE (2022b); Fedea: Boletín no. 20; BBVA Research (2022b); Esade-EY: Hidalgo (2022b); web del Plan: https://planderecuperacion.gob.es/ejecucion/datos-periodicos-de-ejecucion-del-plan

Otro enfoque útil para cuantificar el progreso del Plan consiste en considerar los recursos movilizados por las actuaciones puestas en marcha por la Administración Central (AC) en cada periodo, bien de forma directa mediante convocatorias de ayudas y licitaciones de contratos publicadas por dicha administración o sus entidades y empresas dependientes, o bien de forma indirecta, mediante transferencias a CCAA que luego se ocupan de gestionar las correspondientes convocatorias o licitaciones. Volviendo al Cuadro 2, las actuaciones puestas en marcha por estas vías por la AC, que se recogen en la web del Plan y sus boletines semanales, ascendieron durante el período analizado a 48.319 millones de euros, un 90% de lo presupuestado.¹⁴ Más difícil es saber qué parte de estos recursos ha sido asignada ya a sus destinatarios finales tras resolverse las correspondientes convocatorias o licitaciones. Entre los datos de ejecución que se ofrecen en la web del Plan de Recuperación, se indica que los recursos comprometidos hasta el momento en las convocatorias resueltas por el sector público central ascienden a 13.757 millones de euros,¹⁵ una cifra que seguramente incluye ayudas directas a CCAA que habría que descontar para cuantificar las ayudas que están llegando a sus destinatarios finales, pero en la que no están las ayudas adjudicadas por estas administraciones, que habría que añadir. A falta de datos directos, FEDEA aproxima esta última cantidad aplicando la tasa de adjudicación media del sector público central a dos bases alternativas que deberían acotar por arriba y por abajo las actuaciones puestas en marcha por las autonomías (de la Fuente, 2023, sección 3.1). Sumando la cantidad resultante al gasto comprometido por el sector público central, el total de gasto comprometido en 2021 y 2022 estaría entre 16.336 y 22.115 millones de euros, o entre un 1,14% y un 1,55% del PIB en dos años, frente a los dos puntos anuales de inversión adicional previstos en el proyecto del Plan de Recuperación (GdE, 2021, sección 5.1).

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¹³ Véase de la Fuente (2023), sección 3.2. La estimación de máximos se obtiene extrapolando el ritmo de ejecución directa de los Ministerios a las actuaciones de segunda ronda gestionadas por otras administraciones y entes públicos. El Pais reducía la cifra real de ejecución definitiva en 2021 a 2.400 millones citando un informe de la Comisión Europea que no hemos conseguido localizar. Véase https://elpais.com/economia/2022-06-22/el-gobierno-solo-gasto-2400-millones-de-los-fondos-

Gráfico 3: Licitación oficial financiada con el MRR*, total acumulado millones de euros

- Fuente: BBVA Research a partir del Ministerio de Hacienda y la Plataforma de Contratación del Sector Público. Datos hasta el 30 de noviembre de 2022. - Notas: Hay que destacar que durante la primera quincena de diciembre de 2022 se han asignado al Plan de Recuperación contratos licitados y adjudicados durante 2018 y 2019 por importe de unos 1.000 millones de euros. Véase, a título de ejemplo https://contrataciondelestado.es/wps/wcm/connect/4ab80ed9-b5d6-4b87-bf98-a3dbb947b02e/DOC_FORM2022- 733362.html?MOD=AJPERES&CACHE=NONE&CONTENTCACHE=NONE

Diversos investigadores han comenzado también a analizar la información disponible en otras webs públicas sobre las convocatorias de ayudas y licitaciones oficiales ligadas al

¹⁴ LLYC (2023, p. 6) ofrece una cifra similar, 48.720 millones de euros.

¹⁵ Aunque en la fuente sólo se habla de “convocatorias”, las cifras presumiblemente incluyen también las licitaciones de contratos, como sugiere, por ejemplo, el elevado peso de la inversión ferroviaria, que se canaliza por la primera vía.

Plan de Recuperación.¹⁶ El Gráfico 3 muestra la evolución del volumen acumulado de licitaciones y adjudicaciones de contratos financiados por las distintas administraciones públicas y entidades dependientes con cargo al MRR, de acuerdo con los cálculos de BBVA Research a partir de los datos disponibles en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP). Tras la fuerte aceleración observada en los trimestres centrales de 2022, el ritmo de licitación oficial financiada con el MRR parece haberse moderado en los últimos meses. Con todo, durante 2022 y hasta finales de noviembre, se habrían licitado más de 18.000 millones de euros, frente a los casi 3.200 millones licitados hasta noviembre de 2021. Por su parte, la evolución de la adjudicación durante 2022 es más contenida, y hasta noviembre se han adjudicado contratos financiados con el MRR por importe de 7.108 millones de euros. En conjunto, desde el inicio del Plan hasta el 30 de noviembre de 2022 se habrían licitado contratos (registrados en la PLCSP) por valor de 25.206 M€, mientras que las adjudicaciones se sitúan en los 9.355 millones. A la espera de lo que pueda suceder en diciembre, la última información disponible muestra una cierta ralentización de las licitaciones.

El Gráfico 4 muestra información similar para las subvenciones. Se ha construido con los datos que proporciona Hidalgo (2022b) a partir de la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS). En él destaca el fuerte tirón en la publicación de convocatorias registrado durante la primera mitad de 2022.¹⁷

Gráfico 4: Subvenciones con cargo al MRR - Fuente: Hidalgo (2022b), gráficos 1 y 5, a partir de la BDNS. Datos hasta el 15 de nov. de 2022.

Los datos recogidos en los Gráficos 3 y 4 corresponden al conjunto de las administraciones y entes públicos implicados en la gestión del Plan de Recuperación. En el caso de las subvenciones ha de tenerse en cuenta que existe una cierta duplicación, pues se incluyen ayudas a otras administraciones que sirven, a su vez, para financiar las subvenciones de estas a otros agentes. De acuerdo con Hidalgo (2022b, p. 16), de los 9.300 millones de ayudas concedidas hasta mediados de noviembre de 2022, habrían sido asignadas a sus destinatarios finales (pero no necesariamente pagadas)

¹⁶ Véase Hidalgo (2022 a y b), BBVA Research (2022b) y LLYC (2023).

¹⁷ LLYC (2023) hace un ejercicio similar, pero restringido a las convocatorias del sector público central. Según esta fuente, el total adjudicado en tales convocatorias hasta finales de 2022 ascendía a 8.937 millones de euros (p. 13).

sólo entre 3.400 y 4.200 millones. Sumando esta última cifra a los 9.355 millones de contratos que han sido adjudicados según BBVA Research, se obtiene una cifra de 13.555 millones de euros, muy similar al volumen total de gasto comprometido que ofrece el Gobierno en la web del Plan. Los datos disponibles por esta vía, por tanto, apuntan a un volumen de compromisos de gasto (no necesariamente desembolsados todavía) ligeramente por debajo del 1% del PIB durante el conjunto de los dos primeros años de vigencia del Plan – dos décimas por debajo del límite inferior del rango calculado por FEDEA.

c. Falta de agilidad administrativa

Una de las razones del retraso en la llegada de los fondos europeos a la economía real hay que buscarla en la lentitud administrativa que tradicionalmente ha sufrido nuestro país, con su foco en el control ex ante y exhaustivo del gasto público, así como en los limitados medios que se han dispuesto para la gestión del Plan de Recuperación.¹⁸ Hay que destacar que el Gobierno trató de anticiparse al problema promulgando, ya en diciembre de 2020, un real decreto-ley, el 36/2020, que buscaba agilizar la tramitación del Plan y reforzar los medios disponibles para ello. El texto permitía la creación de unidades administrativas temporales, la reasignación de efectivos a las mismas y la contratación, en caso de necesidad, de personal adicional. En él se contemplaba también la supresión o reducción de algunos de los obstáculos burocráticos que tanto abundan en la normativa que regula nuestra gestión presupuestaria y de contratación pública, la introducción de ciertos mecanismos de colaboración público-privada, incluyendo los PERTE, y la relajación de ciertos límites a la rentabilidad que podrían desincentivar la participación de los inversores privados en los proyectos del Plan de Recuperación.¹⁹

Gráfico 5: Licitación oficial, días transcurridos entre la primera publicación y la adjudicación*

- Fuente: BBVA Research a partir de PLACSP (con datos hasta el 16 de diciembre de 2022)

(*): Hasta finales de noviembre de 2022

¹⁸ Sobre las limitadas capacidades administrativas de nuestra administración véase por ejemplo Hidalgo y Manfredi (2022).

¹⁹ Para más detalles, véase la sección 6.2 del Boletín Covid no. 9 de Fedea (Felgueroso, de la Fuente y otros, 2021).

Desafortunadamente, este prometedor instrumento no parece haber tenido el efecto deseado y, en algunos sentidos, se ha quedado a medio camino. El texto original dejaba cuestiones pendientes y su tramitación como proyecto de ley acumula un retraso de más de dos años, con más de 70 prórrogas del plazo de presentación de enmiendas,²⁰ lo que ha impedido reforzar el texto para aumentar su efectividad.

El retraso en la tramitación y mejora del RDL 36/2020 podría ayudar a entender por qué, pese a los esfuerzos realizados, no se detectan mejoras claras en este ámbito. Según diversas investigaciones, los plazos medios de resolución de las licitaciones ya adjudicadas del Plan de Recuperación han sido generalmente parecidos a los de aquellas que se han financiado con cargo al presupuesto ordinario de las Administraciones Públicas.²¹ La evidencia, sin embargo, no es del todo concluyente, en parte porque no se controla por la complejidad de las licitaciones y en parte porque los resultados son bastante sensibles al período analizado. Hasta el final del mes de noviembre de 2022, los días transcurridos hasta la adjudicación de una licitación se elevan, según las estimaciones de BBVA Research, a 68 en el caso de los contratos ligados al PRTR, un plazo muy similar al que se tarda en gestionar el resto de los contratos. Este dato, sin embargo, es sustancialmente mayor que el registrado en 2021, cuando los primeros contratos ligados al Plan de Recuperación destacaron por la rapidez de su gestión (36 días de media).

d. El diseño de las convocatorias

Independientemente de su tamaño o sector, se detecta entre las empresas españolas una cierta insatisfacción con el diseño de las convocatorias del Plan de Recuperación. Una de las quejas más recurrentes tiene que ver con un exceso de requisitos y trámites burocráticos que suponen fuertes barreras de entrada, especialmente en el caso de las Pyme, que generalmente no andan sobradas de recursos que dedicar a la tramitación de las ayudas.²² Esto hace que muchas de ellas desistan de solicitarlas y que compartan su mala experiencia con otras empresas, contribuyendo a crear la sensación de que los fondos del Plan de Recuperación no están dirigidos a ellas sino sólo a las grandes corporaciones. En cuanto a estas últimas, se detecta que algunas de ellas están posponiendo inversiones importantes a la espera de que se clarifiquen las subvenciones disponibles para grandes proyectos.

Otra queja habitual tiene que ver con los plazos de presentación de solicitudes, que en ocasiones se perciben como muy ajustados,²³ y con los elevados costes monetarios y en tiempo de la preparación de las mismas, incluyendo los de los documentos notariales y certificaciones necesarios. Ha habido convocatorias con plazos inferiores a 60 días para la presentación de solicitudes complejas que han de elaborarse conjuntamente por varios participantes y numerosos ejemplos de plazos inferiores a dos semanas (incluyendo 9 días para los planes de innovación y sostenibilidad en la industria manufacturera y 11 días para la línea activa financiación para industria). Entre los ejemplos más recientes está la convocatoria de ayudas al impulso de la economía circular (orden TED/1211/2022) con un plazo de presentación de solicitudes de 45 días naturales, frente a los 90 días habituales en la UE o en otros programas del PR español de similar complejidad. En la misma línea, requisitos técnicos o de escala exigentes se han extendido en ocasiones de forma poco razonable a las Pymes participantes, por ejemplo, exigiendo a estas ser desarrolladoras de tecnología, sin poder participar como “end user”, o una flota mínima de 25 vehículos para acceder a las ayudas para la electrificación del programa MOVES flotas (CEOE, 2022a, p. 22).

²⁰ https://www.congreso.es/webpublica/ficherosportal/cuadro_plazo_enmiendas_XIV.pdf

²¹ Véase Hidalgo (2022a, pp.15-16) y BBVA Research (2022b, p. 10, y de próxima publicación).

²² Véase por ejemplo CEOE (2022a, p. 8).

²³ Véase por ejemplo CEOE (2022a, pp. 21-22).

Otro de los grandes escollos para el acceso a los fondos por parte de las empresas está siendo la excesiva atomización de las convocatorias,²⁴ causada en parte por las restricciones a la cuantía de las ayudas que impone el marco de ayudas de estado europeo sin notificación previa, que, junto con el limitado uso que se ha hecho de la posibilidad de notificar y justificar ayudas fuera del marco de minimis, terminan limitando el tamaño de los proyectos.²⁵ En consecuencia, muchas convocatorias se centran en cuestiones muy específicas, dejando poco espacio para solicitudes de proyectos amplios, lo que fuerza a las empresas a trocear sus proyectos en líneas a menudo artificiales y a presentar cada una de ellas a una convocatoria diferente. Este hecho entraña una dificultad doble. Por un lado, para las empresas, especialmente para PYMES y autónomos, por la complejidad de definir las distintas partes del proyecto y la necesidad de participar en varios procesos de solicitud de ayudas (estar informada de cuándo se publican, elaborar las memorias técnicas, etc.). Y, por otro lado, para el Sector Público, al incrementarse el número de convocatorias y, por tanto, la necesidad de llevar a cabo un mayor número de procedimientos administrativos.

Existen también, sin embargo, ejemplos claros de buenas prácticas en el diseño de las actuaciones del Plan que convendría generalizar. El caso más llamativo es, seguramente, el Programa Kit Digital para el fomento de la digitalización de las Pyme, en el que, gracias a un esfuerzo de robotización de bases de datos y de interoperabilidad entre las Administraciones Públicas y otros agentes, se ha reducido al máximo la carga burocrática para los solicitantes, facilitando al máximo la concurrencia.

e. Los PERTES

Los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE), inspirados en los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (IPCEIS), constituyen una de las grandes novedades del paquete Next Generation en España, así como una de las figuras con potencialmente mayor impacto y efecto tractor. Los PERTE buscan facilitar la colaboración entre las administraciones públicas y las empresas privadas, así como entre estas últimas, buscando la generación de sinergias, con el objetivo de promover la reindustrialización del país, favoreciendo la inversión en y el desarrollo de sectores estratégicos, especialmente los de elevada intensidad tecnológica.

Desde que el Consejo de Ministros aprobara el primer PERTE en diciembre de 2021 hasta mayo de 2022, se han aprobado un total de 11 tales proyectos, con una dotación total que asciende a unos 32.500 millones de euros de inversión pública, que se reforzará próximamente con cargo a la Adenda.²⁶ Sin embargo, aunque la idea y el diseño inicial fueron muy innovadores y generaron elevadas expectativas, la lenta ejecución de los PERTES ha hecho que éstas estén comenzando a revisarse a la baja.

²⁴ Véase por ejemplo CEOE (2022a, p. 6).

²⁵ Véase LLYC (2022a), sección VI.3 y PWC (2021).

²⁶ A estos hay que añadir un nuevo PERTE de descarbonización industrial aprobado por el Consejo de Ministros del 27 de diciembre de 2022. Véase

https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2022/refc20221227.aspx#carbon

De acuerdo con los últimos datos oficiales publicados,²⁷ a mediados de diciembre de 2022 se habían convocado actuaciones por un importe de 12.339 millones de euros, de las que se habían adjudicado 6.654 millones, algo más del 16% del presupuesto total de los PERTE. En el caso del PERTE VEC (por vehículo eléctrico y conectado), de acuerdo con la resolución definitiva de su convocatoria central, publicada el pasado mes de noviembre, de los en torno a 3.000 millones de euros presupuestados han quedado desiertos más de 2.100 millones, habiéndose adjudicado sólo en torno a un 25% de las ayudas previstas.²⁸ Entre los demás PERTE hay varios en los que el nivel de ejecución es bajo, destacando los de la nueva economía de la lengua, digitalización del ciclo del agua.

Estos modestos y en ocasiones preocupantes resultados se deben a una combinación de factores que han dificultado la concurrencia de las empresas a estas ayudas o han reducido sensiblemente su atractivo para ellas. Uno de los aspectos más problemáticos del diseño de los PERTE tiene que ver con los avales que se exigen a las empresas participantes.²⁹ Aunque se trata de una práctica habitual para garantizar que se realizan las inversiones subvencionadas, su elevado importe y algunos aspectos de su diseño suponen en muchos casos una dificultad casi insalvable para muchas empresas, especialmente las de menor tamaño. La negociación y obtención de estas garantías suele ser un proceso complicado, que puede suponer en muchos casos una “pignoración” del 25% al 50% del importe de las ayudas, reduciendo así su atractivo. El problema se agrava cuando se exige que las garantías tengan carácter solidario, exponiendo así a las empresas a posibles pérdidas como resultado de incumplimientos ajenos. Una novedad positiva en este ámbito es que parece ser que el Gobierno ha decidido reducir la cuantía de las garantías exigidas y limitar su carácter solidario en el caso del PERTE agroalimentario, lo que (junto con otros cambios en la orden de bases que ayudan a hacer más atractiva la convocatoria) podría extenderse después a otros ámbitos. (Véase MICOTUR, 2022c y LLYC, 2022d).

Se han detectado, además, otros muchos problemas relacionados con el diseño de ciertas convocatorias, incluyendo retrasos y modificaciones que generan incertidumbre, junto con una elevada complejidad y cierta falta de claridad sobre los requisitos exigidos. A esto hay que añadir en ocasiones lo limitado de las subvenciones a la inversión, especialmente al CAPEX para la creación o ampliación de nueva capacidad en grandes proyectos industriales, en parte por las complicaciones que plantea la normativa europea sobre ayudas de estado, a las que ya se ha hecho alusión en el apartado anterior, pero también por la exigencia de que las inversiones se traduzcan en una reducción neta de emisiones para ser subvencionables y como resultado de la exigencia de ausencia de daño ambiental significativo (DNSH), una cláusula poco precisa que no siempre se interpreta de una forma razonable.³⁰ Efectos similares tienen la no elegibilidad para subvenciones de algunos costes necesarios, como la consultoría o ciertas certificaciones exigidas. Lo mismo es cierto de la ausencia de mecanismos adecuados de actualización de costes en momentos de rápida subida de los mismos³¹ y de los ajustados plazos que se fijan en ocasiones para ejecutar las inversiones. En el PERTE VEC, por ejemplo, éstas han de completarse en un máximo de 30 meses y siempre antes de junio de 2025, lo que ha provocado la renuncia de algún solicitante, mientras que en la ya citada convocatoria de ayudas a la economía circular los proyectos de menor cuantía tendrán que realizarse en menos de seis meses si se agota el plazo de resolución.

²⁷ Véase el avance de ejecución de los PERTEa 18 de dic. de 2022 en

https://planderecuperacion.gob.es/ejecucion/ejecucion-de-los-perte

²⁸ https://www.mincotur.gob.es/es-

es/gabineteprensa/notasprensa/2022/documents/20221021%20np%20resoluci%c3%b3n%20definitiva %20perte%20vec%20final.pdf

²⁹ Véase por ejemplo CEOE (2022c, p. 11)

³⁰ Véase LLOYC (2022c, pp. 10 y 23) y EC (2021).

Un ejemplo paradigmático de todo ello es el PERTE VEC, analizado en AFIDI (2022), Además de los problemas comunes que acabamos de señalar, este PERTE presenta algunos problemas específicos. El primero y más importante es que su diseño deja fuera a una parte significativa del sector. Puesto que el proyecto se centra en la adaptación de las grandes plantas españolas de ensamblaje final para la fabricación de vehículos eléctricos y en la producción de baterías, hay poco espacio para las empresas auxiliares españolas que exportan directamente su producción. El segundo problema es la dificultad de cumplir con los requisitos de participación mínima de Pymes en un sector en el que éstas no abundan, al menos entre las empresas que cumplen el resto de los requisitos exigidos.

f. Las reformas

En el apartado de reformas, el Plan brindaba a España una excelente oportunidad de abordar las mejoras estructurales que nuestro modelo económico y social necesita, incluyendo la posibilidad de contar con financiación complementaria para cubrir sus costes de transición o puesta en marcha. Esta oportunidad, sin embargo, se está aprovechando sólo parcialmente. Se ha descartado, por ejemplo, introducir la llamada mochila austriaca, con unos costes estimados de puesta en marcha de 8.600 millones de euros según un informe del Banco de España, o iniciar la transición hacia un sistema de pensiones de cuentas nocionales.

Las reformas finalmente incorporadas al Plan, por otra parte, no siempre están alineadas con las recomendaciones del Semestre Europeo, como sucede en el caso de la reforma del sistema público de pensiones, que supone un claro retroceso en su sostenibilidad. Algunas de las reformas, como la ley de vivienda o la sustancial reducción de los incentivos fiscales a los planes individuales de pensiones, recogen aspectos de los programas electorales de los partidos del Gobierno que están lejos de suscitar un amplio consenso y podrían además resultar contraproducentes. Otras carecen de sustancia real, como la ley de evaluación de políticas públicas o la de empleo, o presentan claros déficits en cuestiones fundamentales, como la ley de universidades, que no aborda los problemas de gobernanza y rendición de cuentas de estas instituciones, o la de startups, que, sin mayor justificación, atribuye a una determinada empresa pública la facultad de decidir qué empresas son innovadoras y pueden por tanto acceder a los beneficios previstos en la ley.

³¹ Véanse entre otros CEOE (2022a, p. 24 y 2022b, p. 12) y https://elpais.com/economia/2022-10-07/lapatronal-constructora-denuncia-que-1455-obras-publicas-han-quedado-desiertas-por-el-desajuste-deprecios.html

g. Seguimiento, evaluación y rendición de cuentas

El seguimiento de la ejecución de los fondos es una tarea ardua que el Gobierno debería facilitar, proporcionando información detallada, sistematizada y pronta sobre la convocatoria, concesión y desembolso de las ayudas y contratos ligados al Plan. Como ya se ha señalado más arriba, existe un considerable margen de mejora en este ámbito, lo que entre otros problemas dificulta enormemente el análisis del impacto del Plan, su evaluación y la rendición de cuentas sobre su progreso

En la misma línea, una carencia importante del Plan ha sido la ausencia prácticamente total de filtros de calidad para el diseño y la selección de las actuaciones a licitar o subvencionar y de mecanismos de evaluación de sus resultados. Aunque es cierto que se ha tenido que actuar con gran premura, habría sido muy aconsejable establecer algún control, idealmente independiente, para garantizar que los proyectos y programas incorporados al Plan cumplen unos estándares mínimos.

4. Recomendaciones y propuestas

La ejecución de los fondos europeos del MRR ha de completarse, en principio, antes de finales de agosto de 2026, por lo que estamos en un momento adecuado para incorporar mejoras que contribuyan de manera eficaz a maximizar y acelerar su impacto, impulsando la transformación de nuestra economía al tiempo que contribuimos al proceso de integración política y fiscal europea. La revisión del Plan anunciada por el Gobierno para incorporar los nuevos recursos de la Adenda podría ser una extraordinaria oportunidad para ello.

Nuestras recomendaciones para dar un nuevo impulso al Plan de Recuperación en esta nueva fase son las siguientes:

1. Abrir un diálogo con las instituciones europeas para explorar las posibilidades de extender, más allá de 2026 si fuera preciso, los plazos fijados para la ejecución de las ayudas del Plan de Recuperación y de ampliar los márgenes para la concesión de ayudas de estado a sus inversiones, así como para clarificar y en su caso modular las exigencias de carácter ambiental, con el fin de elevar la intensidad de las ayudas y de facilitar la puesta en marcha de grandes proyectos industriales en sectores estratégicos de interés europeo. En materia de ayudas de estado, convendría también utilizar al máximo las posibilidades para comunicar y negociar ayudas dentro del marco existente, así como aprovechar la revisión del reglamento general de exención por categorías para impulsar programas potentes en los sectores más relevantes para la autonomía estratégica de Europa.

2. Abordar una reflexión estratégica de cara a la segunda fase del despliegue del Plan. A la luz de los resultados de las consultas sugeridas en el punto anterior, de la experiencia obtenida hasta el momento en la ejecución el Plan y de las nuevas circunstancias, especialmente la superación de la fase aguda de la pandemia y el comienzo de la guerra de Ucrania, sería necesario actualizar los objetivos y plazos del Plan y reasignar parte de sus recursos en correspondencia. Debería elaborarse una hoja de ruta realista para el despliegue del resto del Plan que permita maximizar su impacto y reduzca el riesgo de que se desperdicien parte de sus recursos o se utilicen de forma poco productiva.

3. Este proceso de reflexión debería aprovecharse para reforzar los consensos políticos, sociales y territoriales en torno a la definición, ejecución y seguimiento del Plan y para mejorar sus mecanismos de gobernanza y rendición de cuentas. Entre otras cosas, un mayor consenso sería importante para asegurar la continuidad en la ejecución del Plan tras las elecciones previstas en 2023 y 2024. En materia de gobernanza, sería necesario reforzar los mecanismos de diálogo y coordinación entre las diferentes administraciones públicas y debería considerarse la creación de un grupo independiente de seguimiento, análisis y evaluación.

4. Aumentar la ambición de las reformas comprometidas y su alineamiento con las recomendaciones del semestre europeo. Es especialmente importante que la segunda fase de la reforma de pensiones incluya medidas que contribuyan significativamente a mejorar la sostenibilidad del sistema, fundamentalmente mediante el control del crecimiento del gasto. Debería considerarse la introducción de cuentas individuales de capitalización que faciliten la movilidad laboral (la llamada mochila austriaca)³² y el inicio de la transición hacia un sistema de pensiones de cuentas nocionales con una rentabilidad ligada al crecimiento de la masa salarial o el PIB. Convendría abordar también una reforma en profundidad de las administraciones públicas, revisando sus prácticas de gestión de personal y sus procedimientos de control y evaluación para mejorar su eficacia y eficiencia, así como la implementación de un modelo de pago por uso para la financiación de la construcción y el mantenimiento de las infraestructuras viarias.

5. Incrementar la colaboración con entidades privadas de cara a la difusión y gestión de los fondos. Entidades como las cámaras de comercio y los colegios de notarios, registradores, economistas y administradores de fincas pueden contribuir de forma importante a difundir la disponibilidad de los fondos, a agilizar su gestión administrativa y a asesorar a pymes, autónomos y hogares en sus solicitudes. Muchas de ellas están colaborando ya en determinados programas, pero hay un gran margen para ampliar tal colaboración. Sería crucial implicar más al sector financiero, aprovechando su conocimiento de su extensa base de clientes, la capilaridad de su red de distribución, su capacidad de asesoramiento y la posibilidad de aportar financiación complementaria para contribuir al despliegue del Plan.³³

6. Reforzar los mecanismos de difusión de la información sobre el acceso a las ayudas, contratos y proyectos existentes (incluyendo los llamados PIICES, Proyectos Importantes de Interés Común Europeo). Sería necesario mejorar la calidad y accesibilidad de la información que se proporciona sobre el funcionamiento de los fondos y sus convocatorias y licitaciones. Es importante que el principal portal web habilitado por el Gobierno recoja todas las licitaciones y convocatorias del Sector Público central y territorial y que la información sobre próximas convocatorias se actualice con mayor frecuencia. Debería hacerse un mayor uso de plataformas digitales que faciliten información fácil de entender y enfocada a identificar las ayudas más atractivas según las características de la empresa. Con este fin, debería explorarse la posibilidad de que el sector público aproveche las soluciones digitales que han implantado diversas organizaciones empresariales, entidades financieras y consultoras para dar a conocer y gestionar las ayudas, facilitando así una mayor absorción de los fondos.

³² https://elpais.com/economia/2020-07-17/una-nueva-oportunidad-para-el-seguro-individual-deempleo.htm

³³ https://www.aebanca.es/noticias/articulos/por-su-capilaridad-y-conocimiento-del-cliente-la-bancapuede-ayudar-que-los-fondos-europeos-lleguen-a-muchas-empresas/

7. Garantizar la transparencia sobre la ejecución de los fondos y su llegada a la economía real. Es urgente que el Gobierno tome las medidas necesarias para facilitar el acceso a datos actualizados de ejecución presupuestaria y real de los fondos del PR por parte de todas las administraciones y entes públicos que participan en su gestión. La información ha de permitir conocer el grado de ejecución definitiva del Plan, esto es, el volumen de recursos que va llegando a sus destinatarios finales, así como la situación real de cada hito de reforma y objetivo de inversión comprometido para poder evaluar el estado efectivo de despliegue del Plan y valorar la necesidad de introducir modificaciones. Para ello, es clave que la herramienta CoFFEE, desarrollada por el Ministerio de Hacienda y Función Pública, esté plenamente operativa.

8. Establecer mecanismos de evaluación independiente, al menos para los resultados de los principales programas y proyectos, así como algún tipo de filtro externo de calidad para el diseño de nuevas actuaciones.

9. Revisar el diseño de las convocatorias para eliminar restricciones innecesarias que reducen su atractivo y para facilitar al máximo la concurrencia de las empresas, especialmente las PYMES. Se debería trabajar para mejorar la redacción de las convocatorias y licitaciones evitando ambigüedades e imprecisiones, así como para eliminar exigencias poco razonables de carácter técnico o financiero, calibrar mejor sus plazos y evitar ámbitos demasiado fragmentados. Convendría también ampliar las categorías de costes elegibles para incluir los gastos fungibles y de consultoría y los derivados de certificaciones y auditorias exigidas, así como permitir un cierto grado de compensación entre partidas. Habría que revisar la política de garantías para eliminar su carácter solidario, al menos en relación con la devolución de préstamos, así como para reducir su importe (en línea con lo que se ha hecho en el PERTE agroalimentario) y permitir su cancelación gradual mediante certificaciones parciales.

10. Mejorar los medios destinados a agilizar la tramitación administrativa de los proyectos y a reducir su coste para los solicitantes. Convendría reforzar las unidades administrativas encargadas de la gestión de las ayudas y licitaciones e invertir en la digitalización de los procedimientos requeridos para su ejecución, apoyándose en la buena experiencia del Kit Digital, así como permitir un mayor uso de procedimientos de control a posteriori y por muestreo. Es fundamental facilitar el acceso a servicios de apoyo en la tramitación de las ayudas más complejas. Entre otras actuaciones sencillas de simplificación debería considerarse la creación de un registro de Pymes que facilite la verificación del cumplimiento de esta condición y otro de ayudas concedidas, lo que podría facilitar enormemente la verificación de los requisitos de acceso y evitar errores y fraudes. Para la verificación de los criterios de sostenibilidad en los préstamos verdes, tanto ex ante como ex post, se propone la creación de una plataforma de agentes verificadores independientes que aporten seguridad y experiencia. Convendría también simplificar y acelerar los procesos de autorización de las instalaciones de energía renovable.

11. Ampliar el uso de incentivos fiscales y de formas alternativas de financiación, como el renting. Los incentivos fiscales a hogares y empresas pueden ser muy útiles como instrumento canalizador de las ayudas a aquellas inversiones cuya naturaleza lo permite, como la rehabilitación de vivienda, la inversión en pequeñas instalaciones de generación renovable, en digitalización o en I+D. Esta herramienta puede reducir la discrecionalidad en la concesión de las ayudas y simplificar su tramitación en relación con la de las subvenciones en sentido estricto. Convendría apoyarse en la experiencia de otros países como Italia que han establecido mecanismos interesantes como las deducciones descontables por entidades financieras, para lo que sería necesario facilitar la cesión de los correspondientes derechos de cobro, dotándola de seguridad jurídica. En relación con ciertos tipos de inversiones (como la instalación de placas fotovoltaicas para el autoconsumo), podría ser útil darles a las empresas la opción de dejarlas fuera del balance y financiarlas mediante renting.

12. Los Fondos financiados por los préstamos de la Adenda deberían ofrecer a sus beneficiarios condiciones atractivas en términos de precio, plazo y carencias. Como mínimo, deberían trasladárseles las condiciones que recibe el Gobierno por parte de la UE y considerar, si fuera necesario, un componente de subvención en los tipos de interés. Las líneas de mediación deberían poder utilizarse para cofinanciar proyectos que reciban ayudas a fondo perdido y se deberían poder combinar con las líneas de avales. Sería aconsejable simplificar el proceso de ejecución y cobro del aval, que debería ser por la totalidad tras un impago de más de 90 días (a diferencia de lo que sucede con los préstamos ICO-COVID). Además, para asegurar una ejecución rápida y eficiente, no se establecerían cuotas por entidades de crédito, pudiendo incluso considerarse rappels por volumen, y se minimizaría la carga administrativa mediante procedimientos de contratación simplificados y ágiles, en los que participaría un evaluador independiente para certificar que se cumplen las condiciones de elegibilidad. Para impulsar el uso de estos fondos como instrumento de recapitalización empresarial, es también importante que el Estado pueda coinvertir con una amplia gama de inversores profesionales, incluidos las family offices y los grupos industriales.

13. Introducir una nueva figura de proyecto tractor territorial, que permita diseñar actuaciones de envergadura adaptadas a la realidad socio-económica de cada comunidad autónoma.

14. Algunas sugerencias sobre programas específicos:

- Ampliar el programa Kit Digital para promover la digitalización de empresas algo mayores

- Establecer un programa específico de mejora de la eficiencia energética dirigido a comercios, locales, despachos, y otros pequeños negocios, centrado en la instalación de iluminación LED y la sustitución de ventanas, puertas, equipos de climatización y otra maquinaria por otros más eficientes. Podría tener un diseño similar al del Kit Digital,

- Ampliar la inversión en capital humano mediante proyectos con alta capacidad de absorción de fondos vinculados a reformas estructurales, como la introducción de bonos de formación y aprendizaje y el impulso de una plataforma nacional de perfilado, reskilling/upskilling e intermediación laboral.

5. Conclusión

Next Generation EU es posiblemente la innovación más importante en materia de política pública de la Unión Europea en los últimos años. Primero, porque incorpora incentivos al desempeño, vinculando además ese desempeño a las recomendaciones del Semestre Europeo, hasta ahora meras declaraciones de intenciones. Segundo, porque hace posible la emisión de deuda conjunta, con una excelente recepción en los mercados, permitiendo así movilizar inversión más allá de su presupuesto inicial y proporcionando flexibilidad financiera en caso de necesidad. Y tercero, porque vincula esa inversión a los objetivos estratégicos a largo plazo de la UE, haciendo por tanto más real el contenido y alcance de iniciativas como el Pacto Verde Europeo.

Por todos estos motivos, el instrumento ensayado como Next Generation EU debe tener vocación de permanencia. Europa debe ser capaz de competir y defender sus intereses, incluyendo los de su industria y sus empresas, y para ello ha de dotarse de mayor músculo financiero junto con una visión estratégica en materia de inversiones. Los países más beneficiados por el instrumento, como es el caso de España, tienen la obligación de ejecutar su parte de la forma más eficiente y eficaz posible, de forma que las resistencias que aún existen a la emisión de deuda mancomunada puedan, al final del periodo de ejecución del MRR, mitigarse lo suficiente como para permitir su continuidad, bajo su forma actual o alguna otra.

En sus primeros meses de andadura, Next Generation EU deja un sabor agridulce por la percepción de lentitud en su ejecución y las dudas existentes sobre la calidad de ciertas actuaciones, incluyendo tanto inversiones como reformas. Estamos a tiempo, sin embargo, de darle un nuevo impulso al Plan de Recuperación, contribuyendo con ello tanto al avance de nuestra economía como a la integración europea. Hagámoslo.

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