Las finanzas autonómicas en 2022 y entre 2003 y 2022

ÁNGEL DE LA FUENTE

Estudios sobre la Economía Española 2023/20

Junio de 2023

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Junio de 2023

Resumen

En este informe se analiza la evolución de los ingresos y gastos autonómicos, el saldo presupuestario del sector y su stock de deuda desde 2003 hasta el presente. En la primera parte del trabajo se presta especial atención al comportamiento del gasto por habitante a precios constantes. Seguidamente se analizan en cierto detalle las cuentas de los últimos ejercicios, destacando el efecto que sobre ellas han tenido algunos factores atípicos, incluyendo los ingresos y gastos extraordinarios ligados a la crisis del Covid y los errores de previsión en el cálculo de las entregas a cuenta del sistema de financiación autonómica. Corregir los datos brutos por el impacto de estos factores modifica significativamente la situación financiera aparente de las CCAA, para bien en 2022 y para mal en los dos ejercicios anteriores.

Palabras clave: Gasto autonómico, ingresos autonómicos Clasificación JEL: H70

* Este trabajo forma parte de un proyecto financiado en parte por BBVA Research..

1. Introducción

En este informe se analiza la evolución de las finanzas regionales desde 2003 hasta el presente con especial atención al ejercicio 2022, para el que se han publicado recientemente datos preliminares. El análisis toma como punto de partida el ejercicio 2003 porque éste es el primer año en el que todas las comunidades autónomas fueron responsables de la gestión de la sanidad durante el ejercicio completo. Puesto que desde entonces no ha habido traspasos de gran peso en términos de su dotación económica, las series corresponden a un período en el que las competencias de gasto de todas las autonomías se han mantenido aproximadamente constantes, aunque no iguales para todas ellas.

El resto del trabajo está dividido en cinco secciones. En la sección 2 se describen los datos utilizados y se indican los ajustes que se han introducido en los mismos. En las secciones 3 y 4 se analiza la evolución de los ingresos y gastos autonómicos, el saldo presupuestario del sector y su stock de deuda, trabajando con datos agregados y prestando especial atención a los últimos ejercicios. Seguidamente, en la sección 5 se trabaja con datos desagregados a nivel regional, lo que permite apreciar la gran diversidad de experiencias que se registra en los distintos territorios. Finalmente, la sección 6 concluye el trabajo.

El análisis de las series de gasto e ingreso autonómico revela un fuerte incremento del gasto entre 2003 y 2009 que se traduce en un rápido deterioro de la situación financiera de las comunidades autónomas una vez los ingresos dejan de crecer con el inicio de la Gran Recesión y especialmente en 2010 y 2011, que es cuando la caída de ingresos llega con toda su fuerza a las cuentas autonómicas en Contabilidad Nacional. Entre 2011 y 2013 se observa una mejora significativa de los saldos presupuestarios regionales como resultado de un apreciable recorte del gasto y de la recuperación parcial y posterior estabilización de los ingresos. En 2014 y 2015, sin embargo, los déficits autonómicos tienden a estancarse y las comunidades incumplen con claridad sus objetivos de estabilidad presupuestaria. Entre 2016 y 2018 se produce un avance muy significativo en la reducción del déficit presupuestario de las autonomías en un contexto de rápido crecimiento del PIB y de los ingresos. Las CCAA cerraron 2018 con un déficit presupuestario del 0,23% del PIB, cumpliendo así holgadamente su objetivo de déficit presupuestario (del 0,4%) por segunda vez consecutiva desde el inicio de la crisis.

En 2019, sin embargo, la mejora de las cuentas autonómicas se interrumpe, en parte por cuestiones técnicas que tienen que ver con cambios en el calendario de ingresos del IVA. Aún descontando este efecto, sin embargo, el repunte del déficit ha hecho que tanto las CCAA en su conjunto como la mayor parte de ellas individualmente hayan vuelto a incumplir sus objetivos de déficit. Seguidamente, 2020 y 2021 han estado marcados por la crisis del Covid, con el consiguiente aumento de las necesidades de gasto para hacer frente a la pandemia y una fuerte caída de los ingresos tributarios durante el primero de estos ejercicios. El Gobierno central, sin embargo, ha optado por absorber en primera instancia el grueso de ambos shocks, manteniendo unas entregas a cuenta calculadas con previsiones anteriores a la crisis y aportando recursos adicionales a las autonomías mediante transferencias extraordinarias no retornables fuera del sistema de financiación ordinario. Esto ha permitido a las comunidades autónomas reducir su déficit presupuestario pese al fuerte aumento del gasto. El precio es, por supuesto, un mayor déficit del Estado y el gradual debilitamiento de la responsabilidad fiscal de unas comunidades autónomas que están siendo sobreprotegidas, tanto en esta crisis como en la anterior. En 2022, finalmente, el déficit autonómico repunta con fuerza, pero en buena parte, una vez más, por el impacto de factores atípicos entre los que destaca el sesgo a la baja en el cálculo de las entregas a cuenta causado por la sorpresa inflacionaria generada por la Guerra de Ucrania. Corrigiendo por atípicos, el saldo presupuestario autonómico ha mejorado apreciablemente en 2022.

2. Datos y ajustes

Los datos utilizados en este trabajo provienen de las cuentas de las administraciones regionales que elabora la IGAE y en particular de las series desagregadas por comunidades autónomas que este organismo publica para el período desde 2000 en adelante (IGAE, 2023a).

Las series de la IAGE ofrecen información sobre los ingresos (recursos) y gastos (empleos) no financieros de las CC.AA. calculados con criterios de Contabilidad Nacional (CN). A los efectos que aquí nos interesan, conviene modificar la agrupación de partidas que se utiliza en CN con el fin de recoger de una forma más intuitiva los efectos del sistema de financiación autonómica (SFA) sobre los ingresos y gastos regionales. El problema tiene que ver con el tratamiento de las transferencias a otras administraciones públicas, una partida que en el caso de las CC.AA. está dominada por transferencias al Estado por conceptos relacionados con el SFA (tales como la aportación navarra al Estado¹ o los saldos negativos de la Transferencia de Garantía o del Fondo de Suficiencia de ciertas comunidades de régimen común).² Aunque estas transferencias realmente reducen los ingresos netos de los que disponen las administraciones regionales, en CN se las incluye entre los ¨gastos” de las CCAA, dejando a éstas con “ingresos brutos” que son poco informativos. Con el fin de evitar este problema, en lo que sigue las transferencias (corrientes y de capital) a otras administraciones públicas españolas se trasladan desde el apartado de empleos al de recursos, donde se deducen de las transferencias (corrientes y de capital) procedentes de otras administraciones públicas para construir una nueva partida de ingresos netos por transferencias de otras administraciones públicas domésticas que se integra en el apartado de recursos de las CCAA. Los recursos y empleos netos de transferencias que se obtienen tras esta corrección se denominarán en lo que sigue ingresos y gastos ajustados de las CCAA.

¹ No se incluye, sin embargo, el cupo vasco, que no pasa por los presupuestos de las comunidades autónomas sino por los de las diputaciones forales.

² Las transferencias estatales a las corporaciones locales parecen recogerse siempre como tales en CN, sin afectar a las CCAA, incluso en aquellos casos en los que estas últimas sirven de intermediarias en su pago. En consecuencia, no parece que estas transferencias distorsionen los ingresos de las CCAA, pero si lo hicieran la distorsión desaparecería al calcularse los ingresos netos por transferencias de otras administraciones al cancelarse las entradas provenientes de la AGE con las salidas hacia las corporaciones locales.

3. Evolución del conjunto de las comunidades autónomas desde 2003

El Gráfico 1 muestra la evolución del saldo presupuestario del conjunto de las comunidades autónomas medido como porcentaje del PIB nacional desde 2003 hasta 2022. Durante los primeros años del período analizado, que corresponden a la parte final de una larga expansión económica, las CC.AA. se mantienen cerca del equilibrio presupuestario. Con la llegada de la Gran Recesión en 2008, los saldos presupuestarios autonómicos se deterioran muy rápidamente hasta alcanzar un déficit máximo del 5,2% del PIB en 2011. Tras ese año, las cosas comienzan a mejorar, aunque con ciertos altibajos, hasta volver a un saldo presupuestario similar al de partida de 2017 en adelante. Sorprendentemente, los déficits autonómicos no se han visto afectados en 2020 y 2021 por la crisis del Covid gracias a las cuantiosas transferencias extraordinarias que el Estado ha realizado para cubrir los gastos derivados de la pandemia. En 2022, sin embargo, el déficit repunta hasta el 1,14%, en parte por la devolución de parte de las generosas entregas a cuenta de 2020 y en parte porque las entregas de 2022 se calcularon con una previsión de inflación muy inferior a la generada a posteriori por el inicio de la Guerra de Ucrania.

Gráfico 1: Saldo presupuestario no financiero como % del PIB conjunto de las comunidades autónomas

Resulta interesante analizar en cierto detalle las sendas de gasto e ingreso que hay detrás de los saldos presupuestarios autonómicos. Trabajando con las magnitudes ajustadas descritas en la sección anterior, el Gráfico 2 resume la evolución de los ingresos y los gastos no financieros de las CCAA medidos como porcentajes del PIB. En el gráfico se aprecia un patrón de comportamiento con varias fases bien diferenciadas. Entre 2003 y 2007 los ingresos y los gastos de las comunidades autónomas crecen a un ritmo similar, lo que permite mantener una situación de equilibrio presupuestario aproximado. Entre 2007 y 2009 los gastos se disparan muy por encima de los ingresos. Entre 2009 y 2011 los ingresos se desploman en parte como resultado de las abultadas liquidaciones negativas de 2008 y 2009, lo que se traduce en un rápido aumento del déficit a pesar de la caída del gasto. Tras 2011, este efecto atípico desaparece, con la consiguiente recuperación de los ingresos, y el déficit se va reduciendo gracias fundamentalmente a un crecimiento del gasto inferior al del PIB. Aunque a un ritmo desigual, con pausas y altibajos, el saldo presupuestario continúa mejorando hasta volver entre 2017 y 2019 a niveles similares a los de los primeros años 2000.

En 2020 se inicia la pandemia de Covid, cuyos efectos no se aprecian en la senda de déficit del Gráfico 1 pero sí en el Gráfico 2, donde se dibujan por separado los gastos y los ingresos autonómicos. Pese a la aparente continuidad de la senda de déficit, 2020 ha sido un año muy atípico, caracterizado por un fortísimo repunte tanto de los gastos como de los ingresos medidos como fracción del PIB. Además de la fuerte caída de la renta, que reduce el denominador, el primer fenómeno refleja el incremento de las necesidades de gasto para hacer frente a la pandemia del Covid y el segundo la decisión de la Administración Central de absorber en primera instancia el grueso del shock causado por la crisis sanitaria, aportando recursos extraordinarios a los gobiernos regionales. También ha sido atípico 2021. Pese a la significativa recuperación de la renta y a que el impacto de la pandemia ha sido bastante menor que en 2020 gracias al elevado nivel de vacunación, el peso en el PIB de tanto los ingresos como los gastos autonómicos ha vuelto a aumentar ligeramente en este ejercicio. Finalmente, en 2022 se registra un fuerte incremento del PIB nominal, alimentando en parte por una elevada inflación, que reduce bruscamente el peso en el PIB de los gastos y, en mayor medida, de los ingresos, que en buena parte están prefijados a través de las entregas a cuenta. Pese a ello, los niveles de ingreso, y especialmente, de gasto sobre PIB no han vuelto a los niveles previos a la pandemia, al menos por el momento.

Gráfico 2: Gastos e ingresos no financieros ajustados como porcentaje del PIB, conjunto de las comunidades autónomas

Como se aprecia en el Gráfico 2, las variaciones registradas durante el período analizado tanto en los ingresos como en los gastos autonómicos, medidos ambos como fracción del PIB, son muy importantes. Entre 2003 y 2009 los ingresos de las comunidades autónomas aumentan en dos puntos de PIB, se desploman seguidamente, perdiendo casi cuatro puntos en dos años, y llegan a 2019 con un nivel superior en seis décimas de punto de PIB a su nivel de partida. De la

misma forma, el gasto creció en 3,6 puntos de PIB entre 2003 y 2009 y se ha reducido desde entonces hasta 2019 en 2,8 puntos, lo que nos deja en ese año casi ocho décimas de punto por encima del registro inicial. Así pues, la situación de 2019, justo antes del inicio de la crisis del Covid, era similar a la de 2003 no sólo en términos del déficit de las CCAA sino también de sus niveles medios de gasto e ingreso sobre PIB, aunque con una cierta deriva al alza en ambas variables.

Tanto el ingreso como el gasto se han incrementado en unos tres puntos de PIB en 2020 y en algunas décimas más en 2021. La situación es similar a la registrada en 2008-09 en lo que respecta al crecimiento del gasto, pero mientras que entonces los ingresos cayeron ligeramente en 2008 y crecieron en torno a un punto en 2009, ahora el crecimiento de los ingresos (vía transferencias estatales) ha sido mayor que el de los gastos, con lo que la situación aparente de las finanzas autonómicas ha mejorado pese al Covid. Queda por ver lo que sucederá en los próximos años cuando se acaben las ayudas extraordinarias y haya que devolver el exceso de entregas a cuenta sobre la recaudación tributaria real. Por el momento, el déficit ha repuntado con cierta fuerza en 2022 al caer más rápidamente los ingresos que los gastos, pero esto es fruto en buena parte de la sorpresa de inflación causada por la Guerra de Ucrania, que lógicamente no pudo incorporarse al cálculo de las entregas a cuenta del ejercicio.

La evolución del gasto real por habitante

El gasto autonómico por habitante medido a precios constantes es seguramente un indicador razonable del nivel de prestación de servicios de los gobiernos regionales, al menos en circunstancias ordinarias. El Gráfico 3 muestra la evolución de este indicador junto con la de los ingresos autonómicos normalizados de la misma forma.³ Como cabría esperar, el perfil temporal de las series es similar al observado en el Gráfico 2 pero no idéntico. En particular, cuando se trabaja con importes absolutos por habitante a precios constantes se observa con claridad un giro al alza tanto en el ingreso como en el gasto a partir de 2013 o 2014, que comienza más tarde y aparece muy suavizado cuando se utiliza el PIB como denominador. Por lo demás, el patrón es similar al del gráfico anterior: tras un fuerte incremento tanto de los ingresos como de los gastos reales de las comunidades autónomas en la primera parte del período analizado, ambas magnitudes se reducen abruptamente durante la Gran Recesión, aunque con un cierto retardo, para estabilizarse después e iniciar una recuperación en los años siguientes, que se mantiene durante la pandemia para invertirse parcialmente en 2022, especialmente en el caso de los ingresos. En 2021, los ingresos reales por habitante de las CCAA fijaron su segundo máximo histórico consecutivo, habiéndose incrementado en 1.115 euros de 2015 con respecto al valor registrado en 2003 (lo que supone un incremento del 39,3%). También alcanza un máximo histórico el gasto real por habitante, que supera en 1.013 euros de 2015 (un

2 En lo que sigue, trabajaré con cifras de ingresos y gastos ajustados por habitante medidos a precios constantes de 2015 utilizando el deflactor del PIB nacional Los datos de PIB regional a precios corrientes son los que utiliza la IGAE y provienen de la Contabilidad Regional del INE (2023a). Se utiliza la serie homogénea 2000-2021 construida por el propio Instituto extendiendo hacia atrás la serie en base 2015 y el dato de 2022 de la Contabilidad Trimestral. El deflactor del PIB nacional se construye a partir de datos de PIB a precios corriente e índices de volumen tomados de la Contabilidad Nacional anual y trimestral (INE, 2023b y c). Los datos de población se refieren a 1 de enero de cada año y provienen del padrón (INE, 2023d).

34,4%) su nivel de 2003 y en 119 euros (un 4%) su anterior récord de 2009. En 2022, finalmente, los ingresos reales per cápita se reducen en un 10,3% y el gasto en un 3,4%.

Gráfico 3: Gastos e ingresos no financieros ajustados por habitante en euros constantes de 2015 conjunto de las comunidades autónomas

El gasto no financiero que se muestra en el Gráfico 3 se puede dividir en tres grandes partidas: i) los gastos de capital (inversiones reales y transferencias de capital), ii) el gasto en intereses y iii) el gasto corriente neto de intereses, donde se incluyen los gastos de personal, la compra de bienes y servicios y las transferencias corrientes. El Gráfico 4 resume la evolución de estas partidas tras normalizarlas de la misma forma que los ingresos y los gastos agregados.

Gráfico 4: Componentes del gasto no financiero ajustado por habitante, conjunto de las comunidades autónomas a precios constantes de 2015

Como se aprecia en el gráfico, los perfiles de los tres componentes del gasto son muy diferentes. La partida de inversión se reduce rápidamente a partir de 2008 hasta situarse en torno a la mitad de su valor inicial en 2017. Su aparente repunte en 2020 y 2021 es, en cierto sentido, engañoso pues se debe fundamentalmente al aumento de las ayudas directas a empresas y

autónomos para paliar los efectos de la pandemia y a las inversiones financiadas por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Entre estas ayudas se incluyen las otorgadas a través de la llamada línea Covid, financiada por la Administración Central pero ejecutada por las CCAA. La inversión vuelve a caer apreciablemente en 2022, pero sin volver a los niveles anteriores, seguramente gracias al aumento de las inversiones financiadas con los fondos europeos de NGEU. Por su parte, el gasto en intereses se triplica entre 2005 y 2012 como resultado de la rápida acumulación de deuda y de la subida de la prima de riesgo. Su importe, sin embargo, se reduce sustancialmente a partir de 2014 como resultado fundamentalmente de la mejora de las condiciones financieras que el Gobierno Central ofrece a las CCAA en el FLA y otros mecanismos de liquidez. Finalmente, el grueso del gasto corriente registra a partir de 2009 una caída mucho más modesta que el gasto total y comienza a repuntar en 2013 para situarse en los años finales del período en un nivel superior al pico alcanzado en 2009.

El Gráfico 5 muestra la evolución de los tres componentes principales del gasto corriente neto de intereses de acuerdo con la CN: la remuneración de asalariados, la compra de consumos intermedios y las prestaciones sociales distintas de las prestaciones sociales en especie producidas directamente por las administraciones públicas (esto es, las prestaciones monetarias y aquellos bienes o servicios que las AAPP compran en el mercado y ofrecen a sus ciudadanos gratuitamente o a precios muy inferiores a los de mercado). Las tres variables muestran un perfil similar al del gasto corriente total neto de intereses, con un rápido crecimiento hasta 2009, seguido de un apreciable recorte y una recuperación que nos lleva a máximos históricos en la parte final del período, seguidos finalmente por un ligero retroceso final que comienza en 2021 o 2022.

Gráfico 5: Componentes del gasto corriente neto de intereses, gasto por habitante, conjunto de las comunidades autónomas a precios constantes de 2015

El Gráfico 6 muestra la variación media anual del gasto real no financiero por habitante y la de sus componentes, medida en euros por año durante distintos subperíodos. Entre 2003 y 2009 el gasto total por habitante a precios constantes de 2015 aumentó a un ritmo medio de 149 euros anuales, gracias fundamentalmente al incremento del gasto corriente neto de intereses. Entre 2009 y 2013 el gasto total se redujo aproximadamente al mismo ritmo al que antes había aumentado, pero la caída de la inversión absorbe casi la mitad del descenso, suavizando así la caída del gasto no financiero. Entre 2013 y 2019 se observa una recuperación moderada del gasto, que proviene fundamentalmente del gasto corriente, mientras que los intereses descienden ligeramente y la inversión se mantiene casi plana sobre el conjunto del subperíodo. Finalmente, entre 2019 y 2022, el gasto repunta con más fuerza, fundamentalmente en su componente corriente pero también se observa una cierta recuperación de la inversión.

Gráfico 6: Variación media anual del gasto no financiero ajustado por habitante (CN) a precios constantes de 2015 y sus componentes, euros por año, varios períodos

Gráfico 7: Evolución del stock de deuda autonómica como porcentaje del PIB

Por último, el Gráfico 7 muestra la evolución del stock de deuda autonómica medido como fracción del PIB. Esta variable se ha multiplicado por cinco en menos de una década como resultado de la Gran Recesión. Seguidamente, su valor se ha estabilizado en torno al 25% del PIB durante la fase de recuperación, mostrando sólo un ligero descenso entre 2016 y 2019, y ha repuntado con fuerza en 2020 con la crisis del Covid -- en buena parte por un efecto denominador debido a la fuerte caída del PIB, que luego se recupera entre 2021 y 2022.

4. Una mirada más detallada a los últimos ejercicios

En esta sección se analiza en mayor detalle la evolución de las cuentas agregadas de las CCAA durante los últimos ejercicios y se cuantifican los efectos sobre las mismas de algunos factores atípicos que han de tenerse en cuenta a la hora de valorar la situación financiera de estas administraciones.

Cuadro 1: Ingresos y gastos ajustados del conjunto de las CCAA en CN y componentes de su saldo presupuestario, situación observada

- Nota: Para los años 2014-18, véase el Anexo 1.

El Cuadro 1 y los Gráficos 8 (línea azul) y 9 (líneas de trazo continuo) resumen la información más relevante sobre la evolución observada de las cuentas autonómicas utilizando datos expresados en millones de euros corrientes y en puntos porcentuales del PIB nacional. De acuerdo con estas cifras, el saldo presupuestario del conjunto de las CCAA se mantiene aproximadamente constante en 2015 y mejora luego sensiblemente en los tres siguientes ejercicios, con una reducción acumulada del déficit de unos 16.000 millones de euros o un 1,5% del PIB entre 2015 y 2018. Esta mejora del saldo presupuestario autonómico refleja una saludable subida de los ingresos, que aumentan en casi 25.000 millones y una relativa estabilización de los gastos, que sólo aumentan en unos 9.500 millones entre los dos años citados. En 2019, sin embargo, el proceso se invierte con un brusco incremento del déficit que más que se duplica en relación con el año anterior. Seguidamente, el déficit se reduce en dos tercios en 2020, recuperando la tendencia precedente y se aproxima a cero en 2021 por primera vez desde el comienzo de la serie, para repuntar finalmente hasta 15.000 millones en 2022.

Un examen más detallado del cuadro y de otra información relevante sugiere algunos matices a esta lectura. Un primer factor a considerar es que la fuerte caída de la partida de intereses que se observa en 2015 y se mantiene en los ejercicios posteriores se debe fundamentalmente a la importante subvención implícita en las favorables condiciones financieras de los fondos de liquidez autonómica y para pagos a proveedores (y sus sucesores) que el Gobierno Central ha ofrecido en estos años (véase de la Fuente, 2019). También ha de considerarse la irregular y en ocasiones engañosa evolución de los ingresos ligados al sistema de financiación autonómica, que se recogen en la partida de transferencias de otras administraciones públicas. Así, el fuerte crecimiento de esta rúbrica en 2016 y 2017 se debe fundamentalmente a las abultadas liquidaciones positivas de los años 2014 y 2015 en los que se inicia el cambio de ciclo, mientras que la caída de ingresos de 2022 debe mucho a que las entregas a cuenta de ese ejercicio se calcularon con una previsión de inflación muy inferior a la luego registrada, así como a la caída de la liquidación de ese año, en la que toca devolver parte de las hinchadas entregas a cuenta de 2020. Igualmente, ha de tenerse en cuenta que el déficit de 2019 está sesgado al alza por el efecto SII (suministro inmediato de información),⁴ mientras que en 2022 se produce el efecto contrario al percibirse en ese año la compensación del Estado por la pérdida de ingresos autonómicos.

Por otra parte, las cifras de 2020 y 2021 están fuertemente distorsionadas por las necesidades extraordinarias de gasto relacionadas con la pandemia y por decisiones discrecionales del Gobierno central que ha intentado proteger los ingresos autonómicos pese a la caída de la recaudación tributaria mediante un cálculo enormemente optimista de las entregas a cuenta y un fuerte aumento de las transferencias a las CCAA fuera del SFA. Este aumento se ha canalizado fundamentalmente a través del llamado Fondo Covid-19, dotado con 16.000 millones de euros en 2020, y otro análogo dotado con 13.500 millones en 2021 al que hay que sumar una línea de ayudas directas a empresas dotada en principio con 7.000 millones de euros (6.200 en términos netos tras reintegros) que ha sido gestionada por las CCAA (véase MH, 2022, p. 8). También hay que considerar atípicos los flujos de gastos e ingresos autonómicos

⁴ Coincidiendo con la introducción del sistema SII, los pagos mensuales del IVA se desplazaron unos días, lo que hizo que el último de ellos (el correspondiente a noviembre) pasara de finales de diciembre a comienzos de enero del año siguiente. Como resultado, en 2017 sólo se realizaron once ingresos, con la consiguiente reducción de la recaudación total del año con criterios de caja. Esto no tuvo efectos prácticos en 2017 pues las entregas a cuenta del sistema de financiación no se vieron afectadas, pero sí en 2019 al realizarse la liquidación de 2017. La reducción de la recaudación total por IVA tuvo un efecto directo sobre los ingresos de las CCAA por su participación en este impuesto y un efecto indirecto a través del llamado ITE: la reducción de los ingresos tributarios totales del Estado se trasladó a las transferencias a las CCAA a través de ciertos fondos cuyas dotaciones agregadas evolucionan con este indicador.

relacionados con el Fondo REACT-EU y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), así como algunos factores adicionales de menor importancia que se discuten en detalle en el Anexo 2. Cuadro 2: Ingresos y gastos netos del conjunto de las Comunidades Autónomas y componentes de su saldo presupuestario. Escenario alternativo en 2015-22: cálculo del déficit subyacente sin atípicos ni subvenciones a intereses y con ingresos netos por transferencias creciendo al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado

- Nota: Para los años 2014-18, véase el Anexo 1. Los datos destacados en negrita son los que han sido ajustados de alguna forma.

Partiendo del Cuadro 1 y de algunas cifras ya citadas, resulta sencillo calcular un déficit subyacente que vendría a recoger la situación de las cuentas regionales tras normalizar los ingresos del sistema de financiación autonómica y corregir algunos factores atípicos que han afectado a los resultados de estos últimos años, incluyendo las subvenciones extraordinarias a los intereses del FLA y otros mecanismos de liquidez que se han ofrecido en los últimos ejercicios y los atípicos relacionados con la crisis del Covid. Para ello, en el Cuadro 2 se calcula el déficit subyacente, entendido como el que se habría observado tras depurar atípicos y, en particular:

i) tras eliminar el efecto SII de 2019 y 2022 así como otros atípicos, incluyendo el gasto autonómico extraordinario generado por la pandemia en 2020 y 2021,⁵ suponiendo también

ii) que los ingresos de las comunidades autónomas por transferencias netas de otras administraciones públicas españolas hubiesen crecido desde 2014 al mismo ritmo que los ingresos tributarios de la Administración Central (por IVA e impuestos sobre los productos y sobre las rentas) según los datos de la IGAE (2023b)⁶ y

iii) que los gastos por intereses de las CCAA hubiesen evolucionado al mismo ritmo que los de la Administración Central del Estado (de acuerdo con la misma fuente).

Las cifras destacadas en negrita en el Cuadro 2 son las que cambian con respecto al Cuadro 1 al incorporar estas correcciones y supuestos contrafactuales.

En la parte inferior del Cuadro 2 y en los Gráficos 8 y 9 se comparan los datos brutos de ingresos y gastos autonómicos con los depurados o subyacentes. Como allí se observa, el déficit subyacente es inferior al observado en 2015 y 2022 y superior a éste entre 2016 y 2021. Así, mientras que el déficit observado se estanca en 2015, cae a menos de la mitad en 2016, se reduce luego a un ritmo decreciente y muestra un claro repunte en 2019, el déficit subyacente muestra un patrón más suave y regular de reducción gradual hasta 2019, cuando ambas magnitudes coinciden casi exactamente.

En 2020, sin embargo, las dos variables se separan bruscamente debido a las fuertes inyecciones extraordinarias de recursos estatales para hacer frente a la pandemia, de cuantía claramente superior a los gastos que las motivan, y el déficit subyacente vuelve a niveles cercanos a los de 2015. En 2021, el déficit subyacente se reduce significativamente, pero sigue siendo muy superior al observado, indicando que la situación financiera de las CCAA, en ausencia de

Gráfico 8: Evolución del déficit del conjunto de las CCAA: observado vs. subyacente porcentaje del PIB nacional

⁵ Sobre el detalle de los ajustes realizados en los años 2020 a 2022, véase el Anexo 2.

⁶ De esta forma se intenta “normalizar” los ingresos del sistema de financiación autonómica y también excluir las partidas extraordinarias de transferencias del Estado como las ligadas al Covid.

Gráfico 9: Gasto e ingreso, observado vs depurado o subyacente en porcentaje del PIB

ayudas extraordinarias, sigue siendo delicada. Finalmente, en 2022 el déficit subyacente continúa reduciéndose mientras que el déficit observado repunta con fuerza debido a las peculiaridades del SFA, y en particular a la imposibilidad de ajustar las entregas a cuenta a la situación real del ejercicio. A diferencia del año anterior, por tanto, el déficit observado de 2022 da una visión excesivamente pesimista de la situación financiera de las CCAA.

Más que el saldo presupuestario de las CCAA, lo preocupante es el comportamiento en 2021 y 2022 de sus gastos e ingresos subyacentes, que por el momento no muestran señales de querer volver a sus niveles prepandemia a pesar de la rápida recuperación del PIB en 2021 y 2022 (véase el Gráfico 9). Así, el gasto subyacente (excluidos los gastos extraordinarios atribuibles directamente a la pandemia) aumentó en 1,5 puntos de PIB entre 2019 y 2020 (fundamentalmente por la caída del PIB), pero sólo se ha reducido en 0,25 puntos desde entonces. Por su parte, los ingresos subyacentes han aumentado gradualmente durante todo el período, con una ganancia neta de casi 1,5 puntos de PIB entre 2019 y 2022 que refleja una creciente presión fiscal. Aunque no se puede excluir una corrección gradual, por el momento los datos apuntan a un efecto escalón sobre el gasto que podría ser persistente, y que podría deberse en parte a factores distintos de la pandemia.

5. Detalle por regiones

El Gráfico 10 resume la evolución de las cuentas de cada una de las CCAA durante el último bienio.⁷ El eje horizontal mide el saldo presupuestario (capacidad o necesidad de financiación) registrado en 2022 en cada una de ellas, mientras que el eje vertical indica la variación observada en tal saldo entre 2021 y 2022. La línea vertical de color azul indica la referencia de déficit, que en 2022 se fijó en el 0,6% del PIB para todas las comunidades,⁸ y el cuadrado rojo corresponde al agregado de todas las administraciones regionales.

⁷ Se utiliza el último dato disponible para cada año, que es todavía provisional para 2021 y un avance para 2022. Ambas cifras podrían, por tanto, variar en el futuro con la publicación de datos actualizados.

El conjunto de las CCAA presentó en 2022 un déficit presupuestario del 1,14% del PIB agregado, con un importante deterioro en relación con el dato de 2021, que se cerró con un déficit del 0,05% del PIB. Así pues, las CCAA en su conjunto han incumplido con claridad el objetivo presupuestario y sólo dos de ellas (Navarra y Baleares) han cerrado el año con saldos positivos. Otras dos, Murcia y Valencia, han presentado déficits de en torno a 3 puntos del PIB, seguidas a mucha distancia por Castilla la Mancha y Cataluña.

Gráfico 10: Saldo presupuestario por CN en 2022 vs. variación en el saldo con respecto a 2021

Las fuentes inmediatas de las variaciones de los saldos presupuestarios regionales totales registradas entre 2021 y 2022 se analizan en el Cuadro 3. La columna [1] muestra la variación del saldo presupuestario observado de cada comunidad, calculada de forma que un signo positivo de esta variable corresponde a un menor déficit o un mayor superávit no financiero, medido siempre como porcentaje del PIB regional. La columna [2] muestra la variación de los ingresos y la [3] la de los gastos netos no financieros. Por tanto, la variación total del saldo presupuestario que se recoge en [1] es la diferencia entre la variación total de los ingresos (columna [2]) y la de los gastos (columna [3]). Finalmente, la variación del gasto se puede expresar como la suma de las variaciones de sus tres componentes: las operaciones de capital [4], el gasto en intereses [5] y el resto del gasto corriente neto de transferencias a otras administraciones públicas [6].

⁸ En 2022 se mantiene la suspensión de las reglas fiscales decretada en 2020 y, por lo tanto, no hay un objetivo oficial de déficit, pero el Gobierno ha fijado una referencia orientativa que es la que aquí se recoge.

Cuadro 3: Variación del saldo presupuestario no financiero (CN) y de sus componentes entre 2021 y 2022, puntos porcentuales del PIB regional

En términos generales, el deterioro del saldo presupuestario proviene en primer lugar de la negativa evolución de los ingresos, debida sobre todo a unas entregas a cuenta que se quedaron cortas con respecto a la recaudación real del año por haberse calculado con una expectativa de inflación muy inferior a la que a posteriori trajo la Guerra de Ucrania, así como a una liquidación mucho menos favorable que la del año anterior. Esta pérdida de ingresos con respecto al PIB se ha visto compensada, pero sólo en parte, por modestos recortes del gasto corriente y de capital. Entrando en el detalle por regiones del Cuadro 3, Navarra es la única cuyo saldo presupuestario mejora en 2022 mientras que Valencia y Castilla la Mancha son las que presentan un mayor deterioro, que proviene fundamentalmente de la partida de ingresos.

Evolución del gasto real por habitante y de sus componentes

El Cuadro 4 resume la evolución del gasto autonómico por habitante a precios constantes y la de sus dos componentes más importantes, la inversión real u operaciones de capital y el gasto corriente neto de intereses. Como ya se ha dicho, esta última variable podría ser un indicador razonable del nivel de prestación de servicios de las administraciones regionales, aunque esto será menos cierto durante los años de pandemia, en los que ha habido que atender necesidades extraordinarias. Para cada variable, se muestra la situación en 2022 y en otros años seleccionados, tomando como base el ejercicio 2003 que se normaliza a 100.

Cuadro 4: Gasto no financiero por habitante a precios constantes de 2015, CN Índices, 2003 = 100

b. gasto corriente y de inversión

Como se observa en el Cuadro, la mayor parte de las comunidades presentan perfiles de gasto similares a los agregados que se muestran en los Gráficos 4 y 6. Pese al repunte registrado en los últimos años (en parte engañoso, como hemos visto), la inversión de todas las comunidades autónomas está sensiblemente por debajo de donde estaba a principios de siglo. Los indicadores de gasto total y especialmente de gasto corriente, por su parte, muestran una evolución mucho más dinámica. El gasto corriente por habitante en 2022, neto de intereses y calculado a precios constantes, es superior al observado en 2003 en al menos un 34% en todas las autonomías, situándose en promedio un 44% por encima de esta referencia.

Evolución de la deuda autonómica

Por último, el Gráfico 11 resume la evolución de la deuda de cada comunidad autónoma entre 2003 y 2022. Aunque todas las autonomías han aumentado su deuda muy sustancialmente durante la anterior crisis, hay diferencias muy importantes entre ellas que han ido aumentando con el tiempo en términos absolutos, pero no relativos. En la actualidad, las autonomías menos endeudadas en relación con su PIB son Madrid, Canarias y las comunidades forales, mientras que las que soportan una mayor carga de deuda son Murcia, Castilla la Mancha, Cataluña y, sobre todo, Valencia, que se acerca a un preocupante 50% del PIB. Entre el comienzo y el final del período, el peso de la deuda se ha multiplicado por 11,4 en Castilla la Mancha y por poco más de 2 en Madrid y Galicia.

Gráfico 11: Deuda autonómica como % del PIB

- Fuente: Banco de España (2023).

7. Conclusión

En este trabajo se ha repasado la evolución de las finanzas autonómicas desde 2003. El ejercicio revela que los ingresos y gastos autonómicos han seguido un patrón fuertemente procíclico, con rápidos crecimientos durante el período de expansión seguidos de profundos recortes tras la crisis de 2008 y de una paulatina y desigual recuperación que ha terminado devolviéndonos en 2019 a una situación similar en muchos aspectos a la observada en 2003, pero también bastante más frágil ante un posible cambio de ciclo. Los principales motivos de preocupación son el elevado stock de deuda que han acumulado la mayor parte de las autonomías y el hecho de que la mejora del saldo presupuestario autonómico registrada en los últimos ejercicios de este período se apoya en parte en factores anómalos y difícilmente sostenibles, incluyendo una inversión atípicamente baja y fuertes subvenciones a los intereses a través del FLA y otros mecanismos estatales de liquidez.

Los años desde 2019 han sido muy atípicos debido a la crisis del Covid y la Guerra de Ucrania. El Gobierno central ha optado por absorber los efectos financieros de la pandemia mediante fuertes inyecciones extraordinarias de recursos estatales y, en alguna medida, europeos. Lo llamativo es que los ingresos adicionales han excedido las nuevas necesidades de gasto, lo que ha permitido a las autonomías reducir su déficit con respecto años anteriores hasta prácticamente eliminarlo en 2021. Finalmente, el repunte del déficit en 2022 debe bastante a las atípicas circunstancias del ejercicio y no se extiende al déficit subyacente, que de hecho se reduce casi a la mitad. Más que los saldos presupuestarios, lo preocupante de los dos últimos ejercicios es el comportamiento de los gastos e ingresos subyacentes, que por el momento no muestran señales de querer volver a sus niveles prepandemia a pesar de la rápida recuperación del PIB tras la fuerte caída de 2020.

Cuadro 1: Ingresos y gastos ajustados del conjunto de las CCAA en CN y componentes de su saldo presupuestario, continuación -- situación observada, 2014-18

Puntos porcentuales del PIB Cuadro 2: Ingresos y gastos netos del conjunto de las Comunidades Autónomas y componentes de su saldo presupuestario.

Escenario alternativo en 2015-21: cálculo del déficit subyacente sin atípicos ni subvenciones a intereses y con ingresos netos por transferencias creciendo al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado continuación -- situación observada, 2014-18

Puntos porcentuales del PIB

Anexo 2: Ajustes por atípicos, 2020 a 2022

En esta sección se describen los ajustes introducidos en las cuentas autonómicas para neutralizar algunos ingresos y gastos atípicos registrados entre 2020 y 2022. El Cuadro A.1 recoge los datos relevantes de ingresos y gastos extraordinarios y, en su caso, las partidas del Cuadro 1 de las que hay que restar estas cantidades.

- Gastos e ingresos extraordinarios::

Según la información recopilada por el Ministerio de Hacienda (MH, 2022, p. 13) los gastos autonómicos extraordinarios generados por la pandemia ascendieron a 13.951 millones de euros en 2020 (de los que 977 millones serían inversiones reales en sanidad) y a 19.051 millones en 2021 (incluyendo 235 millones en inversión real sanitaria). En los datos de 2021 se incluyen 5.167 millones en ayudas directas a empresas y autónomos financiadas por la llamada Línea Covid, que en general habría que considerar gastos de capital (ayudas a la inversión o transferencias de capital). Estos gastos se restan de las partidas de operaciones de capital y gastos corrientes del Cuadro 1 como parte de los ajustes necesarios para llegar al Cuadro 2.

Para financiar los gastos extraordinarios causados por la Covid, las CCAA han recibido ayudas extraordinarias por varias vías. La mayor parte de estos ingresos han tomado la forma de transferencias del Estado. Aquí se incluyen el llamado Fondo Covid-19, dotado con 16.000 millones de euros en 2020, y otro análogo dotado con 13.500 millones en 2021 al que hay que sumar una línea de ayudas directas a empresas dotada en principio con 7.000 millones de euros (6.200 en términos netos tras reintegros) que ha sido gestionada por las CCAA (véase MH, 2022, p. 8). En 2022 desaparecen en principio las ayudas por el Covid, pero las CCAA reciben transferencias extraordinarias en compensación por la pérdida de ingresos causada en su día por la puesta en marcha del SII (3.086 millones) y para compensar los saldos negativos de la liquidación del SFA de 2020, pagadera en ese año (4.434 millones). También habría que tener en cuenta otras ayudas menos transparentes, como las derivadas de un cálculo deliberadamente sesgado al alza de las entregas a cuenta del Sistema de Financiación Autonómica. En principio, habría que deducir todas estas partidas extraordinarias de los ingresos observados de las CCAA por transferencias estatales, pero en vez de hacerlo directamente, he optado por una vía indirecta que consiste en construir una senda “normalizada” de ingresos autonómicos por transferencias estatales haciendo evolucionar esta partida en proporción a los ingresos tributarios del Estado partiendo de un año (2014) en el que no hay tales atípicos.

Cuadro A.1: Ajustes por atípicos a los ingresos y gastos autonómicos, 2020 a 2022

- Fuentes: MH (2022), p.7, IGAE (2021), p. 19 e IGAE (2022), pp. 21-22, MH (2023) p. 6, IGAE (2023c), pp. 21-22

Por otra parte, hay también algunos ingresos atípicos destinados a cubrir gastos extraordinarios ligados al Covid que no se integran en la partida de transferencias netas de otras administraciones públicas (españolas) y que por lo tanto exigen un ajuste explícito. Se trata, en particular, de las transferencias procedentes del fondo REACT-EU recibidos por las CCAA en 2021 y 2022 por un importe de 3.520 y 2.665 millones de euros respectivamente (IGAE, 2022 y 2023c, pp. 21-22) en concepto de ayudas a la inversión y cooperación internacional corriente. Estas partidas se restan de la rúbrica de resto de ingresos del Cuadro 1.

- Ingresos y gastos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR)

Según MH (2022 y 2023, p. 6), en términos de contabilidad presupuestaria, las CCAA recibieron durante 2021 (mediante transferencias del Estado) ingresos procedentes del MRR por un importe de 7.112 millones de euros, y contabilizaron gastos (obligaciones reconocidas) con cargo a esta partida por un importe de 649 millones de euros. En 2022, las cifras correspondientes de ingresos y gastos fueron de 8.476 y 4.384 millones de euros. En principio, en Contabilidad Nacional (CN) los ingresos deberían reconocerse según se van ejecutando los gastos, de forma que el efecto sobre el déficit presupuestario sea nulo. En cualquier caso, se trata de una partida atípica ligada al Covid que queremos excluir de las cuentas autonómicas para cuantificar su situación “subyacente.” Con este fin, hemos descontado de la partida de gastos de capital el gasto financiado por el MRR (649 y 4.384 millones). Por la parte de los ingresos, en CN habría que descontar el mismo importe de las transferencias del Estado, pero en la práctica no es necesario un ajuste explícito puesto que, tal como se ha explicado más arriba, no partimos del importe real de las transferencias entre administraciones, sino de una senda “normalizada” de esta partida que, por construcción, no incluye ingresos extraordinarios.

- Ingresos tributarios desplazados de 2020 a 2021:

En 2020 se concedieron diversos aplazamientos de pagos tributarios que resultaron en un desplazamiento de ingresos tributarios a 2021. Utilizando la información que se ofrece en MH (2022, pp. 9-10) para el caso de los impuestos cedidos gestionados por las CCAA, hemos aproximado la cuantía de esta partida de ingresos desplazados en 2.512 millones. Para neutralizar el efecto de este desplazamiento, esta cantidad se suma a los ingresos tributarios de 2020 según el Cuadro 1 y se resta de los de 2021.

- Ajuste por la reversión de autopistas de peaje autonómicas

En 2021 revirtieron a la comunidad autónoma de Cataluña dos autopistas de peaje. Según IGAE (2022, p. 21), esta operación se contabiliza en CN como una inversión de 474 millones de euros acompañada de un ingreso de 378 millones, que se incluye en la partida de otras transferencias de capital. Ambas partidas se eliminan, restándose de las rúbricas correspondientes del Cuadro 1.

Referencias

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