La liquidación de 2021 del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común

ANGEL DE LA FUENTE

Estudios sobre la Economía Española 2023/25

Agosto de 2023

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Agosto de 2023

Resumen

En esta nota se analiza la liquidación del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común correspondiente a 2021, que ha sido hecha pública recientemente por el Ministerio de Hacienda. Con los datos que se aportan en ese documento, se calcula la financiación definitiva a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal del ejercicio 2021, introduciendo también algunos ajustes a las cifras oficiales con el fin de hacerlas más comparables entre comunidades. Por otra parte, se construyen índices de financiación aumentada, que recogen también los recursos extraordinarios aportados por el Gobierno Central para hacer frente a la crisis del Covid. Seguidamente, se cuantifican los flujos redistributivos interregionales canalizados a través del sistema de financiación autonómico y se analiza la evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema entre 2021 y 2023.

Palabras clave: financiación autonómica, liquidación de 2021 JEL: H71, H77

Índice

1. Introducción 1 2. La financiación definitiva en 2021 2 2.1. Los ingresos tributarios de las comunidades autónomas 2.2. El Fondo de Garantía 2.3. El Fondo de Suficiencia 6 2.4. La financiación básica normativa a competencias homogéneas 7 2.5. Los Fondos de Convergencia y la financiación normativa total 8 2.6. Ajustes a la financiación normativa y cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas 10 2.7. Flujos de nivelación regional 14 3. Evolución de la financiación efectiva entre 2020 y 2021 15 4. Recursos extraordinarios 16 5. Evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el SFA entre 2021 y 2023 18 Anexo 1. El ITE de 2007 y 2021 21 2. Recaudación normativa, real y homogénea por tributos cedidos y capacidad tributaria y fiscal 23 3 y 4. Revisión del Fondo de Suficiencia 28 5. El Fondo de Cooperación 28 6. El Fondo de Competitividad 30 Referencias 36

水 El presente trabajo forma parte de un proyecto de investigación financiado en parte por BBVA Research.

1. Introducción

En esta nota se analiza la liquidación del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común correspondiente a 2021, que ha sido hecha pública recientemente por el Ministerio de Hacienda (MH, 2023a). Utilizando la información que se recoge en ese documento y en otras fuentes complementarias, se calculan los distintos componentes de la financiación definitiva de las CCAA a competencias homogéneas correspondiente a 2021 con un criterio de devengo y se introducen algunos ajustes a las cifras oficiales para que reflejen con más precisión los recursos con los que las comunidades contarían a igual esfuerzo fiscal y para hacerlas más comparables entre territorios. También se construyen índices de financiación aumentada en el mismo ejercicio que recogen los recursos extraordinarios aportados en ese ejercicio por el Gobierno Central a las comunidades autónomas para hacer frente a la crisis del Covid. En la sección final del trabajo se analiza la evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema durante el período 2021-23. Estos datos se calculan con un criterio de caja, esto es, como la suma de las entregas a cuenta correspondientes a cada ejercicio y de los ingresos por liquidaciones de ejercicios anteriores percibidos durante el mismo.¹ El Anexo contiene datos detallados y describe algunos aspectos más técnicos de los cálculos relevantes.

El volumen total de la financiación definitiva de las CCAA de régimen común, medida a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, experimentó en 2021 un incremento de unos 18.000 millones de euros (el 16%) con respecto a 2020 debido fundamentalmente a la recuperación de los ingresos tributarios autonómicos y estatales tras el desplome causado por la crisis del Covid. Este incremento se ha visto mitigado en alguna medida por la reducción en unos 2.500 millones de las transferencias extraordinarias del Estado para hacer frente a la pandemia. Para años más recientes no se dispone todavía de datos de financiación definitiva, pero los recursos sujetos a liquidación proporcionados por el sistema cayeron ligeramente en 2022 (-0,87%) y rebotaron con fuerza en 2023 (+19,3%).

Las variaciones registradas en 2021 en las posiciones relativas de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas han sido apreciables en algunos casos, y en ellas han jugado un papel significativo la recuperación de los ingresos tributarios tras la pandemia y el habitual baile en las comunidades receptoras de los dos tramos del Fondo de Cooperación. Llaman la atención, en particular, el fuerte avance de Baleares, que gana 5,5 puntos y el retroceso de Murcia (-1,5), Valencia (-1,0) y Castilla la Mancha (-1,0) que, manteniéndose entre las últimas posiciones de la distribución, se alejan aún más de la media. Por otra parte, destacan también la mejora de Extremadura (+1,2) y la caída de Cantabria (-1,7).

¹ La liquidación de 2021 se realiza y se paga en 2023, que es cuando se dispone de toda la información necesaria para hacer algunos de los cálculos que exige el sistema. Es importante distinguir, por tanto, entre la financiación definitiva que corresponde a cada comunidad autónoma en un año determinado con un criterio de devengo y los ingresos reales que ésta percibe “por caja” con cargo al sistema durante dicho ejercicio. En el caso de los tributos gestionados directamente por las comunidades autónomas, ambos conceptos coinciden al menos aproximadamente. En el caso de las transferencias estatales (ligadas por ejemplo al Fondo de Suficiencia) y de los impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estatal (incluyendo el IRPF y el IVA), sin embargo, existe una diferencia que puede llegar a ser importante entre ambos conceptos. En lo que concierne a estas partidas, lo que las comunidades ingresan realmente a lo largo del año t son una serie de entregas a cuenta basadas en las previsiones recogidas en los Presupuestos Generales del Estado. La diferencia entre los ingresos definitivos que corresponden a cada región en el año t y las entregas a cuenta percibidas por ésta a lo largo del ejercicio se paga (o al menos se calcula) dos años más tarde, una vez se dispone de todos los datos necesarios para realizar la liquidación del sistema. En ese momento es también cuando se abonan los Fondos de Convergencia, para los que la ley no prevé la existencia de entregas a cuenta. Por lo tanto, en el año t las regiones ingresan las entregas a cuenta correspondientes al ejercicio en curso y, en principio, la liquidación de t-2, mientras que la liquidación de t se realiza en t+2. En algunos años en los que la liquidación tenía signo negativo (había que devolver dinero al Estado) y un tamaño importante, los pagos se han aplazado y fraccionado sobre varios ejercicios, o simplemente se han condonado, como ha sucedido con los saldos negativos de la liquidación de 2020.

2. La financiación definitiva en 2021

Los ingresos de las comunidades autónomas bajo el actual sistema de financiación autonómica (SFA) provienen de la recaudación de los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado y de sus participaciones en una serie de Fondos que canalizan transferencias estatales hacia los gobiernos regionales y redistribuyen recursos entre ellos. El más importante de estos Fondos es el llamado Fondo de Garantía (de Servicios Públicos Fundamentales), que se nutre con un 75% de los ingresos tributarios teóricos o normativos de las comunidades autónomas y con una aportación adicional del Estado. Estos recursos se reparten año a año de acuerdo con una fórmula de necesidades de gasto que cuantifica los recursos que se consideran necesarios en cada región para financiar un nivel uniforme de servicios públicos en todo el territorio nacional. Esta regla se instrumenta a través del cálculo de una variable de población ajustada que sustituye a la población real de cada territorio a efectos de muchos de los cálculos que exige el sistema de financiación. Esta magnitud se obtiene corrigiendo la población real por la estimación que hace el sistema de los costes unitarios relativos de provisión de los servicios públicos de titularidad autonómica en base a variables demográficas y geográficas, incluyendo entre otras cosas el grado de envejecimiento de la población y su dispersión, así como la extensión del territorio.

Los recursos derivados del Fondo de Garantía y del 25% de los ingresos tributarios autonómicos que no se integran en el mismo se complementan a través de un Fondo de Suficiencia (Global) similar al existente en el sistema anterior al actual y de dos nuevos Fondos de Convergencia Autonómica que se financian con recursos del Estado. Como ya sucedía en los antecesores del sistema actual, el importe inicial del Fondo de Suficiencia se fija de forma que la financiación de cada comunidad en el año base (antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia) coincida con una cantidad pactada que en ningún caso puede ser inferior a la que habría resultado de la aplicación del sistema anterior. En principio, el Fondo de Suficiencia se actualiza año a año con un índice de ingresos tributarios estatales (el llamado ITE, por ingresos tributarios del Estado) pero la ley actual introduce una serie de ajustes (para neutralizar el impacto sobre los ingresos regionales de cambios en los tipos del IVA e Impuestos Especiales, entre otras cosas) que complican los cálculos necesarios.

Finalmente, los Fondos de Convergencia sirven para introducir algunos retoques finales en la distribución de recursos a favor de las regiones más ricas, las más pobres y las peor tratadas por el resto del sistema. Su objetivo declarado es el de promover la convergencia entre comunidades autónomas en términos de renta per cápita y de financiación por habitante ajustado. La primera tarea se encomienda al llamado Fondo de Cooperación y la segunda al Fondo de Competitividad.

2.1. Los ingresos tributarios de las comunidades autónomas

El Cuadro 1 muestra los ingresos autonómicos por tributos cedidos y su desglose por grandes grupos de impuestos, distinguiendo entre los llamados tributos cedidos tradicionales, que son gestionados directamente por las comunidades autónomas, otros tributos cedidos totalmente pero recaudados por la Agencia Tributaria estatal (AEAT) y los tres grandes impuestos compartidos por la Administración Central y las autonomías que también recauda la AEAT (IRPF, IVA e Impuestos Especiales).² En la parte inferior del cuadro se muestran los valores totales de cada partida en el conjunto de las comunidades de régimen común en 2020 y 2021 y la variación porcentual registrada entre un año y otro, que ha sido del +12,7% para el agregado calculado con criterio normativo y del +15,1% en términos de recaudación homogénea.

Cuadro 1: Ingresos tributarios autonómicos en 2020 millones de euros

- Cedidos tradicionales = tasas afectas a los servicios traspasados, tasas sobre el juego, impuesto de sucesiones y donaciones e impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. - Otros cedidos totalmente = electricidad y matriculación. - IIEE* = impuestos especiales, excepto los de electricidad y matriculación (determinados medios de transporte). Incluye el nuevo tramo estatal especial del Impuesto de Hidrocarburos que se cede íntegramente a las comunidades autónomas, pero no el nuevo tramo autonómico que puede diferir entre comunidades. - (**) El valor normativo de los recursos REF correspondiente a 2021 se obtiene actualizando el valor de la misma variable en 2020 con el ITE. Véase la parte final de la nota al pie número 3. Fuentes: Liquidación de 2021, MH (2023a), y sección 2 del Anexo.

Notas:

El Impuesto sobre el Patrimonio no se incluye en este trabajo entre los tributos cedidos tradicionales. Aunque muchas comunidades autónomas han reinstaurado este impuesto en 2012 tras su práctica desaparición durante varios ejercicios, sus rendimientos ya no se tienen en cuenta a efectos de los cálculos del sistema de financiación. La recaudación real por este tributo se recoge en el Cuadro A4.b del Anexo pero no se considera a efectos del cálculo de la financiación efectiva, tratándose de la misma forma que los tributos propios autonómicos en sentido estricto.

Los importes que se muestran en las primeras columnas del Cuadro 1 corresponden a lo que se conoce como la recaudación normativa o teórica de cada grupo de tributos, que es la que se utiliza a efectos de los cálculos que exige el sistema de financiación regional. Este agregado no coincide necesariamente con la recaudación real de los tributos cedidos a las autonomías, sino que intenta aproximar, de una forma muy mejorable en el caso de los tributos cedidos tradicionales, los ingresos que las distintas regiones habrían obtenido de haberse aplicado en toda España una escala tributaria común para cada impuesto.

En sus últimas columnas, el Cuadro 1 recoge también dos magnitudes que han de tenerse en cuenta a la hora de construir agregados de ingresos tributarios y totales que ofrezcan una imagen de los recursos regionales calculados a igual esfuerzo fiscal más fiel que los datos oficiales que se utilizan en el sistema de financiación regional. La primera son los recursos adicionales que la comunidad autónoma de Canarias obtiene fuera del sistema ordinario de financiación gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta (los llamados Recursos REF).³

La segunda partida que se recoge en la parte derecha del Cuadro 1 es un ajuste (por homogeneización) que corrige la recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales con el fin de mejorar la estimación que ofrece el sistema de los ingresos que se obtendrían con una normativa uniforme en todas las regiones. Idealmente, la magnitud que querríamos utilizar a la hora de comparar los ingresos tributarios de las distintas comunidades autónomas es la recaudación que cada una de ellas habría obtenido si no hubiese hecho uso de sus competencias normativas en materia tributaria para alterar la escala de referencia que fija el Estado. En el caso de los tributos cedidos gestionados por la Agencia Tributaria estatal, esto es precisamente lo que captura la recaudación normativa, que es calculada directamente por la AEAT a partir de las declaraciones correspondientes. En el caso de los tributos que son recaudados directamente por las autonomías, sin embargo, la magnitud deseada no se calcula y el procedimiento utilizado en el pasado para fijar la recaudación normativa (básicamente, actualizar la recaudación real de cada impuesto en el momento de su cesión con un indicador de los ingresos tributarios del Estado, el llamado ITE nacional) prácticamente asegura que con el paso del tiempo ésta se convierta en una pésima aproximación a la variable que nos gustaría medir, por lo que parece conveniente buscar una alternativa mejor. El cálculo de la recaudación homogénea de los tributos cedidos tradicionales que se utiliza en este informe se discute en de la Fuente (2023, sección 1 del Anexo).

³ En Canarias no se aplican buena parte de los tributos indirectos estatales (el IVA y algunos impuestos especiales). En contrapartida, existen figuras tributarias propias de las islas (el Impuesto General Indirecto Canario o IGIC, los arbitrios insulares y los impuestos canarios sobre combustibles y de matriculación) que gravan las mismas bases a tipos más reducidos y cuyos rendimientos se reparten entre la administración autonómica y las corporaciones locales de las islas. A efectos del sistema de financiación, los rendimientos de estos tributos que corresponden a la comunidad autónoma no se deducen de sus necesidades de gasto para calcular el Fondo de Suficiencia. De hecho, hasta 2008, los recursos REF se mantenían completamente al margen del sistema ordinario de financiación regional. Esto ha cambiado a partir de 2009 con la nueva ley de financiación, pero sólo a efectos del reparto del Fondo de Competitividad. En 2017 la situación ha vuelto a cambiar y el REF deja de utilizarse a estos efectos, aunque la ganancia para la región que esto supone se ha minorado en un 57% en el primer año de aplicación del acuerdo (esto es, a efectos de la liquidación de 2015) y en un 30% en el segundo. Comenzando con la liquidación de 2017, los ingresos REF no se tendrán en cuenta en absoluto de cara al reparto del Fondo de Competitividad

Por otra parte, en 2016 (a efectos de la liquidación de 2014) desaparece la compensación que la CA de Canarias pagaba al Estado por la supresión del IGTE, que ascendió a 156 millones de euros en su ultimo año de existencia. Esta partida minoraba el valor normativo de los recursos REF. La compensación desaparece como resultado de un acuerdo adoptado en la Comisión Mixta de Transferencias Administración Estado-Comunidad Autónoma de Canarias el 16 de noviembre de 2015. Véase:

http://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prensa/2015/S.E.%20 ADMINISTRACIONES%20P%C3%9ABLICAS/16-11-

15%20Acuerdo%20de%20Comisi%C3%B3n%20Mixta%20de%20Transferencias%20Estado.pdf

El dato de ingresos REF que se recogía en el Cuadro 1 de las ediciones del presente informe anteriores a 2017 era el que se ofrecía en los Anexos a la liquidación del SFA. Esta cantidad no correspondía a la recaudación real por este concepto sino a una especie de recaudación normativa que no se regulaba en la ley de financiación sino en un acuerdo de la comisión mixta Canarias-Estado. En principio, esta cifra debería corresponder a la recaudación real que se habría obtenido en cada año con la normativa tributaria existente en el momento de la puesta en marcha del actual modelo de financiación en 2009 sobre los impuestos canarios relevantes. Una vez la recaudación normativa del REF ha dejado de utilizarse a efectos del reparto del Fondo de Competitividad, esta variable ha dejado de calcularse y por tanto ya no se incluye en los anexos a la liquidación. El dato de ingresos REF que se utiliza en el presente informe se calcula actualizando el último valor disponible de esta variable, el correspondiente a 2016, con el ITE, que es el procedimiento que se utiliza para actualizar la recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales.

2.2. El Fondo de Garantía

En los Cuadros 2 y 3 se calcula la transferencia del Fondo de Garantía. En el primero de ellos se calcula la dotación total de este Fondo en 2021, sumando a la aportación autonómica al mismo (constituida por el 75% de la recaudación normativa agregada de los tributos cedidos o capacidad tributaria) la aportación del Estado, que se obtiene actualizando los valores definitivos correspondientes al año base de 2007 con el índice de evolución de los ingresos tributarios del Estado entre 2007 y 2021, el GITE 21/07 (véase la sección 1 del Anexo).

Cuadro 2: Dotación del Fondo de Garantía de 2021 millones de euros

Fuentes: Liquidación de 2021 del SFA (MH, 2023a) y sección 1 del Anexo.

En el Cuadro 3 se muestra la aportación de cada comunidad al Fondo de Garantía y su participación en el mismo. La primera variable se calcula como el 75% de la recaudación normativa de la región por tributos cedidos (capacidad tributaria) y la segunda se obtiene repartiendo la dotación total del Fondo en proporción a la población ajustada. La diferencia entre ambas cantidades es el valor de la Transferencia de Garantía que paga o recibe cada comunidad. La suma de estas transferencias es igual a la aportación estatal al Fondo, que se incrementó en un 27,6% con respecto a 2020, tras haberse desplomado más de un 17% en ese año.

Cuadro 3: Cálculo de la Transferencia de Garantía correspondiente a 2021 millones de euros

- Fuentes: Liquidación de 2021 del SFA (MH, 2023a) y sección 2 del Anexo.

2.3. El Fondo de Suficiencia

En el Cuadro 4 se calcula el Fondo de Suficiencia de 2021. Se parte del Fondo de Suficiencia a 1 de enero de 2020 a todas las competencias (columna [1]), expresado en valores del año base de 2007. A esta cantidad se le añade la valoración de las nuevas competencias transferidas o devueltas durante 2020 (columna [2], también en valores de 2007) y el resultado (columna [3]) se expresa en valores de 2021 multiplicándolo por el GITE 21/07.

Partiendo de la magnitud así obtenida (columna [4]), la ley prevé que se introduzcan una serie de ajustes. Uno de ellos se introdujo presumiblemente para evitar grandes fluctuaciones en la financiación de la policía autonómica catalana con motivo de su integración en el sistema ordinario de financiación regional en un momento en el que el ITE mostraba fuertes oscilaciones y se limitaba a un período que ya ha expirado.⁴ Otro de los ajustes previstos en la ley sirve para neutralizar los efectos sobre los ingresos regionales de posibles cambios en los tipos de gravamen del IVA y de los Impuestos Especiales, una circunstancia que no se ha producido en 2021. El importe total de los ajustes se recoge en la columna [5] y el valor final del Fondo de Suficiencia de 2021 a todas las competencias en la columna [6].

4 Hasta 2009, la policía autonómica catalana se financiaba fundamentalmente mediante un convenio bilateral con el Estado que contenía sus propios mecanismos de actualización. Al integrarse la financiación de la competencia en el Fondo de Suficiencia para competencias singulares, esta partida pasa en principio a actualizarse con el ITE—un índice que en los primeros años de vigencia del nuevo sistema mostró un comportamiento muy irregular. Presumiblemente, el ajuste al Fondo de Suficiencia que se ha pactado en la Comisión Mixta Estado-Generalitat intenta evitar este problema, garantizando una evolución más regular de esta partida hasta 2013. Tras ese año el ajuste desaparece y la financiación de la policía autonómica se integra definitivamente en el Fondo de Suficiencia, sujeta a las normas habituales de evolución.

Cuadro 4: Cálculo del Fondo de Suficiencia de 2021 a todas las competencias millones de euros

- Fuentes: Liquidación de 2021 del SFA (MH, 2023a) y secciones 3-4 del Anexo.

2.4. La financiación básica normativa a competencias homogéneas

Combinando información tomada de los apartados anteriores, en el Cuadro 5 se calcula la financiación normativa previa a la aplicación de los Fondos de Convergencia. Esta magnitud, a la que denominaré financiación básica normativa para abreviar, se calcula en primer lugar a todas las competencias (columna [4]) para restarle después la valoración oficial de las competencias singulares asumidas por sólo algunas comunidades autónomas. Se llega así a un agregado de financiación básica normativa a competencias homogéneas (columna [6]) que es el que se utiliza como punto de partida para repartir el Fondo de Competitividad.

Cuadro 5: Cálculo de la financiación básica normativa de 2021 millones de euros

- Fuentes: Liquidación de 2021 del SFA (MH, 2023a) y cuadros anteriores.

2.5. Los Fondos de Convergencia y la financiación normativa total

Sumando a la financiación básica normativa a competencias homogéneas las participaciones regionales en los Fondos de Cooperación y Competitividad y la compensación prevista en la disposición adicional tercera de la ley de financiación regional (para la que ninguna región ha resultado elegible en 2021), se obtiene la financiación normativa total a competencias homogéneas. El Cuadro 6 recoge los datos necesarios para realizar el cálculo indicado. Los detalles del reparto de estos Fondos se discuten en las secciones 5 y 6 del Anexo. En las dos columnas finales del cuadro, a la financiación normativa a competencias homogéneas se le suman también los recursos REF. Hasta 2016 esta última partida se tenía en cuenta a la hora de calcular la participación de Canarias en el Fondo de Competitividad. Comenzando en 2017 (esto es, para la liquidación de 2015), esta disposición se suprime, aunque de forma gradual. De cara a las liquidaciones de 2015 y ejercicios posteriores, la participación de Canarias en el Fondo de Competitividad se ha de calcular sin tener en cuenta los Recursos REF. Sin embargo, la ganancia que este cambio supone para la Comunidad de Canarias se minoró en un 57% en la liquidación de 2015 y en un 30% en la de 2016. De 2017 en adelante desaparece la minoración y el Fondo de Competitividad se reparte sin tener en cuenta para nada los recursos REF.

Cuadro 6: Financiación normativa a competencias homogéneas, 2021, millones de euros

- Fuentes: Liquidación del SFA de 2021 (MH, 2023a) y secciones 5 y 6 del Anexo.

Cuadro 7: Financiación normativa a competencias homogéneas, incluyendo REF por habitante ajustado, 2021

En el Cuadro 7 se calcula un índice de financiación normativa a competencias homogéneas por habitante ajustado dividiendo la financiación total por la población ajustada y normalizando el resultado por el promedio del territorio de régimen común, que se iguala a 100.

2.6. Ajustes a la financiación normativa y cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas

Partiendo de la financiación normativa a competencias homogéneas calculada en el Cuadro 6, en el Cuadro 8 se introducen una serie de ajustes al agregado de financiación que se utiliza en el SFA para llegar a la variable que llamaré financiación efectiva (columna [6] del Cuadro 8). Con estos ajustes se busca mejorar la estimación de los recursos de los que dispondría cada comunidad, calculados a igual esfuerzo fiscal, para financiar las competencias comunes a todas ellas, lo que entre otras cosas contribuye a hacer el indicador de financiación más comparable entre regiones.

Cuadro 8: Cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado, 2021, millones de euros

- Fuentes: Cuadros anteriores, anexos y SGFAyL.

Para obtener la financiación efectiva, a la financiación normativa se le añaden los recursos REF canarios (lo que ya se ha hecho en el Cuadro 6), el ajuste por homogeneización a los ingresos por tributos cedidos tradicionales que ha sido discutido en el apartado 2.1 (columna [2]) y la recaudación líquida del tramo autonómico del impuesto sobre actividades de juego (IAJ) y del impuesto sobre depósitos en entidades de crédito⁵ (IDEC) (columnas [3] y [4]). Estos dos últimos tributos no forman parte formalmente del SFA por haberse creado después del último acuerdo de financiación, pero su recaudación está cedida a las comunidades autónomas, parcialmente en el caso del IAJ y totalmente en el del IDEC. También se introduce aquí un ajuste que deshace el discutible aumento en la valoración oficial de las políticas de “normalización” lingüística incluido en el acuerdo de financiación de 2009, lo que se traduce en una corrección al alza de la financiación a competencias homogéneas (columna [5]) y a la baja en la financiación destinada a competencias singulares. La columna [7] muestra la financiación efectiva por habitante ajustado o “por unidad de necesidad” de la que disfruta cada comunidad, que es el indicador con el que trabajaré a la hora de realizar comparaciones entre territorios.

⁵ Los datos de recaudación del IAJ y el IDEC han sido proporcionados por la SGFAyL. Para las comunidades de Andalucía, Canarias y Extremadura, que habían establecido un impuesto sobre los depósitos antes que

La corrección a la valoración oficial de las competencias singulares intenta deshacer los efectos sobre la financiación aparente de algunas regiones que se derivan del arbitrario aumento en la valoración de las políticas lingüísticas incluido en el último acuerdo de financiación. Como parte del acuerdo, la valoración oficial de estas competencias se ha multiplicado por 3,5, lo que implica una transferencia de 237 millones adicionales en 2009 a las cuatro comunidades con una segunda lengua co-oficial. Si respetásemos la valoración oficial de tales competencias, esta partida se integraría en la financiación de las competencias singulares y no sería visible en la financiación a competencias homogéneas que aquí se ofrece y que es el agregado que habitualmente se utiliza para realizar comparaciones entre regiones. Sin embargo, esto no parece razonable. Suponiendo que las competencias de política lingüística hubiesen sido medianamente bien valoradas en su momento, un incremento de tal magnitud en su valoración resulta difícil de justificar. Puesto que además nada obliga a las comunidades beneficiarias a dedicar estos recursos a la promoción de sus respectivas lenguas co-oficiales, parece más razonable tratar este incremento de recursos como un aumento de la financiación a competencias homogéneas, lo que se consigue con la corrección realizada en el Cuadro 8. El importe de la corrección en 2021 se obtiene actualizando el valor correspondiente a 2009 (esto es, el incremento en la valoración pactado para el nuevo sistema) con el ITE, que es el indicador que se utiliza para actualizar el Fondo de Suficiencia, en el que se integra la financiación de las competencias singulares, incluyendo las de política lingüística.

El Gráfico 1 muestra el efecto de estos ajustes sobre la financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado, medida por un índice con media 100 en el conjunto del territorio de régimen común. Resulta significativo el ajuste a la baja ligado fundamentalmente a la homogeneización de los ingresos por tributos cedidos que se produce en Cantabria (-7,0 puntos), Murcia (-3,6) y Aragón (-3,2) y muy llamativo el ajuste al alza de Baleares (+14,6), que proviene fundamentalmente del ajuste al alza del ITP y AJD, cuya recaudación homogénea multiplica por 1,87 veces la recaudación normativa oficial. En los demás casos, las diferencias entre la financiación normativa y la efectiva son reducidas.

el Estado, los datos de IDEC corresponden al importe de la compensación fijada al suprimirse el impuesto autonómico en base a la recaudación de este. Para el resto de las comunidades, sus ingresos por esta vía corresponden a la cesión de los rendimientos territorializados del nuevo impuesto estatal y se recogen con un criterio de caja.

Gráfico 1: Índice de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas: Financiación normativa oficial + REF vs. financiación efectiva, 2021 - Clave: Va = Valencia; Cana = Canarias; Mu = Murcia; An = Andalucía;; C-M = Castilla la Mancha; Cat = Cataluña; Ma = Madrid; Ba = Baleares; Ar = Aragón; Ga = Galicia; As = Asturias; CyL = Castilla y León; Ex = Extremadura; Ri = Rioja y Cnt = Cantabria.

El Cuadro 9 muestra la financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado de cada comunidad autónoma, expresada en forma de índice con base 100, así como la aportación a este índice de los distintos elementos del sistema de financiación. Con el fin de reducir el número de elementos y facilitar su interpretación, he combinado algunas de las partidas que aparecen separadas en los cuadros anteriores. Así, los ingresos tributarios homogéneos que aparecen en la columna [1] del Cuadro 9 se obtienen sumando a los ingresos normativos por tributos cedidos el ajuste por homogeneización (véase el Cuadro 1), los Recursos REF y los rendimientos de los impuestos sobre actividades de juego y depósitos bancarios que corresponden a las autonomías, dividiendo el resultado por la población ajustada y normalizándolo después por la financiación efectiva media por habitante ajustado en 2021 (2.963 euros). De la misma forma, la corrección a la valoración de las competencias de política lingüística se añade al Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas antes de dividir éste por la población ajustada y de normalizarlo.

La partida más importante es la que recoge los ingresos tributarios regionales, que suponen en promedio el 91,9% de la financiación efectiva a competencias homogéneas, casi un punto más que en 2019. La contribución de los ingresos tributarios a la financiación efectiva, sin embargo, varía muy significativamente de unas regiones a otras, oscilando entre 135 en Madrid y 51 en Canarias. Las demás partidas tienen un tamaño muy inferior en promedio, pero pueden ser extremadamente importantes en determinadas regiones. La transferencia de garantía, por ejemplo, reduce la financiación relativa de Madrid, Baleares y Cataluña entre 7 y 24 puntos y aumenta la de Canarias en 47 puntos y la de Extremadura en 28. El Fondo de Suficiencia es muy importante en Cantabria, la Rioja y Extremadura con un valor positivo y en Baleares, Valencia y Madrid con uno negativo. El Fondo de Cooperación añade más de 1,7 puntos a la financiación relativa de diez regiones y más de 5 a cuatro de ellas, mientras que el de Competitividad aporta en torno a 7 puntos al índice de financiación de Valencia, 11 al de Canarias y 21 al de Baleares.

Cuadro 9: Componentes del índice de financiación efectiva a competencias homogéneas, por habitante ajustado, 2021

- Notas: (*) se incluye el REF de Canarias, el ajuste por homogeneización de los tributos cedidos tradicionales, el componente autonómico del IAJ y el IDEC. (**) ajustado por la valoración de las competencias de normalización lingüística.

El Gráfico 2 muestra como varían los índices regionales de financiación relativa por habitante ajustado según se van aplicando los distintos elementos del SFA. La línea negra corresponde a la capacidad fiscal bruta (ingresos tributarios homogéneos) y tiene pendiente siempre positiva porque las regiones se han ordenado a lo largo del eje horizontal de acuerdo con el valor de esta variable. La línea azul muestra el índice de financiación observado tras aplicar el Fondo de Garantía y la roja la distribución final de la financiación tras las transferencias verticales canalizadas a través de los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad.

El Gráfico nos permite visualizar el impacto de los diferentes componentes del sistema de financiación sobre los recursos con los que cuenta cada comunidad. El Fondo de Garantía, reduce enormemente las disparidades de recursos entre regiones (la desviación estándar del índice de financiación cae desde 23,5 hasta 7,3) respetando aproximadamente la ordenación inicial de las comunidades autónomas por capacidad fiscal bruta.⁶ El efecto de las transferencias verticales que nos llevan de la línea azul a la roja es, sin embargo, muy diferente: este elemento del sistema aumenta apreciablemente la dispersión de la financiación por habitante ajustado (que pasa de 7,3 a 7,7) y, sobre todo, altera por completo la ordenación de las comunidades autónomas hasta hacer que el reparto final de la tarta se parezca muy poco a la distribución inicial de los ingresos tributarios brutos.

6 Esto no es exactamente cierto en el gráfico porque las participaciones regionales en el Fondo de Garantía se calculan utilizando la recaudación normativa oficial de los tributos cedidos, que como se ha visto es distinta de la que aquí se utiliza, y no incluye los ingresos REF de Canarias.

Gráfico 2: Financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en distintas etapas de la aplicación del sistema, 2020

2.7. Flujos de nivelación regional

El sistema de financiación regional genera importantes flujos netos de recursos entre el Estado y las comunidades autónomas y de estas entre sí que tienden a igualar la financiación por habitante ajustado de los distintos territorios. El Cuadro 10 resume la información más relevante para el ejercicio 2021. En la primera columna se recogen los ingresos homogéneos brutos de las comunidades autónomas por tributos cedidos (antes de ejercer su capacidad normativa para subir o bajar tipos) y en la segunda la financiación efectiva final a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal. La diferencia entre estas dos magnitudes se debe a que los distintos Fondos que conforman el SFA generan flujos de nivelación que pueden ser positivos (si una región recibe finalmente más de lo que ingresa en primera instancia por tributos cedidos) o negativos si la comunidad es aportante neta a la nivelación regional.

La suma de los saldos positivos que aparecen en la penúltima columna del Cuadro nos dice que el sistema aporta a las comunidades de menor renta recursos extra, por encima de sus ingresos tributarios, por un importe de casi 20.000 millones de euros. Estos recursos provienen en parte del Estado (que aporta casi 11.000 millones de euros) y en parte de las comunidades con mayor renta per cápita (Madrid, Cataluña y Baleares) que aportan otros casi 9.000 millones. Las aportaciones a la nivelación suponen en torno a un 8% de los ingresos tributarios autonómicos en Baleares, un 9% en Cataluña y un 24% en Madrid. En el lado de las comunidades receptoras, los ingresos por esta vía exceden el 20% de los ingresos tributarios homogéneos en diez casos y son particularmente importantes en Canarias, donde suponen más de la mitad de los ingresos totales, y en Extremadura, donde superan el 40%.

Cuadro 10: Flujos redistributivos a través del SFA, 2021 millones de euros

3. Evolución de la financiación efectiva entre 2020 y 2021

El Gráfico 3 compara los resultados finales de 2021 con los de 2020 en términos del índice de financiación efectiva por habitante ajustado. Los cambios entre un año y otro han sido generalmente menores, destacando los retrocesos de Murcia y Cantabria, que pierden 1,5 y 1,7

Gráfico 3: Financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado 2021 vs. 2020, índices

puntos con respecto al año anterior y los avances de Baleares, que gana 5,5 puntos, y de Extremadura, que gana 1,2. Por otra parte, Murcia y Valencia mantienen las últimas posiciones en la cola inferior de la distribución, alejándose aún más de la media, y lo mismo sucede con Castilla la Mancha.

Cuadro 11: Componentes del índice de financiación efectiva a competencias homogéneas, por habitante ajustado, diferencias 2021 – 2020

- Notas: (*) se incluye el REF de Canarias, el ajuste por homogeneización de los tributos cedidos tradicionales, el componente autonómico del impuesto sobre actividades de juego y el impuesto sobre depósitos en entidades de crédito. (**) ajustado por la valoración de las competencias de normalización lingüística.

El Cuadro 11 descompone la variación total del índice de financiación relativa entre 2020 y 2021 en las contribuciones de los distintos elementos del SFA. En Cantabria y la Rioja se nota la salida de uno de los tramos del Fondo de Cooperación, que resta entre 1 y 3 puntos a estas regiones y beneficia al resto de las receptoras del Fondo. Llama la atención el caso de Baleares, que recupera los casi nueve puntos de ingresos tributarios que había perdido en 2020 con la crisis turística causada por la pandemia. Aunque esto se compensa en parte mediante cambios en la dirección contraria en las aportaciones de los Fondos de Garantía y Suficiencia, la comunidad registra un notable avance de 5,5 puntos en financiación efectiva.

4. Recursos extraordinarios

Continuando con la política adoptada en 2020, el Gobierno Central ha aumentado significativamente las transferencias extraordinarias a las comunidades autónomas de forma que estas pudieran afrontar la crisis sin excesivas preocupaciones financieras. En esta línea, el Fondo Covid de 2020, dotado con 16.000 millones de euros, ha tenido continuidad en 2021 mediante un fondo extraordinario de unos 13.500 millones que se han distribuido entre todas las comunidades, incluyendo las forales, y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla en proporción a la población ajustada de 2020. (Véase MH, 2021)

Cuadro 12: Reparto de los recursos extraordinarios correspondientes a 2021 y financiación aumentada

- Nota: las comunidades forales y Ceuta y Melilla también participan en el reparto del fondo extraordinario. Datos en millones de euros corrientes, excepto la penúltima columna (en euros) y la última (índices con media = 100 para el conjunto de las CCAA de Régimen Común).

Sumando el Fondo extraordinario a la financiación efectiva, se obtiene lo que llamaré la financiación aumentada. El Cuadro 12 contiene los cálculos necesarios y el Gráfico 4 compara los dos agregados de financiación. Como cabría esperar dado el criterio de reparto, el efecto de Fondo sobre los índices de financiación por habitante ajustado es mínimo, pero su desembolso contribuye a reducir ligeramente las diferencias de financiación relativa entre comunidades.

Gráfico 4: Financiación efectiva y aumentada por habitante ajustado a competencias homogéneas, 2021, índices relativos con base = 100

5. Evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el SFA entre 2021 y 2023

Combinando los datos que se ofrecen en la liquidación del SFA con la información sobre las entregas a cuenta del sistema que también publica el MH (2023b), es posible calcular los ingresos que las comunidades autónomas han percibido o se prevé que perciban por los recursos del sistema de financiación sujetos a liquidación en los años inmediatamente posteriores al último ejercicio liquidado. Generalmente, las entregas a cuenta se fijan cada año en los Presupuestos Generales del Estado (PGE).

Cuadro 13: Recursos sujetos a liquidación proporcionados por el SFA con criterio de caja, millones de euros y tasas de crecimiento, 2021 a 2023

- Fuentes: Liquidaciones del SFA (MH, 2023a) y MH (2023b). (*) Las liquidaciones negativas de 2020 las asume el Estado.

El Cuadro 13 muestra los datos existentes para los ejercicios 2021-23. En él se recogen los ingresos por caja ligados a las participaciones regionales en el IRPF, IVA e Impuestos Especiales, así como las transferencias de los distintos Fondos que integran el SFA (la Transferencia de Garantía y los Fondos de Suficiencia, Cooperación y Competitividad), incluyendo tanto las entregas a cuenta de cada año como los ingresos percibidos durante el mismo por las liquidaciones correspondientes a años anteriores. Del total de estas partidas no se descuentan aquí las devoluciones parciales de los saldos pendientes de reintegro al Estado de las liquidaciones de 2008 y 2009, que se realizan mediante retenciones parciales de los recursos del sistema. En el caso de la liquidación de 2022, se tiene en cuenta que los saldos negativos han sido asumidos por el Estado, con el consiguiente ahorro para las CCAA.

Aunque estas cifras han de interpretarse con precaución porque no están calculadas a competencias homogéneas, no incluyen fuentes importantes de ingresos como los tributos cedidos tradicionales y mezclan ingresos correspondientes a varios ejercicios, su análisis resulta interesante porque nos da una idea de cómo ha evolucionado la financiación de las comunidades autónomas desde el último año liquidado hasta el presente. Así, entre 2021 y 2022 se observa una ligera contracción (de algo menos del 1%) de los recursos aportados por el sistema, seguida del fuerte incremento de 2023.

Cuadro 14: Recursos del SFA sujetos a liquidación, fondos extraordinarios Covid y otros recursos extraordinarios

- Fuentes: Ministerio de Hacienda (2021b y 2022 b, d y e).

Para hacerse una idea más clara de los recursos aportados por el Estado a las CCAA durante 2021 y 2022, es importante tener en cuenta no sólo el SFA sino también las transferencias extraordinarias para ayudar a sufragar los gastos generados por la pandemia y a mitigar la pérdida de ingresos tributarios autonómicos que, como cabría esperar se van reduciendo gradualmente de 2020 en adelante. El Cuadro 14 resume los datos relevantes. Los Fondos Covid supusieron en torno al 9,9% de los ingresos totales procedentes del SFA y de transferencias extraordinarias en 2021, frente al 11,5% de 2020. Esta cifra se reduce hasta el 6,2% en 2022, incluyendo entre los recursos extraordinarios la compensación por la pérdida de ingresos por IVA generada por la introducción del llamado sistema SII (suministro inmediato de información) en 2017 y la condonación de los saldos negativos de la liquidación de 2020. Incluyendo estas partidas extraordinarias, los ingresos autonómicos procedentes del Estado calculados con un criterio de caja se reducen en un 3,5% en 2021 y en un 4,8% en 2022.

⁷ Coincidiendo con la introducción del SII, los pagos mensuales del IVA se desplazaron unos días, lo que hizo que el último de ellos (el correspondiente a noviembre) pasara de finales de diciembre a comienzos de enero del año siguiente. Como resultado, en 2017 sólo se realizaron once ingresos, con la consiguiente reducción de la recaudación total del año con criterios de caja. Esto no tuvo efectos prácticos en 2017 pues las entregas a cuenta del sistema de financiación no se vieron afectadas, pero sí en 2019 al realizarse la liquidación de 2017. La reducción de la recaudación total por IVA tuvo un efecto directo sobre los ingresos de las CCAA por su participación en este impuesto y un efecto indirecto a través del llamado ITE: la reducción de los ingresos tributarios totales del Estado se trasladó a las transferencias a las CCAA a través de ciertos fondos cuyas dotaciones agregadas evolucionan con este indicador.

ANEXO

1. El ITE de 2007 y 2021

En la evolución del sistema de financiación regional juega un papel central el agregado de ingresos estatales conocido como ITE. Este agregado se define como la parte de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales (IIEE) que corresponde al Estado tras descontar la participación de las comunidades autónomas. El cálculo del ITE se realiza en términos de caja. Esto es, el ITE se obtiene restando de los ingresos totales por las figuras tributarias citadas la parte de los mismos que corresponde a las comunidades autónomas de régimen común, pero esta última cifra no se calcula aplicando a la recaudación total de cada impuesto el porcentaje de cesión que establece el sistema de financiación, sino como la suma de las entregas a cuenta del año en curso más los pagos correspondientes a las liquidaciones del sistema en ejercicios anteriores que se efectúan durante el año en curso (contabilizados de una forma un tanto peculiar, tal como se verá más adelante).

A efectos de los cálculos exigidos por el sistema de financiación regional, lo verdaderamente importante no es el ITE per se sino su factor de crecimiento bruto (uno más la tasa de crecimiento en sentido estricto) desde el año base del sistema en vigor, a lo que denominaré GITE. A la hora de computar el GITE de un año determinado, los ITE’s del año de interés y del año base deben calcularse con los mismos porcentajes de cesión de los tributos relevantes con el fin de homogeneizar el agregado de ingresos tributarios cuya tasa de crecimiento se está calculando. Así pues, cuando los porcentajes de cesión de los principales impuestos varían, el ITE de algunos años y en particular el del año base habrá de recalcularse también, simulando los rendimientos netos de las distintas figuras de interés bajo los nuevos porcentajes de cesión.⁸ Para ello, habrán de simularse en ciertos ejercicios tanto las entregas a cuenta como las liquidaciones del sistema de varios años de acuerdo con lo establecido en la ley de financiación.

En los Cuadros A.1 y A.2 se calculan los ITEs de los años 2007 y 2021 bajo los porcentajes de cesión del sistema actual, que ya fueron los utilizados para calcular las entregas a cuenta realmente percibidas por las comunidades autónomas de 2011 en adelante (pero no durante 2009 y 2010). En los cálculos del año t se considera únicamente la parte del saldo de la liquidación de t-2 que ha sido pagada en el momento que en principio corresponde (excluyéndose por tanto la parte aplazada del mismo saldo). En contrapartida, los reintegros de las liquidaciones aplazadas se suman al ITE en el año en el que se pagan. Una complicación adicional es que tales reintegros se contabilizan de acuerdo con el calendario original de reintegros, ignorando las sucesivas modificaciones del mismo acordadas con posterioridad a la promulgación de la ley de financiación. Puesto que inicialmente se contemplaba un período de devolución de cinco años para los sados pendientes las liquidaciones de 2008 y 2009, comenzando en 2010, el reintegro del

⁸ Los detalles de la regulación del cálculo del ITE durante el período transitorio son complejos y exigen el recálculo del ITE de 2007 bajo supuestos diferentes en distintos años con el fin de mantener la homogeneidad en las condiciones de cesión con el año que se está liquidando en cada caso. Parte de la complicación se debe a que en el cálculo del ITE de 2007 se utlizan tanto las entregas a cuenta de 2007 como la liquidación de 2005, y ambas variables han de simularse bajo supuestos cambiantes duante el período transitorio. Para una discusión más detallada, véase la sección 8 del capítulo 2 de de la Fuente (2012).

- Nota: Los signos negativos en la participación de las CCAA indican saldos deudores (a favor del Estado). - Fuente: Liquidación del SFA correspondiente a 2021 (MH, 2023a).

saldo pendiente de las liquidaciones de 2008 y 2009 se consideran completados en 2015 y 2016 respectivamente, con lo que en 2019 ya no es necesario un ajuste por estas devoluciones.

Así pues, en el año 2021 se trabaja con las entregas a cuenta reales, puesto que éstas ya se efectuaron con los nuevos porcentajes de cesión y no hay reintegros a considerar de pasadas liquidaciones. En cuanto a la liquidación de 2019, se toma la liquidación realmente pagada, que se obtiene por diferencia entre los rendimientos definitivos de las figuras tributarias relevantes correspondientes a 2019 con los nuevos porcentajes de cesión y las entregas a cuenta realmente pagadas en 2019, que ya se calcularon con los nuevos porcentajes de cesión. En coherencia, para calcular el ITE de 2007 han de simularse las entregas a cuenta con los nuevos porcentajes de cesión y también la liquidación de 2005, que ahora se obtiene por diferencia entre los rendimientos definitivos con los porcentajes de cesión del nuevo sistema 2009 y las entregas a cuenta que se habrían dado con esos mismos porcentajes de cesión (que lógicamente no coinciden con las realmente observadas en su día).

Cuadro A.1: Cálculo del ITE correspondiente a 2007 con los porcentajes de cesión del sistema 2009 millones de euros

- Fuente: Liquidación del SFA correspondiente a 2021 (MH, 2023a). (*) La liquidación de 2005 se calcula como la diferencia entre el rendimiento definitivo de los impuestos relevantes con los porcentajes de cesión del nuevo sistema 2009 y las entregas a cuenta que se habrían dado en 2005 con esos mismos porcentajes de cesión.

Cuadro A.2: Cálculo del ITE correspondiente a 2021 con los porcentajes de cesión del sistema 2009 millones de euros

En el Cuadro A.3 se construye el índice de evolución del ITE, tomando como base distintos años de interés entre 2007 y 2020. Este indicador, al que denominaré GITE (t/B), se obtiene como el cociente entre los ingresos tributarios del Estado correspondientes a los años t y calculados con los mismos porcentajes de cesión. Cuando no se dispone de estimaciones homogéneas del ITE para los dos años de interés, el GITE correspondiente se calcula como la razón entre los GITE’s de los años de interés con una base común. Así, por ejemplo, tenemos que

\[G I T E n 1 1 / 1 0 = \frac {G I T E n 1 1 / 0 7}{G I T E n 1 0 / 0 7}\]

Cuadro A.3: Cálculo del GITE

- Fuente de los ITE: Cuadros A.1 y A.2 y liquidaciones del sistema de años anteriores.

El GITE se utiliza para actualizar ciertas magnitudes del sistema de financiación, incluyendo la dotación del Fondo de Suficiencia y la aportación estatal al Fondo de Garantía. En principio, los cálculos del sistema se realizan a partir de los valores del año base de 2007. En muchos casos, sin embargo, se toma como referencia 2009 y en ocasiones puede ser conveniente partir del año anterior al actual.

2. Recaudación normativa, real y homogénea por tributos cedidos y capacidad tributaria y fiscal

En este apartado se recogen los rendimientos normativos, reales y homogéneos de los tributos cedidos durante el año 2021, incluyendo las tasas afectas a los servicios traspasados. La recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales se obtiene actualizando los valores de esta magnitud en 2009 utilizando la variación del ITE nacional entre 2009 y 2021 – excepto en el caso del ITP y AJD, que se actualiza con un índice de evolución de los ingresos de cada región procedentes de la misma cesta de impuestos. Para el IRPF, el impuesto de matriculación y el impuesto especial sobre hidrocarburos (IH) se utiliza la recaudación que se habría obtenido si las comunidades no hubieran hecho uso de su capacidad normativa para modificar la escala de gravamen o las deducciones (esto es, sin incluir el rendimiento del tipo autonómico en el caso del

IH). En los demás casos, la recaudación normativa coincide necesariamente con la real porque las comunidades autónomas carecen de competencias normativas.

Cuadro A.4: Recaudación real, normativa y homogénea por los tributos cedidos tradicionales, año 2021, millones de euros a. Recaudación normativa

b. Recaudación real y “recaudación extra”

- Notas: Recaudación extra = recaudación real - recaudación normativa. - Fuentes: Liquidación de 2021 (MH, 2023a) y SGFAL excepto para las tasas afectas, que se toman de MH (2023c). En este ultimo caso, se toma la recaudación líquida total por el capítulo 3 excepto por las tasas sobre el juego y recargos sobre las mismas, el canon de saneamiento y las contribuciones especiales.

c. Recaudación homogénea y ajuste por homogeneización

- Nota: Ajuste por homogeneización = recaudación homogénea - recaudación normativa. - Fuente: de la Fuente (2023).

Cuadro A.5: Ingresos normativos y reales por otros tributos cedidos totalmente, año 2021 (sin ejercicio de la capacidad normativa en su caso), millones de euros

- Fuente: Liquidación de 2021 (MH, 2023a) y SGFAyL.

En los dos primeros paneles del Cuadro A.4 se muestra la recaudación real y normativa de los tributos cedidos tradicionales en 2021, incluyendo las tasas afectas a los servicios traspasados, así como la diferencia entre las dos variables (la “recaudación extra” por tributos cedidos tradicionales). El tercer panel del cuadro muestra la recaudación homogénea por tributos cedidos tradicionales, calculada como se indica en el texto. En 2021 la recaudación homogénea por los tributos cedidos tradicionales supera ligeramente a la recaudación normativa, por primera vez en más de diez años.

Cuadro A.6: Ingresos normativos por tributos cedidos parcialmente, año 2021 (sin ejercicio de la capacidad normativa), millones de euros

- Nota: IIEE* = Impuestos Especiales, excluyendo el impuesto sobre electricidad. Se incluye el tramo especial del Impuesto sobre Hidrocarburos, pero no su tramo autonómico, que se recoge en el Cuadro A.5. - Fuente: Liquidación de 2021 (MH, 2023a).

En los Cuadros A.5 y A.6 se muestra la recaudación normativa por otros tributos cedidos total y parcialmente a las autonomías. En el Cuadro A.6 se incluye como nota el rendimiento real del tramo autonómico del IRPF con ejercicio de la capacidad normativa. De igual forma, en el Cuadro A.5 se incluye como nota la recaudación de los tramos autonómicos de los impuestos de matriculación e hidrocarburos (que serían cero para aquellas comunidades que no han utilizado su capacidad normativa).⁹ Los ingresos durante 2021 por el tramo estatal especial del Impuesto sobre Hidrocarburos (IH) se incluyen en la recaudación de este tributo, que forma parte de los ingresos por impuestos especiales en el Cuadro A.6. Los ingresos del tramo autonómico del IH se recogen aparte en el Cuadro A.5 y son ya residuales.

⁹ En 2013 el antiguo céntimo sanitario (el impuesto sobre la venta minorista de determinados hidrocarburos, IVMDH) desaparece como tal y pasa a integrarse en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IH). Dentro de esta última figura se crea un nuevo tipo estatal especial igual para todas las comunidades autónomas (excepto Canarias), cuyos rendimientos se ceden íntegramente a éstas, y un tipo específico autonómico que puede variar de una comunidad a otra. A comienzos de 2019, el tipo autonómico desaparece. Las cifras recogidas en el Cuadro A.5 recogen la recaudación residual del tributo por devengos y devoluciones de años anteriores.

Cuadro A.7: Recaudación normativa total (capacidad tributaria), año 2021 y principales componentes, millones de euros

Cuadro A.8: Capacidad fiscal y principales componentes, millones de euros, año 2021

En el Cuadro A.7 se resumen los ingresos tributarios regionales, medidos con criterio normativo, que es lo que se denomina en el sistema la capacidad tributaria de cada región. Siguiendo el mismo esquema, en el Cuadro A.8 se muestran los componentes de la capacidad fiscal regional y el valor total de esta magnitud, que se construye sumando la menor de dos magnitudes para cada impuesto: su recaudación normativa y su recaudación real.¹⁰ La capacidad fiscal sólo se utiliza para el reparto del Fondo de Competitividad.

3 y 4. Revisión del Fondo de Suficiencia

El artículo 21 de la ley de financiación regional establece que las posibles variaciones de los tipos impositivos del IVA y de los Impuestos Especiales (IIEE) no afectarán a los ingresos de las comunidades autónomas. Para conseguir este objetivo, la Ley obliga a revisar el Fondo de Suficiencia de forma que se neutralicen los efectos de posibles cambios en los correspondientes tipos de gravamen.¹¹ De esta forma se introduce una complicación adicional en un sistema ya excesivamente complejo, lo que podría haberse evitado reemplazando los actuales porcentajes de cesión sobre los rendimientos totales de tales impuestos por la introducción explícita de un tramo estatal y otro autonómico de cada impuesto que podrían regularse separadamente.

A efectos de la liquidación de 2021, no ha sido necesario introducir correcciones para neutralizar los efectos de cambios en los tipos de gravamen del IVA o de los impuestos especiales.

5. El Fondo de Cooperación

De acuerdo con el artículo 24 de la ley de financiación regional, serán beneficiarias del Fondo de Cooperación todas las regiones que tengan un PIB per cápita inferior al 90% del promedio del conjunto del territorio de régimen común. También lo serán las que cuenten con una densidad de población inferior a la mitad de la media de este territorio y aquellas que presenten a la vez una tasa de crecimiento de la población inferior al 90% de la media del mismo grupo de referencia y una densidad de población que no exceda en más del 25% su densidad media.¹² Para su reparto, el Fondo de Cooperación se divide en dos tramos. Al primer tramo se le asignan dos tercios de la dotación del Fondo, que se reparten entre todas las comunidades beneficiarias de acuerdo con su población (real, no ajustada), corregida por la distancia entre el PIB per cápita de cada región y el promedio de la misma variable en el conjunto de regiones beneficiarias del Fondo. El tercio restante de los recursos del Fondo se reparte en proporción a su población entre aquellas regiones beneficiarias del primer tramo que tengan una tasa de crecimiento de la población inferior al 50% de la media del territorio de régimen común. La ley establece que ninguna comunidad autónoma podrá recibir más del 40% de la dotación total de este subfondo, repartiéndose el exceso, en su

¹⁰ En el caso de las tasas afectas se utiliza siempre la recaudación normativa, que es el único dato sobre esta fuente de ingresos que se maneja en el sistema de financiación regional.

¹¹ Lo que se estima es el impacto de primera ronda de cada modificación normativa, pero éste puede afectar a la recaudación de varios años. Así por ejemplo, un cambio en los tipos del IVA con efecto a mediados del año t afectará a la recaudación de los años t y t+1 y también a la de t+2 a través de las devoluciones del impuesto.

12 A efectos de estos cálculos, en el año t se utilizará la media del PIB per cápita en t y los dos años precedentes, la tasa de crecimiento de la población entre t-2 y t y la densidad de población en t.

Cuadro A.18: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Cooperación, ejercicio 2021

- Nota: es la media de la variable correspondiente en cada caso. Las negritas indican que la región se incorpora al grupo de las que cumplen la condición correspondiente mientras que “sale” indica que deja de cumplirla. - Fuente: Liquidación del SFA de 2021, (MH, 2023a).

Cuadro A.19: Distribución del Fondo de Cooperación en 2021 millones de euros

caso, entre las comunidades beneficiarias del primer subfondo de acuerdo con los criterios de este. El Cuadro A.18 identifica a aquellas comunidades autónomas que cumplían en 2021 los distintos criterios de elegibilidad para el Fondo de Cooperación, que son las mismas que en el año anterior, excepto por la salida de la Rioja del primer subfondo y de Cantabria del segundo.

El reparto del Fondo de Cooperación se resume en el Cuadro A.19. Tras actualizar la dotación total del Fondo en 2009 con el GITE 21/09, sus recursos en 2021 ascienden a 2.396 millones de euros que se reparten en dos tramos con los criterios indicados más arriba.

6. El Fondo de Competitividad

Las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad se determinan en base a su capacidad fiscal y a su nivel de financiación normativa a competencias homogéneas antes del reparto del Fondo (excluyendo los recursos destinados a competencias singulares que no todas las comunidades han asumido). Esta segunda magnitud se calcula en el Cuadro A.20. En la columna [1] se muestra la financiación a competencias homogéneas percibida por cada región antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia, calculada con criterio normativo. A esta variable hay que restarle, tal como dispone la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Financiación Regional (Ley 22/2009), los reintegros de la liquidación aplazada de 2009 que se hacen efectivos en el año al que corresponde la liquidación (columna [2]).¹³ También se descuentan de la financiación homogénea antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia los anticipos concedidos en 2009 a cuenta de los nuevos recursos del sistema que no se cancelaron en ese año y cuya devolución se aplazó en los mismos términos que la del saldo de la liquidación en sentido estricto (columna [3]).¹⁴ En 2021 ambos ajustes son ya nulos, habiéndose agotado el período inicialmente previsto para la devolución de los importes aplazados, por lo que la financiación homogénea ajustada que se muestra en la columna [4] es idéntica a la columna [1].

En las columnas [5] y [6] se recogen otras dos magnitudes que, de acuerdo con la ley de financiación de 2009 han de añadirse a la financiación homogénea durante el proceso de reparto del Fondo de Competitividad. Se trata de (el valor normativo de) los recursos REF canarios (columna [6]) y de las asignaciones del Fondo de Cooperación (columna [5]). En relación con la primera de estas variables, la situación cambia comenzando con la liquidación de 2015. De acuerdo con la disposición final decimonovena de la ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para 2017, los Recursos REF han dejado gradualmente de computarse a efectos del cálculo del Fondo de Competitividad de la Comunidad Autónoma de Canarias. En particular, la ganancia resultante por este concepto se minoró en un 57% en la liquidación de 2015 y en un 30% en la de 2016. De 2017 en adelante, el reparto del Fondo ya se ha realizado sin referencia alguna a los recursos REF.

13 A estos efectos, se utilizan los reintegros calculados de acuerdo con el calendario original de devolución, que contemplaba un período de cinco años. Con posterioridad, el plazo de devolución se extendió a diez años y luego a veinte, pero estos cambios no afectan a los cálculos necesarios para el reparto del Fondo de Competitividad.

¹⁴ Véase la sección 3.2.1 de la liquidación del sistema de financiación regional correspondiente a 2009 y el Cuadro 3.2.1.1B del mismo documento.

Cuadro A.20: Determinación del índice de financiación homogénea por habitante ajustado que se utiliza para repartir el Fondo de Competitividad de 2021

- Notas: Columna [4]: [4] = [1]+[2] + [3]. Columna [7]: financiación homogénea ajustada por habitante ajustado = [4]/población ajustada. Columna [8]: indice fin1 = [7]*100/2.765 Columna [9]: [9] = ([4]+[5]+[6])/población ajustada. Columna [10]: índice fin2 = [9]*100/2.765.

El primer índice de financiación homogénea que se utiliza en la ley para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad financiación (fin1 en la columna [8]) se obtiene normalizando la financiación básica homogénea ajustada por habitante ajustado (columna [7]) por su media nacional de 2.765 euros. Manteniendo esta última cantidad fija como denominador, el segundo índice de financiación (fin2 en la columna [10]) se construye incorporando al numerador (columna [4]) la dotación del Fondo de Cooperación por habitante ajustado (y hasta 2014 los recursos REF).

Este segundo índice es el que se utiliza en la práctica a la hora de repartir el Fondo de Competitividad junto con un índice de capacidad fiscal que se construye en tres etapas. En primer lugar, se calcula un índice preliminar de capacidad fiscal por habitante ajustado, normalizando el valor de esta variable en cada región (véase la sección 2 de este Anexo) por el promedio nacional. Seguidamente, se calcula la media ponderada entre el índice preliminar así obtenido y el promedio (= 100), asignando una ponderación de 0,25 a la primera de estas variables. De esta forma, se obtiene un indicador que aproximaría la posición financiera de cada comunidad una vez se ha aplicado el Fondo de Garantía (excluyendo la aportación estatal al mismo), con la consiguiente nivelación del 75% de los recursos tributarios por habitante ajustado de todas las regiones. Finalmente, se introduce un tope exógeno al valor del índice (que era de 105 hasta 2010 y pasó a ser de 106 de 2011 en adelante) para limitar las posibles transferencias del Fondo a aquellas regiones ricas a las que el resto del sistema pueda dejar con una financiación inferior a la que les correspondería por fórmula.

Cuadro A.21: Determinación de las comunidades beneficiarias del Fondo de Competitividad de 2021

Para determinar las regiones elegibles para el Fondo de Competitividad (FC), el indicador de financiación homogénea (fin2) se compara con el valor de referencia de 100 (esto es, con la financiación media de las regiones de régimen común) y con el índice de capacidad fiscal. El Cuadro A.21 muestra los datos necesarios y los resultados. Murcia y Canarias son elegibles por situarse por debajo de la financiación media por habitante ajustado antes del reparto del Fondo, mientras que Madrid y Cataluña lo son por tener un índice de financiación inferior a su indicador de capacidad fiscal y Valencia y Baleares satisfacen ambos criterios a la vez.

Una vez determinadas las comunidades beneficiarias, el Fondo de Competitividad se reparte en primera instancia entre las mismas en proporción a su población ajustada con los resultados que se recogen en el Cuadro A.22. La dotación total máxima a repartir es de 5.137 millones de euros. Esta cantidad se obtiene actualizando la dotación agregada del Fondo en 2009 con el GITE 21/09.

Cuadro A.22: Distribución preliminar del Fondo de Competitividad, 2021 millones de euros

Tal reparto sin embargo, sólo preliminar pues la Ley fija algunos límites que pueden llevar a la introducción de correcciones a posteriori de esta asignación inicial (art. 23.5). Una vez realizado el reparto preliminar del el índice de financiación relativa por habitante ajustado se revisará al alza, añadiendo a la financiación básica de cada región (su participación en el Fondo de Cooperación y en los recursos REF, ya incorporadas en fin 2 y) la dotación provisional del Fondo de Competitividad que le haya correspondido. Si una vez así revisado el índice de financiación dejase de cumplirse la condición en virtud de la cual la región es beneficiaria del se le retiraría a la misma la parte de la asignación preliminar de tal Fondo que hiciese falta para conseguir que la condición relevante se cumpla con igualdad estricta. Esto es, en el caso de aquellas regiones cuyo índice de financiación por habitante ajustado antes de la aplicación del Fondo de Competitividad es inferior a 100, la asignación total que les pueda corresponder con cargo a ambos Fondos no podrá situarlas por encima de este nivel (salvo que ya lo estén al añadir sólo el Fondo de Cooperación), y en el caso de las que son elegibles por tener un índice de financiación inferior a su índice de capacidad fiscal, los recursos procedentes de estos Fondos no podrán situarlas por encima de esta última referencia.

El Cuadro A.23 resume la información y los cálculos necesarios para realizar los ajustes que la Ley establece. Sumando a la financiación normativa homogénea ajustada de cada región beneficiaria antes de la aplicación del Fondo de Competitividad (columna [1]) la asignación preliminar de este Fondo que le ha correspondido, medida en euros por habitante ajustado (columna [2]), obtenemos su financiación revisada por habitante ajustado (columna [3]). Esta magnitud se compara con el objetivo de financiación por habitante ajustado para cada región (columna [5]), que se obtiene multiplicando la financiación media antes de los Fondos de Convergencia (2.765 euros por habitante ajustado) por el correspondiente índice objetivo (columna [4]), definido como el máximo de 100 y del índice "topado" de capacidad fiscal. Si la financiación asignada a una región tras el reparto preliminar del Fondo de Competitividad excede el objetivo, al menos parte de la dotación preliminar del Fondo habrá de retirarse.

Cuadro A.23: Comprobación de los límites fijados al reparto preliminar del Fondo de Competitividad, euros por habitante ajustado e índices, 2021

- Fuentes: [1]: Cuadro A.20. [2]: asignación preliminar total del Cuadro A.22 dividida por la población ajustada. [3] = [1]+[2]. Columna [4]: calculada a partir del Cuadro A.21. [5] = ([4]/100)* 2.765. [6] = [3] – [5], siempre que sea positivo y cero en caso contrario. [7] = [6]*población ajustada.

En el presente caso hay cuatro regiones (Cataluña, Murcia, Valencia y Madrid) en las que el objetivo de financiación se excede tras el reparto preliminar, esto es, en las que [3] > [5]. Para evitar esto, la asignación del Fondo de Competitividad ha de reducirse en el importe que se muestra en la columna [6] en euros por habitante ajustado. Finalmente, la columna [7] muestra la cantidad total que habría que retirar a cada una de estas regiones para no exceder el objetivo que marca el sistema (medida en millones de euros). Esta cifra se calcula multiplicando la columna anterior por la población ajustada de cada región.

Cuadro A.24: Reparto definitivo del Fondo de Competitividad en 2021, resumen millones de euros, salvo que se indique lo contrario

El remanente resultante de la revisión de la asignación preliminar (1.825 millones de euros en nuestro caso) se reparte entre el resto de las regiones beneficiarias en proporción a su población ajustada, procediendo de la forma descrita más arriba y con los mismos límites. Esta operación se repite tantas veces como sea necesario para agotar los fondos disponibles o para llevar a todas las regiones hasta su objetivo de financiación. Con los datos que estamos manejando, basta con una iteración más y tras ella sobran 1.112 millones de euros. El Cuadro A.24 resume los resultados de las distintas fases del proceso y el reparto final de la dotación del Fondo. El Cuadro muestra magnitudes totales en millones de euros, excepto en sus dos últimas columnas, donde se ofrecen las dotaciones totales por habitante ajustado que corresponden a cada región y el índice revisado de financiación de las comunidades beneficiarias del Fondo tras el reparto de éste, manteniendo como denominador la financiación normativa media por habitante ajustado antes de la aplicación de los Fondos de Convergencia.

Referencias

References

1. Boletín Oficial del Estado (BOE, 2009). Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. (B.O.E. núm. 305 de 19/12/2009). http://www.boe.es/boe/dias/2009/12/19/pdfs/BOE-A-2009-20375.pdf

References

1. de la Fuente, A. (2012). “El nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común: un análisis crítico y datos homogéneos para 2009 y 2010.” Mimeo, Instituto de Análisis Económico (CSIC). http://ideas.repec.org/p/aub/autbar/917.12.html

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1. de la Fuente, A. (2023). “La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2021.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española, de próxima publicación. Madrid.

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1. Ministerio de Hacienda (MH, 2021). Nota de prensa. El Gobierno aprueba el reparto del fondo extraordinario de 13.486 millones para las Comunidades Autónomas. https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Notas%20Prens a/2021/CONSEJO%20DE%20MINISTROS/03-08-21-NP-REPARTO-FONDO-ADICIONAL-13.486-MILLONES-CCAA.pdf

References

1. Ministerio de Hacienda (MH, 2023a). Informes sobre la financiación definitiva de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. Liquidaciones del SFA desde el año 2002. http://www.hacienda.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financiaci on%20comunidades%20autonomas2.aspx

References

1. Ministerio de Hacienda (MH, 2023b). Informes sobre la financiación provisional de las Comunidades Autónomas a través del sistema de financiación. http://www.minhafp.gob.es/es-ES/CDI/Paginas/SistemasFinanciacionDeuda/InformacionCCAAs/Informes%20financiaci on%20comunidades%20autonomas1.aspx

References

1. Ministerio de Hacienda (MH, 2023c). Liquidación de los presupuestos de las comunidades autónomas. Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, Madrid. https://serviciostelematicosext.hacienda.gob.es/SGCIEF/PublicacionLiquidaciones/aspx/ menuInicio.aspx