Seguimiento de las inversiones y ayudas del Plan de Recuperación y contenido de su Adenda

ÁNGEL DE LA FUENTE

BOLETÍN FEDEA No. 24

Estudios sobre la Economía Española 2023/30

Octubre de 2023

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Septiembre de 2023 Angel de la Fuente (FEDEA e IAE-CSIC)

Resumen

Este documento forma parte de la serie de Boletines de seguimiento de la crisis que FEDEA lleva publicando desde el inicio de la pandemia. El presente número se centra en al seguimiento de las inversiones recogidas en el Plan de Recuperación y en el análisis del contenido de la Adenda al Plan, que acaba de recibir la aprobación preliminar de la Comisión Europea.

Índice

1. Introducción 1 2. Puesta en marcha, resoluciones y adjudicaciones de las ayudas del PR 3 - Convocatorias y licitaciones resueltas 10 3. Ejecución presupuestaria 12 - Ejecución provisional vs. definitiva 15 4. Bien, pero ¿cómo van los programas? 20 5. Novedades en relación con los PERTEs 21 6. La Adenda al Plan de Recuperación 22 ANEXO: Nuevas inversiones y reformas incluidas en la Adenda y cambios que afectan a las que ya están en marcha 28 Referencias a. Fuentes estadísticas 33 b. Plan de Recuperación 34 c. Adenda 36 d. Otras referencias 37

1. Introducción

Este número del Boletín FEDEA se centra en el seguimiento de las inversiones del Plan de Recuperación y en el contenido de la Adenda al mismo, que ha sido aprobada recientemente por la Comisión Europea y está a la espera de la ratificación definitiva del Consejo de la UE. En este documento se detallará el destino de casi 94.000 millones de euros en nuevas ayudas, fundamentalmente en forma de préstamos.

Desde el arranque del Plan de Recuperación en el verano de 2021 hasta el momento, se han puesto en marcha (mediante convocatorias de ayudas y licitaciones de contratos, transferencias a las CCAA y convenios) actuaciones presupuestadas en 59.000 millones de euros, lo que supone el 85% del gasto originalmente previsto. Casi dos tercios de esta cantidad (37.627 millones) corresponden a convocatorias y licitaciones directas del Sector Público Central (incluyendo entidades y empresas públicas), pero hay también algo más de 21.000 millones en transferencias a CCAA. Por otra parte, las actuaciones puestas en marcha por las CCAA con cargo a tales transferencias ascienden según nuestros datos (probablemente incompletos) a algo más de 8.600 millones. De acuerdo con la (muy escasa) información disponible para 2023, en septiembre de este año se habrían resuelto convocatorias y licitaciones con un presupuesto total de unos 30.000 millones, de los que unos 5.000 corresponderían a las comunidades autónomas. Utilizando una estimación de Llorente y Cuenca de la tasa de adjudicación media hasta el momento, aproximadamente tres cuartas partes de esta cantidad se habían asignado a beneficiarios o licitadores específicos, dejando remanentes de unos 7.500 millones de euros a los que habría que buscar otro destino.

El ritmo medio observado hasta el momento de arranque de las actuaciones del Plan sería consistente con la puesta en marcha completa de su primera fase (sin la Adenda) en 2023, de acuerdo con el calendario previsto inicialmente. Aunque se detecta una clara ralentización en la puesta en marcha de nuevas actuaciones durante lo que va de ejercicio que podría comprometer este objetivo, la restricción temporal realmente importante no es la autoimpuesta para 2023, sino el límite de 2026T3 para el despliegue del Plan y la Adenda que impone la normativa básica de NGEU.

En términos de ejecución presupuestaria, la situación es más complicada. Si nos ceñimos a los datos oficiales de ejecución de la Administración General del Estado (AGE), el balance no es malo: el grueso del gasto presupuestado como parte del Plan de Recuperación (un 83% en 2021 y un 69% en 2022) se ha ejecutado dentro del ejercicio, aunque en torno a un tercio de las obligaciones reconocidas todavía no se han desembolsado. En muchos casos, sin embargo, esto sólo quiere decir que esos recursos han iniciado el viaje hacia su destino final, lo que puede implicar varias transferencias entre administraciones o entes públicos hasta llegar a aquel que, en última instancia, se ocupará de gestionar las convocatorias o licitaciones correspondientes. Conviene, por tanto, distinguir entre la ejecución provisional y la ejecución definitiva o gasto final de los fondos del MRR, reservando este último término para los pagos a los destinatarios finales de las ayudas o a las empresas ejecutoras de las inversiones licitadas, mientras que el primero correspondería a transferencias de entre administraciones o entidades públicas de camino a ese destino final.

Sobre la ejecución definitiva de los fondos europeos disponemos de información muy limitada, pues la mayor parte de las entidades y administraciones encargados de ella no publican informes de ejecución presupuestaria con la misma premura y detalle que la AGE. En los datos homogeneizados de ejecución y liquidación presupuestaria de las CCAA que el Ministerio de Hacienda ofrece en su web no hay ninguna información sobre el Plan de Recuperación, aunque sí la hay en las publicaciones propias de al menos algunas comunidades autónomas. La situación parece ser incluso peor en el caso de las entidades públicas que gestionan buena parte del Plan de Recuperación, como el IDAE y Red.es. Ambas entidades publican únicamente (con frecuencia anual y un desfase de en torno a dos años) cuentas muy agregadas que no permiten extraer conclusiones sobre el avance de los distintos proyectos y programas del PR de los que son responsables. Para cubrir esta laguna, la IGAE debería sistematizar y publicar la información existente sobre la ejecución definitiva de los fondos del MRR por parte del conjunto de las administraciones implicadas y del resto de entidades públicas implicadas en su gestión, incluyendo en sus informes los pagos realizados en ejercicios posteriores a los de origen de las obligaciones reconocidas, así como indicadores físicos que ayuden hacerse una idea del ritmo de avance y resultados de las principales líneas de actuación. Pese a los más de dos años transcurridos desde la puesta en marcha del Plan, no se ha avanzado casi nada en esta dirección.

La novedad más importante desde la publicación del anterior Boletín dedicado al Plan de Recuperación ha sido, sin duda, la presentación de la propuesta de Adenda al Plan y su aprobación preliminar por parte de la Comisión Europea. La Adenda supondrá la llegada de 93.600 millones de euros en recursos adicionales, incluyendo algo más de 83.000 millones en préstamos a largo plazo en condiciones preferentes y 10.300 millones en subvenciones a fondo perdido. Al igual que el PR original, la Adenda contiene un listado de objetivos de inversión e hitos de reforma pactados con la Comisión Europea que, como los anteriores, habrán de completarse en principio antes de agosto de 2026. Según se vayan cumpliendo los hitos y objetivos se podrá solicitar el pago de las ayudas y el desembolso de los préstamos, que se realizará por tramos. En principio, las reformas deberían estar orientadas al cumplimiento de las Recomendaciones Específicas de País hechas a España desde 2019.

El grueso de los recursos de la Adenda se dedicará al refuerzo de los PERTE, a los que se destinan unos 28.000 millones de euros adicionales entre préstamos y transferencias, y a la creación de una serie de fondos o facilidades financieras para el fomento de la inversión, con una dotación total de más de 60.000 millones. Por áreas, destaca el refuerzo de la inversión pública y privada para la transición energética y digital, así como en recursos hídricos y vivienda social. La negociación de la Adenda se ha aprovechado también para introducir algunas modificaciones en los hitos y objetivos pactados para la primera parte del Plan, generalmente en la línea de corregir a la baja un excesivo optimismo inicial.

2. Puesta en marcha, resoluciones y adjudicaciones de las ayudas del PR

La ejecución de los fondos europeos de Next Generation EU es un proceso complejo que incluye varias etapas. Los recursos del MRR asignados a España se recogen en primera instancia en los Presupuestos Generales del Estado (PGE), pero en la gestión de la mayor parte de ellos participan también las administraciones territoriales y/o diversos entes y empresas públicos. Así pues, la puesta en marcha de los distintos programas y proyectos incluidos en el Plan de Recuperación implica generalmente una transferencia desde un ministerio a alguna otra administración o entidad pública, acompañada en muchas ocasiones por una orden de bases en la que se fijan al menos las grandes líneas del programa. El proceso continúa generalmente con la publicación por parte de la entidad receptora de los fondos de una convocatoria de subvenciones o una licitación de contratos en la que se especifican en detalle los requisitos que han de cumplir los solicitantes y sus proyectos o las características de las obras o bienes que se pretende contratar. Una vez recibidas y examinadas las solicitudes u ofertas, los contratos y ayudas se adjudican o asignan a las mejor valoradas (o a las primeras en presentarse), las actuaciones especificadas se realizan y justifican y, finalmente, se desembolsan los pagos correspondientes. Estas actuaciones tienen su reflejo en los procesos de ejecución presupuestaria de las administraciones públicas implicadas. Según avanza el proceso, los créditos presupuestarios disponibles se convierten en compromisos de gasto, luego en obligaciones reconocidas y, finalmente, en pagos realizados.

La información sobre la ejecución presupuestaria está dispersa entre las distintas administraciones implicadas, buena parte de ella no es accesible públicamente o no se recoge en fuentes de fácil manejo y no existe una fuente central que la sistematice, homogenice y resuma, sin que se hayan registrado avances significativos en este campo en los más de dos años transcurridos desde la aprobación del Plan de Recuperación (PR). Menos información aún existe sobre lo que podríamos llamar el estado de ejecución real de los distintos proyectos y programas, incluyendo indicadores físicos del estado de realización estas inversiones y de sus resultados.

En este informe se repasa la información existente sobre diversos aspectos de la puesta en marcha y ejecución de los proyectos de inversión y programas de ayudas incluidos en el PR y financiados por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) de la UE.¹ Comenzaré hablando en este apartado del gasto puesto en marcha o movilizado por la Administración Central, bien de forma directa mediante convocatorias de ayudas y licitaciones de contratos publicadas por dicha administración o sus entidades y empresas dependientes, o bien de forma indirecta, mediante transferencias a CCAA que luego se ocupan de gestionar las correspondientes convocatorias o licitaciones.

https://www.ceoe.es/es/publicaciones

¹ Se ha incorporado nueva información a la sección de la página web del Plan de Recuperación dedicada a informas sobre su ejecución (véase https://planderecuperacion.gob.es/ejecucion), aunque siguen echándose en falta actualizaciones regulares de estos datos e información sobre la ejecución presupuestaria de los fondos gestionados por las CCAA y los organismos, entidades y empresas públicas dependientes del Estado. Por parte de la Comisión Europea, véanse entre otras cosas las siguientes páginas web, donde tampoco se desciende al nivel de detalle que sería necesario:

https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/index.html?lang=en y

https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/recovery-coronavirus/recovery-and-resilience-facility/spainsrecovery-and-resilience-plan_en

También pueden ser útiles las publicaciones de EY Insights con EsadeEcPol, BBVA Research, CEOE y Llorente y Cuenca dedicadas al seguimiento del Plan de Recuperación:

https://www.ey.com/es_es/radar-next-generation-eu

https://www.bbvaresearch.com/geography/espana/

https://www.blogdeasuntospublicos.com/category/fondos-europeos/

https://www.esade.edu/ecpol/es/temas-clave/observatorio-nextgeneu/

El Cuadro 2.1 muestra el desglose por partidas funcionales del gasto total previsto originalmente en la primera fase del Plan de Recuperación, junto con aquellas partidas presupuestarias que se han puesto en marcha o activado hasta el momento (entre 2021 y el primer semestre de 2023) y su total acumulado, en millones de euros y como porcentaje del total previsto para cada concepto. Los datos recogidos en el Cuadro se refieren a la Administración Central (AC) y sus entidades y empresas públicas dependientes, lo que en ocasiones denominaré el sector público central o SPC para abreviar. El criterio utilizado para identificar la puesta en marcha de los distintos programas o proyectos ha sido la publicación de la correspondiente convocatoria o licitación, o el inicio del proceso de distribución de fondos hacia las CCAA encargadas de ejecutarlos, generalmente mediante un acuerdo del Consejo de Ministros que se remite seguidamente a la correspondiente conferencia sectorial para su aprobación final, o en ocasiones mediante la firma de un convenio.

Hasta el momento, se ha activado casi el 85% del gasto previsto en la primera fase del Plan de Recuperación. Dado que el Plan no arrancó realmente hasta el segundo semestre de 2021, la “tasa de arranque” está en torno al 21% por semestre, lo que en principio sería holgadamente consistente con la puesta en marcha completa del Plan original en 2023 de acuerdo con el calendario previsto, si bien se advierte una clara ralentización en la puesta en marcha del Plan durante el primer semestre del año en curso. Por otra parte, existen diferencias importantes entre rúbricas. Las más avanzadas son educación, sanidad y protección social y otras ayudas sectoriales² (las no necesariamente destinadas a digitalización o transición energética), con tasas acumuladas de arranque superiores al 90%, y la más retrasada las infraestructuras hidráulicas, con un 50%.

Cuadro 2.1: Gasto con cargo al MRR: total originalmente previsto en la primera fase del PR y actuaciones puestas en marcha por el Sector Público Central hasta 2023 S1, millones de euros

² En este último caso, parece haberse ampliado la dotación presupuestaria inicial y el grueso del gasto puesto en marcha en 2022 se debe al arranque del PERTE VEC, con convocatorias de ayudas por un importe de casi 3.000 millones de euros (que en buena parte han quedado sin adjudicar por el momento).

Cuadro 2.1: Gasto puesto en marcha con cargo a la primera fase del MRR -- continuación

- Fuentes: Total previsto, Cuadro 5.1 del Boletín no. 11. Gasto en marcha: Referencias del Consejo de Ministros, listado de convocatorias, https://planderecuperacion.gob.es/como-acceder-a-los-fondos/convocatorias, y boletín semanal Next Generation EU, https://planderecuperacion.gob.es/documentos-y-enlaces/boletin-semanal-nextgenerationeu. Se ha intentado eliminar duplicaciones en esta última fuente, pues muchos programas y proyectos aparecen varias veces en el Boletín a lo largo de su tramitación (e.g. cuando se anuncian las ayudas y cuando se convocan y conceden, o cuando se formaliza el correspondiente contrato). Sobre las cifras de 2021 véanse también las notas al Cuadro 3.2.a. del Boletín 20. Los datos de 2022 del Boletín 20 se han actualizado hasta final de año

Cuadro 2.2.: Gasto con cargo al MRR: desglose de los programas puestos en marcha en cada ejercicio, millones de eurros

a. Gasto puesto en marcha durante 2021

b. Gasto puesto en marcha durante 2022

c. Gasto puesto en marcha durante el primer semestre de 2023

- Fuentes: Referencias del Consejo de Ministros (para transferencias a CCAA), listado de convocatorias, https://planderecuperacion.gob.es/como-acceder-a-los-fondos/convocatorias, y boletín semanal Next Generation EU, https://planderecuperacion.gob.es/documentos-y-enlaces/boletin-semanal-nextgenerationeu. No estoy seguro de que el boletín semanal recoja el grueso de las convocatorias autonómicas

- Nota al Cuadro 2.2: Los cálculos para 2021 fueron revisados en diciembre de 2022 para separar las transferencias a las CCAA de las convocatorias y licitaciones gestionadas directamente por el sector público central y para incorporar las actuaciones autonómicas recogidas en la web del Plan. Con la revisión se aumenta moderadamente la estimación total de gasto puesto en marcha en 2021por la AC con respecto a lo indicado en anteriores Boletines. El ajuste más importante es un aumento de en torno a 1.600 millones en infraestructuras de transporte que se introduce para cuadrar esta partida con los datos que da Hidalgo (2022, p. 10) sobre la licitación acumulada de ADIF con cargo al MRR hasta febrero de 2020. Es posible que esta cifra incluya obras licitadas antes de 2021 y asignadas al MRR a posteriori. En cualquier caso, las cifras de 2021 han de considerarse como estimaciones tentativas, entre otras cosas porque las actuaciones del MRR anteriores al inicio de los boletines semanales (en la segunda semana de noviembre) se recogían solo en la página web de convocatorias (https://planderecuperacion.gob.es/como-acceder-a-los-fondos/convocatorias), cuyo criterio de ordenación no se conoce, lo que en su día dificultó la identificación de las nuevas actuaciones según se publicaban y después ha complicado los intentos de revisión retroactiva.

Las tres primeras columnas de los distintos paneles del Cuadro 2.2 desglosan los programas y proyectos puestos en marcha por el sector público central durante 2021-2023S1 en dos partes: los gestionados directamente por la AC o sus entidades dependientes para los que se ha publicado la correspondiente convocatoria o licitación y los gestionados por las CCAA para los que se ha puesto en marcha la transferencia de los recursos correspondientes hacia estas administraciones. En la última columna se muestran los programas puestos en marcha por las CCAA mediante las correspondientes convocatorias, licitaciones o convenios. Obsérvese que sumar esta última columna a las anteriores supondría contar los programas autonómicos dos veces puesto que estas convocatorias se financian con fondos transferidos por la AC, dado que toda la financiación del Plan de Recuperación entra al sistema a través de los Presupuestos Generales del Estado.

Desde la puesta en marcha del PR, las transferencias a las CCAA han supuesto algo más de un tercio del gasto puesto en marcha por el SPC y se concentran en las áreas de sanidad, educación y ayudas para pequeñas instalaciones de energías renovables. Por otra parte, las convocatorias y licitaciones autonómicas siguen a estas transferencias estatales con un significativo retardo, y han supuesto hasta el momento en torno al 40% de las transferencias acumuladas. Según MH (2023a)³ en 2021 las CCAA reconocieron ingresos procedentes del MRR por un importe de 7.112 millones de euros, pero gastos ligados al mismo de sólo 649 millones. En 2022, las cifras correspondientes fueron 8.476 y 4.384 millones de euros respectivamente.

Cuadro 2.3: Gasto con cargo al MRR, resumen Actuaciones puestas en marcha entre 2021 y 2023S1, millones de euros

- Fuentes: Referencias del Consejo de Ministros, listado de convocatorias, https://planderecuperacion.gob.es/como-acceder-alos-fondos/convocatorias, y boletín semanal Next Generation EU, https://planderecuperacion.gob.es/documentos-yenlaces/boletin-semanal-nextgenerationeu. No estoy seguro de que el boletín semanal recoja el grueso de las convocatorias autonómicas y en cualquier caso comienza a publicarse bien entrado el segundo semestre de 2021, por lo que cabe suponer que los datos que aquí se recogen son incompletos.

Sumando 2021, 2022 y el primer semestre de 2023, el sector público central, incluyendo sus entidades y empresas públicas, ha puesto en marcha actuaciones presupuestadas en 59.000 millones de euros. (Véase el Cuadro 2.3). Casi dos tercios de esta cantidad (37.627 millones) corresponden a convocatorias y licitaciones directas, pero hay también algo más de 21.000 millones en transferencias a CCAA. Por otra parte, las actuaciones puestas en marcha por las CCAA ascienden según nuestros datos (probablemente incompletos) a algo más de 8.600 millones.

³ Véase la p. 6 de los resúmenes ejecutivos de diciembre de 2021 y 2022 para el conjunto de las comunidades.

Convocatorias y licitaciones resueltas

La última entrega de los datos periódicos de ejecución del Plan de Recuperación publicados por el Gobierno en la web del PR⁴ (que no han sido actualizados en lo que va de año) incluye información sobre las convocatorias y licitaciones que han sido resueltas hasta el 14 de diciembre de 2022 por el Sector Público Central.⁵ Esta parte del gasto puesto en marcha o comprometido es lo que podríamos llamar el gasto resuelto y tendría a su vez dos componentes: el gasto adjudicado a beneficiarios o proveedores específicos en la resolución de la convocatoria o licitación y el remanente no asignado, que quedaría disponible para otros proyectos o nuevas convocatorias. Según las estimaciones del interesante informe de Llorente y Cuenca sobre el despliegue del PR publicado el pasado julio (LLYC, 2023, p. 19), la tasa media de adjudicación de las convocatorias y licitaciones resueltas hasta el momento por la Administración General del Estado (que entiendo es similar en la práctica a nuestro SPC) estaría en torno al 74%.

El Cuadro 2.4 compara el gasto resuelto por el SPC de acuerdo con la web del PR con el puesto en marcha durante el mismo período según nuestros cálculos.⁶ El gasto previsto en las convocatorias y licitaciones resueltas por el SPC asciende a 13.757 millones de euros, a lo que habría que añadir otros 4.982 millones en “otros instrumentos” que, según se aclara en GdE (2023b, p. 42), incluirían convenios y concesiones directas, para llegar a un total de unos 18.700 millones, lo que supone casi un 60% del gasto puesto en marcha directamente por la Administración central.

El Cuadro 2.5 muestra la escasa información publicada con posterioridad a la recogida en el Cuadro 2.4. En el III Informe de ejecución del Plan de Recuperación (GdE, 2023b), publicado en febrero de 2023, el gasto resuelto por la administración central (SPC) se actualiza hasta 31 de diciembre de 2022 y se da un primer dato de resolución acumulada para las CCAA, que se sitúa en 4.100 millones en la misma fecha. En la propuesta de Adenda publicada en junio del año en curso (GdE, 2023a), se ofrecen datos hasta mayo de 2023 (no siempre consistentes con los anteriores) con un total acumulado de 27.000 millones para el conjunto de las Administraciones Públicas. Esta cantidad se eleva hasta los 30.000 millones en septiembre de acuerdo con una presentación de la Vicepresidenta Primera del Gobierno sobre la situación económica (GdE, 2023d). Utilizando la tasa de adjudicación estimada por LLYC (2023) para la AGE, esta última cifra incluiría remanentes por valor de casi 7.500 millones a los que habría que buscar otro destino.

https://planderecuperacion.gob.es/ejecucion/datos-periodicos-de-ejecucion-del-plan

⁵ Aunque en la fuente sólo se habla de “convocatorias”, las cifras presumiblemente incluyen también las licitaciones de contratos, como sugiere, por ejemplo, el elevado peso de la inversión ferroviaria, que se canaliza por la primera vía.

⁶ En algunos casos, el gasto adjudicado es mayor que el puesto en marcha, lo que nos alerta de algún error o inconsistencia en la clasificación de ciertas partidas.

Cuadro 2.4: Gasto del SPC con cargo al MRR acumulado en 2021 y 2022 total puesto en marcha directamente y presupuestado para convocatorias resueltas durante 2021 y 2022, millones de euros

- Fuentes: Puesto en marcha directamente: Cuadro 3.2 del Boletín 20, convocatorias y licitaciones directas del Sector Público Central. Adjudicado: https://planderecuperacion.gob.es/ejecucion/datos-periodicos-de-ejecucion-del-plan. Datos a 14 de diciembre de 2022.

Cuadro 2.5: Gasto resuelto con cargo al MRR, total acumulado millones de euros

- Fuentes: 14 dic. 2022: Cuadro 3.4; 31 dic. 2022: GdE (2023b), p. 9; 24 mayo 2023: GdE (2023a), p. 17-8; Sept. 2023: GdE (2023d), p. 13.

3. Ejecución presupuestaria

El gasto previsto en los programas que consideramos activados puede tardar bastante en ejecutarse presupuestariamente. Los dos paneles del Cuadro 3.1 muestran el gasto presupuestado (créditos definitivos), ejecutado (obligaciones reconocidas) y realmente desembolsado (pagos realizados) por el Estado durante 2021, 2022 y el primer semestre de 2023, desglosado por Ministerios, tomado de las estadísticas mensuales de ejecución de los PGE que publica la IGAE (2023b).

Con cargo a los casi 36.000 millones de fondos del MRR presupuestados para 2023, se han ejecutado en el primer semestre unos 5.900 millones de euros (en obligaciones reconocidas) y se han desembolsado unos 3.700 millones (pagos realizados). Acumulando las mismas partidas desde el inicio del Plan de Recuperación, las obligaciones reconocidas ascienden a 45.500 millones y los pagos realizados a 26.000 millones. Una parte importante de estas cuantías corresponde a grandes partidas que han sido o serán transferidas por el Estado a los organismos y entes públicos encargados de ejecutarlas, o a las comunidades autónomas y corporaciones locales. En el bloque inferior del Cuadro se muestran los principales destinatarios de tales transferencias. Además de las administraciones territoriales, se trata en particular del Instituto para la Diversificación y el Ahorro Energético (IDAE), que gestionará o coordinará la gestión de buena parte de las ayudas para el despliegue de las energías renovables, la renovación de las flotas de vehículos y la rehabilitación energética de edificios,⁷ del ADIF, que gestionará la inversión ferroviaria, y de RED.es, que se ocupará de buena parte de las ayudas a la digitalización. En los tres casos, los pagos recibidos suponen sólo una pequeña parte del presupuesto asignado, lo que parece un indicio claro de que los correspondientes proyectos están aún lejos de haberse completado.

El Cuadro 3.2 resume el estado de ejecución presupuestaria del PR al cierre del primer semestre de 2023. En él se muestran los créditos procedentes del MRR que se han ido incorporando a los PGE en cada año y las modificaciones que han sufrido durante el ejercicio, así como las obligaciones reconocidas a su cargo y los pagos realizados con cargo al ejercicio en curso. Las obligaciones reconocidas no pueden ser nunca superiores a los créditos disponibles, pero sí inferiores. En el caso del MRR, los créditos sobrantes a final de año, o remanentes de crédito, pueden ser incorporados con facilidad a los presupuestos del año siguiente, lo que no es necesariamente cierto en otros programas. Las obligaciones reconocidas no tienen por qué

⁷ Véase https://www.idae.es/index.php/ayudas-y-financiacion_0

Cuadro 3.1: Gasto del MRR presupuestado y ejecutado, desglose por ministerios y principales receptores de transferencias, millones de euros a. 2021 y 2022

Nota: Transferencias a otras administraciones y entidades ejecutoras, principales partidas

b. 2023S1 y acumulado 2021-2023S1

Nota: Transferencias a otras administraciones y entidades ejecutoras, principales partidas

- Fuente: IGAE (2023b), diciembre de 2021 y de 2022 (provisional) y junio de 2023. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, secciones (MRR0, p. 161 en 2021/p. 169 en 2022). Para las transferencias: detalle MRR por ministerios (pp. 163- 204/171-235) y ejecución arts. 45 y 75 (transferencias corrientes y de capital a CCAA, pp. 129 y 136/ pp. 136 y 152) y arts. 46 y 76 (transferencias a entidades locales, pp. 130 y 145/ pp. 137 y 153).

pagarse necesariamente en el ejercicio en el que se han contraído, generándose por tanto pagos pendientes cuyo desembolso se traslada a otros ejercicios. Los datos disponibles en las liquidaciones de los PGE, sin embargo, no detallan los pagos realizados con cargo al MRR en ejercicios posteriores a aquel en el que se origina la obligación, aunque sí se ofrece el dato agregado de pagos con cargo a ejercicios anteriores (línea 8).

Cuadro 3.2: Resumen del estado de ejecución del MRR, 2021 a 2023

- Fuente: IGAE (2023b), diciembre de 2021 y de 2022 (provisional) y junio de 2023. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

Examinando estos datos podemos hacernos una idea de los recursos del MRR que se han incorporado a los PGE hasta el momento y de la parte que se ha ejecutado ya. Puesto que los créditos pueden trasladarse entre años, su suma no es fácilmente interpretable y no ofrece una respuesta exacta a la primera de estas cuestiones. Una cifra más útil es la suma de las obligaciones reconocidas acumuladas hasta el momento más el remanente de crédito existente a finales de junio de 2023, que vendría a ser la suma de lo ya ejecutado (aunque no necesariamente pagado todavía) y lo disponible para gastar durante lo que queda de 2023. Esta suma asciende a unos 75.400 millones de euros a precios corrientes, que andaría muy cerca de los 70.000 millones a precios de 2018 asignados a España en la primera fase del Plan de Recuperación. Así pues, prácticamente todos los fondos disponibles para esa primera fase han iniciado su proceso de ejecución. De estos, se han reconocido hasta el momento obligaciones de pago por un importe de 45.000 millones, de los que se han desembolsado más de 26.000 millones, aunque no sabemos cuánto más. Buena parte de estos recursos, sin embargo, está todavía de camino hacia sus beneficiarios finales, en manos de entidades gestoras intermedias, fundamentalmente las administraciones territoriales y diversos organismos, entes y empresas públicos.

Ejecución provisional vs. definitiva

Como acabamos de ver, desde el punto de vista de la Administración General del Estado (AGE), una buena parte del gasto presupuestado como parte de la primera fase del Plan de Recuperación ya se ha ejecutado. En muchos casos, sin embargo, esto sólo quiere decir que esos recursos han iniciado el viaje hacia su destino final, lo que puede implicar varias transferencias entre administraciones o entes públicos hasta llegar a aquel que, en última instancia, se ocupará de gestionar las convocatorias o licitaciones y de hacer los pagos correspondientes. Conviene, por tanto, distinguir entre la ejecución provisional y la ejecución definitiva o gasto final de los fondos del MRR, reservando este último término para los pagos a los destinatarios finales de las ayudas o a las empresas ejecutoras de las inversiones licitadas, mientras que el primero correspondería a transferencias de fondos entre administraciones o entidades del sector público de camino a ese destino final.

Los datos de ejecución presupuestaria de la AGE que la IGAE (2023b) publica mensualmente nos dan una buena idea de lo que hace el Estado en primera instancia con los fondos del MRR que se integran en los PGE. Sin embargo, existe muy poca información sobre lo que ocurre con la parte de estos fondos que se transfiere a otras administraciones o entidades públicas para su ejecución definitiva porque éstas (incluyendo las integradas en el sector público central) no publican informes de ejecución presupuestaria con la misma premura y detalle que la AGE. En los datos homogeneizados de ejecución y liquidación presupuestaria de las CCAA que el Ministerio de Hacienda ofrece en su web (MH, 2023 a y b) no hay ninguna información sobre el Plan de Recuperación, aunque sí la hay en las publicaciones propias de al menos algunas comunidades autónomas.⁸ La situación parece ser incluso peor en el caso de las entidades públicas que gestionan buena parte del Plan de Recuperación, como el IDAE y Red.es. Ambas entidades publican únicamente (con frecuencia anual y un desfase de en torno a dos años) cuentas muy agregadas y memorias poco detalladas que no permiten extraer conclusiones sobre el avance de los distintos proyectos y programas del PR de los que son responsables.⁹

Para cubrir esta laguna, la IGAE debería sistematizar y publicar la información existente sobre la ejecución definitiva de los fondos del MRR por parte del conjunto de las administraciones implicadas y del resto de entidades públicas implicadas en su gestión, incluyendo en sus informes los pagos realizados en ejercicios posteriores a los de origen de las obligaciones reconocidas, así como indicadores físicos que ayuden hacerse una idea del ritmo de avance y resultados de las principales líneas de actuación. Pese a los más de dos años transcurridos desde la puesta en marcha del Plan, no se ha avanzado casi nada en esta dirección.

Una aproximación

Con la información disponible hasta el momento sólo podemos hacernos una idea aproximada del grado de ejecución definitiva de los recursos del MRR incluidos en los PGE. Los paneles del Cuadro 3.3 contienen la información de partida disponible y los cálculos necesarios para los ejercicios de 2021 y 2022 y el primer semestre de 2023. En cada panel del cuadro, el primer bloque de columnas resume el estado de ejecución por parte del Estado de los fondos del MRR presupuestados en el ejercicio. Los datos se desagregan por capítulos presupuestarios, con los capítulos (4 y 7) de transferencias corrientes y de capital desglosados de acuerdo con el tipo de entidad receptora.

⁸ Véase por ejemplo https://economia.gencat.cat/ca/ambits-actuacio/pressupostos/els-pressupostos-de-lageneralitat-de-catalunya-per-al-2022/informe-mensual-execucio-2022/

⁹ Véase https://www.red.es/es/sobre-nosotros/quienes-somos#informacionfinanciera y https://www.idae.es/conozcanos/quienes-somos

Cada una de las partidas consignadas en el primer bloque de columnas del cuadro se divide en dos partes, que se recogen respectivamente en el segundo y tercer bloque. En el segundo bloque (gestión directa del Estado) se consignan las partidas que el Estado (los ministerios, en la práctica) gestiona directamente y ejecuta de forma definitiva, esto es, el gasto corriente directo en personal y bienes y servicios, las inversiones reales y las transferencias corrientes y de capital que van a empresas y familias. En el tercer bloque (ejecutado por otras administraciones), finalmente, se consignan las transferencias a otras administraciones o entidades públicas, esto es, el gasto que la AGE sólo ejecuta de forma provisional, trasladándolo a otras administraciones o entidades que proseguirán el proceso de tramitación.

Cuadro 3.3: % del gasto del PR ejecutado definitivamente, datos para gestión directa del Estado y estimación de máximos para el conjunto de las AAPP a. Ejercicio 2021

- Fuentes: IGAE (2023b), diciembre de 2021 (provisional). Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, por capítulos (p. 162) y Presupuesto de gastos, ejecución capítulos 4 y 7, pp. 124-34 y 140-48. https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-ES/Contabilidad/ContabilidadPublica/CPE/EjecucionPresupuestaria/Documents/MENSUAL%2012-21.pdf

Cuadro 3.3.b. ejercicio 2022

- Fuentes: IGAE (2023b) diciembre de 2022. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, por capítulos (p. 170) y Presupuesto de gastos, ejecución capítulos 4 y 7, pp. 130 y siguientes y pp. 147 y siguientes https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-ES/Contabilidad/ContabilidadPublica/CPE/EjecucionPresupuestaria/Paginas/imejecucionpresupuesto.aspx

Centrándonos por el momento en 2021 y en el segundo bloque de columnas, vemos que durante ese ejercicio el Estado ejecutó definitivamente gastos del PR por un importe total de 805 millones, lo que supone un 27,2% del total de 2.964 millones que gestionaba directamente. También ha ejecutado provisionalmente un total de 19.200 millones, que se han transferido a las administraciones territoriales, organismos autónomos y otros entes públicos para continuar su tramitación. Sobre el grado de ejecución final de estos flujos prácticamente no existe información, pero cabe quizás hacer una conjetura informada. Puesto que estas administraciones y entidades han de esperar a que el Estado les asigne los recursos necesarios (y en muchos casos a la publicación de las correspondientes decretos o órdenes de bases) antes de poner en marcha los proyectos o convocatorias de su competencia, cabe suponer que el grado de ejecución final de los fondos que gestionan no será superior al del Estado. Bajo este supuesto, podemos aplicar la tasa de ejecución definitiva del Estado (el 27,2% a finales de 2021) al total de gasto presupuestado del PR (24.087 millones) para obtener una estimación, que seguramente habría que considerar de máximos, del volumen total de gasto ejecutado de forma definitiva por las distintas administraciones y entidades gestoras. La cifra así obtenida ascendería a 6.545 millones de euros en 2021. Procediendo de la misma forma con datos de 2022, la tasa de ejecución de ese ejercicio sería del 24% y el gasto ejecutado por las administraciones gestoras distintas de la AGE sería, como máximo, de unos 6.800 millones. Finalmente, en el primer semestre de 2023 estaríamos hablando de algo menos de 3.000 millones, con una tasa de ejecución definitiva de en torno al 9%.

Cuadro 3.3.c: Primer semestre de 2023

- Fuentes: IGAE (2023b) junio de 2023. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, por capítulos (p. 170) y Presupuesto de gastos, ejecución capítulos 4 y 7, pp. 129 y siguientes y pp. 146 y siguientes https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/es-ES/Contabilidad/ContabilidadPublica/CPE/EjecucionPresupuestaria/Paginas/imejecucionpresupuesto.aspx

4. Bien, pero ¿cómo van los programas?

Fuera del ámbito de la ejecución presupuestaria, la información disponible sobre el despliegue, avances y resultados de los proyectos y programas del Plan de Recuperación es muy parca y no suele ir mucho más allá de algunos datos contables agregados. A título de ilustración el Cuadro 4.1 recoge los datos existentes sobre algunos de los programas de mayor entidad de la primera fase del Plan de Recuperación, publicados esporádicamente en informes gubernamentales. Más allá de datos contables sobre la cuantía total de las convocatorias publicadas y la parte de las mismas que se ha resuelto o adjudicado, sólo se dispone, en el mejor de los casos, del número de beneficiarios o el de actuaciones realizadas.

Cuadro 4.1: Despliegue de algunos programas importantes

- Fuente: Gobierno de España (GdE, 2023a y c). Se toman los últimos datos disponibles, que pueden referirse a 31 de diciembre de 2022 o a marzo de 2023.

Al menos en algunos casos, sería sencillo recopilar y difundir información adicional que resultaría de gran utilidad para seguir el avance de los distintos proyectos y programas, así como para evaluar sus resultados en el futuro. Un buen ejemplo es el del Kit Digital. Partiendo de las resoluciones de concesión que se publican en la página web de Red.es¹⁰ no costaría nada mantener actualizados en tiempo casi real los datos de número de beneficiarios y cuantía de las ayudas concedidas que ahora se ofrecen sólo esporádicamente en informes gubernamentales.

10 Véase por ejemplo https://sede.red.gob.es/es/procedimientos/convocatoria-de-ayudas-destinadas-ladigitalizacion-de-empresas-del-segmento-i-entre (al final de la página)

Con muy poco trabajo, se podría añadir información sobre otras variables de gran interés para valorar el progreso del programa, incluyendo el plazo medio de resolución de las solicitudes, el número de acuerdos que se han firmado con los agentes digitalizadores, qué aplicaciones han elegido los beneficiarios, cuántas de ellas han sido ya instaladas en cada momento y qué parte de ellas se han renovado a cargo del cliente una vez expirada la licencia original, así como el volumen de pagos realizado a los digitalizadores. Lo mismo sucede con otros programas, como los de rehabilitación o fomento del autoconsumo y de la producción renovable, o de mejora de las infraestructuras ferroviarias, para los que sería sencillo construir indicadores físicos que nos den una idea del ritmo de avance y resultados de las actuaciones.

5. Novedades en relación con los PERTE

El Cuadro 5.1 muestra el presupuesto público total asignado a cada PERTE, teniendo en cuenta lo previsto tanto en la primera fase del Plan de Recuperación como en la propuesta de Adenda recientemente aprobada por la Comisión Europea (véase el apartado siguiente).

Cuadro 5.1: Presupuesto público de los PERTE millones de euros

- Fuente: Nota de prensa sobre la Adenda al Plan de Recuperación, MAE (2023). - (*) Incluye REPowerEU

Hay poca información disponible para calibrar los avances en la ejecución de los PERTE desde el Boletín anterior dedicado al tema, publicado en enero de 2023. Los últimos datos de ejecución de estos proyectos que están disponibles en la web del Plan de Recuperación son los de diciembre de 2022, que se muestran en el Cuadro 5.2. Los únicos datos más reciente que hemos encontrado se muestran en la última fila del mismo Cuadro y corresponde a las cuantías acumuladas de puesta en marcha y adjudicación de estos proyectos a finales de mayo de 2023. En los cinco meses transcurridos desde el dato anterior, se habrían puesto en marcha actuaciones con un presupuesto total de 1.700 millones de euros y se habrían comprometido en torno a 2.000 millones adicionales en las convocatorias resueltas durante el período.

Cuadro 5.2: Ejecución de los PERTE, parte puesta en marcha y comprometida a 18 de diciembre de 2022 millones de euros

- Fuentes: PERTE, avance de ejecución a 18 de diciembre de 2022, https://planderecuperacion.gob.es/ejecucion/ejecucion-de-los-perte https://planderecuperacion.gob.es/sites/default/files/2022-12/Ejecucion_PERTE_22122022.pdf (*) Adenda (GdE, 2023a), p. 20

6. La Adenda al Plan de Recuperación

En diciembre de 2022 el Gobierno presentó el proyecto o borrador de Adenda al Plan de Recuperación (GdE, 2022c). Tras un proceso de consulta y negociación con los stakeholders domésticos (fundamentalmente las administraciones territoriales, los agentes sociales y los partidos políticos) y con la Comisión Europea, la propuesta definitiva se publicó en junio de 2023 (GdE, 2023a), fue aprobada por la Comisión Europea a comienzos de octubre (EC, 2023a) y está pendiente de aprobación definitiva por el Consejo Europeo. El documento definitivo regulará el uso de 93.600 millones de euros en recursos adicionales, incluyendo algo más de 83.000 millones en préstamos y 10.300 millones en subvenciones a fondo perdido. Estas transferencias provienen de la iniciativa RePowerEU (2.600 millones) para reducir la dependencia energética de Rusia y del ajuste al alza (en 7.700 millones) de las asignaciones del MRR por la evolución real del PIB durante la pandemia, que fue peor de lo esperado en España. Al igual que el PR original, la Adenda contiene un listado de objetivos de inversión e hitos de reforma pactados con la Comisión Europea que, como los anteriores, habrán de completarse en principio antes de agosto de 2026 a más tardar. Según se vayan cumpliendo los hitos y objetivos se podrá solicitar el pago de las ayudas y el desembolso de los préstamos, que se realizará por tramos. En principio, las reformas deberían estar orientadas al cumplimiento de las Recomendaciones Específicas de País hechas a España desde 2019.

La propuesta remitida a la Comisión Europea mantenía las grandes líneas del proyecto original. Además del apoyo a la transición ecológica y digital, las prioridades de la Adenda serían la reindustrialización y el refuerzo de la autonomía estratégica española, especialmente en materia de energía, tecnología y agroalimentación (GdE, 2023a, pp. 44-6). Unos 65.000 millones en préstamos se canalizarían a través de una serie de Fondos o facilidades de crédito, que financiarían diversas actuaciones públicas y privadas, especialmente en materia de inversión verde. Las nuevas transferencias, por su parte, se destinarían fundamentalmente a reforzar los PERTE, concentrándose en los programas más exitosos, así como al nuevo componente ligado al Plan REPowerEU de refuerzo de la seguridad energética europea.¹¹ La negociación de la Adenda se aprovecharía también para introducir algunas modificaciones en los hitos y objetivos pactados para la primera parte del Plan, aunque la propuesta no entra en detalles sobre tales cambios.

La Comisión Europea ha propuesto aceptar en lo esencial la propuesta española, aunque con algunas modificaciones que afectan entre otras cosas al listado y dotación de los instrumentos financieros previstos para el fomento de la inversión (EC, 2023 a, b y c). El Cuadro 6.1 desglosa por componentes la contribución adicional de la Adenda a las dotaciones previstas en la Fase I del Plan de Recuperación y el Recuadro 6.1 recoge las nuevas actuaciones que se introducen con la Adenda así como los principales cambios que afectan a las actuaciones ya previstas. Un listado más detallado de tales novedades y modificaciones se recoge en el Anexo al presente informe.

Como ya se ha comentado, dos de las novedades más importantes de la Adenda tienen que ver con el refuerzo de los PERTE, a los que se destinan unos 28.000 millones de euros adicionales entre préstamos y transferencias, y con la creación de una serie de facilidades financieras para el fomento de la inversión, con una dotación total de más de 60.000 millones. Lo primero ya se ha discutido en la sección anterior (véase en particular el Cuadro 5.1) y sobre lo segundo volveremos enseguida. Destaca así mismo el refuerzo de la inversión para la transición energética y la descarbonización con la creación de un nuevo componente 31 ligado a la iniciativa REPowerEU, con una dotación de casi 7.000 millones de euros, acompañado de una revisión de la normativa para agilizar los trámites para este tipo de actuaciones. Se refuerza también la inversión en vivienda social (con una línea de crédito de 4.000 millones de euros), en recursos hídricos y mejora de los regadíos (con casi 3.500 millones adicionales) y en diversos apartados relacionados con la digitalización de la administración pública y de otros sectores.

Por otra parte, se ha aprovechado la negociación de la Adenda para ajustar los plazos y objetivos de muchos componentes del Plan de Recuperación, generalmente en la línea de corregir a la baja un excesivo optimismo inicial. Un ejemplo importante de estas correcciones de rumbo es la que afecta al programa Kit Digital, que incluye una extensión de sus plazos de ejecución, la reducción en un tercio del objetivo de empresas a alcanzar (de 1 millón a 0,67 millones) y la ampliación de su alcance, con una nueva convocatoria para empresas con entre 50 y 249 empleados. Otro cambio importante, éste de carácter negativo, es la renuncia a la introducción generalizada de peajes para cubrir los costes de operación y mantenimiento de la red viaria de alta capacidad.

¹¹ Desafortunadamente, ha desaparecido de la propuesta una muy necesaria partida de “asistencia técnica” de 70 millones que se reservaba en el proyecto inicial para reforzar la capacidad de gestión de las administraciones encargadas del despliegue del Plan.

Cuadro 6.1: Desglose del presupuesto del PR por componentes y por fases

- Fuente: EC (2023c), p. 24.

Como ya se ha visto, el grueso de la nueva financiación que aportará la Adenda tomará la forma de préstamos. Estos préstamos se concederán en principio al Reino de España, que será el responsable directo de su devolución, pero el Gobierno podrá a su vez canalizar los recursos así obtenidos hacia otros destinatarios. Los préstamos tendrán un plazo de amortización de 30 años con 10 de carencia en el reembolso del principal y el tipo de interés de cada uno de sus tramos, deberá cubrir el coste de los fondos para la Unión Europea (GdE, 2023a, p. 39) durante el semestre en el que se produzca el desembolso, que será inferior al que podría conseguir el Tesoro español.

Recuadro 6.1: Principales actuaciones recogidas en la propuesta de decisión de implementación de la Adenda adoptada por la Comisión Europea (nuevas actuaciones y modificaciones de las ya previstas en la Fase I del PR)

• C1 Movilidad Urbana

- Ley de movilidad sostenible: se retrasa un año su fecha de aprobación y se abandona la idea de introducir peajes para cubrir los costes de operación y mantenimiento de las vías de alta capacidad.

- Plan de despliegue de la infraestructura de recarga y de impulso del vehículo eléctrico. Se retrasa en dos años la fecha fijada para alcanzar el objetivo de puesta en funcionamiento de vehículos eléctricos y puntos de recarga.

• C2. Rehabilitación y regeneración urbana

- Medidas para promover la oferta de vivienda. Se revisará la normativa para acelerar los trámites necesarios para la renovación y construcción de vivienda social. Línea de préstamos ICO para el impulso de la vivienda social, con una dotación de 4.000 millones de euros.

- Rehabilitación residencial: se amplían los plazos para alcanzar ciertos objetivos y se reduce la ambición de algunos de ellos.

•!C3. Sector agroalimentario y pesquero

- Nuevas inversiones en mejora de regadíos: 150 millones de euros adicionales en nuevas subvenciones previstas y 260 millones en préstamos.

•!C5. Recursos hídricos

- Refuerzo de las inversiones en saneamiento y depuración, digitalización y otras infraestructuras, así como en la recuperación de acuíferos: se amplía el presupuesto (en torno a 3.000 millones, incluyendo préstamos) y se extienden los plazos previstos de ejecución.

• C12. Política industrial (y otros componentes)

- Refuerzo de los PERTES VEC, AGRO, economía circular y Chip. Véase el Cuadro 5.1.

• C13. Impulso a la PYME (y otros componentes)

- Nuevos fondos para financiar la inversión en diversos sectores. Véase el Cuadro X.

- Kit Digital: Se reduce de 1 millón a 0,67 millones el objetivo de empresas a alcanzar, pero se amplía el programa para incorporar a empresas con 50-249 empleados. Se amplían los plazos.

•!C22. Economía de los cuidados y políticas de inclusión

- Refuerzo de los servicios sociales, incluyendo nuevas plazas de atención, despliegue de la teleasistencia y mejora de las instalaciones. Se reduce la ambición de ciertos objetivos y se amplían los plazos para alcanzarlos.

• C23. Mercado de trabajo.

- Se introducen modificaciones en ciertos programas de empleo juvenil y de formación (originalmente) para parados. Se amplían algunos plazos.

• C31. REPowerEU (nuevo componente)

- Simplificación de la tramitación de instalaciones de generación renovable e inversiones en redes eléctricas.

- Nuevas inversiones en autoconsumo, generación renovable y almacenamiento, infraestructuras energéticas y descarbonización.

- Fuentes: Anexo 1, que procede a su vez de EC (2023 b y c).

Recuadro 6.2: Fondos para el fomento de la inversión previstos en la propuesta de decisión de implementación de la Adenda adoptada por la Comisión Europea

• Fondo de resiliencia autonómica (con una dotación de 20.000 millones de euros, gestionado por el BEI). Ofrecerá préstamos para financiar inversiones sostenibles, públicas y privadas, incluyendo en vivienda social y regeneración urbana, transporte sostenible, turismo sostenible, economía de los cuidados, transición energética y gestión del agua y residuos. Podrán optar a esta financiación tanto empresas privadas como entidades públicas, incluyendo las administraciones locales y regionales. Se reserva una línea de 3.500 millones exclusivamente para entidades públicas, pero estas entidades podrán optar también al resto de las líneas del fondo.

• Linea ICO-Verde (de 22.000 millones, gestionada por el ICO). Se financiarán inversiones privadas y públicas en transporte sostenible, mejora de la eficiencia energética, generación renovable, descarbonización industrial y gestión de agua y residuos.

• Linea ICO-Empresas y emprendedores (8.150 millones, gestionada por el ICO). Se busca reforzar la oferta de crédito ante un posible endurecimiento de las condiciones de mercado. Ofrecerá financiación para fomentar el crecimiento empresarial, habrá una sublínea específica para el sector turístico.

• Fondo Next Tech (4.000 millones, gestionado por el ICO). Ofrecerá financiación para la inversión privada en sectores estratégicos relacionados con la transición digital.

• Línea de promoción de vivienda social en alquiler (4.000 millones, gestionada por el ICO). Ofrecerá financiación para incrementar y mejorar el parque de vivienda social, o al menos económica, en alquiler.

• Instrumento de Ciberresiliencia y Seguridad (1.000 millones, gestionado por SEPIDES). Financiación para inversiones productivas en los sectores de defensa, seguridad, aeronáutica y espacio.

• Fondo de coinversión (2.000 millones, gestionado por COFIDES). Buscará atraer recursos de fondos soberanos e inversores institucionales extranjeros para coinvertir en empresas españolas en áreas relacionadas con la transición verde y digital.

• Fondo Spain Audiovisual Hub (1.712 millones, gestionado por el ICO). Financiación para empresas audiovisuales con el fin de fomentar sus producciones en España.

• Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas afectadas afectadas por el Covid (563 millones, gestionado por la SEPI). Para recapitalizar y reforzar la solvencia de empresas clave viables afectadas por la pandemia.

• Fondo de recapitalización empresarial Covid-19 (457 millones, gestionado por COFIDES), similar al anterior, pero para empresas medianas.

• Instrumentos de apoyo a las Pymes (630 millones, gestionado por CERSA). Instrumentos de garantía y apoyo a pymes viables e innovadoras.

• Fondo de emprendimiento y Pymes. (303 millones, gestionado por ENISA). Para ofrecer financiación a pymes para invertir en proyectos innovadores y proyectos ligados con el PERTE de la nueva economía del lenguaje.

• Fondo de impacto social (400 millones, gestionado por COFIDES) financiará proyectos de impacto social y medioambiental capaces de recuperar el capital invertido.

- Fondos incluidos en la propuesta española, pero no en los documentos de la Comisión:

• Fondo de reforma laboral mecanismo RED (3.000 millones) Aportación inicial al Fondo que ayudará a financiar el Mecanismo RED para la recualificación de trabajadores en sectores en transición.

• Fondo de reforma de la inclusión social y el IMV (2.530 millones). Apoyará el despliegue del IMV, y la infraestructura de información y gestión de la prestación, así como sus políticas de inclusión social, incluyendo inversión en capital humano.

• Fondo de incentivos fiscales (2.250 millones) para financiar incentivos fiscales a la inversión verde de empresas y hogares.

- Fuentes: GdE (2023a), pp. 30-31 y 39-42; CE (2023b), pp. 28-30, 133-37, 184-214, 309-12 y 340-42.

- Nota: las dotaciones de los Fondos que aquí se recogen no siempre coinciden exactamente con las que se ofrecen en la nota de prensa del MAE (2023).

Buena parte de la financiación disponible para préstamos se canalizará a través de una serie de fondos o facilidades que financiarán distintos tipos de inversión pública y privada mediante diversos instrumentos, incluyendo préstamos y líneas de crédito, avales, toma de participaciones en el capital social de empresas e instrumentos de capital riesgo. Los fondos podrán contar con la colaboración como intermediarias de entidades financieras privadas, que deberán ser seleccionadas por procedimientos abiertos, transparentes y no discriminatorios. El 100% de la financiación disponible procedente del MRR deberá estar asignada, como máximo, antes de agosto de 2026, habiéndose firmado en esa fecha el correspondiente contrato de préstamo o de financiación con todos los beneficiarios finales de cada fondo. No se exige, sin embargo, que los proyectos financiados se hayan completado en esta fecha, extendiendo así en la práctica para los proyectos afectados los rígidos plazos de ejecución del Plan de Recuperación, lo que ayuda a mitigar uno de los principales problemas que dificulta su implementación.

El listado en principio definitivo de los Fondos previstos en la Adenda se recoge en el Recuadro 6.2, junto con una somera descripción de las actividades a financiar por cada uno de ellos. Del listado original incluido en la propuesta de junio, en los recientes documentos de la Comisión (EC, 2023 a, b y c) han desaparecido al menos dos fondos, los destinados a financiar el despliegue del IMV y el Mecanismo RED. Esto parece razonable puesto que ninguna de estas actuaciones se presta de forma natural a una financiación vía préstamos, dado que no generarán flujos recurrentes de ingresos o ahorros de costes que permitan ir pagando los intereses y devolviendo el principal. Algo similar parece haber sucedido con el Fondo de Incentivos Fiscales, al que no he podido encontrar ninguna referencia en estos documentos. En este caso, sin embargo, en el Cuadro 6.1 se consignan 483 millones de euros en préstamos como nueva financiación para el componente 28 que podrían ser una versión reducida del fondo inicialmente previsto, aunque tampoco en este caso los préstamos parecen la vía más natural de financiación.

Partiendo del Anexo I a la propuesta definitiva de Adenda (GdE, 2023a, p, 142 y siguientes) y la sección 2.2. del Working Document del staff de la Comisión Europea que acompaña a la propuesta de aprobación de la Adenda (EC, 2023c), en este Anexo se recogen las principales reformas e inversiones que se consideran nuevas o experimentan cambios significativos.

• C1. Plan de choque de movilidad sostenible, segura y conectada en entornos urbanos y metropolitanos

Reformas

- Ley de movilidad sostenible: se retrasa un año su fecha de aprobación. Se abandona la idea de introducir peajes, “substituyéndolos” (¿?) por medidas de promoción del transporte por ferrocarril. (La lógica no se entiende bien)

- Puesta en marcha de un sandbox regulatorio en materia de transporte y movilidad

- Refuerzo del sistema de planificación e inversión en materia de infraestructuras. Se propone desarrollar una aplicación informática para el análisis coste-beneficio de los proyectos de infraestructuras. Habrá que ver hasta qué punto esta tarea puede ser automatizable.

- Regulación de las zonas de bajas emisiones, incluyendo sus requisitos mínimos.

Inversiones

- Plan de despliegue de la infraestructura de recarga y de impulso del vehículo eléctrico. Se retrasa en dos años la fecha fijada para alcanzar el objetivo de puesta en funcionamiento de 238.000 vehículos eléctricos y puntos de recarga.

• C2. Rehabilitación y regeneración urbana

Reformas

- Medidas para promover la oferta de vivienda. Se revisará la normativa para acelerar los trámites necesarios para la renovación y construcción de vivienda social.

Inversiones

- Línea de préstamos ICO para el impulso de la vivienda social, con una dotación de 4.000 millones de euros.

- Rehabilitación residencial: se retrasa en un año la fecha fijada para alcanzar el objetivo intermedio de alcanzar las 231.000 actuaciones en al menos renovar al menos 160.000 viviendas con un ahorro energético mínimo del 30%. A efectos de alcanzar este objetivo, bastará con la concesión de la ayuda, en lugar de la finalización de las obras. Se reduce también el objetivo final de unidades a rehabilitar en 2026. Se modifica el objetivo de rehabilitación en municipios de menos de 5.000 habitantes, reduciendo sustancialmente el número de viviendas, pero sustituyéndolas por edificios dedicados a la actividad económica en el sector terciario.

•!C3. Transformación ambiental y digital del sector agroalimentario y pesquero

Reformas

- Revisión de la normativa sobre bioseguridad (limpieza y desinfección de vehículos dedicados al transporte de animales y subproductos animales, uso sostenible de antibióticos en ganadería). Se retrasan ciertos objetivos en materia de bioseguridad.

- Ley de prevención de las pérdidas y desperdicios alimentarios

Inversiones

- Nuevas inversiones en mejora de regadíos: se aumentan en 150 millones de euros las subvenciones previstas y se incorpora financiación adicional mediante 260 millones en préstamos.

•!C4. Conservación y restauración de ecosistemas marinos y terrestres y su biodiversidad

Reformas

- Actualización de la estrategia nacional de lucha contra la desertificación

Inversiones

- Se eliminan o retrasan algunos objetivos menores de carácter ecológico.

•!C5. Preservación del espacio litoral y los recursos hídricos

Reformas

- Modificaciones (sin especificar) en materia de normativa de aguas.

Inversiones

- Actuaciones de depuración, saneamiento, eficiencia, ahorro, reutilización y seguridad de infraestructuras hidráulicas. Se refuerzan las actuaciones previstas en este campo y se extienden los plazos.

- Transición digital en el sector del agua. Se extienden los plazos pero se aumenta la ambición de los objetivos y el presupuesto.

- Recuperación de acuíferos con recursos alternativos. Se extienden los plazos pero se aumenta la ambición de los objetivos y el presupuesto.

• C6. Movilidad sostenible, segura y conectada

Reformas

- Estrategia de eficiencia energética en la red de carreteras del Estado

• C8. Infraestructuras eléctricas, promoción de redes inteligentes y despliegue de la flexibilidad y el almacenamiento

Inversiones

- Se aumentan los objetivos y la financiación para proyectos de almacenaje de energía, a cambio de una reducción en los de I+D, donde parece haber menor demanda.

• C10. Estrategia de Transición Justa

Inversiones

- Restauración medioambiental de zonas afectadas por la minería del carbón.* Se retrasan las fechas fijadas para ciertos objetivos, p. ej. la adaptación de instalaciones industriales para la producción de hidrógeno verde y el almacenaje de energía.

• C11. Modernización de las Administraciones públicas

Reformas

- Regulación de las actividades de los grupos de interés

- Esquema nacional de ciberseguridad

- Medidas para mejorar la eficiencia de la justicia

- Libro verde para el impulso de las finanzas sostenibles

- Ley de servicios de atención al cliente

Inversiones

- Refuerzo de la ciberseguridad en las administraciones públicas

- Se refuerzan los planes de digitalización del servicio nacional de salud y otras administraciones.

- Fondo de ciberresiliencia y seguridad para el fomento de la inversión productiva en los sectores de defensa y seguridad

•!C12. Política Industrial España 2030

Inversiones

- Programa de impulso de la Competitividad y Sostenibilidad Industrial. Préstamos para el refuerzo de los PERTE VEC y AGRO

- Plan de apoyo a la implementación de la normativa de residuos y al fomento de la economía circular. Refuerzo de la inversión en este campo

- Refuerzo del PERTE Chip para fomentar el diseño y fabricación de semiconductores en España.

• C13. Impulso a la PYME

Reformas

- Revisión de la ley de defensa de la competencia

- Revisión de la normativa de inmigración para facilitar la incorporación de talento extranjero

- Revisión de la ley de mercado de valores y servicios de inversión.

Inversiones

- Kit Digital: Se reduce de 1 millón a 0,67 millones el objetivo de empresas a alcanzar, pero se amplía el programa para incorporar a empresas con 50-249 empleados. Se extienden los plazos. - Nuevos fondos para el fomento de la inversión privada: líneas ICO Verde e ICO Empresas y Emprendedores, Fondos Next Tech, de coinversión, de resiliencia autonómica, etc. (véase el Recuadro 6.2).

• C15. Conectividad Digital, impulso de la ciberseguridad y despliegue del 5G

Inversiones

- Infraestructuras de conectividad: se amplían diversos plazos de implementación

- Refuerzo del PERTE Chip para impulsar la capacidad de diseño y fabricación en microelectrónica y semiconductores.

Reformas

- Plan Nacional de Ciberseguridad

• C16. Estrategia Nacional de la Inteligencia Artificial

Inversiones

- Creación de la Agencia Nacional de Inteligencia Artificial

- Inversión del PERTE Chip para el desarrollo de chips cuánticos

• C17: Reforma institucional y fortalecimiento de las capacidades del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación

Inversiones

- Mejora de las capacidades del sistema de ciencia e innovación. Se refuerza la inversión en materia de microelectrónica y semiconductores.

- Se retrasa en dos años la fecha prevista de apertura del centro de I+D en almacenamiento energético en Extremadura.

- Refuerzo de la inversión en materia de salud y en el sector aeroespacial, incluyendo nueva financiación via préstamos

•!C18. Renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud

Inversiones

- Mejora de la capacidad de respuesta a las crisis sanitarias. Se retrasa en dos años la fecha prevista para la puesta en marcha del sistema de información de la red de seguimiento de la salud pública.

- Refuerzo de la inversión en medicina personalizada y para la mejora de la atención a enfermedades raras

• C19. Plan Nacional de Capacidades Digitales (digital skills)

Inversiones

- Se amplían los plazos previstos para alcanzar ciertos objetivos de formación digital y certificación de los docentes en este ámbito.

•!C20: Plan estratégico de impulso de la Formación Profesional

Inversiones

- Se amplían los plazos previstos para alcanzar ciertos objetivos de creación de nuevas plazas de formación profesional y de certificación de capacidades adquiridas en el trabajo.

•!C21: Modernización y digitalización del sistema educativo,

incluida la educación temprana de 0-3 años

Reformas

- Ampliación de la oferta de plazas para el primer ciclo de educación infantil: se amplía el plazo en un año.

- Nueva oferta de microcredenciales universitarias para potenciar la formación continua de adultos.

•!C22. Plan de choque para la economía de los cuidados y refuerzo de las políticas de inclusión

Reformas

- Ley de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica (ya promulgada en 2022, ¿se incluye retroactivamente en el Plan?).

Inversiones

- Despliegue de servicios de teleasistencia para dependientes: se reduce el objetivo y se amplía el plazo

- Nuevas plazas de atención residencial y en centros de día: se reduce el objetivo y se amplía el plazo

- Modernización de los servicios sociales: se amplía el plazo para ciertos objetivos relacionados con la mejora de las instalaciones y medios para la atención a la infancia, a los demandantes de asilo y a las víctimas de violencia de género

- Nuevo Fondo de Impacto Social (véase el Recuadro 6.2)

•!C23. Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo

Inversiones

- Programas de empleo juvenil: se amplía el listado de entidades beneficiarias para incluir a entidades públicas y entidades del tercer sector, además de empresas.

- Programas de formación para parados en competencias para la transformación digital, verde y productiva: se amplía la elegibilidad a trabajadores ocupados y, en el caso de los parados, desaparece la exigencia contar con un compromiso de contratación por parte de alguna empresa.

- Despliegue de la Red de Centros Públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo: se retrasa un año.

- Proyectos de economía social: se amplía el plazo para cumplir el objetivo en un año y medio.

•!C24. Revalorización de la industria cultural

Inversiones

- Conservación, restauración y puesta en valor del patrimonio cultural español: se amplían los plazos en dos años y medio.

- Compra de libros para bibliotecas: se amplía el plazo en un año.

•!C25. España hub audiovisual de Europa (Spain AVS Hub)

Inversiones

- PERTE Nueva Economía de la Lengua.

- Fondo Spain Audiovisual Hub (véase el Recuadro 6.2)

•!C26. Plan de fomento del sector del deporte

Inversiones

- Digitalización del sector deporte: se extienden los plazos para algunas actuaciones

•!C28. Adaptación del sistema impositivo a la realidad del siglo XXI

Inversiones

- Introducción de incentivos fiscales para rehabilitación para mejorar la eficiencia energética, la compra de vehículos eléctricos y la inversión en instalaciones de recarga.

•!C31. REPowerEU (nuevo componente)

Reformas

- Simplificación de la tramitación de instalaciones de generación renovable e inversiones en redes eléctricas.

Inversiones

- Autoconsumo renovable, almacenamiento y comunidades energéticas.

- Hidrógeno renovable.

- Inversión en renovables y almacenamiento.

- Infraestructuras energéticas.

- PERTE de descarbonización.

Referencias

a. Fuentes estadísticas

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Transformación y Resiliencia, y se efectúa la convocatoria correspondiente al año 2023, mediante tramitación anticipada https://www.boe.es/boe/dias/2022/12/29/pdfs/BOE-A-2022-23727.pdf

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