I Jornada sobre el sistema público de pensiones y seguridad social

Evolución reciente y situación financiera actual del sistema público de pensiones

MIGUEL ÁNGEL GARCÍA DÍAZ

Estudios sobre la Economía Española 2024/21 Junio 2024

fedea

Miguel Ángel García Díaz (URJC y Fedea)

1. Introducción

Las pensiones son objeto de continua atención en la sociedad al afectar de una manera u otra a casi toda la población cuando desarrollan su vida profesional o cuando la han finalizado, generando también intensas repercusiones en términos electorales. Por su gran impacto en diferentes ámbitos conviene disponer de información completa y detallada sobre las variables que inciden sobre el sistema de pensiones, que permitan realizar una valoración real y ajustada de la actual situación y las perspectivas de futuro.

El continuado y progresivo avance del envejecimiento observado en casi en todo el mundo, al que no es ajeno España, aumenta la necesidad de disponer del conocimiento suficiente para adoptar las medidas más adecuadas en línea con los objetivos elegidos por la sociedad.

Los sistemas de pensiones tienen como objetivo principal facilitar la mejor renta de sustitución posible a las personas que han finalizado su vida profesional remunerada, de manera que les permita mantener el estándar de consumo aceptado en el territorio cuando finalizan su vida profesional. Esta renta se debe conseguir con el menor coste y la mayor seguridad posible de los beneficiarios.

La suficiencia de las prestaciones, un término deseable pero indefinido para el que no existe consenso, -menos aún para criterios como pensión digna-, se debe conseguir garantizando la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, la equidad en el trato personal y entre generaciones, y aportar una colaboración activa para generar (o como mínimo no entorpecer) un crecimiento dinámico de la economía mediante el uso eficiente de los factores productivos. De otra manera, conseguir una determinada cuantía de la pensión para unas personas puede venir acompañado de esfuerzos excesivos para el resto de la población, con incluso pérdidas potenciales (menos renta creada) y reales (menor renta disponible) para ella.

El sistema público español de pensiones tiene dos pilares: contributivo y no contributivo. El primero está compuesto por las prestaciones generadas por los trabajadores que han cotizado más de 15 años (carencia), y el segundo por las prestaciones dirigidas a quienes no cumplen esa condición y, además, no disponen de rentas alternativas anuales que superen la cantidad establecida legalmente cada año (6.784,54 euros en 2023 para una sola persona).

Las pensiones no contributivas ocupan un lugar muy reducido dentro del sistema, tanto por número de beneficiarios (446.119 en 2022) como por los recursos financieros aplicados (3.003 millones de euros; 0,2% del PIB en 2023). La fórmula de acceso, no relacionada con el pago de cotizaciones (o con aportaciones consideradas como insuficientes) señala a los impuestos generales como su única fuente de financiación.

El componente contributivo, mayoritario dentro del sistema público de pensiones, está integrado por dos segmentos: la Seguridad Social y el Régimen de Clases Pasivas. Este último en el que se encuadran una parte de los funcionarios de las administraciones públicas, está en proceso de extinción al haber elegido las administraciones territoriales desde hace mucho tiempo afiliar a los nuevos funcionarios en el régimen general de la Seguridad Social y haberse cerrado el acceso con fecha 31 de diciembre de 2010 a los de la Administración General del Estado y Corporaciones Locales. Este cambio, no evita asumir importantes obligaciones de pago hasta algo más allá de 2060 contando para ello con un número cada vez menor de cotizantes a este sistema. Así, para valorar la situación del sistema español público de pensiones se deben tener en cuenta los dos segmentos, incorporando la oportuna precisión cuando se quiera referir solo a alguno de ellos por los motivos que se consideren convenientes.

Con algunas diferencias en la forma de cotizar, acceso y cálculo de las prestaciones, los dos segmentos funcionan bajo el criterio de reparto, de forma que el derecho a la percepción de una pensión viene generado por el pago de cotizaciones sociales (contingencias comunes y profesionales) realizada por el trabajador durante su vida laboral, y los pagos se realizan desde la caja común de todo el estado, donde se deposita la recaudación de las cotizaciones sociales realizadas por los trabajadores ocupados.

La teoría de la hacienda pública establece que el pago de las cotizaciones sociales por una persona le crea un derecho individual a percibir determinadas prestaciones públicas (definidas en cada momento con la norma legal vigente). Esta característica les diferencia de los impuestos, cuya recaudación se dirige al destino elegido (políticas) por el órgano legislativo en los correspondientes presupuestos (Presupuestos Generales del Estado, presupuestos de la comunidad autónoma o de las corporaciones locales). Esta importante diferencia confiere a las cotizaciones sociales, tanto la cuota denominada del empleador como a la del trabajador, la consideración de salario diferido del trabajador, y su inclusión como parte de la remuneración de asalariados en la distribución de la renta realizada en la Contabilidad Nacional (SEC 2010). La distinción entre cuotas, empleador y trabajador, confiere a las primeras la característica de formar parte del coste laboral de la empresa y, por tanto, de su decisión sobre el empleo (relacionado con la productividad del puesto de trabajo).

La sociedad puede elegir entre las diferentes formas de financiar un sistema público de pensiones, disponiendo de la posibilidad de hacerlo mediante cotizaciones sociales y/o impuestos generales; pero conviene reseñar que la decisión implica repercusiones en diferentes ámbitos que se deben tener en cuenta. Se han mencionado las que afectan al empleo asociadas a los costes laborales de las empresas, pero también merecen reseña la dimensión de las transferencias de renta entre cohortes de población. Desde la perspectiva de la equidad entre generaciones debería existir una relación entre las aportaciones realizadas a un fin concreto como es la pensión y la prestación recibida durante la vida de pensionista, y en un sistema de reparto como el español no se debería utilizar más renta de la ya generada sin utilizar la de futura creación.

Dentro de las razones para definir la forma de financiación de un sistema de pensiones contributivo no hay que olvidar el posible desincentivo a cotizar, al observar las personas que se puede compensar esa recaudación con otros ingresos (transferencias del Estado obtenidos mediante impuestos y/o deuda pública).

Este trabajo contiene un desglose del gasto y las fuentes de financiación del sistema público de pensiones desde 2010¹. Para realizar el análisis se ha utilizado el gasto total en pensiones suma de los de la Seguridad Social y Clases Pasivas, y los ingresos disponibles para esa función, teniendo en cuenta que el pago de cotizaciones por el trabajador le genera también derechos a prestaciones distintas a las pensiones: incapacidad temporal por enfermedad, cuidado de niños (anteriormente maternidad, paternidad y riesgo por embarazo), sanidad por accidentes de trabajo, otras pequeñas prestaciones y gastos de gestión). Así, se ha utilizado la hipótesis de considerar equilibradas financieramente estas prestaciones con ingresos por cotizaciones sociales, y se dedica el resto de la recaudación de cuotas sociales al pago de pensiones, completando los ingresos del sistema de pensiones con las transferencias del Estado dirigidas a esta función, que se completan con la emisión de deuda pública cuando la suma de ingresos no ha sido suficiente.

2. Evolución del sistema en el periodo 2010-2023

Gasto pensiones públicas

El gasto en pensiones públicas fue equivalente al 10,1% del PIB en 2010. En su mayor parte estuvo localizado en su componente contributivo (9,9% de PIB) con una muy pequeña participación de las pensiones no contributivas (0,2% de PIB). Como se puede observar en los gráficos 1 y 2, las obligaciones de gasto han crecido bastante durante los últimos trece años, +3,1% de PIB, hasta alcanzar el 13,1% en 2023 (García Díaz, 2024), es decir, han aumentado su cuantía inicial en casi una tercera parte en un corto periodo de tiempo, sin haber llegado todavía la generación del baby boom a la edad de jubilación.

¹ Si bien 2010 fue un año en el que el ciclo económico fue desfavorable, la comparación un año anterior eleva el diferencial de crecimiento del gasto en pensiones.

Dado que la parte correspondiente a las pensiones no contributivas se mantiene estable en proporción de PIB (0,2%), las pensiones contributivas explican en 2023 la mayor parte del gasto: 11,9% del PIB. Las de origen en la Seguridad Social son mayoría (89,9% del total) con una muy inferior participación de las del Régimen de Clases Pasivas (10,1% del total).

El gasto en pensiones públicas en este último ejercicio explica en torno al treinta por ciento del gasto público de todas las administraciones públicas.

Gráfico 1 Elaboración propia a partir de Seguridad Social, Ministerio de Hacienda e INE.

Gráfico 2

Elaboración propia a partir de Seguridad Social, Ministerio de Hacienda e INE.

Fuentes de financiación

El fuerte aumento del gasto en pensiones públicas en este periodo ha estado acompañado de un cambio significativo en el peso de sus fuentes de financiación (Tabla 1 y Anexo). En 2010, el sistema dispuso de ingresos por cotizaciones sociales por valor del 9,1% del PIB, de ingresos por tasas e intereses del Fondo de Reserva equivalentes a 0,4% del PIB, y recibió transferencias del Estado para pagar una parte del coste de los complementos por mínimos (0,3% de PIB²) y para cubrir la diferencia del coste en pensiones de Clases Pasivas y las cuotas sociales disponibles para esta función (0,4% del PIB)³. La suma de estos ingresos fue suficiente para afrontar las obligaciones de pago en pensiones y el componente contributivo finalizó 2010 con un superávit contable de 0,3 puntos de PIB.

La situación del sistema público de pensiones en 2018, momento en el que ya se había superado la anterior crisis económica provocada por el estallido de la burbuja inmobiliaria y financiera y año en el que se recogieron los datos del Ageing Report 2021 (AR2021), había empeorado significativamente. La recaudación vía cotizaciones sociales había disminuido ligeramente -en dos décimas de PIB- hasta el 8,9% del PIB, los ingresos por tasas se limitaban al 0,1% del PIB al no disponer ya de ingresos por intereses del Fondo de Reserva, mientras que las transferencias del Estado habían aumentado sensiblemente casi duplicando las de 2010, hasta el 1,5% del PIB. La Seguridad Social recibió a través de este medio la cuantía necesaria para afrontar el pago de los complemento por mínimos (0,6% del PIB) y una novedosa transferencia sin destino específico (0,1% del PIB); el Régimen de Clases Pasivas duplicó la transferencia recibida del Estado en 2010 hasta alcanzar el 0,8% del PIB, debido al mayor número de pensionistas y la mayor cuantía media de la pensión, pero también por la disminución de cotizantes al haberse cerrado la entrada a este Régimen en 2010 siendo obligatorio su encuadramiento en la Seguridad Social.

Tabla 1. Sistema público de pensiones. Evolución ingresos y gastos componente contributivo 2010-2023

Elaboración propia a partir de datos de la Seguridad Social y Ministerio de Hacienda (1) Cuotas sociales sin MEI después detraer gasto en otras prestaciones contributivas

² El proceso no se finalizó hasta 2014 con una transferencia equivalente al 0,7% del PIB. ³ Asignación de cuotas sociales al pago de pensiones después de detraer el coste del resto de las prestaciones contributivas de los funcionarios incluidos en el Régimen de Clases Pasivas.

No obstante, una magnitud de ingresos por cotizaciones (9% de PIB) similar a la de 2010, complementada con una mayor ayuda vía transferencias del Estado (+0,9 puntos de PIB) no evitó alcanzar en 2018 un déficit contable bastante superior: - 2,9% del PIB. La causa de este profundo cambio en el resultado fue el continuado e intenso aumento del gasto en pensiones públicas contributivas en este periodo (+2,1 puntos de PIB; de 9.8% a 11,9% del PIB) con un ritmo de crecimiento mucho mayor al de la renta generada por la economía española en este periodo (3,9% vs 1,5% del PIB ambos en términos nominales).

La estructura de financiación en 2023 se ha modificado como consecuencia de algunos de los cambios incluidos en la reforma aprobada en tres fases en el periodo 2020-2022. La reforma incluye eliminar el mecanismo de actualización de las pensiones, Índice de Revalorización de Pensiones (IRP) que en la práctica se había dejado de utilizar en 2018, y del nonato Factor de Sostenibilidad que tenía en cuenta la esperanza de vida en el cálculo inicial de la pensión. Estos cambios que ha apostado por el mantenimiento de la tasa de reposición más alta de la Eurozona (77,2% vs 44,2%)⁴, y entre otras consecuencias ha permitido una actualización de las pensiones del 8,5% en 2023, han colaborado a mantener el intenso crecimiento del gasto contributivo en pensiones hasta alcanzar el 12,9% del PIB en 2023, un punto más del asumido en 2018.

Fuente: Informe Económico financiero Presupuesto Seguridad Social 2023

⁴ “2024 Ageing Report. Economic and budgetary projections for EU member states (2022- 2070). Comisión Europea

https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/2024-ageing-report-economic-andbudgetary-projections-eu-member-states-2022-2070_en

La reforma también ha creado el concepto de gastos impropios⁵ que, a la vista de la relación de conceptos no homogéneos incluidos sin metodología objetiva (tabla 2), apunta más bien a una justificación para traspasar a la Administración General de Estado una parte del déficit de la Seguridad Social.

El presupuesto de la Seguridad Social en 2023 asignó a este concepto, reconvertido en “para dar cumplimiento a la recomendación primera del Pacto de Toledo 2020”, la cantidad de 19.888 millones de euros (1,4% de PIB).

Gráfico 3

Elaboración propia a partir de Seguridad Social, Ministerio de Hacienda e INE.

Como se puede observar en gráfico 3, en 2023, se mantenía la aportación de las cuotas sociales (deducida la recaudación extraordinaria del Mecanismo de Equidad Intergeneracional⁶) en un 9% de PIB, también los ingresos por tasas (0,1% de PIB), mientras que las transferencias del Estado habían aumentado hasta el 3% del PIB como suma de las dirigidas a la Seguridad Social (gastos impropios: 1,4% PIB y complemento por mínimos: 0,5% PIB) y las del Régimen de Clases Pasivas que ya ascienden a 1,2% del PIB. A pesar de este incremento de aportaciones directas del Estado, el sistema contributivo finalizó 2023 con un déficit equivalente al -0,8% del PIB, que fue cubierto en su mayor parte con un préstamo del Estado (10.030 millones de euros)⁷.

⁵ Artículo 13 de la Ley 21/2021, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones.

BOE-A-2021-21652 Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones.

⁶ El Mecanismo de Equidad Intergeneracional en 2023 se aplica mediante un incremento del tipo de cotización de contingencias comunes de 0,6% (0,5% cuota del empleador y 0,1% cuota del trabajador) con una recaudación de 2.723,70 millones de euros (0,2% de PIB). Este ingreso no se debe considerar ingreso para cubrir los gastos anuales de pensiones porque se destina a un Fondo de Reserva que deberá pagar una parte de las pensiones a partir de 2032.

Gráfico 4 Elaboración propia a partir de Seguridad Social, Ministerio de Hacienda e INE.

En el gráfico 4, se observa que el peso de las cotizaciones sociales en la financiación del componente contributivo a pesar de la elevación de las bases mínimas (70,5% nominal) y máximas de cotización (40,6% nominal), se ha reducido sensiblemente en los últimos trece años (de 92,3% a 69,8% del total), mientras que ha aumentado el uso de transferencias del Estado que ya financian casi una cuarta parte del gasto total (de 6,2% a 23,3%) y de los préstamos del Estado (6,2% del total)

La perspectiva de utilizar las cotizaciones sociales y los ingresos propios como fuentes de financiación de un sistema contributivo, da como resultado un saldo básico que ha empeorado abruptamente su resultado en el periodo analizado, desde un déficit de -0,4% del PIB en 2010 a otro muy superior de -3,8% del PIB en 2023. Este déficit básico del componente contributivo de las pensiones públicas es una décima superior al de todas las administraciones públicas españolas.

⁷ Las cuentas provisionales publicadas por la Seguridad Social recogen una diferencia de 1.806,11 millones entre los ingresos y gastos en operaciones financieras y no financieras. https://www.seg-

social.es/wps/portal/wss/internet/InformacionEconomicoFinanciera/393/394/e74cd1d7- d9e8-4e06-84e0-33699cabc829/5c9b87a7-058c-44bf-9654-a5ef6685e84b

Conclusiones

Las obligaciones de gasto en pensiones públicas (Seguridad Social y Clases Pasivas) han crecido bastante en el periodo 2010-2023, +3,1% de PIB, hasta alcanzar el 13,1% en 2023, es decir, han aumentado su cuantía inicial en casi una tercera parte en un corto periodo de tiempo, sin haber llegado todavía la generación del baby boom a la edad de jubilación.

Para afrontar este mayor gasto, el sistema ha modificado el peso de las fuentes de financiación, perdiendo peso las cotizaciones sociales y aumentando significativamente las transferencias recibidas del Estado (2,4 puntos de PIB en 2023; de 6,2% en 2010 a 23,3% del gasto total en 2023). La Seguridad recibe desde 2020 una nueva transferencia con un importe muy elevado (1,4% del PIB en 2023) bajo el (in)definido concepto de gastos impropios, que añadir a la ya existente para el pago de los complementos por mínimos de las pensiones contributivas. El Régimen de Clases Pasivas también ha aumentado sensiblemente la dimensión de la transferencia recibida del Estado (+0,8 puntos de PIB hasta 1,2% en 2023) por el mayor coste de las pensiones y el menor número de cotizantes resultados del cierre de la entrada de nuevos cotizantes al régimen en 2010.

Este fuerte incremento de las transferencias del Estado no ha evitado mantener un déficit contable en el último ejercicio (0,6% de PIB que aumenta hasta el 0,8% si no se tiene en cuenta la recaudación conseguida a través del (poco coherente denominado) Mecanismo de Equidad Intergeneracional destinada al pago de pensiones a partir de 2032. Así, de un superávit contable en 2010 se ha pasado a déficit, a pesar del importante complemento de financiación recibido vía transferencias del Estado.

El saldo básico del componente contributivo de las pensiones públicas con el ingreso de las cotizaciones sociales sin disponer de transferencias y préstamos del Estado, se ha deteriorado en 3,5 puntos de PIB, al pasar de un ligero déficit en 2010 (-0,4% del PIB) a uno mucho mayor en 2023 (-3,8% del PIB). Este saldo negativo del sistema público de pensiones es ligeramente superior al del conjunto de las administraciones públicas en 2023 (-3,7% del PIB)

La opción elegida en la última reforma de mantener un sistema con una tasa de reposición superior en más del 70 por ciento a la media de la Unión Europea (77,2% vs 44,2%) y el mantenimiento de la cuantía inicial actualizándola con el IPC durante toda la vida del pensionista sin importar las circunstancias, implica ya un gran esfuerzo para la sociedad que será más exigente en el futuro con la llegada a la edad de jubilación de la generación del baby boom a partir de 2024.

Referencias

Boletín Oficial del Estado (BOE). Ley 21/2021, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones. BOE-A-2021-21652 Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones.

Comisión Europea (2024). “2024 Ageing Report. Economic and budgetary projections for EU member states (2022-2070)”. Statistical annexes all horizontal tables (excel). Directorate-general form economic and financial affairs. https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/2024-ageing-reporteconomic-and-budgetary-projections-eu-member-states-2022-2070_en

García Díaz, M. A. (2024). “La situación financiera del componente contributivo de las pensiones públicas en 2023”. Fedea, apuntes 2024/14. https://documentos.fedea.net/pubs/ap/2024/ap2024- 14.pdf?utm_source=wordpress&utm_medium=portada&utm_campaign=estudio &_gl=1*f4wsjp*_ga*MTkyNjQ3NzY0LjE2NzI2NjE3NTI.*_ga_K71EGLC8JC*MTcxNTE 1NDUzMi41MC4xLjE3MTUxNTQ1MzguMC4wLjA.&_ga=2.196906085.812905948.1 715154541-192647764.1672661752

Ministerio de Hacienda. Intervención General del Estado (2024). “Informe trimestral de las Administraciones Públicas (Contabilidad Nacional) 4 trimestre 2023 https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/esES/Contabilidad/Contabilid adNacional/Publicaciones/Documents/Cap_Trim/IT_4T_2023.pdf

Ministerio de Hacienda. Intervención General del Estado (2024).” Gasto Administración Central en prestaciones económicas distintas a las de especie” https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/esES/Contabilidad/Contabilid adNacional/Publicaciones/Paginas/ianofinancierasAC.aspx

Seguridad Social (web) (2023). “Informe económico y financiero del presupuesto de la Seguridad Social, 2023” https://www.segsocial.es/wps/portal/wss/internet/EstadisticasPresupuestosEstudios/Presupuest osEstudios/48546/2380/82de1f89-fd56-430a-a2e6-d57a05f8369d/7160b458- d27f-4377-b780-67e332f75dc5#CTPres2023SNT3

Seguridad Social (web) (2024). Resumen de Ejecución del Presupuesto de la Seguridad Social 2023: https://www.segsocial.es/wps/portal/wss/internet/InformacionEconomicoFinanc iera/393/394/e74cd1d7-d9e84e06-84e0-33699cabc829/5c9b87a7-058c-44bf-9654-a5ef6685e84b

ANEXO. Ingresos y gastos componente contributivo sistema público de pensiones España

Pensiones públicas ESP. Gasto contributivo

Elaboración propia a partir de datos Seguridad Social y Ministerio de Hacienda (*) cuotas sociales (1) Ingresos cuota por contingencias comunes y profesionales después de pagar resto de prestaciones contributivas de la Seguridad Social (2) En 2023 se excluye ingresos MEI dirigidos a pagar pensiones en 2032