El saldo estructural de las Comunidades Autónomas, 2023-2024

MANUEL DÍAZ

CARMEN MARÍN

DIEGO MARTÍNEZ

Estudios sobre la Economía Española 2025/13

Julio 2025

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Manuel Díaz (FEDEA) Carmen Marín (FEDEA) Diego Martínez (Universidad Pablo Olavide y FEDEA)

Julio de 2025

Resumen

Este trabajo aplica la metodología seguida por la Comisión Europea para descomponer el saldo presupuestario de las regiones españolas en sus componentes cíclico y estructural en el bienio 2023-2024. Las Comunidades Autónomas (CC.AA.) cerraron 2024 con un déficit del -0,1% del PIB en términos de Contabilidad Nacional (CN). Tras realizar los ajustes correspondientes estimamos un desequilibrio estructural del -1,1% del PIB para el conjunto del subsector. Esto es, las decisiones fiscales adoptadas por los gobiernos autonómicos y las variables estructurales de gastos e ingresos que integran sus finanzas ofrecen una imagen muy diferente del (casi) equilibrio presupuestario ofrecido por la CN. Las diferencias entre CC.AA. son sustanciales. Solo Navarra y Canarias logran superávits públicos estructurales. Por el contrario, la C. Valenciana, Cataluña y la Región de Murcia aproximan sus déficits públicos estructurales al entorno del -2% del PIB.

^* Agradecemos los comentarios y sugerencias recibidos de Ángel de la Fuente. No obstante, cualquier error u omisión es de nuestra exclusiva responsabilidad.

1. Introducción

En este documento se descompone el saldo presupuestario de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) en sus elementos cíclico y estructural para los años 2023 y 2024. De manera intuitiva, el saldo cíclico se puede interpretar como aquel derivado del efecto del ciclo económico sobre las finanzas públicas. El saldo estructural, por su parte, refleja el resultado de las decisiones discrecionales que los gobiernos autonómicos adoptan en términos de gastos e ingresos públicos.

Al igual que en ediciones anteriores, para realizar este ejercicio se ha seguido, principalmente, la metodología definida por la Comisión Europea (Orden ECC/493/2014 y Orden ECC/1556/2016), a la que hemos incorporado algunas modificaciones para adaptarlas a la realidad de las finanzas públicas regionales españolas.

Los principales cambios metodológicos incorporados son tres. El primero es una exhaustiva distinción entre los recursos que proceden del Sistema de Financiación Autonómica (SFA) y los exclusivos de cada Comunidad. En efecto, en la medida en que el grado de nivelación del SFA es elevado, cabe esperar que una parte sustancial de los ingresos públicos de las CC.AA. no mantenga una estrecha relación con la actividad económica de esa región sino con la del conjunto del país. Esta circunstancia debe tenerse en cuenta para una correcta estimación del saldo presupuestario cíclico. Por otro lado, una parte de los recursos autonómicos sí se encuentran vinculados a la evolución de la renta regional y, en ese sentido, reciben un tratamiento diferencial con respecto a los primeros.

El segundo cambio de nuestro trabajo reside precisamente en abordar esos hechos diferenciales en la dinámica económica de las CC.AA. Se constatan así unas diferencias regionales en los ciclos económicos que, en rigor, deben considerarse. Por consiguiente, en este trabajo, a diferencia de lo establecido en las órdenes ministeriales ECC/493/2014 y ECC/1556/2016, hemos realizado una estimación del output gap a escala regional, renunciando al uso sin más del valor nacional.

Por último, nuestra tercera novedad respecto a la metodología estándar de las órdenes ministeriales, ya incorporada en ediciones anteriores de nuestro análisis, se concentra en un completo tratamiento de las liquidaciones del SFA. Como es sabido, éstas tienen lugar dos años después del momento en que se realizan las entregas a cuenta que las motivan, alterando la dinámica de ingresos y gastos. En nuestro estudio, consideramos cuál sería el efecto en el saldo presupuestario si la liquidación se transfiere exactamente en el año al que corresponden las entregas a cuenta. De esta forma, se pretende corregir la distorsión ocasionada por liquidar las entregas a cuenta con dos años de diferencia.

El resto del trabajo se organiza del siguiente modo. En el siguiente apartado se realiza una aproximación a las cifras de saldo presupuestario registradas en Contabilidad Nacional (CN), no solo de las CC.AA. sino también del resto de niveles de gobierno. En el tercer apartado, se expone la metodología seguida, ilustrando su utilización con la estimación del saldo estructural de las CC.AA. En este sentido, todas las modificaciones metodológicas anteriormente aludidas y su encaje en la secuencia estándar de estimación son explicadas con detalle. Finalmente, un apartado de conclusiones cierra el trabajo.

2. Primera aproximación al saldo presupuestario

La estimación de los saldos estructurales de las CC.AA. es un procedimiento que FEDEA viene realizando desde el año 2015¹. En esta introducción presentaremos cuál ha sido la evolución de los saldos presupuestarios “ordinarios” de las Administraciones Públicas españolas y sus distintos subsectores. Estos datos son elaborados y publicados por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE, 2025a y b).

El saldo en términos de CN de las Administraciones Públicas (AA.PP.) se situó en 2024 en el -3,2% del PIB. Este déficit se ha reducido con respecto a 2023 en 0,4 puntos del PIB (Tabla 1). No obstante, a efectos de una valoración adecuada, hay que descontar el impacto presupuestario de la DANA del 29 de octubre de 2024 por importe de 5.590 millones. Cabe recordar que, conforme a la normativa comunitaria sobre disciplina presupuestaria, es una medida puntual y no recurrente (one-off), que debe ser excluida para valorar correctamente la posición fiscal de un país. Sin este efecto, el déficit del conjunto de las AA.PP. hubiera sido del -2,8% del PIB en 2024, por debajo del -3% del PIB fijado en el Programa de Estabilidad.

(P) y (A) hacen referencia a Provisionales y Avance, respectivamente Fuente: IGAE (2025a y b) y Elaboración Propia

Por niveles de gobierno, la Administración Central (AC) presentó en 2024 el mayor incremento del déficit (0,9% del PIB), desde el -2,0% en 2023 hasta el -2,9% del PIB en 2024. Excluyendo el impacto de la DANA en la AC el déficit hubiera sido del -2,6% del PIB, lo que implica que prácticamente todo el impacto presupuestario lo ha asumido la AC. Descontado este efecto, el deterioro presupuestario de la AC en 2024 viene explicado en gran parte por el aumento de 13.523 millones de las liquidaciones territoriales de 2022.

Las CC.AA., por su parte, cerraron 2024 con una notable mejora de su saldo en términos de CN, el cual se redujo en 0,8 puntos de PIB, desde el -0,9% de 2023 hasta el -0,1% de 2024. Esta mejoría se explica por el aumento de los ingresos (10,9%) debido a la liquidación del SFA de 2022. Dado que el gasto público autonómico creció un 5,6% en

¹ Conde-Ruiz et al. (2015).

2024, se intuye que buena parte de esos nuevos ingresos se han empleado en gasto no financiero y no tanto en generar colchones financieros para, entre otras cosas, avanzar en la amortización de deuda pública.

La Seguridad Social apenas pudo reducir su déficit en 2024 por el fuerte crecimiento del gasto (7,2%), ligado al aumento de las pensiones de jubilación. Y todo ello teniendo en cuenta el elevado crecimiento de los ingresos (7,4%) debido al incremento de los tipos del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI) y del crecimiento del empleo en 2024. Finalmente, las Corporaciones Locales presentaron en 2024 un saldo positivo del 0,4% del PIB, lo que supone una mejora notable respecto a 2023 como consecuencia también de las transferencias recibidas de otras AA.PP., en particular por la liquidación de 2022.

3. Saldo estructural de las CC.AA. en 2023 y 2024

El saldo presupuestario de una administración puede desagregarse en sus componentes cíclico y estructural. La parte cíclica del saldo se refiere al impacto del ciclo económico sobre los ingresos y gastos. El saldo estructural, por su parte, se define como aquél que se estima tras neutralizar los efectos del ciclo, es decir, es el saldo que refleja las decisiones discrecionales de gastos e ingresos adoptadas por los gobiernos. Este indicador ahora ocupa una posición secundaria en el marco de la supervisión fiscal de la Unión Europea, tras la reforma de las reglas fiscales de abril de 2024. Pero en España se mantiene para la A.C. y las CC.AA. la obligatoriedad de alcanzar el equilibrio presupuestario en términos estructurales tanto a través del artículo 135.2 de la Constitución Española como de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El problema reside en que el saldo estructural no es observable y, por tanto, es necesario estimarlo. Nuestra normativa establece que, a efectos oficiales, su estimación debe hacerse con la misma metodología utilizada por la Comisión Europea (CE). En este trabajo se ha aplicado, en esencia, la metodología oficial detallada en la Orden ECC/493/2014 y en la Orden ECC/1556/2016², con alguna variante que se detalla más abajo. A pesar de que esta metodología está descrita desde 2014, no se ha aplicado nunca desde instituciones oficiales para calcular el saldo estructural de las CC.AA. Según este método, el saldo estructural se obtiene como la diferencia entre el saldo presupuestario observado y el saldo cíclico, donde este último se calcula como el producto de la semielasticidad del saldo y el output gap³. En este informe, abordaremos el cálculo del saldo estructural con algunas modificaciones de la metodología de la CE.

En concreto, dada la naturaleza de los recursos de las CC.AA., estimaremos el saldo cíclico distinguiendo los recursos que proceden del SFA, ligados al ciclo económico nacional, de los exclusivos de cada Comunidad y no sometidos a mutualización vía SFA. Así, la expresión general de dicho saldo cíclico viene dada por la siguiente ecuación:

² Véanse BOE (2014, 2016).

³ Se recuerda aquí que el output gap es la distancia (positiva si estamos en expansión, negativa si en recesión) del PIB de una economía respecto a su nivel potencial máximo de pleno empleo.

\[s c _ {c a} = \varepsilon_ {S F A, c a} * o g _ {S F A} * W _ {c a} + \varepsilon_ {I P, c a} * o g _ {c a} * (1 - W _ {c a})\tag{1}\]

El saldo cíclico de una comunidad ca es la suma ponderada de la parte cíclica estatal y la parte cíclica de la comunidad. La parte cíclica estatal se calcula como la semielasticidad del saldo calculada según los recursos provenientes del SFA por el output gap nacional . Por su lado, la parte cíclica de la comunidad es la semielasticidad del saldo calculada según los ingresos propios de cada comunidad por el output gap específico de cada comunidad

El peso asignado a la parte cíclica estatal es el cociente entre la suma de los recursos asignados a la comunidad a través del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) y el Fondo de Suficiencia Global (FSG) y el total de recursos no financieros de la comunidad. Estos recursos han sido actualizados a 2024 siguiendo la metodología De la Fuente (2021). En definitiva, la parte cíclica de la financiación se descompone entre aquella ligada al ciclo económico nacional (FGSPF y FSG) y la vinculada exclusivamente con el ciclo regional (resto de recursos corrientes).

A continuación, se expone cómo se ha estimado la semielasticidad del saldo y, más adelante, abordaremos la utilización de output gaps específicos. En términos generales, calculamos dos tipos de semielasticidades: la semielasticidad del saldo de los recursos del SFA y la semielasticidad del saldo de los ingresos propios de cada comunidad . Dichas semielasticidades se obtienen tal y como se recoge en las siguientes ecuaciones :

\[\varepsilon_ {S F A, c a} = \varepsilon_ {S F A, c a} ^ {R} - \varepsilon^ {G}\tag{2}\]

\[\varepsilon_ {I P, c a} = \varepsilon_ {I P, c a} ^ {R} - \varepsilon^ {G},\tag{2'}\]

donde es la semielasticidad de los ingresos del SFA, es la semielasticidad de los gastos es la semielasticidad de los ingresos propios de las CC.AA.

Esta semielasticidad del saldo se calcula, pues, a partir de las semielasticidades de ingresos y gastos que, a su vez, como se describe abajo, utilizan elasticidades específicas de cada ingreso y gasto según las estimaciones de Mourré et al. (2019). Nótese que la metodología de la CE está planteada en términos de semielasticidades (de ingresos y gastos primero, y de saldo después, en porcentaje del PIB) por lo que se requiere una elaboración previa que traslade las elasticidades convencionales a las semielasticidades (en términos de PIB) que se necesitan; es lo que se realiza en las ecuaciones (3) y (4) siguientes.

En este sentido, las elasticidades de ingresos y gastos de las CC.AA. se han estimado adaptando la metodología de la CE para separar las dos partes del ciclo identificadas anteriormente. Estos valores de la semielasticidad del saldo han sido publicados en Marín y Martínez (2025). En particular, la semielasticidad de los ingresos provenientes del SFA se obtienen según la siguiente expresión:

\[\varepsilon_ {S F A, c a} ^ {R} = \left(\sum_ {i = 1} ^ {4} \eta_ {R, i} \frac {R _ {i , c a}}{R _ {S F A , c a}} - 1\right) \frac {R _ {S F A , c a}}{Y _ {c a}},\tag{3}\]

siendo la elasticidad del ingreso i (IRPF, IVA, Impuestos Especiales y Fondos del SFA) respecto al output es la participación del ingreso i de la comunidad ca en el total de los ingresos del SFA de la comunidad ca, donde para el cálculo de estas participaciones de ingresos por comunidad hemos utilizado los ingresos en Contabilidad Nacional para el periodo 2012-2023. Por último, es la ratio de ingresos del SFA sobre el PIB de la comunidad ca para el promedio 2012-2023. Por lo que la semielasticidad del ingreso de cada comunidad será diferente dependiendo del peso de cada tipo de ingreso sobre el total de ingresos.

Para el cálculo de la semielasticidad de los ingresos procedentes de recursos propios de cada comunidad se sigue en esencia la ecuación (3) anterior, pero con dos categorías de ingresos: impuestos directos (Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones) e impuestos indirectos (Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto General Indirecto Canario y resto de impuestos indirectos)⁵:

\[\varepsilon_ {I P, c a} ^ {R} = \left(\sum_ {i = 1} ^ {2} \eta_ {R, i} \frac {R _ {i , c a}}{R _ {I P , c a}} - 1\right) \frac {R _ {I P , c a}}{c a},\tag{4}\]

siendo la elasticidad del ingreso i (impuestos directos e indirectos) respecto al output gap la participación del ingreso i de la comunidad ca en el total de los ingresos propios de dicha comunidad, utilizando para el cálculo de estas participaciones los ingresos en Contabilidad Nacional para el periodo 2012-2023. Por último, es la ratio de ingresos del SFA sobre PIB de la comunidad ca para el promedio 2012-2023.

Por otra parte, la expresión de la semielasticidad de gastos para la comunidad ca es:

\[\varepsilon_ {c a} ^ {G} = \left(\eta_ {G u} \frac {G _ {u , c a}}{G _ {c a}} - 1\right) \frac {G _ {c a}}{Y _ {c a}},\tag{5}\]

⁴ Las elasticidades de cada tipo de ingreso, que vienen recogidas en la orden ECC/1556/2016 y que se utilizan aquí, son las siguientes: IRPF (1,84), Impuestos Indirectos (1) y Transferencias del Estado SFA (1,42). Estas estimaciones proceden, a su vez, de Mourré et al. (2019), que las calculan para todos los países de la UE y por tipos de ingresos, salvo la correspondiente a las transferencias del SFA, que se estima en la citada orden ministerial adaptando la metodología de la CE a las peculiaridades del sistema de financiación territorial.

⁵ Se establece, en línea con la nota al pie anterior, que la elasticidad de los impuestos indirectos toma el valor 1 y la elasticidad de los impuestos directos aquí considerados (Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones) toma el valor 0, es decir, consideramos que son independientes del ciclo económico. Para el País Vasco y Navarra se consideran también como una categoría más de ingresos los ingresos por IRPF y se les aplica una elasticidad del 1,84.

siendo la elasticidad de la única categoría de gasto sensible al ciclo económico (gasto en prestaciones por desempleo) la participación de este gasto en el total, que en el caso de las CC.AA. es cero ya que el Estado asume dichos gastos por desempleo. Por último, la ratio de gastos sobre PIB de la comunidad ca. La semielasticidad del gasto de cada comunidad será, por tanto, (-1) multiplicado por la ratio de gastos sobre PIB de esa comunidad.

En referencia al valor del output gap utilizado para la estimación del saldo cíclico, en la Orden ECCC/493/2014 se establece que el cálculo se realice sobre el output gap nacional. Sin embargo, en este artículo utilizaremos output gaps específicos para cada comunidad para la parte del ciclo asociada a los impuestos propios y el output gap nacional para los ingresos provenientes del SFA. Estos output gaps se han estimado aplicando un filtro de Hodrick-Prescott a la serie de PIB real de las CC.AA. para el periodo 2000-2024⁶.

En este punto nos desviamos de la metodología oficial en dos aspectos. Uno es admitir la posibilidad de que los output gaps difieran entre CC.AA. Si bien es cierto que la metodología oficial considera que la sincronía de los ciclos económicos regionales es muy elevada y, en consecuencia, utiliza el supuesto de que el output gap es el mismo en todo el territorio nacional, el impacto diferencial de la COVID-19 por CC.AA. nos lleva a pensar que, al menos en los años recientes, conviene distinguirlos por CC.AA.

Sin embargo, la aplicación de output gaps diferenciados por CC.AA. puede ser objeto de discusión. El principal motivo es que los ingresos de las CC.AA., en su mayoría, provienen del SFA que, a través del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, reparte con criterios de población ajustada un 75% de los ingresos tributarios normativos entre las Comunidades. También la existencia de otras transferencias estatales ligadas a los ingresos tributarios del Estado obligarían a matizar este proceder. Por este motivo, en nuestra metodología hemos optado por aplicar semielasticidades y output gaps diferenciados para los ingresos que provienen del SFA y los ingresos exclusivamente regionales.

La segunda discrepancia respecto a la metodología oficial está en cierta medida condicionada por la decisión anterior. En efecto, utilizar el enfoque de la función de producción seguido por la Comisión Europea (CE) para calcular output gaps regionales conllevaría complicaciones operacionales que podemos evitar, además de otros problemas conceptuales relacionados con una metodología pensada para economías nacionales, a través del citado filtro Hodrick-Prescott. No en vano, la propia metodología de la CE también utiliza filtros basados en series temporales para extraer tendencias, en este caso del factor trabajo y de la productividad total de los factores.

⁶ Esta serie incluye la estimación del PIB regional real para 2024 de la AIReF (2025) y las previsiones de PIB del BBVA para 2025 y 2026 (BBVA, 2025). El recurso a estimaciones contemporáneas de datos y previsiones para años futuros busca maximizar el número de observaciones y neutralizar, en la medida de lo posible, los sesgos que estas metodologías sufren en los últimos años de las series.

En definitiva, frente al enfoque de la función de producción seguido por la CE, en este trabajo hemos optado por el del filtro Hodrick-Prescott, que no solo simplifica considerablemente la tarea de obtener output gaps diferenciados por CC.AA. sino que evita problemas asociados a la estimación de funciones de producción a escala regional (por ejemplo, cómo abordar efectos desbordamiento interregionales). También hemos adaptado la metodología de la CE a la realidad regional española, con recursos autonómicos procedentes del SFA y otros no vinculados al mismo.

En la Figura 1 se esquematiza cuál es el procedimiento que hemos seguido para determinar el saldo estructural. En primer lugar, tal y como ha señalado la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (véase AIReF, 2015)⁷, es preciso ajustar el saldo presupuestario por los desfases producidos por los efectos de las liquidaciones. Para ello, partiendo del saldo presupuestario reflejado en Contabilidad Nacional, trasladaremos las cantidades procedentes de las liquidaciones a su periodo de devengo (t-2), obteniendo lo que llamaremos el Saldo Fiscal Corregido. El saldo cíclico (y, por tanto, el estructural) serán calculados a partir de este Saldo Corregido.

No obstante, más adelante ofreceremos una perspectiva complementaria a la aquí descrita para abordar las liquidaciones del SFA. Hay que apuntar que, en términos de CN, tanto las entregas a cuenta recibidas en el año t como la liquidación del SFA correspondiente al año t-2, pero que se recibe en t, se contabilizan en dicho año t. Y ello a pesar de que la liquidación, en rigor, tiene su origen en la recaudación efectivamente lograda en t-2.

Una vez descontado el saldo cíclico del saldo corregido obtenemos el saldo cíclicamente ajustado. El paso al saldo estructural supone deducir de este último saldo la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes, más conocidos como one-offs. Estas operaciones no recurrentes han tenido un efecto sobre las cuentas públicas muy importante en los últimos años debido a la pandemia del COVID-19. Si bien, en los años que analizamos en este informe, las operaciones no recurrentes han sido de escasa importancia, con excepción de las ayudas por la DANA de Valencia.

⁷ Como señala la AIReF: “El sistema de entregas a cuenta y posterior liquidación introduce una brecha temporal entre el devengo y la caja debido a la imposibilidad de conocer en tiempo real la recaudación obtenida por los distintos impuestos cedidos sujetos a entregas a cuenta. Todos los años es necesario realizar una liquidación por la diferencia entre el anticipo realizado en t-2 y el importe que finalmente le correspondió a cada comunidad. Estas liquidaciones producen un efecto distorsionador en el saldo de las distintas CC.AA.”

En la Tabla 2 se presenta cuál ha sido el saldo presupuestario en Contabilidad Nacional por comunidad para los dos últimos años. En 2024, las CC.AA. en su conjunto han presentado un saldo presupuestario del -0,1% del PIB, lo que supone una notable mejora respecto a 2023 (-0,9% del PIB). Por Comunidades, destacan los superávits presupuestarios registrados por Extremadura (1,6% del PIB) y, en menor medida, por Navarra (1,0% del PIB), Asturias (0,9% del PIB), Canarias (0,9% del PIB) y Cantabria (0,8% del PIB). En sentido contrario, la Región de Murcia (-1,1% del PIB) y la C. Valenciana (-1,9% del PIB) continúan siendo las Comunidades con mayores déficits, pero con una mejora respecto a 2023. En el caso de la Comunidad Valenciana el déficit hubiera sido del -1,7% sin el impacto de la DANA.

Fuente: IGAE (2025a) y Elaboración Propia

En la Tabla 3, se muestran las liquidaciones del SFA necesarias para calcular el saldo fiscal corregido. Las liquidaciones correspondientes a 2021 y 2022 son definitivas. Para 2023 se ha incluido la previsión comunicada por el Ministerio de Hacienda. Y la liquidación de 2024, por su parte, ha sido estimada adaptando a dicho año la metodología descrita en De la Fuente (2021).

Fuente: Ministerio de Hacienda (2024, 2025), De la Fuente (2021) y Elaboración Propia

Como resultado de nuestra estimación, la liquidación para 2024 va a ser previsiblemente positiva, en torno al 0,8% del PIB, similar a la prevista de 2023 y significativamente inferior a la registrada para 2022 (1,5% del PIB). No obstante, dicha estimación está reflejando el aumento de la recaudación de impuestos producido en 2024 por encima de las previsiones reflejadas en las entregas a cuenta de ese año incluso en su versión actualizada.

La Tabla 4, por su parte, muestra cuál ha sido la evolución del saldo corregido de liquidaciones del SFA a su año de devengo, es decir, se restan las liquidaciones del año t-2 y se suman las liquidaciones del año t. De forma que el año 2024 está mostrando las entregas a cuenta de 2024 más la liquidación estimada de 2024. El saldo corregido para 2024 fue de -0,9%, siendo el saldo presupuestario de cierre -0,1%, es decir, se observa un fuerte empeoramiento de éste, explicado por la menor liquidación estimada para 2024 (0,8%) en comparación con la liquidación de 2022 (1,5%).

Esta forma de trasladar las liquidaciones del SFA desde el año en que se cobran al año en que se generan permite una interesante lectura. A saber, se obtiene el escenario virtual en que se situarían las CC.AA. si recibiesen todos sus recursos de manera contemporánea en el momento en que se generan y con pleno impacto del ciclo económico.

Fuente: Elaboración Propia

La Tabla 5 ofrece la información necesaria para calcular el saldo cíclico anteriormente explicado, que se muestra en las dos primeras columnas y referidas a los años 2023 y 2024. Tal y como se anticipaba más arriba, las semielasticidades y output gaps de las diferentes CC.AA. muestran una notable heterogeneidad, al igual que los pesos de los recursos procedentes del SFA.

Así, las CC.AA. con menores participaciones en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, en relación con el resto de recursos que reciben por tributos cedidos y/o Fondos de Suficiencia Globales negativos, muestran un menor peso en los recursos procedentes de la nivelación del SFA. Es el caso de Baleares, la Comunidad de Madrid y Cataluña. En consecuencia, en estas CC.AA. las semielasticidades del saldo presupuestario estimadas con respecto a los recursos procedentes de la nivelación nacional son inferiores a la media nacional. Por su parte, las semielasticidades del saldo con respecto a los recursos exclusivos de cada hacienda regional, recogidos en la columna encabezada con “comunidad”, muestran una heterogeneidad autonómica ligada sobre todo al peso de dichos recursos sobre el PIB regional, según las expresiones arriba detalladas.

Por su parte, el output gap en 2024 ha sido notablemente positivo para el conjunto del país (1,3), destacando los elevados valores de Baleares (3,2) y Canarias (2,7). En el lado contrario, Extremadura, la C. Valenciana y la Región de Murcia registraron las cifras más reducidas: 0,5 en el caso extremeño y 0,8 para ambas Comunidades levantinas.

Las cifras de output gaps para 2023 que estimamos la anterior edición de este informe han sido moderadamente corregidas a la baja. Esto se puede explicar por la sensibilidad de la metodología del filtro Hodrick-Prescott a la incorporación de nueva información, en especial en los años finales de la serie, las estimaciones de la AIReF para 2024 y las previsiones del BBVA para 2025 y 2026 utilizadas han influido en la distancia estimada del PIB real al crecimiento del PIB tendencial de las CC.AA.

En consecuencia, los saldos cíclicos estimados por CC.AA. muestran la heterogeneidad propia de las semielasticidades y los output gaps, combinadas en ocasiones en sentido opuesto. Así, CC.AA. con elevado output gap pero reducida semielasticidad del saldo presupuestario a dicho output gap (Baleares) pueden presentar superávits cíclicos muy similares a otras con diferentes ingredientes: Extremadura, con reducido output gap pero elevada semielasticidad. Las combinaciones son múltiples, compartiendo todas un impacto positivo del ciclo económico sobre sus cuentas públicas de 2024 en torno al 0,1%-0,3% del PIB.

Fuentes: Datos elaboración Output Gap: AIReF (2025a), BBVA (2025) y elaboración propia

La Tabla 6 muestra, a continuación, el saldo cíclicamente ajustado, definido como la diferencia entre el saldo corregido y el saldo cíclico. Como puede verse, el saldo cíclicamente ajustado para 2024 es el mismo al registrado en 2023: -1,1% PIB. Esta estabilidad agregada contrasta en la sección cruzada por CC.AA. La Rioja, Baleares y Cantabria han empeorado sustancialmente con variaciones por encima del 1% del PIB. En sentido contrario, Andalucía y Extremadura han mejorado de manera notable su saldo cíclicamente ajustado en 2024 con respecto a 2023. Ambas CC.AA. fueron precisamente las que más empeoraron este saldo en la comparativa entre 2023 y 2022, en una muestra más del carácter “bipolar” o de “dientes de sierra” de nuestra gobernanza fiscal (Martínez, 2025).

Fuente: Elaboración Propia

En la siguiente etapa deben ajustarse las operaciones y/o medidas no recurrentes, más conocidas como one-offs. Estas operaciones hay que excluirlas porque solo influyen con carácter temporal en el saldo y, por tanto, no son permanentes. En la Tabla 7 se recoge cuál ha sido el impacto de dichas medidas no recurrentes de ingresos y gastos sobre el saldo fiscal de 2023 y 2024.

En años anteriores a 2023 estas cifras han sido relativamente cuantiosas. Estaríamos hablando de los ingresos extraordinarios de la compensación de la liquidación negativa de 2020 y la compensación por el impacto de la liquidación de 2019 debido al cambio del SII del IVA de 2017. Así, según nuestros trabajos anteriores ⁸ , estas operaciones registraron un valor positivo del 0,4% del PIB en 2022, con una distribución del impacto relativamente heterogénea entre las diferentes regiones.

⁸ Para más información véase: Díaz et al. (2022, 2023 y 2024), Díaz y Marín (2021) y Marín (2020).

Tanto en 2023 como en 2024, las cifras se reducen sustancialmente y quedan limitadas al impacto del volcán de La Palma en las cuentas autonómicas de Canarias, todavía al terremoto de Lorca en la Región de Murcia y, más recientemente, a la DANA sufrida en Valencia. Los valores agregados para 2024 se sitúan en el 0,03% del PIB.

Fuente: Elaboración Propia

Finalmente, una vez descontadas las operaciones no recurrentes se obtiene el saldo estructural de las CC.AA., que está recogido en la Tabla 8. El saldo estructural de las CC.AA. para 2024 fue negativo, del -0,9% del PIB, e idéntico al reestimado para para 2023. Por Comunidades, se replica el patrón del saldo cíclicamente ajustado de la Tabla 6, dada la reducida envergadura de las one-offs. Así, se confirma que tanto La Rioja, Baleares y Cantabria han empeorado sustancialmente mientras que Andalucía y Extremadura, en un efecto simétrico y en sentido contrario a la comparativa 2022-2023, han mejorado de manera notable.

Dos CC.AA. registraron superávit estructural en 2024: Canarias (del 0,7% del PIB) y Navarra (del 0,8%). Por el contrario, la Comunidad Valenciana y la Región de Murcia repiten un año más como los gobiernos autonómicos mayor déficit público estructural, en este caso acompañadas por Baleares, La Rioja y Cataluña.

El idéntico resultado agregado para el saldo estructural entre 2023 y 2024 no sorprende. Tanto 2023 como 2024 han sido ejercicios con notables similitudes en lo financiero. Los Presupuestos Generales del Estado de 2023 se prorrogaron para 2024 con una actualización de las entregas a cuenta muy alineada con un ciclo económico expansivo de similar intensidad. Los objetivos fiscales de estabilidad presupuestaria y deuda pública se encontraban suspendidos en 2023 y no fueron aprobados por las Cortes Generales, y por tanto no eran jurídicamente vinculantes, en 2024 (Martínez, 2024). Tan solo la regla de gasto, sobre la que existen notables incertidumbres en su definición y aplicación (Martínez, 2025), aparece como única regla fiscal operativa. Eso sí, sometida a un perfil muy volátil en su cumplimiento, lo que puede también explicar el que algunas CC.AA. con malos saldos estructurales de 2023 hayan mejorado sustancialmente en 2024, y viceversa. También hay que recordar la propuesta del Gobierno sobre la condonación de la deuda autonómica en manos del Estado. Esto podría haber provocado una evidente relajación de la falta de disciplina fiscal, con el consiguiente déficit estructural.

Fuente: Elaboración Propia

Según la serie histórica de saldos estructurales estimada en nuestros informes anteriores, recogida en el Gráfico 1, el saldo estructural de las CC.AA. se ha movido en torno a déficits del [-0,4, -0,6]% del PIB durante los años 2015-2021, exceptuando el año 2020, en el que se alcanzó el valor más negativo hasta ese momento, con un -1% del PIB. El año 2022 presentó un atípico positivo del 0,2% del PIB, explicado en gran medida por los ingresos extraordinarios recibidos por las CC.AA. y referenciados en ediciones anteriores de este informe. Y en los años 2023 y 2024 el déficit público estructural se ha elevado hasta -1,1% del PIB.

A modo de resumen, en el Gráfico 2 se muestran cuáles han sido los ajustes y operaciones realizados para alcanzar el saldo estructural en 2023 y 2024 partiendo del saldo presupuestario para el conjunto del subsector. En la Tabla 9 se ofrecen esos mismos resultados desagregados por CC.AA. y referidos al año 2024.

Como puede observarse, se parte de un saldo negativo para 2023 y 2024 del -0,9% y del -0,1% del PIB, respectivamente. Sin embargo, tras realizar los ajustes pertinentes para llegar al saldo estructural, nos encontramos en ambos años un déficit público estructural del -1,1% del PIB. Para el año 2023, los ajustes apenas alteran dos décimas el saldo presupuestario en su definición hacia el estructural. Pero en 2024, con una liquidación esperada (y a recibir en 2026) sustancialmente inferior a la de 2022 pagada en 2024, las diferencias entre el saldo presupuestario según Contabilidad Nacional y el estructural aquí estimado es muy importante, del orden de 0,8 décimas del PIB.

Esta situación es especialmente llamativa en CC.AA. que, según el cierre oficial de sus cuentas, presentaron superávits pero que, al descontar el efecto de las liquidaciones y ciclo económico, muestran déficits públicos estructurales de envergadura variable. Es el caso de la mayoría de ellas: Andalucía, Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia, Baleares, La Rioja y Castilla y León.

Fuente: Elaboración Propia

Una lectura complementaria podría realizarse si no corregimos el efecto de las liquidaciones sobre el saldo presupuestario para imputarlas al ejercicio en que se generaron y las consideramos directamente en el año en que se cobran. En definitiva, los gobiernos autonómicos deciden su política fiscal sobre la base de los recursos que reciben en el año en curso, independientemente de que éstos se correspondan con entregas a cuenta referidas al año t o procedan de la liquidación del SFA del año t-2.

En este sentido, partiendo igualmente de los datos de saldo presupuestario (Tabla 2), replicamos la metodología anterior con la única salvedad de que no calculamos el llamado saldo fiscal corregido. Realizando, por tanto, los ajustes por ciclo económico y por operaciones one-off de gastos e ingresos llegamos a los resultados de saldo estructural que se recogen en la Tabla 10.

Fuente: Elaboración Propia

Con esta aproximación alternativa, se comprueba cómo el déficit público estructural estimado para 2024 modera su cuantía. Lo que pone de manifiesto el significativo impacto que el decalaje de dos años asociado a las liquidaciones del sistema de financiación puede ejercer sobre las decisiones de política fiscal tomadas por las CC.AA. El saldo estructural se reduce desde un déficit anteriormente estimado del -1,1% del PIB hasta otro del -0,3% si imputamos las liquidaciones en el ejercicio en que se cobran.

El sentido en que este decalaje afecta a la toma de decisiones fiscales por parte de los gobiernos regionales está por determinar. De un lado, pudiera pensarse que, al retrasar el impacto de los ciclos económicos sobre las finanzas autonómicas, las CC.AA. retrasan también los ajustes fiscales derivados de un crecimiento de los ingresos menos vigoroso, manteniendo la inercia del gasto y, por consiguiente, alimentando los déficits públicos estructurales. De otro lado, cuando las liquidaciones son positivas, las CC.AA. reciben esos recursos como si fueran estructurales y, por tanto, con capacidad para incrementar el gasto discrecional y permanente de las CC.AA., afectando también así sustancialmente al saldo estructural. La experiencia reciente nos muestra que cuando las liquidaciones son negativas, las CC.AA. no realizan su pago como pasó con la liquidación de 2020, que fue perdonada, o consiguen un aplazamiento de las mismas como ocurrió con las liquidaciones de 2008 y 2009 que todavía se están pagando. En definitiva, desacompasar la generación de recursos de su recepción por parte del gobierno encargado provoca más interferencias en la sostenibilidad de las decisiones fiscales que otras alternativas que favorecen la simultaneidad de gastos e ingresos públicos.

No obstante, el sistema de financiación territorial se encuentra en estos momentos tan distorsionado por decisiones discrecionales al margen del funcionamiento convencional según la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias (De la Fuente, 2025), que cualquier potencial explicación del impacto de las liquidaciones sobre las decisiones autonómicas de gasto e ingresos debe exponerse con mucha cautela.

4. Conclusiones

En este documento se ofrecen estimaciones del saldo público estructural de las CC.AA. para los años 2023 y 2024. Para ello, se parte del saldo presupuestario de las regiones según la Contabilidad Nacional, que fue del -0,9% del PIB en 2023 y del -0,1% del PIB en 2024. La operativa seguida ha eliminado el efecto del ciclo económico y las operaciones no recurrentes sobre las finanzas públicas autonómicas.

En particular, los ajustes realizados han sido los siguientes. En primer lugar, se han trasladado las liquidaciones del SFA a su año natural. Este ajuste de liquidaciones se elevó al 0,1% en 2023 y al 0,7% en 2024, ambos en términos de PIB. En segundo lugar, se ha descontado el efecto del ciclo económico sobre las cuentas públicas; en este sentido, situadas todas las CC.AA. en una fase expansiva del ciclo, éste ha generado unos superávits públicos del 0,1% del PIB y 0,2% del PIB en 2023 y 2024, respectivamente. A efectos de nuestro cálculo, estos superávits cíclicos incrementarán los valores negativos de los saldos estructurales.

Por último, también debe minorarse el saldo presupuestario en el importe de las operaciones no recurrentes. Tanto en 2023 como en 2024, dichas one-offs han presentado valores muy reducidos que, en cualquier caso, han sido ajustados de la cifra de saldo presupuestario en términos de Contabilidad Nacional.

Tras realizar los ajustes mencionados, se obtiene un saldo público estructural de las CC.AA. del -1,1% del PIB en 2024, lo que junto a la estimación realizada para 2023 significa el dato más negativo de la serie. Como en otras dimensiones de la actividad económica-financiera de las CC.AA., la heterogeneidad entre Autonomías es notable. Dicho desequilibrio estructural estimado alcanzaría cotas en torno al -2% del PIB en

CC.AA. como la Valenciana, Cataluña y la Región de Murcia. En tan solo dos regiones se encuentra un saldo estructural positivo: Canarias y Navarra.

De consolidarse esta situación, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las finanzas autonómicas quedaría a nuestro juicio notablemente dañada. Por el lado de los ingresos públicos es de esperar que en los próximos años sus tasas de crecimiento se moderen sustancialmente, en consonancia con el crecimiento de la economía y la convergencia hacia elasticidades de los ingresos públicos con respecto al PIB más próximas a sus valores históricos. Por el lado de los gastos, las presiones que ejercerán el envejecimiento de la población y nuevos retos como el cambio climático o la transición digital serán indudables (Marín y otros, 2024).

En este contexto, una dinámica fiscal como la revelada por el déficit público estructural estimado es incompatible con la necesaria reducción del endeudamiento a la que se enfrentan la mayoría de las CC.AA. Sobre todo, cuando aspiran a financiarse de manera ortodoxa en los mercados de capitales. Tampoco les garantiza el suficiente margen fiscal para que en momentos recesivos del ciclo puedan adoptar las políticas fiscales expansivas o, al menos, de sostenimiento de rentas y de transferencias sociales en especie (educación y sanidad principalmente) que les son propias.

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