El sistema fiscal español: situación y posibles líneas de reforma

JOSÉ M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ

Conferencia del 40 aniversario de la fundación de Fedea Estudios sobre la Economía Española 2025/25 Octubre 2025

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

El sistema fiscal español: situación y posibles líneas de reforma

Septiembre 2025

Índice

Introducción 1. El sector público en España: retos e implicaciones en el ámbito de las finanzas públicas 2. Diagnóstico del sistema fiscal español 2.1. Presión fiscal 2.2. Estructura fiscal 2.3. Indicadores fiscales: aspectos metodológicos 2.4. Retos, restricciones y problemas 3. La reforma del sistema impositivo español en el contexto internacional 3.1. Objetivos y principios básicos 3.2. La reforma tributaria: referencias de alcance internacional 3.3. El sistema impositivo español: posibles líneas de reforma 3.4. Consideración de otros aspectos 3.5. Relación de medidas: resumen 4. Consideraciones finales: recapitulación 4.1. El proceso de reforma fiscal: cuestiones preliminares 4.2. El proceso de reforma fiscal: algunos aspectos básicos Apéndice: esquemas y gráficos.

Introducción

La configuración del sistema fiscal es una cuestión de enorme trascendencia, pero de no menos complejidad. La revisión y las propuestas de reforma de dicho sistema suelen ser abordadas, como es bien sabido, en el marco de amplias comisiones ad hoc de expertos. Difícilmente puede pretenderse formular, a escala individual, una propuesta de reforma integral.

Además, después de disponer del último Libro Blanco del Comité de Personas Expertas de 2022, con un denso contenido de 800 páginas, y casi 120 propuestas de medidas que cubren todo el espectro tributario, ¿qué más se puede decir sobre la reforma fiscal en España?

El objetivo de este trabajo es, pues, bastante modesto: simplemente, esbozar las coordenadas de un marco básico para el análisis del sistema fiscal español, y la consideración de diferentes pautas de actuación en conexión con dicho sistema¹.

Su contenido responde a la siguiente estructura: i) en primer lugar se efectúa un breve repaso de los retos actuales y venideros que ha de afrontar el sector público español, así como de sus principales implicaciones en el ámbito de las finanzas; ii) en segundo lugar, se ofrece un diagnóstico sintético del sistema fiscal español en la actualidad; iii) en tercer lugar, se reseñan y comentan algunas posibles líneas de reforma tributaria en España, atendiendo al contexto internacional; iv) algunas consideraciones, a modo de recapitulación, ponen fin al trabajo.

1. El sector público en España: retos e implicaciones en el ámbito de las finanzas públicas

Vivimos una época de intensos cambios y grandes transformaciones, algunas de carácter tectónico, que afectan de lleno al sector público en todos los países del mundo. La lista de megatendencias, en gran medida asociadas a otras tantas megamenazas (Roubini, 2023), es ciertamente abrumadora². Los retos sociales se multiplican y expanden, en tanto que el sector público se erige como el punto de confluencia de un inagotable repertorio de demandas de todo tipo para hacerles frente. Ya sea de manera activa, o meramente pasiva, las finanzas públicas se ven claramente afectadas por esa dinámica y sus consecuencias.³

¹ El presente texto corresponde a un documento de trabajo en proceso de revisión. Se basa en la intervención efectuada en la sesión sobre “El sistema fiscal que necesita España: ¿compromiso cumplido o reforma aplazada”, incluida en la Conferencia “40 años de Fedea: los retos de la economía española” (Madrid, 25 de septiembre de 2025). Sobre un considerable número de las cuestiones aquí abordadas, a lo largo de los últimos años, nos hemos venido pronunciando en diversos textos difundidos, fundamentalmente con fines divulgativos, fuera de los canales y formatos académicos. Por simple coherencia, dado que de ahí se nutre una parte de los contenidos del presente trabajo, y aunque en algunos casos hayan cambiado notoriamente las circunstancias del momento, hemos creído oportuno recoger las correspondientes referencias, a título meramente indicativo, siendo conscientes de que esta práctica se aparta de los estándares del formalismo académico. En la misma línea, se incluyen diversas referencias publicadas en medios periodísticos que aportan una visión actualizada de algunas tendencias en curso.

² Vid. Comisión Europea (2024, p. 4).

³ Como se señala en Agyemang y Giles (2023), “el resurgimiento de un gran sector público que es más activo en abordar las necesidades sociales plantea la necesidad de un mayor gasto público para resolver los problemas”.

Para el caso de los países de la Unión Europea (UE), el Informe Draghi (Draghi Report, 2024), que parte de la premisa de la necesidad de lograr una senda adecuada de crecimiento económico para superar los retos sociales, describe las ingentes inversiones requeridas -del orden del 5% del PIB de la UE- para digitalizar y descarbonizar la economía y elevar la capacidad de defensa (las conocidas“tres Ds”: Descarbonización, Digitalización y Defensa). Y, si a lo anterior, incorporamos las necesidades de recursos derivadas del proceso de envejecimiento poblacional, de la construcción y la conservación de las infraestructuras públicas, o de la asunción de la carga financiera de la deuda pública, entre otros factores, hemos de convenir que las tensiones a las que se ven sometidas las finanzas públicas se ven exacerbadas.

Un editorial reciente del diario Financial Times (2025a) describía un cuadro complicado: “La ratio deuda pública/PIB en los países avanzados está en torno al 110% y con una tendencia de crecimiento. Tarde o temprano, los gobiernos tendrán que afrontar las consecuencias”⁴. No puede perderse de vista, como ha expresado Gopinath (Sandbu, 2025b), que “existe un desequilibrio entre lo que se espera del Estado en términos de gasto y lo que realmente es posible dado los ingresos que se recaudan”⁵.

Dentro de ese panorama general, la situación de las finanzas públicas en España no es precisamente demasiado halagüeña. Incluso sin incorporar los requerimientos asociados al mayor gasto en defensa -cuya cuantía concreta está pendiente de ser confirmada-, ya simplemente el esfuerzo presupuestario permanente necesario, a partir de 2026, para situar la ratio deuda pública/PIB en el 60% en el año 2070 -expresado por medio del indicador S1 de la Comisión Europea- es considerable. Dicho indicador de sostenibilidad de las finanzas se cifra en unos 5 puntos porcentuales (anuales) del PIB⁶. Las presiones sobre el gasto público a largo plazo, como ilustra la OCDE (2023b, p. 37), son significativas en diversas áreas.

[3] La sostenibilidad de la deuda pública a largo plazo: indicador S1

⁴ Según las proyecciones del FMI (2024b, p. 1), la deuda pública mundial se aproximará al 100% del PIB mundial en el año 2030. Y, desde el propio FMI, G. Gopinath (Sandbu, 2025b) afirmaba que “hace falta un cambio estratégico en la política fiscal en todo el mundo”.

⁵ Como documentan Gaspar et al (2025), los niveles de deuda y de déficit en muchos países siguen siendo elevados y preocupantes según estándares históricos.

⁶ El indicador S1 se compone de tres elementos: i) la «situación presupuestaria inicial», que mide la diferencia entre el saldo primario estructural de 2025 y el saldo primario estructural de estabilización de la deuda; ii) las «necesidades de financiación», relacionadas con la distancia entre la ratio actual de deuda pública sobre el PIB y el valor de referencia del 60%, y iii) los costes futuros de envejecimiento demográfico. Vid. Comisión Europea (2025a, p. 20), y AIReF (2025b; 2025d).

En el gráfico [4] se refleja la situación de las finanzas públicas de los países de la UE en función de los dos criterios básicos de la Unión Económica y Monetaria (UEM), el déficit y la deuda de las Administraciones Públicas. España se encuentra entre los países con mayor deuda pública (por encima del 100% del PIB), y con un déficit público, hasta hace poco, superior al 3% del PIB, y hoy día en ese entorno⁷.

[4]

Por su parte, según las proyecciones de la AIReF (2025a, p. 177), “El proceso de envejecimiento de la población impone una elevada presión sobre unas finanzas públicas cuya situación de partida ya es vulnerable por la persistencia del déficit estructural y el elevado nivel de deuda pública. En un hipotético escenario base sin medidas adicionales, la deuda pública alcanzaría un 181% del PIB en 2070. Durante las próximas décadas hasta 2050, el incremento de la deuda vendría motivado principalmente por un deterioro de déficit primario por la presión de los gastos ligados al envejecimiento. Posteriormente, aunque remitan parcialmente estas presiones, la carga financiera asociada a un elevado nivel de deuda seguirá ejerciendo una presión al alza de la senda de deuda” [5]. En estos escenarios, según la Comisión Europea (2025b, p. 24), España tendrá que dedicar una media del 41% de sus ingresos fiscales a pagar pensiones públicas en el período 2022- 2050⁸ [6].

La conclusión es bastante evidente: España necesita una significativa reestructuración de sus finanzas públicas para asentarlas en una senda sostenible y poder generar suficiente espacio fiscal para encarar los retos sociales existentes y para responder a futuras perturbaciones (OCDE, 2023b, p. 30; FMI, 2025, p. 13) [7].

⁷ Hay que tener presente que simplemente los intereses de la deuda representan un 2,5% del PIB, y que el déficit estructural era del 4,5% sobre el PIB en el año 2023. La OCDE (2023b, p. 28) destacaba la existencia de “un gran déficit estructural”.

⁸ Manteniendo constantes, como porcentaje del PIB, los ingresos de 2022.

Con independencia de la magnitud de los ajustes y del grado de urgencia, una revisión de las finanzas públicas ha de centrarse en sus dos vertientes, la del gasto y la del ingreso. La OCDE (2023b, p. 32) reconoce que “la consolidación fiscal requerirá probablemente basarse tanto en mejorar la eficiencia del gasto como movilizar recursos adicionales”. Y el propio Comité de Personas Expertas para la Reforma del Sistema Tributario (Instituto de Estudios Fiscales, 2022, p. 82) señala que, “independientemente de la combinación de las ratios de gastos e ingresos públicos sobre el PIB por la que se opte para la consolidación fiscal y la eliminación del déficit público estructural, aumentar la eficiencia del gasto público debe ser también un objetivo importante en el medio plazo para todos los niveles de la administración pública en España”.

En definitiva, como se recoge en Instituto de Estudios Económicos (2022, p. 20), “la reforma de nuestro sistema tributario no es la única reforma fiscal que necesita nuestra economía. Se debe mirar también al otro componente del saldo fiscal, analizando de qué modo se emplean los recursos públicos conseguidos. Esto es, se debe abordar una reforma fiscal por el lado del gasto público, y más concretamente, poniendo el foco en la mejora de la eficiencia de dicho gasto”⁹.

[8]

Vertiente del gasto público

Atención a su naturaleza:

No exhaustivo (transferencias)

Exhaustivo (consumo e inversión)

inputs-costes [necesidad de ingresos]-organización-objetivos-gestión-actividades-outputconsecuencias

Criterios 3Es: Economía-Eficiencia-Eficacia

Conexión con el crecimiento económico

Presupuestación base cero

Posibles ganancias de productividad

Contabilidad de costes

Enfoque de gestión de balance intertemporal

Respecto a la vertiente del gasto [8], evidentemente, hay que tener en cuenta su composición y la diferente naturaleza de sus partidas. Dado el elevado peso de las prestaciones sociales dinerarias, así como el de los intereses de la deuda y el de otros compromisos ineludibles, la cuantía del gasto discrecional es muy inferior a la del total¹⁰. Ahora bien, eso no excluye la posibilidad de revisar y, en su caso, ajustar las normas que determinan la evolución de los programas de transferencias y subvenciones¹¹. Asimismo, los beneficios fiscales, como forma de gasto público indirecto, deben someterse a un escrutinio estricto y minucioso¹². También deben ser objeto de examen las obligaciones contingentes.

⁹ En este contexto, se ha planteado que los típicos comités de expertos constituidos para abordar reformas tributarias se conviertan en comités de reforma presupuestaria (Romero-Jordán, 2021).

¹⁰ En España, como en la UE en conjunto, los gastos públicos ligados al Estado del bienestar representan en torno a los dos tercios del gasto público total. Según The Economist (2024a), los Estados se han embarcado en una enorme expansión en el gasto relacionado con los derechos, sin que haya habido un incremento equiparable en los impuestos. De esa manera, la redistribución está desplazando al gasto en otras funciones del gobierno, perjudicando la calidad de los servicios públicos (Domínguez Martínez, 2024g).

Por lo que se refiere al gasto de carácter exhaustivo, habría que llevar a cabo un examen del proceso productivo de cada programa con base en el siguiente esquema: inputs-costes[necesidad de ingresos]-organización-objetivos-gestión-actividades-outputconsecuencias¹³.

El FMI (2025) reclama la priorización de los gastos que mejoran el crecimiento y aumentar la eficiencia del gasto¹⁴. Idealmente, sería necesario aplicar un enfoque de presupuestación base cero de manera exhaustiva, al menos cada cierto número de años¹⁵. En todo caso, aun cuando sólo fuera factible alcanzar unos ahorros modestos, la certeza o, al menos, la percepción social de que se lleva a cabo una adecuada administración de los recursos públicos es fundamental para la moral fiscal de la ciudadanía, que puede ejercer una notable influencia en el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.

Por otro lado, partiendo de la premisa del respeto a las preferencias sociales por la configuración de un modelo de organización territorial no necesariamente coincidente con el resultante de una optimización corporativa global, no habría que renunciar a la aplicación de mecanismos de coordinación que permitieran el aprovechamiento de sinergias y economías de escala¹⁶. Adicionalmente, hay que tener presente que, hoy día, la

¹¹ Para Gopinath (Sandbu, 2025b), “la reconstrucción de los amortiguadores fiscales implicará reducir el gasto y examinar muy de cerca el gasto en prestaciones sociales, incluyendo la sanidad y la seguridad social”.

¹² Esta línea es hoy particularmente necesaria, por cuanto la denominada “agenda moderna del lado de la oferta” se sustenta en programas de estrategia industrial articulada en el otorgamiento de ventajas fiscales. Vid. Haldane (2024).

¹³ A título de ejemplo, la relación entre el gasto en educación y los resultados cognitivos es abordada en el informe del FMI sobre la economía española de 2025 (FMI, 2025). En un gráfico recogido en este informe (FMI, 2025, p. 15), se observa cómo España se encuentra considerablemente alejada de la frontera de eficiencia estimada, que marca los resultados más altos alcanzados en pruebas estandarizadas de enseñanza secundaria, para distintos niveles de gasto en educación secundaria por estudiante, expresados en paridades del poder de compra. La posición de España implica ineficiencia tanto en términos de producto (no se llega al máximo posible para el nivel de gasto incurrido) como de factores (a tenor de lo observado, sería posible obtener los mismos resultados cognitivos con una menor cuantía de gasto).

¹⁴ Según la OCDE (2023b, p. 36), en comparación con sus pares europeos, la composición del gasto público en España es menos favorecedora del crecimiento.

¹⁵ A tenor de su envergadura, suele ser considerada una aspiración irrealizable, casi utópica. No obstante, recientemente, en China, se ha puesto en marcha, en el ámbito de los gobiernos locales, una reforma en esta línea, mediante la que se “requiere a los funcionarios justificar cada concepto en sus presupuestos desmesurados (ie, para comenzar de cero) cada año”. Vid. The Economist (2025c).

¹⁶ Según la OCDE (2019a, p. 16), “la cuestión no debería ser si la descentralización es buena o mala en sí misma, sino que los resultados de la descentralización —en términos de democracia, eficiencia, rendición de cuentas y desarrollo regional y local— dependen en gran medida de la forma en que se diseña y se aplica. La descentralización no debe considerarse una panacea para cualquier tipo de problema al que se enfrente un país, ni debe verse como un objetivo en sí mismo. Más bien es un medio para alcanzar determinados obietivos"

Vertiente de los ingresos públicos

Papel de los impuestos en redistribución:

Tax mix: relevancia para crecimiento económico y subjetivización

Paradigma dominante → ampliación bases & moderación tipos

¹⁷ En algunos servicios, son factibles apreciables aumentos de la productividad. Vid. Harford (2024). En otros, sin embargo, debido a la intensidad en trabajo, dicha enfermedad de costes es inevitable (The Economist, 2022). Como señala Coyle (2025), la organización de los servicios públicos, con una visión end-to-end, es crucial para la productividad.

¹⁸ Ya con anterioridad, el FMI (2018a, p. viii) hacía hincapié en que “Los balances del sector público… dan cuenta de la totalidad de lo que el Estado posee y debe, ofreciendo una visión fiscal más amplia que va más allá de la deuda y los déficits… Una mejor gestión del balance permite a los países aumentar los ingresos, reducir los riesgos y mejorar la formulación de las políticas fiscales… Pero la riqueza neta no cuenta para la capacidad del estado para recaudar impuestos en el futuro, que es por lo que el análisis de balance intertemporal -que combina la riqueza actual con los ingresos y gastos futuros- es importante”. Este enfoque constituye una pieza fundamental para disponer de información adecuada de la actuación del sector público (Domínguez Martínez, 2024f). Como subrayan Ball et al. (2021), el hecho de ignorar la riqueza neta es distorsionador, lleva a una medición errónea de la sostenibilidad de la deuda, y crea un sesgo contra la inversión. En contraposición, los gobiernos que se centran en la riqueza neta tienen un incentivo para invertir en activos productivos. Vid. Ball et al. (2022).

Una vez establecido el nivel de gasto necesario y asumible, resulta imperativo disponer de fuentes de ingresos suficientes y sostenibles¹⁹ [9]. Un enfoque alternativo llevaría a cuantificar primero el montante de los ingresos alcanzables, que actuaría como restricción presupuestaria. No obstante, la situación actual de las finanzas públicas lleva a considerar que este último debería ser el enfoque apropiado. Como de forma patente ha sintetizado Sandbu (2025b), interpretando las recomendaciones provenientes del FMI, “las demandas deben ajustarse a los ingresos y no al revés”.

De entrada, es oportuno identificar los ingresos no financieros recurrentes que pueden complementar la aportación de los impuestos y las cotizaciones sociales: tasas, contribuciones especiales, precios públicos, ingresos patrimoniales, y transferencias, básicamente²⁰. Según Ball et al. (2022), “los gobiernos de hoy han olvidado en gran medida la importancia de un inventario ajustado de sus activos. Este problema, ligado a los sistemas contables públicos, impide la valoración y una gestión eficiente de los activos”. Como solución proponen identificar los activos ocultos mediante la realización de un mapa de activos y su gestión a través de un fondo de riqueza pública²¹.

Seguidamente se exponen algunos posibles criterios orientadores generales sobre la actuación del sector público.

Un aspecto clave es cómo abordar la lucha contra la desigualdad económica. Como indica la OCDE (2024a, pp. 9-10), el sector público dispone de una diversidad de instrumentos, basados en la regulación y en el gasto público, para mitigar la desigualdad. Las medidas impositivas se conciben como un complemento de tales políticas²². Los distintos canales a través de los cuales los sistemas fiscales pueden afectar a la desigualdad pueden resumirse del siguiente modo: a) impacto directo sobre la desigualdad después de impuestos (a través de impuestos directos personales y de impuestos indirectos); b) financiación de programas de gasto público (transferencias directas y otros programas como los de educación, sanidad y desempleo); c) impacto sobre la desigualdad antes de impuestos (incentivos sobre el trabajo, el ahorro y la inversión).

Dado que los diversos aspectos de la desigualdad (oportunidades, renta y riqueza) se retroalimentan, las intervenciones públicas han de combinar políticas predistributivas (que afectan a las rentas antes de impuestos y transferencias) y políticas redistributivas (que reducen las diferencias de renta resultantes del mercado) (FMI, 2021, p. xii).

¹⁹ McWilliams (2024) plantea tener en cuenta el ritmo de variación de los ingresos fiscales en relación con la gestión del sector público: “si los aumentos fiscales comienzan a llegar al punto en el que la cantidad del ingreso que generan está disminuyendo, esto pone más presión sobre los gobiernos para gestionar el sector público de una forma que requiera menores alzas fiscales”. Por otro lado, como se pone de manifiesto en De Clerck et al. (2025), existe margen para la mejora de los sistemas contables a fin de proporcionar una mejor información en las estadísticas fiscales.

²⁰ En los países de la OCDE, el peso de los ingresos no fiscales dentro de los ingresos no financieros muestra una horquilla muy amplia, que va desde menos del 6% en Irlanda a más del 38% en Noruega (Domínguez Martínez, 2025c). España, con algo más de un 10%, se encuentra ubicada entre las últimas posiciones.

²¹ Vid. Domínguez Martínez (2022c). Por activos públicos comerciales se entiende cualquier activo capaz de generar renta si se gestiona profesionalmente. Incluyen los activos operacionales (como los servicios básicos de energía y agua) y de transporte (aeropuertos, puertos, metros), así como los activos inmobiliarios. El FMI (2018a) ha estimado que los activos públicos comerciales tienen globalmente un valor equivalente al doble del PIB global.

²² Vid. Domínguez Martínez (2024b).

En línea con lo argumentado por Tanzi (1998, p. 21), consideramos que, a largo plazo, el factor más determinante en la distribución de la renta es la distribución del capital humano²³. Asimismo, el empleo es una de las formas más efectivas de combatir la desigualdad. A este respecto, son reveladoras las palabras de A. Banga (2025), presidente del Banco Mundial, para quien “Los puestos de trabajo son la forma más efectiva para construir economías autosuficientes, reducir las necesidades humanitarias y crear demanda de bienes. También fortalecen la estabilidad global incidiendo en las causas fundamentales de la delincuencia, la fragilidad y la migración masiva”²⁴. El gasto público es la vía más eficaz que puede utilizar el sector público para la redistribución²⁵.

Además, la mera redistribución por la vía fiscal no mejora las posiciones absolutas de los menos favorecidos. El caso de Irlanda es verdaderamente llamativo dentro de la UE. Siendo el país con una menor presión fiscal, es el que presenta el mayor impacto redistributivo global por los sistemas impositivo y prestacional (Comisión Europea, 2025b, p. 133).

Por lo que concierne específicamente a los ingresos fiscales, se estima conveniente una revisión a fin de lograr la neutralidad en diversos apartados (forma jurídica para el desarrollo de una actividad empresarial, alternativas para la financiación empresarial, distintos instrumentos de ahorro…).

Respecto a la tax mix, por cuestiones de transparencia y de adaptabilidad a las circunstancias subjetivas, somos partidarios de un sistema fiscal con preponderancia de la imposición directa. No obstante, no se puede perder de vista que no existe la posibilidad de diseñar un sistema fiscal de nueva planta en su integridad, sino que la estructura histórica actúa como condicionante de primer orden²⁶. Además, a la hora de perfilar la composición, es preciso atender al ranking de los impuestos en función de los costes de eficiencia aparejados y a su impacto en la competitividad fiscal internacional²⁷ [10]. La OCDE (2023b, pp. 33-34) considera que España tiene margen para obtener ingresos adicionales a partir el IVA, los impuestos medioambientales y otras accisas, “que son inferiores a los obtenidos por sus contrapartes europeas de la OCDE”, con el argumento adicional de que “recurrir más a estas bases impositivas limitaría las distorsiones al crecimiento económico”²⁸.

²³ Como destaca Keeley (2015, p. 80), una de las áreas de actuación pública más importantes para hacer que el crecimiento sea más inclusivo es la educación, “que es clave en la determinación de las oportunidades vitales de cada individuo”.

²⁴ Giles (2023) lo expresa con claridad: “lo que realmente importa para una genuina reducción de la pobreza es el crecimiento económico. Éste mejora las perspectivas de empleo para las familias más pobres al tiempo que provee de más fondos para que el gobierno redistribuya sin perjudicar a los demás”.

²⁵ Vid. López Laborda et al. (2025). Existe una considerable base de evidencia empírica según la cual una redistribución (no extrema), y la reducción asociada de la desigualdad, están vinculadas con un mayor y más duradero crecimiento económico. Vid. Ostry et al. (2014). No obstante, la relación entre imposición, desigualdad y crecimiento se muestra altamente dependiente del contexto (OCDE, 2025b, p. 13). Como se señala en OCDE (2012, p. 16), “a pesar de la extensa literatura teórica sobre el vínculo entre desigualdad y crecimiento, no ha surgido ningún consenso general y la evidencia empírica es bastante inconclusa”.

²⁶ Como se señala en REAF (2022), “las reformas fiscales no pueden ser radicales… ni podemos ni necesitamos reinventar el sistema fiscal que está sufragando el Estado del bienestar…”.

²⁷ Mientras que la evidencia empírica no es del todo concluyente respecto al impacto del aumento de la presión fiscal sobre el PIB, dada la influencia de diversos factores, sí es más robusta la relación entre la tax mix y el crecimiento económico. Vid. Alinaghi y Reed (2021), y Romero-Jordán (2024).

En este contexto, entendemos pertinente asumir, asimismo, el “principal paradigma de la reforma de la política tributaria” de las últimas décadas (Martínez-Vázquez, 2025), orientado a la ampliación de las bases y a la reducción de los tipos impositivos. Su fundamentación radica en la obtención de iguales o mayores ingresos con un sistema tributario menos distorsionador de la actividad económica.

Asimismo, compartimos el requerimiento apuntado por Balasundharam et al. (2023, p. 20), en el sentido de que “cualquiera que sea la combinación de las medidas de consolidación de la política económica que un país pueda elegir, debe estar sustentada en reformas estructurales duraderas que ayuden a promover el crecimiento y a proteger a los vulnerables”²⁹.

En definitiva, nos encontramos en un escenario el que los gestores del sector público han de encarar tres objetivos: i) cubrir mayores necesidades de gasto; ii) contener un pronunciado incremento en la deuda pública; y iii) movilizar más ingresos fiscales. Según Selassie y Tigin (2021), al menos para una serie de países no desarrollados, se presenta el denominado trilema del policymaker: “un acto de equilibrio increíblemente difícil se necesita pues los esfuerzos para abordar un elemento inevitablemente actuarán a costa de los otros dos”³⁰. A la vista de la magnitud de los retos existentes en los países avanzados, no puede decirse que los ministros de finanzas de estos se enfrenten a disyuntivas fáciles o cómodas, máxime cuando ya no se trata sólo de contener la deuda, sino de reducir el saldo acumulado.

²⁸ En este mismo sentido se pronuncia el FMI (2024, p. 2). Con carácter general, la Comisión Europea (2024a, p. 4) aboga por trasladar parte de la carga fiscal de la imposición del trabajo hacia la imposición medioambiental y la imposición recurrente sobre la propiedad inmobiliaria. En un repaso de una serie de estudios, Durante y Michel (2021, p. 1) señalan que “los impuestos, particularmente los que recaen sobre la renta individual y societaria, perjudican el crecimiento económico”. En España, desde hace años se viene planteando la importancia del diseño de las medidas tributarias para limitar las distorsiones sobre el crecimiento (FMI, 2018b, p. 2). Como indica Walczak (2024), “a pesar de su impopularidad, el impuesto sobre la propiedad es relativamente eficiente económicamente, y sustituirlo por cualquier alternativa perjudicaría el crecimiento económico”.

²⁹ A partir de un repaso de diversas experiencias de consolidación fiscal, Durante (2023) concluye que los resultados exitosos se basan en: i) un enfoque gradual y centrado en el gasto, con una cuidadosa consideración de los efectos para el crecimiento de las políticas seleccionadas; ii) en caso de subidas de impuestos, elevación de los impuestos sobre el consumo, racionalización de los gastos fiscales, y ampliación de las bases.

2. Diagnóstico del sistema fiscal español

A nuestro entender, esta tarea de diagnóstico lleva a la necesidad de abordar inicialmente una serie de aspectos³¹.

³⁰ El problema se agrava cuando los gobiernos han debido adoptar medidas de rebaja fiscal para aliviar crisis de coste de la vida que ha afectado a familias y empresas en todo el mundo. Vid. OCDE (2024d, p. 6).

³¹ Un análisis general del sistema impositivo español se lleva a cabo en Domínguez Martínez (2015b).

2.1. Presión fiscal

La evolución de la presión fiscal en los países de la OCDE muestra que la media ha pasado del 25% en 1965 al 34% en 2022 (OCDE, 2024b) [12]. Se observa un rango muy amplio entre los países con mayor y menor presión fiscal, cifrado actualmente en unos 30 puntos porcentuales³². España supera ya claramente la media de los países de la OCDE.

[13]

[14]

³² Francia era en 2022 el país con mayor presión fiscal de la OCDE, del orden del 48%; en el otro extremo estaba México, que no llegaba al 20%. Como se señala en OCDE (2025d, p. 14), “los ingresos fiscales siguen difiriendo ampliamente entre países”.

Centrándonos en la evolución de la presión fiscal en España³³ [14], en 1965 estaba por debajo del 15%. En 1977, apenas rozaba el 20%. Desde entonces, aunque con algunas oscilaciones, presenta un perfil ascendente. En 1987 llegaba al 30%, y alcanzó un máximo en 2007, por encima del 35%. Como consecuencia de la crisis económica y financiera de 2009-2012, hubo una acusada caída, a la que ha seguido una fase de recuperación, que la ha llevado a máximos históricos, en la cota del 38%, con tendencia ascendente. De hecho, algunas proyecciones gubernamentales apuntaban hace poco a cotas cercanas al 40%, que no se han alcanzado, en parte por las recientes revisiones al alza del PIB. Entre 2020 y 2023, los ingresos fiscales en España han crecido un 34%³⁴ [15].

España está situada, junto a otros siete países, en la franja de presión fiscal del 35% al 40%, ya bastante cerca de la media de los países de la Unión Europea (40%)³⁵.

³³ Vid. Domínguez Martínez (2024h).

³⁴ En Gobierno de España (2022, p. 78) se recogía una cifra de presión fiscal del 39,1% para el año 2021. La OCDE (2023b, p. 28) hace referencia a “una inusualmente alta elasticidad de los ingresos respecto a la producción”. El FMI (2025, p. 7) atribuye el dinamismo de los ingresos públicos en 2024 a un buen comportamiento continuado del mercado de trabajo, la falta de ajuste de los tramos del IRPF a la inflación, y la elevación de los tipos de cotización de la seguridad social en los tramos más altos. Por su parte, el Banco de España (2025, pp. 90-91), basándose en Balladares y García Miralles (2025), destaca el fuerte incremento de los ingresos públicos en España en 2024, en particular del IRPF, que ha aumentado su peso en el PIB en 1,3 puntos porcentuales entre 2019 y 2024: “De este incremento, se estima que aproximadamente un 23% se debe a un crecimiento del empleo y de los salarios por encima del PIB, mientras que el restante 77% se debería al aumento de los tipos medios efectivos como consecuencia de la no actualización plena de los parámetros de dicho impuesto”. La evolución temporal de la carga impositiva real sobre la renta del trabajo se aborda en Domínguez Martínez (2025g).

³⁵ En función de la consideración como referencia de la media simple o de la media ponderada, las diferencias pueden cambiar apreciablemente. Respecto a la zona euro, en 2022, la presión fiscal española superaba la cifra de la media simple. Vid. García Díaz (2023, p. 3). La OCDE (2024b, p. 17), en sus estadísticas fiscales, utiliza la media simple. Sin embargo, Eurostat (2024), respecto a la media de la UE, ofrece la cifra media ponderada, si bien sin especificar directamente este detalle. Para el año 2023, la presión fiscal española (37,0%) coincide prácticamente con la media no ponderada de la UE (37,1%), y queda por debajo de la ponderada (40,0%).

2.2. Estructura fiscal

Por lo que respecta a la evolución de la estructura de los ingresos fiscales en los países de la OCDE, puede apreciarse lo siguiente [16]: a) un retroceso del peso relativo del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF); b) conversión de las cotizaciones sociales en el principal ingreso; c) participación estable del impuesto sobre sociedades (IS); d) irrupción y auge del impuesto sobre el valor añadido (IVA); e) menor importancia de los impuestos especiales; y f) estabilización de la imposición sobre la riqueza. No obstante, según se resalta en OCDE (2025d, p. 15), “al igual que con el nivel de ingresos fiscales, la composición de las estructuras tributarias variaba considerablemente entre los países de la OCDE en 2022”.

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[17]

En comparación con los países de la OCDE, en España [17]: a) las cotizaciones sociales tienen un mayor peso; b) también los impuestos relacionados con la riqueza; c) por el contrario, es menor la importancia de la imposición sobre el consumo, y la del impuesto sobre sociedades; y d) es similar la relevancia del IRPF. La OCDE sitúa a España entre los países en los que las cotizaciones sociales son la principal fuente de ingresos fiscales [18].

[18]

Si tomamos como término de referencia los países de la Unión Europea, observamos que en España: a) es más elevado el peso de las cotizaciones sociales; b) y también el del IRPF y el de los impuestos especiales; c) coincide la importancia del IVA; d) en contraposición, es menor la participación del IS y la de otros impuestos indirectos no asociados al consumo.

En líneas generales, siguiendo un esquema parecido al de la UE (Comisión Europea, 2022b, p. 20), el total de ingresos fiscales se divide en tres partes de tamaño muy similar, cada una, por tanto, en torno a un tercio: cotizaciones sociales, impuestos directos, e impuestos indirectos [19].

En España, como en los países de la Unión Europea en promedio, la fiscalidad sobre el trabajo (que incluye las cotizaciones sociales) representa algo más de la mitad de los ingresos fiscales; la imposición sobre el consumo aporta algo más de una cuarta parte, y la imposición sobre el capital, algo menos³⁶.

España destaca, por otro lado, por ser uno de los países con mayor descentralización fiscal en el nivel regional o estatal, siguiendo la estela de un Estado federal como Alemania.

[20]

En el gráfico [20] se muestra la evolución de la estructura del sistema fiscal español entre 1975 y 2021. Los cambios más significativos son los siguientes: i) el peso de las cotizaciones sociales disminuye en 12 puntos porcentuales, en tanto que el del IRPF aumenta en más de 8; ii) el de la imposición sobre ventas (merced a la aplicación del IVA) aumenta en casi 3 puntos porcentuales, mientras se reduce algo la importancia relativa de los Impuestos Especiales³⁷; y iii) Las participaciones del Impuesto sobre Sociedades y de la imposición sobre la riqueza aumentan ligeramente.

Finalmente, con más detalle, podemos apreciar el peso relativo de las principales categorías económicas de los ingresos públicos no financieros en el año 2022. Pese a lo indicado, es manifiesta la preponderancia de las cotizaciones sociales, frente a los distintos agregados impositivos [21]. Lo que se percibe aún más cuando hacemos la comparación con cada uno de los impuestos [22].

³⁶ En el bien entendido de que, en su gran mayoría, los impuestos sobre el capital son realmente impuestos corrientes en términos económicos.

³⁷ La falta de indexación de los tipos de gravamen específicos, expresados en euros, es una de las causas del retroceso recaudatorio relativo de algunos impuestos especiales (Romero-Jordán, 2024).

[21]

[22]

El Índice de Competitividad Fiscal Internacional elaborado por la Tax Foundation (2024, p. 3) clasifica los países según la competitividad y la neutralidad de sus sistemas fiscales³⁸. Dentro de los países integrantes de la OCDE, España se encuentra ubicada en los últimos lugares (puesto número 33 de 38 países, con peores posiciones en la imposición societaria y en la relativa a la propiedad)³⁹ [23]. El tipo máximo del IRPF se encuentra entre los más elevados de los países de la OCDE (Mengden, 2024a), y, entre los de la UE, España es el país con un mayor gravamen sobre las inversiones en capital.

³⁸ Entendiendo por esta la magnitud de las distorsiones económicas asociadas a los impuestos aplicados.

³⁹ Vid. Instituto de Estudios Económicos (2023; 2024a).

2.3. Indicadores fiscales: aspectos metodológicos

Aunque al abordar este tipo de datos, habitualmente quedan soslayados, creemos que es obligada una referencia a determinados aspectos metodológicos relacionados con los indicadores fiscales [24].

Indicadores fiscales: aspectos metodológicos

Presión fiscal:

Limitaciones metodológicas → posibles comparaciones no homogéneas √ Velo ante los factores determinantes

Esfuerzo fiscal:

√ Inadecuación del Índice de Frank

√ Presión fiscal necesaria en España para igualar al de Bulgaria: 74%.

Progresividad:

√ Elección de base de referencia

✓ Cómputo anual vs ciclo vital

Volatilidad fiscal:

√ Flotabilidad vs Elasticidad

\[\varepsilon_ {T, Y} = \frac {\Delta T / T}{\Delta Y / Y} = \frac {\Delta B / B}{\Delta Y / Y} \times \frac {\Delta T / T}{\Delta B / B}\]

Cuña fiscal del trabajo:

✓Definición estándar vs ajustada (coste neto empleador y CSS como salario diferido)

Visión general del ciclo impositivo:

√Esencial para identificar las causas del desfase fiscal

a) Presión fiscal

De entrada, al interpretar el significado de la presión fiscal, no puede obviarse que se trata de un indicador sujeto a considerables limitaciones metodológicas, que pueden dar lugar a una patente falta de homogeneidad en las comparaciones internacionales, por ejemplo, en función del mayor o menor uso de gastos fiscales en lugar de gastos directos [25].

Por otro lado, la presión fiscal se basa en una cifra final única que esconde los factores determinantes y la verdadera carga soportada por los contribuyentes efectivos⁴⁰ [26]. A este respecto, nos parece de gran interés poder contar con estudios que muestran la carga tributaria completa soportada por un individuo o por una familia en un año, o en el conjunto del ciclo vital⁴¹.

⁴⁰ Después de constatar que la presión fiscal en España es inferior a la media de la UE, se señala en REAE (2022) que “no sabemos si se debe al fraude o a los mavores beneficios fiscales" E planteamiento del Instituto de Estudios Económicos (2021; 2023) para diferenciar entre “presión fiscal normativa” y “presión fiscal efectiva” ofrece una vía interesante para mejorar la visión sobre la carga tributaria real (Sanz-Sanz y Romero-Jordán, 2020; Domínguez Martínez, 2021c; 2022d).

Para hacernos una idea adecuada del alcance de la fiscalidad es conveniente ver la interacción de los diferentes factores dentro del ciclo impositivo: a) la normativa aplicable; b) las bases imponibles potenciales; c) las bases imponibles efectivas; d) el cumplimiento de las obligaciones fiscales; e) la eficacia recaudatoria; y f) el efecto de la coyuntura económica.

b) Esfuerzo fiscal

Recientemente, se viene prestando gran atención, con un interés renovado, a un indicador complejo y controvertido como es el del esfuerzo fiscal. De manera destacada, el Instituto de Estudios Económicos (2024b, p. 22), según el cual España realiza un esfuerzo fiscal que es un 14% superior al del promedio de la UE. Bulgaria aparece como el país con mayor esfuerzo, del 195%, en tanto que Irlanda tiene el menor, con un 22,5% del referido promedio. Los cálculos parecen estar basados en el índice de Frank, que, como es bien sabido, se define simplemente como el cociente entre la presión fiscal (como porcentaje del PIB) y el PIB per cápita. Esta extremada simplicidad lleva a una patente falta de significación económica⁴². Es cierto que la renta per cápita es un condicionante básico de la presión fiscal, pero no se da una relación tan elemental ni determinista. Como muestran los datos, hay una gran dispersión de la presión fiscal entre países con nivel semejante de renta por habitante [27].

[27]

⁴¹ Vid. REAF (2024a) y Domínguez Martínez (2004).

⁴² El índice de Frank viene dado por el resultado de multiplicar la recaudación impositiva (T) por la población (POB), y de dividir este importe por el cuadrado de la población: (T/PIB)/(PIB/POB) = (T x POB)/PIB².

[28]

En el gráfico [28] podemos ver los países de la UE ordenados según el índice de Frank en el año 2023. Con respecto a la media, España tiene un índice equivalente al 105,5%. En [29] podemos ver la presión fiscal necesaria en cada país para igualar el índice de Frank de Bulgaria: España tendría que llegar al 74%, Irlanda, al 235%, y Luxemburgo, al 277%.

[29]

Una alternativa pragmática e ilustrativa para el cálculo del esfuerzo consistiría en efectuar una especie de disección del proceso que lleva a la obtención de una recaudación determinada como porcentaje del PIB. A tal efecto, procedería diferenciar una serie de componentes en la línea señalada (Domínguez Martínez, 2025b).

c) Progresividad:

Usualmente, la progresividad impositiva, de cualquier impuesto, o del sistema fiscal en su conjunto, se mide como el porcentaje que representa la carga impositiva en un año concreto respecto a la renta. Este enfoque es objetable desde dos puntos de vista. De un lado, el término de comparación no tiene por qué ser necesariamente la renta, si hay otra base, por ejemplo, el consumo⁴³, que sea la que se considere la más adecuada. De otro, la limitación a un solo ejercicio impide apreciar la progresividad en el conjunto del ciclo vital, a lo largo del cual la renta puede presentar notorias oscilaciones⁴⁴ [30] [31].

[30]

[31]

⁴³ Que, como es bien sabido, es una base superior a la de la renta desde el punto de vista de la equidad en el conjunto del ciclo vital.

⁴⁴ Vid. Domínguez Martínez (2016a). Los estudios empíricos sugieren que la desigualdad respecto al conjunto del ciclo vital es usualmente más reducida que en un año concreto. Vid. FMI (2014a).

Por otra parte, se observa una tendencia que propugna pasar del concepto de equidad impositiva, centrado en el lado impositivo de la actuación presupuestaria, al de equidad fiscal, que toma en consideración los dos lados de la ecuación, el del impuesto y el del gasto (Bray, 2022).

d) Flotabilidad vs elasticidad:

Al analizar la evolución de la recaudación fiscal en un país respecto al PIB, conviene distinguir entre la flotabilidad (buoyancy) fiscal, que recoge la variación total de los impuestos, y la elasticidad fiscal, que computa únicamente la variación asociada a la coyuntura, excluyendo la derivada de los cambios normativos introducidos (OCDE, 2022c; 2023a)⁴⁵ [32].

[32]

Indicadores de volatilidad fiscal

Flotabilidad fiscal: variación total de los impuestos, tanto automática como discrecional.

Elasticidad fiscal: variación automática de los impuestos.

\[\varepsilon_ {T, Y} = \frac {\Delta T / T}{\Delta Y / Y} = \frac {\Delta B / B}{\Delta Y / Y} \times \frac {\Delta T / T}{\Delta B / B}\]

Estabilidad fiscal: capacidad de un impuesto para generar una cierta cantidad de ingresos y mantener dicho nivel

e) Cuña fiscal del trabajo:

Se define habitualmente como la diferencia entre el coste total de un empleador y el salario neto percibido por el empleado, como porcentaje del referido coste total del empleador (OCDE, 2025c, p. 2) [33]. Sin embargo, debe tenerse presente: i) el carácter de gasto deducible del coste empresarial en el IS; y ii) la equivalencia económica de las cotizaciones sociales, en una gran parte, como salario diferido, que, al menos parcialmente, debería incluirse dentro de las percepciones del empleado. Sobre la base de lo anterior, la cuantía de la cuña fiscal efectiva se reduce drásticamente [34].

⁴⁵ En el período 1980-2021, España es el país de la OCDE que tiene un mayor índice de flotabilidad nominal. Vid. OCDE (2023a, p. 55). De particular interés resulta la metodología utilizada por la AIReF (2024, 2025c) para el análisis de la variación de los ingresos tributarios.

[34]

f) Análisis desde el punto de vista del ciclo impositivo en su conjunto:

En términos generales, la recaudación tributaria de un país depende básicamente de los siguientes factores: normativa fiscal, actividad económica real, hechos imponibles originados, sujeción tributaria efectiva, cuantificación de bases imponibles, liquidación tributaria, sistema de retenciones a cuenta, control administrativo, y régimen sancionador de los incumplimientos. Una política efectiva contra el fraude tendrá como objetivo que haya una tasa de conversión próxima a la unidad entre las bases imponibles generadas y las gravadas. Un análisis de las variables que inciden en cada uno de los factores mencionados se antoja requisito crucial para una política impositiva adecuada (Domínguez Martínez, 2018b) [35].

Aunque, evidentemente, el tratamiento del fraude ha de adaptarse a las diferentes categorías que se dan en la práctica, parece claro que las inversiones en conocimiento, detección y erradicación de dicho problema son altamente rentables desde un punto de vista social⁴⁶. En este contexto, resulta de gran interés la metodología utilizada en el Reino Unido para estimar el “desfase fiscal” completo (HMRC, 2025), en el que se incluye la merma total de la recaudación por los siguientes tipos de comportamiento: elusión, ataque delictivo, error, evasión, descuido, economía sumergida, interpretación legal, y falta de pago.

g) Contribución tributaria total:

Se trata de un concepto que viene utilizándose recientemente y que pretende medir “el impacto total que representa el pago de los impuestos por parte de una compañía”, incluyendo, a tal efecto, tanto los “impuestos soportados” como los “impuestos recaudados”, que “no suponen un coste para las compañías distinto del de su gestión” (retenciones e ingresos a cuenta del IRPF, IVA y demás impuestos sobre productos y servicios recaudados, y cotizaciones sociales a cargo de empleados) (PwC, 2025; 2021). De manera más restrictiva, el Instituto de Estudios Económicos (2025a, p. 15) propone un indicador denominado contribución fiscal empresarial total, “centrado, en los impuestos que las empresas abonan de forma directa, incluyendo no solo el pago del impuesto de sociedades, así como el de las cotizaciones sociales a cargo del empleador, sino que se incluyen adicionalmente otros impuestos directos (p. ej., IBI, IAE…) e indirectos (p. ej., IVA, ITP…)”.

A este respecto, consideramos que lo más oportuno es establecer una adecuada distinción entre estas tres dimensiones: i) impuestos soportados (formalmente); ii) impuestos recaudados, y iii) incidencia económica⁴⁷. Como se expresa en Milanez (2017, p. 7), “puede haber a menudo grandes diferencias entre la obligación fiscal legal, la obligación fiscal de canalización del pago de ingresos fiscales, y la incidencia económica en última instancia”⁴⁸.

⁴⁶ Vid. Domínguez Martínez (2025h), y Domínguez Martínez y Molina Morales (2021).

⁴⁷ Una comparación internacional se ofrece en Enache (2025a).

2.4. Retos, restricciones y problemas

La configuración de los sistemas impositivos responde al juego de una serie de factores económicos, sociales, tecnológicos y políticos [36]. Actualmente se están registrando cambios intensos en cada uno de esos ámbitos, lo que está dando lugar a un marco muy complejo para los sistemas impositivos.

Un marco con retos y exigencias crecientes en diversos frentes [37]:

Al sistema fiscal se le pide que aporte recursos para cubrir las ingentes necesidades de gasto público relacionadas con el envejecimiento poblacional, el Estado del bienestar, el medioambiente, las infraestructuras o la defensa nacional.

Partiendo de que hay que asumir el coste anual de la deuda pública acumulada.

Se reclama, por otro lado, la aplicación de impuestos para disminuir de manera efectiva la emisión de gases de efecto invernadero, y para corregir la desigualdad económica.

Resulta, asimismo, necesaria su adaptación a la transformación digital y a las nuevas realidades económicas.

⁴⁸ La distinción no es fácil en la práctica. Así, por ejemplo, “la responsabilidad de remesa legal describe el requerimiento legal para enviar una cantidad de obligación fiscal al gobierno por cuenta de otros” (Milanez, 2017, p. 8). Sin embargo, en el caso del IVA, el sujeto pasivo del IVA es, generalmente, el empresario, quien está obligado a ingresar, en razón de esa condición, el impuesto que, supuestamente, se traslada hacia el consumidor final.

Sin embargo, no pueden ignorarse las restricciones y limitaciones existentes. Entre otras, las elevadas ratios de deuda pública, el nivel ya alcanzado por la presión fiscal, la actuación de las que Tanzi (2000) denominaba «termitas fiscales» (que forman un ejército al que se añaden nuevos efectivos, como las criptomonedas), la constatación de que los impuestos generan efectos económicos distorsionantes, o la pérdida de soberanía tributaria nacional efectiva⁴⁹.

En este contexto, se está tomando una mayor conciencia de los efectos económicos asociados u originados por la imposición. Hay una gama de cuestiones que deberían ser objeto de consideración. Entre éstas pueden señalarse las siguientes [38]:

a) Relevancia de los costes de cumplimiento fiscal, favorecidos por la complejidad de las normas tributarias, dentro de los costes regulatorios⁵⁰.

b) Atención a los efectos distorsionantes de los impuestos.

c) Cuña fiscal del trabajo, como condicionante del equilibrio en el mercado de trabajo.

d) Efecto amplificador de los impuestos en el coste del capital.

⁴⁹ Escrivá de Romaní (2025) señala que “cada vez resulta más perceptible el conflicto incipiente entre la soberanía fiscal patria y las exigencias cooperativas o de subordinación impuestas por diversos entes supranacionales”, por no mencionar las restricciones factuales de un entorno económico globalizado sujeto a una feroz competencia por atraer actividad económica. La experiencia reciente del Reino Unido en relación con el régimen aplicable a los non-doms (aquellas personas cuva residencia permanente para fines fiscales está fuera de dicho país) deia bastante claro que, incluso cuando se trata de revertir una situación de privilegio fiscal, pueden producirse efectos de deslocalización. Vid. Financial Times (2025c). Aun cuando no ha estado ausente una controversia sobre su alcance efectivo. Vid. Parker et al. (2025).

⁵⁰ En el caso del Reino Unido, resulta altamente llamativo que, para el sistema fiscal en su conjunto, un 45% del desfase fiscal sea imputable a errores cometidos por los contribuyentes. Vid. Barbour (2024) y Financial Times (2024d).

e) Consideración de la incidencia impositiva en términos económicos, a fin de avanzar en la difícil tarea de determinar quién soporta los impuestos en última instancia⁵¹.

f) Atención a los costes ocultos de la imposición, que pueden llegar a ser bastante relevantes, como evidencian diversas estimaciones del “exceso de gravamen”.

[38]

La consideración de los efectos económicos de la imposición

[39]

Sistema fiscal español: relación de problemas

⁵¹ La introducción de cambios recientes en el sistema impositivo español y de otros países revela la importancia de la perspectiva de la incidencia económica. Así, por ejemplo, en Inglaterra, el mero anuncio de subidas en los impuestos sobre las apuestas ha dado lugar a expectativas de la aplicación de peores condiciones, en perjuicio de los clientes. Vid. Giusti (2025). Otro caso significativo es el referente a la aplicación de un tipo de gravamen más bajo del IVA sobre tampones y compresas (Domínguez Martínez, 2022b).

[41]

Sistema fiscal español: retos significativos

i. Persistencia de un déficit público estructural.

iii. Ingentes necesidades de gasto ligadas al envejecimiento poblacional, al proceso de transición energética, a las dotaciones de infraestructuras, a los programas de defensa, de I+D...

iv. Logro de un sistema fiscal bien posicionado internacionalmente.

v. Configuración de un sistema fiscal capaz de conjugar adecuadamente los requerimientos en los planos recaudatorio, de eficiencia y de redistribución.

vi. Mejora de la simplificación y de los costes de cumplimiento.

Dentro de ese escenario general, el sistema fiscal español presenta un conjunto de problemas y se enfrenta a un elenco de retos significativos [39].

Entre los problemas pueden señalarse:

i. Excesiva dependencia de los tributos relacionados con el trabajo.

ii. Falta de cumplimiento pleno de algunos principios impositivos básicos [40]:

a. Generalidad (fraude fiscal, elusión fiscal…).

b. Igualdad (falta de equidad horizontal y de equidad vertical…).

c. Continuidad (política de “parcheos fiscales”…)⁵².

d. Certeza (inseguridad jurídica…).

e. Orden económico (exceso de gravamen, falta de neutralidad…).

f. Congruencia y sistematización (doble imposición de los dividendos, tratamiento de la vivienda…).

iii. Deterioro de la competitividad fiscal internacional.

iv. Elevada magnitud de beneficios fiscales.

v. Inexistencia de un marco estable, coherente y seguro en el que desarrollar la competencia fiscal interterritorial.

vi. Corresponsabilidad fiscal insuficiente en parcelas de la fiscalidad relacionada con la financiación autonómica.

vii. Renuncia a la equidad horizontal en el tratamiento de la familia en el IRPF.

viii. Desnaturalización del Impuesto sobre el Patrimonio, con abstracción de las condiciones del entorno económico.

ix. Distorsión en el IS respecto al tratamiento del coste de la financiación con recursos propios y con recursos ajenos.

x. Problemas causados por la interacción entre la progresividad del IRPF y la inflación.

xi. Pérdida de contributividad de las cotizaciones sociales.

xii. Existencia del fenómeno de la trampa de la pobreza.

Entre los retos y limitaciones pueden mencionarse [41]:

I. Persistencia de un déficit público estructural.

II. Existencia de un enorme saldo de deuda pública.

III. Ingentes necesidades de gasto ligadas al envejecimiento poblacional, al proceso de transición energética, a las dotaciones de infraestructuras, a los programas de defensa, de I+D…

IV. Logro de un sistema fiscal bien posicionado internacionalmente.

V. Configuración de un sistema fiscal capaz de conjugar adecuadamente los requerimientos en los planos recaudatorio, de eficiencia y de redistribución.

VI. Mejora de la simplificación y de los costes de cumplimiento.

3. La reforma del sistema impositivo español en el contexto internacional

3.1. Objetivos y principios básicos

Toda reforma fiscal va encaminada a alcanzar determinados objetivos prioritarios y ha de estar inspirada por una serie de principios básicos. Aparte del objetivo intrínseco de cualquier reforma tributaria, inseparable del papel de los impuestos en la aportación de los recursos necesarios para la financiación del sector público, cuando está a punto de concluir el primer cuarto del siglo veintiuno, es difícil excluir del perímetro aspiracional alguno de los vectores identificados, recogidos más adelante, en el contexto de los países occidentales desarrollados⁵³. Entre estos, los de impulso del crecimiento económico, protección del medioambiente, justicia distributiva y eficacia recaudatoria ocupan un lugar destacado⁵⁴ [42].

⁵² Incluso ha llegado a hablarse de que, en los últimos años, “estamos atravesando un período de deconstrucción de nuestro sistema tributario debido a la propuesta y aplicación de múltiples figuras tributarias que aparecen, por acarreo político, sin un sentido claro de integración en un sistema fiscal coherente y bien estructurado” (Rubio Guerrero, 2024).

[42]

Por otro lado, la relación de principios impositivos como marco de referencia es bastante amplia. Por su relevancia, puede ser de interés tomar en consideración el planteamiento básico efectuado en el influyente Informe Mirrlees (Mirrlees, 2010), que se inclina, en su esencia, por un sistema impositivo progresivo y neutral, destacando la importancia de estas tres palabras:

Sistema: se considera que un buen sistema fiscal -que, junto con el sistema prestacional, debe tener una estructura coherente- ha de estructurarse para cubrir las necesidades globales de gasto, evitando reservar ingresos para finalidades específicas.

Progresivo: se propugna alcanzar la progresividad (contribución mayor en términos relativos para las personas con mayor nivel de ingresos) de la forma más eficiente posible. Además, se considera que lo ideal sería valorar la progresividad, no en función de la renta percibida en períodos anuales, sino atendiendo a los recursos obtenidos en el conjunto de la vida de las personas.

Neutral: un sistema fiscal que trate las actividades económicas similares de forma similar será más simple, evitará discriminaciones y minimizará las distorsiones económicas. No obstante, se sostiene que la eficiencia requiere a veces efectuar discriminaciones negativas (tabaco, alcohol, actividades contaminantes) o positivas (ahorro para la jubilación, I+D).

⁵³ Vid. Domínguez Martínez (2015a; 2024e).

⁵⁴ Cabe añadir específicamente el objetivo de favorecer el desarrollo social, a través de la adopción de medidas selectivas centradas en colectivos merecedores de protección especial (Rubio Guerrero, 2021a; 2021b).

Si tuviéramos que seleccionar un número relativamente reducido de principios dentro del amplio elenco existente, nos decantaríamos por el siguiente sexteto: i) suficiencia; ii) equidad; iii) minimización de los costes de eficiencia; iv) coherencia y sistematización; v) economicidad, y vi) competitividad fiscal internacional.

La aplicación de un impuesto suele tener, en la práctica, trascendencia económica. Idealmente, debe hacerse en el marco de una reforma fiscal que habilite un sistema tributario sistemático, ordenado y coherente. Dentro o fuera de una reforma general, cualquier propuesta de impuesto debería estar fundamentada en informes técnicos que validen su estructura y evalúen sus efectos económicos⁵⁵.

Como ha subrayado la OCDE (2024e, p. 9), “cómo perciben los contribuyentes el sistema fiscal, y el papel de gobiernos y contribuyentes en tal sistema, es importante, y proporciona el telón de fondo sobre el que cualquier discusión sobre la reforma necesita tener lugar”. Al mismo tiempo, no puede ignorarse que, al aproximarnos a un sistema fiscal ideal, hay dos nociones de optimalidad: la económica y la cultural. Esta última tiene presente que los países tienen diferentes valores y sugiere que la política impositiva debe reflejar tales valores (Haddinga, 2023).

Además, a tenor de los grandes desafíos existentes para el sector público, es preciso tener en cuenta la advertencia que, desde el FMI, traslada Gopinath (Sandbu, 2025b), en el sentido de que “es inevitable realizar un reajuste, y nuestra investigación demuestra que, por lo general, para lograrlo es necesario poder comunicarse con las comunidades para transmitirles lo que hay que hacer. Además, puede ser muy útil hacerlas participar en el diseño de las nuevas políticas. Así pues, si se van a llevar a cabo reformas, no bastará con decir que la mayoría se beneficia de ellas y que, por lo tanto, no hay que preocuparse por la minoría que no lo hace. Creo que será fundamental involucrar a todos, a todas las partes interesadas, para asegurarse de que todos se vean beneficiados por las reformas” ⁵⁶.

Un repaso permite identificar los principales vectores de las tendencias recientes de reforma fiscal en los países de la OCDE. Entre estos pueden destacarse [43]:

La percepción acerca de la necesidad de crear un marco favorable a los factores condicionantes del crecimiento, esto es, de un sistema fiscal amigable para el crecimiento.

La adecuación a un marco de globalización y de competencia fiscal internacional, y a la nueva economía.

La mejora de la gobernanza fiscal, o

La corrección de los problemas medioambientales.

⁵⁵ La utilización de modelos de equilibrio general puede resultar de gran utilidad en este sentido. A este respecto, pueden verse AIReF (2025e) y Owice for Budget Responsibility (2014).

⁵⁶ El proceso de ejecución de una reforma tributaria puede verse favorecido si se adoptan una serie de pautas. Vid. Martínez-Vázquez (2025).

3.2. La reforma tributaria: referencias de alcance internacional

Antes de abordar el caso español, puede ser ilustrativo recordar algunos planteamientos de reforma tributaria por tratarse de referencias significativas de alcance internacional.

A partir de los criterios antes mencionados, el Informe Mirrlees (Mirrlees, 2010) se decanta, entre otras, por las siguientes propuestas:

i. Utilización de una sola tarifa en el IRPF, con dos o tres tipos impositivos, para gravar todos los ingresos, permitiendo deducir íntegramente los costes necesarios para obtener la renta.

ii. Exoneración de tributación para los rendimientos “normales” del ahorro y del capital, gravando las ganancias por encima de dicho nivel estándar.

iii. Integración de las cotizaciones sociales dentro del IRPF.

iv. Aplicación del IVA, al tipo general, a todos los bienes y servicios, en combinación con una serie de medidas redistributivas consistentes en reducciones del IRPF y aumentos en prestaciones sociales en función de los ingresos familiares. Las exenciones en el IVA se consideran distorsionantes y fuente de incremento de costes para las empresas.

v. Supresión del IVA sobre la compra de viviendas, gravando, en su lugar, el consumo anual de los servicios derivados de aquéllas.

vi. Utilización de impuestos medioambientales con dos prioridades: emisiones de gases de efecto invernadero y congestión de carreteras.

vii. Alineamiento de la tributación de la renta de empleados y autónomos.

viii. Mantenimiento del impuesto sobre sociedades, teniendo en cuenta, en el ámbito del IRPF, el impuesto ya pagado por la renta empresarial.

ix. Introducción en el impuesto sobre sociedades de una deducción por el coste de utilizar recursos propios, con objeto de evitar la asimetría existente actualmente respecto al uso de recursos ajenos (endeudamiento), que conlleva la deducción de los intereses pagados.

x. Gravamen de la transferencia de riqueza por la vía de herencias y donaciones, preferiblemente a partir de un enfoque que considere el total de percepciones a lo largo de la vida.

Igualmente, puede ser interesante cotejar el decálogo de medidas fiscales orientadas al estímulo del crecimiento y del dinamismo económicos planteadas por la Tax Foundation (2022):

i. Posibilitar una mejor recuperación del coste de la inversión en capital, mediante la implementación del full expensing (deducción del gasto en inversiones como gasto corriente) y la indexación de las tablas de depreciación de los edificios e instalaciones.

ii. Facilitar una mejor recuperación del coste y un tratamiento más simple para los gastos de I+D.

iii. Mantener el sistema del impuesto sobre sociedades en una posición competitiva, con un tipo de gravamen acorde con los prevalecientes en el contexto internacional.

iv. Eliminar la doble tributación del beneficio societario, mediante la integración plena de los impuestos sobre sociedades y sobre la renta de las personas físicas.

v. Depurar la normativa del impuesto sobre sociedades, con eliminación de gastos fiscales no eficientes.

vi. Recuperar las políticas de libre comercio, con supresión de aranceles, que dan lugar a precios más elevados para los consumidores y las empresas nacionales.

vii. Racionalizar el sistema de prestaciones sociales canalizadas a través del sistema fiscal.

viii. Eliminar las barreras fiscales al ahorro personal, posibilitando vehículos de ahorro para distintas finalidades sin penalización fiscal.

ix. Revisar y depurar la estructura de la normativa del IRPF, eliminando gastos fiscales inapropiados y logrando una estructura más simple y neutral.

x. Ajustar los elementos de IRPF para contrarrestar el impacto de la inflación en la carga tributaria.

Recientemente, el Tony Blair Institute for Global Change (Browne et al., 2025) ha difundido una hoja de ruta con vistas a reformar el sistema impositivo empresarial para hacerlo más favorable al crecimiento. Dicha hoja de ruta se basa en tres pilares centrados en la aplicación del sistema de full expensing⁵⁷, la eliminación de los beneficios fiscales relacionados con las empresas que hayan evidenciado escaso beneficio medible para el crecimiento, y la modernización posibilitada por la tecnología⁵⁸.

⁵⁷ La aplicación de dicha medida se traduce en un incremento de la inversión empresarial. Vid. Owice for Budget Responsibility (2023). En Alemania está prevista la introducción de un importante paquete de incentivos fiscales entre los que se incluyen deducciones empresariales reforzadas por la compra de maquinaria y de equipos. Vid. Chessany (2025). En los últimos años, diversos países han introducido esquemas de depreciación fiscal acelerada. Vid. OCDE (2021d, p. 42).

En el plano internacional, al abordar los procesos de reforma fiscal. nos encontramos, en palabras de Neidle (2025b), con el problema de que “cualquier debate sensato sobre impuestos, y no digamos sobre la reforma fiscal, está siendo eclipsado por el populismo fiscal. El populismo fiscal de la derecha consiste en que podemos reducir los impuestos sin que nadie (o al menos nadie a quien los populistas consideren importante) se vea afectado por recortes en los servicios o las prestaciones. Existe un árbol mágico del dinero del despilfarro gubernamental que se puede cosechar sin consecuencias. El populismo fiscal de la izquierda consiste en que podemos financiar los servicios sin que nadie (o al menos nadie a quien estos populistas consideren importante) se vea afectado por el aumento de los impuestos. Existe otro árbol mágico del dinero, en el que no existen los trade-offs".

3.3. El sistema impositivo español: posibles líneas de reforma

En definitiva, las opciones fiscales se multiplican, tanto en el ámbito de los impuestos tradicionales, como en el de nuevas figuras al hilo de los cambios económicos y tecnológicos [44]. La arquitectura del sistema fiscal vigente en España proviene de la articulada a raíz de la reforma fiscal propiciada por los Pactos de la Moncloa en 1977 (Domínguez Martínez, 2025d). Posteriormente ha habido una serie de reformas fiscales de segunda (y de tercera) generación, y hemos asistido a un goteo casi incesante de medidas fiscales [45]. Después de tan amplio recorrido, y a la vista de los grandes cambios económicos, sociales y tecnológicos que se han producido, y de otros en curso, se estima conveniente proceder a una revisión de dicho sistema desde una perspectiva integral a fin de asentar las bases de un nuevo marco adaptado a las nuevas circunstancias que sea capaz de dar una respuesta eficaz para hacer frente a los retos existentes⁵⁹.

A continuación, se esbozan algunas posibles medidas de reforma tributaria en relación con impuestos concretos, y se abordan diversas cuestiones de carácter transversal [46]:

A la vista de las diferentes opciones que suelen disputarse la forma de su configuración, podría afirmarse que el IRPF sigue siendo un impuesto a la búsqueda de un modelo: Haig-Simons, tradicional (basado en el criterio de realización), lineal, dual o semidual. Incluso el primero de ellos, que parecía condenado a permanecer recluido en los manuales de Hacienda Pública, ha conocido recientemente algunas propuestas que, de materializarse, podrían llevarlo del plano teórico a la praxis tributaria⁶⁰.

⁵⁸ Las primeras medidas fiscales del actual gobierno británico fueron en otra línea, con el propósito de aplicar aumentos fiscales sobre individuos ricos. Vid. Fleming y Romei (2025) y Financial Times (2025d). Un listado de posibles medidas de reformas impositiva se plantea en Parikh (2025b).

⁵⁹ Compartimos plenamente la opinión expresada por Freedman en el sentido de que “el enfoque general de cambiar un poco aquí y otro poco allá es, evidentemente, la forma incorrecta de abordar la reforma fiscal. En el momento en que una pieza se desajusta, todo el conjunto se viene abajo” (Agyemang, 2025d).

⁶⁰ Vid. Domínguez Martínez (2021d), y Domínguez et al. (2024b). York y Watson (2021) abogan, alternativamente, como solución pragmática frente a las dificultades del modelo de Haig-Simons, por primar la imposición sobre el consumo.

Renta anual > $100 millones

En España está vigente un modelo que suele ser calificado como dual, si bien no lo es en puridad⁶¹, toda vez que el modelo dual exigiría dar un tratamiento diferenciado a todos los rendimientos del capital, no sólo a los derivados de los activos financieros⁶².

Ligada al perfil de los distintos modelos, la forma de instrumentar la progresividad sigue ocupando un lugar central. La fórmula del impuesto lineal, basada en la combinación de un tipo de gravamen fijo con un mínimo exento, no ha quedado descartada⁶³. En el extremo opuesto, si se toma como referencia la utilidad marginal decreciente de la renta, nos encontraríamos con la aplicación de tipos marginales crecientes de manera continua, al estilo germano, hasta alcanzar el máximo establecido. La cuantía de este, que sigue siendo objeto de controversia, se muestra altamente dependiente del valor que presente la elasticidad de la renta respecto a su retribución neta. Y, como señala el FMI (2014a, p. 23), depende crucialmente de la ponderación que se atribuya al bienestar de los ricos⁶⁴.

“¿Por qué es tan difícil para los economistas y los políticos deducir la cifra correcta para uno de los números de más alto perfil en la política económica?”, se pregunta The Economist (2025b). Como posible respuesta apunta que “una razón es el juicio ético implicado. Los economistas están más confortables hablando de eficiencia que de redistribución”. Sorprendentemente, las investigaciones económicas recogen un amplio rango que va desde el -26% a más del 70%.

Una posibilidad que cobró fuerza hace años, y que hoy ha quedado soslayada, podría ser reducir el tipo máximo del IRPF en combinación con la aplicación de un impuesto sobre el gasto (de carácter directo, personal y progresivo), para los niveles de consumo muy elevados⁶⁵.

⁶¹ Pese a ello, en algunos informes, el modelo del IRPF español aparece tipificado como dual. Vid., por ejemplo, Hourani et al. (2023, p. 13). Se observa una tendencia entre los especialistas a propugnar el mantenimiento del modelo (semi)dual vigente en España. Vid. Instituto de Estudios Fiscales (2022) y Lago (2024).

⁶² Entre otros, los rendimientos del capital inmobiliario. En el caso de los rendimientos de los autónomos (Domínguez Martínez, 2019a), habría que delimitar los correspondientes al capital aportado. Un tratamiento preferente de la renta del capital es justificado habitualmente sobre la base del argumento teórico de que el capital es más móvil que el trabajo. Vid. Comisión Europea (2023a, pp. 65-66). Según la OCDE (2023d), después de computar los impuestos aplicados en el ámbito empresarial, el capital es gravado de manera más favorable que el trabajo en muchos países de la OCDE, pero en otros ocurre lo contrario. Entre estos últimos se encuentra España (OCDE, 2023d, p. 3). Hourani et al. (2023, pp. 9-10) reseñan argumentos económicos recientes que respaldan el incremento de la imposición sobre el capital.

⁶³ No obstante, Keen et al. (2008, p. 742) expresaban sus dudas acerca de la sostenibilidad de este modelo impositivo.

⁶⁴ Un problema de estos enfoques es que “el marco ignora una cuestión atemporal: ¿cuándo se beneficia la sociedad, en su conjunto, de dejar que la gente se haga rica? Esta no es una omisión menor, dados los beneficios extendidos del emprendimiento y la innovación”. La incorporación del incentivo para innovar en los cálculos de los tipos máximos óptimos puede llevar a tipos negativos. Vid. The Economist (2025a). Por su parte, Ayaz et al. (2023a; 2023b) adoptan el enfoque del óptimo inverso, que asume que el sistema de impuestos-transferencias actual es el resultado del diseño de la política óptima por el gobierno. A partir de ahí invierten el problema de la imposición óptima para descubrir el criterio de bienestar subyacente para la sociedad. Mediante dicho análisis concluyen que la progresividad impositiva óptima disminuye en respuesta a la presión fiscal.

⁶⁵ Hay diversas propuestas que plantean la sustitución total del IRPF por un impuesto sobre el consumo progresivo. Vid. Carroll y Viard (2012).

De otro lado, la aplicación del sistema de promedio acumulativo planteado por Vickrey (1939) cobra mayor relevancia, ante unos perfiles de renta más propensos a variaciones a lo largo del ciclo vital⁶⁶. Se trataría de desplazar la perspectiva de la justicia desde el enfoque anual actual (carente de un fundamento lógico) hacia otro basado en el horizonte vital.

Asimismo, sigue abierta la cuestión de considerar cuál ha de ser la referencia básica -individuo, matrimonio o familia- para calibrar la capacidad económica⁶⁷. El conflicto entre la neutralidad ante el matrimonio y la equidad horizontal es inherente a la existencia de una tarifa progresiva. A este respecto, aun cuando prevalezca la preeminencia del primero de estos objetivos, surge la duda de si tiene sentido que haya tanta divergencia entre los criterios fiscales y los civiles a la hora de considerar la distribución intrafamiliar de la renta⁶⁸. No obstante, la AIReF (2020) se pronuncia a favor de la supresión paulatina de la reducción por tributación conjunta, a pesar de considerar que sí contribuye al objetivo de adecuar el impuesto a la composición de la renta del hogar, sobre la base de que “genera un desincentivo a la participación laboral del 2º perceptor de renta (mayoritariamente mujeres) acentuando los problemas de brecha de género de la economía española”.

Introducida en España hace algunos años, procede analizar si la denominada exención con progresividad, que limita el ahorro de reducciones en la base al tipo medio del contribuyente, es o no más ventajosa que la fórmula tradicional, basada en el tipo marginal.

Dentro de unos esquemas de buena gobernanza fiscal, basada en la transparencia, deberían excluirse aquellos supuestos que impliquen un incremento encubierto de la carga tributaria, como ocurre, de manera destacada, con el problema de la progresividad en frío, además de otras distorsiones originadas por la inflación en relación con la determinación de la base imponible del impuesto. El FMI (2025) invita a descartar las medidas de consolidación fiscal basadas en la no indexación de las tarifas del IRPF.

b) Impuesto sobre Sociedades [47]:

Igualmente, son diversas las cuestiones que se suscitan en relación con el IS (Domínguez Martínez, 2023b). Partiendo de la fundamentación de algunos argumentos económicos que llevarían a cuestionar la existencia de un IS autónomo del IRPF⁶⁹, no sería realista abogar por un enfoque radical en tal sentido, lo que no debe ser impedimento para la búsqueda del modelo de relación entre el IRPF y el IS más apropiado. En este sentido, los partidarios de la integración total cuentan con el respaldo del principio de la capacidad económica. En cambio, la consideración de la competitividad fiscal internacional llevaría a evaluar opciones como la del modelo aplicado en Estonia, en el que el gravamen de impuesto se limita al momento de la distribución de beneficios⁷⁰. En cualquier caso, es preciso tener en cuenta la repercusión de la interacción de los tipos del IS y del IRPF sobre el coste de uso del capital⁷¹.

⁶⁶ Vid. Medel y Domínguez (1999), y Domínguez Martínez (2014a, pp. 242-244).

⁶⁷ Bradford (1995, p. 2) plantea si “es la renta el clasificador más apropiado, o si una medida del consumo daría un mejor reflejo del estatus económico de las familias”.

⁶⁸ Vid. Domínguez Martínez (2016b).

⁶⁹ Como argumentan De Mooij y Klemm (2021, p. 14), en puridad, no hay una fundamentación teórica para la existencia de un IS independiente. De hecho, “hay dos razones principales -ninguna de las cuales es de naturaleza fundamental; más bien proporcionar un caso pragmático para su existencia”.

⁷⁰ En lugar de un impuesto anual sobre los beneficios societarios, las sociedades sólo pagan el impuesto cuando distribuyen beneficios a los accionistas. Además, los dividendos están exentos en

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Otro aspecto para considerar sería la revisión del sistema de compensación de pérdidas, dentro del marco de opciones existentes (Domínguez Martínez, 2024a)⁷². Asimismo, debería llevarse a cabo una revisión del tratamiento de las deducciones por la amortización de activos empresariales, y el estudio de la implantación del sistema de expensing (Domínguez Martínez, 2018a).

Por otra parte, el logro de una simetría en el tratamiento de los recursos ajenos y de los recursos propios sigue siendo una exigencia para avanzar hacia la neutralidad (Domínguez Martínez, 2022a)⁷³. Además de las opciones ACE y CBIT, la propuesta de la UE conocida como DEBRA (“Debt-Equity Bias Reduction Allowance”) merece igualmente consideración en este apartado⁷⁴.

el IRPF. El impuesto sobre beneficios distribuidos es equivalente a establecer el sistema de ful expensing para las nuevas inversiones y un esquema de compensación de pérdidas ilimitado hacia delante y hacia atrás. Vid. McBride et al. (2023). Los defensores de este modelo destacan que su adopción implicaría eliminar las “sanciones” fiscales sobre la inversión en capital, así como las asimetrías en el tratamiento de los beneficios frente a las pérdidas y el de las distintas fuentes de financiación. Vid. Mengden (2025).

⁷¹ En el caso del IS, la evidencia empírica muestra que la sensibilidad de la inversión empresarial a la carga de este impuesto difiere significativamente entre empresas y activos, y depende, asimismo, de las características del diseño del IS. Vid. Hanappi et al. (2023).

⁷² En Europa, 9 países permiten compensaciones de pérdidas hacia atrás (carryback). Vid. Locker (2021) y Mengden (2024b). En Mintz (1997) se recoge una justificación de la recuperación completa de las pérdidas. En España, las entidades de reducida dimensión pueden reducir la base imponible (hasta un 10%) (con el límite de €1 millón). Los importes acumulados se añadirán a la base imponible, en los 5 años siguientes, si se da un resultado negativo. Así, la reserva de nivelación actúa como un mecanismo de compensación “carry back”.

⁷³ El sesgo hacia la deuda en el IS ha sido tradicionalmente fuerte en España. Vid. OCDE (2021a, pp. 112-113).

La minoración de los costes de cumplimiento, mediante una simplificación de los trámites formales de la declaración del impuesto, que, en algunos países, presenta unos costes muy elevados (Neidle, 2025a), debería ser también objeto de examen.

La evolución de la recaudación del IS ha acaparado una gran atención. Resulta bastante ilustrativo identificar los principales factores determinantes de la ratio impuesto sobre sociedades/PIB. La ratio puede descomponerse como producto de otras tres ratios (IS/PIB = BAI/PIB x BI/BAI x IS/BI): i) beneficio antes de impuesto sobre el PIB; ii) ratio base imponible/beneficio antes de impuesto, y iii) tipo medio efectivo.

Hay una serie de factores que influyen en cada una de estas ratios: i) el beneficio empresarial depende de la coyuntura económica, y de la elasticidad del beneficio respecto al PIB; ii) la base imponible depende de los ajustes sobre el resultado contable, esencialmente de la compensación de bases imponibles negativas de ejercicios anteriores⁷⁵, y de la exención por dividendos provenientes del extranjero⁷⁶; iii) la recaudación del impuesto, del tipo de gravamen y de los beneficios fiscales.

Es preciso, pues, atender a la evolución de las ratios anteriores⁷⁷. Se aprecia que la ratio base imponible/beneficio antes de impuesto es la que explica más claramente la evolución de la importancia relativa del impuesto sobre sociedades. La diferencia entre el beneficio contable y la base imponible viene explicada por la deducción de pérdidas acumuladas durante la crisis⁷⁸, así como por el efecto de la exención de dividendos procedentes del extranjero (para evitar la doble imposición).

En el ámbito de la fiscalidad de las multinacionales, la aplicación del programa de actuación para combatir el fenómeno BEPS resulta crucial [48], para lo cual es fundamental la implementación, de manera segura, de los Pilares I y II del Marco Inclusivo de la OCDE/G20⁷⁹ [49], para los que la coordinación internacional es primordial⁸⁰. La experiencia demuestra que no se trata en absoluto de un camino fácil⁸¹. Además, ha de tenerse presente que algunos países están compensando la mayor carga tributaria homogeneizada con la introducción de ventajas respecto al cómputo de la base imponible⁸² [50].

⁷⁴ La propuesta comprende dos medidas separadas: i) una desgravación fiscal por los fondos propios; y ii) una limitación sobre las deducciones de los intereses. La primera se calcularía en función del incremento anual en los fondos propios, que se multiplicaría por un tipo de interés nocional, basado en dos componentes (un tipo de interés libre de riesgo a un plazo de 10 años y una prima de riesgo). Vid. Baert (2024, p. 4) y Comisión Europea (2022a).

⁷⁵ La compensación tiene como límite el 70% de la base imponible previa.

⁷⁶ La participación ha de ser igual o superior al 5% del capital, y la entidad de procedencia ha de estar sujeta a tributación con un tipo mínimo del 10%. La exención afecta al 95% del importe de los dividendos.

⁷⁷ Así, según datos de la Agencia Tributaria, la ratio IS/PIB varía en función de cómo varíen las tres ratios indicadas: en 2007, las tres ratios indicadas eran, respectivamente: 20,3%, 72,3%, y 28,4% (lo que daba lugar a un 4,2%); en 2022: 24,7%, 45,8%, y 21,5% (igual a un 2,4%).

⁷⁸ Importe de €500.000 millones en 2020.

⁷⁹ Vid. Domínguez y Molina (2021).

⁸⁰ De hecho, como señalan Bunn y Bray (2025), “las reglas favorecen claramente las subvenciones públicas a empresas para compensar parte de los mayores costes derivados del impuesto mínimo”. Existe amplia evidencia de la influencia de las consideraciones fiscales en los flujos de inversión y otras decisiones corporativas. Vid. FMI (2014b, p. 15). Los efectos de la aplicación del impuesto global mínimo se analizan en Hugger et al. (2024).

⁸¹ La postura de la actual Administración estadounidense implica un importante revés (Agyemang y Tamma, 2024; The Economist, 2025f). No obstante, algunas disposiciones del régimen de

tributación mínima estadounidense pueden equipararse a la aplicación de las principales reglas del Pilar II (Díaz de Duranade y Reoyo, 2025), si bien se produce una posición desfavorable para las multinacionales europeas frente a las estadounidenses (Romero-Jordán, 2025). La situación actual del programa se expone en OCDE (2025a; 2025b) y Bunn y Bray (2025). Según Bray y McBride (2025), la solución adoptada para excluir a los grupos estadounidenses de la aplicación de normas básicas del Pilar II, a tenor de las disposiciones vigentes en Estados Unidos, no implican ninguna ventaja para tales grupos. Incluso se apunta que las normas del sistema norteamericano pueden ser más exigentes que las del Pilar II.

⁸² Como recordaba Hubbard (2021), “para que un tipo mínimo del 15 por ciento tenga sentido, los países necesitan una base imponible uniforme”. A este respecto, se ha hecho hincapié en que la aplicación del Pilar II va a desplazar la competencia fiscal desde la competencia de tipos de gravamen a la competencia de los incentivos fiscales. Vid. Bray (2025).

En el ámbito de la UE, a lo largo de los últimos años se han venido planteando distintas propuestas para la tributación de las compañías que operan en varios países, que, en algunos casos, han quedado olvidadas (Comisión Europea, 2021; 2023b)⁸³. La última corresponde a la conocida como BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation) [51]. Se trata de una propuesta, lanzada en septiembre de 2023⁸⁴, para establecer una serie de reglas comunes para determinar la base imponible del IS de grupos de compañías de la UE. Esta iniciativa va encaminada a reducir los costes de cumplimiento de las corporaciones que operan en distintos países: i) las compañías que forman parte del mismo grupo calcularán sus bases imponibles según unas reglas fiscales comunes; ii) las bases de todos los miembros del grupo serán agregadas en una base imponible única; iii) cada miembro del grupo tendrá un porcentaje de la base imponible agregada, que se basará en la media de los resultados gravables en los tres años fiscales previos. Este sistema será obligatorio para grupos que operen en la UE con unos ingresos combinados anuales de al menos 750 millones de euros. Es llamativo que el reparto de la base conjunta de las multinacionales se haga en función del resultado y no de la actividad⁸⁵.

⁸³ Recientemente, ha trascendido una nueva propuesta de impuesto a las grandes empresas (facturación superior a 50 millones de euros) que operen en Europa, en el marco de la reforma de los ingresos presupuestarios de la UE. Vid. Tamma y Hancock (2025).

⁸⁴ Si bien se venía preparando desde antes (Domínguez Martínez, 2021b).

Con esta propuesta quedaba desactivada la anterior relativa a una base imponible societaria consolidada común conocida (por sus siglas en inglés) como CCCTB. Tras un análisis comparativo, Bray y Mengden (2023a) concluyen que “El BEFIT puede ser preferible al CCCTB, pero ninguna de las propuestas actuales representa una mejora general del impuesto sobre la renta de las sociedades en la UE”. Desde nuestro punto de vista, lo ideal sería poder avanzar hacia una declaración mundial unitaria con asignación nacional en función de indicadores de actividad real⁸⁶.

c) Imposición sobre la riqueza [52]:

La justificación del impuesto sobre el patrimonio neto y del impuesto sobre sucesiones y donaciones, tradicionalmente sujeta a controversia, apunta hoy hacia una mayor polarización doctrinal, lo que se traduce en planteamientos contrapuestos en uno y otro sentido⁸⁷. En particular, ha ganado protagonismo una línea argumental que cuestiona la coexistencia simultánea de las dos modalidades de impuestos mencionadas⁸⁸. En todo caso, como se apunta en OCDE (2024f, p. 10), “en general, el análisis de la OCDE sugiere que hay considerable margen para mejorar el diseño y la efectividad de los impuestos sobre el capital para obtener más ingresos y reducir la desigualdad, especialmente a la luz del progreso hecho en la transparencia fiscal internacional”.

La controversia existente en torno a la propuesta de establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio en el Reino Unido resulta muy ilustrativa de las posiciones contrapuestas. Los posibles efectos sobre la localización de grandes fortunas centran una parte de la atención, así como las dificultades para la valoración de los activos y los pasivos⁸⁹. Adam y Miller (2021; 2025) hacen hincapié en las dificultades para la valoración de algunos activos, como los negocios privados: “es mucho más fácil gravar la corriente de renta que generan. Un impuesto anual sobre el patrimonio necesitaría aplicarse de manera general a todos los activos para asegurar que no sea fácil evitarlo… Hay fuertes razones para reformar radicalmente cómo gravamos actualmente las fuentes y los usos de la riqueza; esto incluye reformar los impuestos sobre el capital a fin de gravar adecuadamente los altos rendimientos. Un impuesto anual sobre el patrimonio sería un pobre sustituto para hacer esto”⁹⁰. No obstante, Sandbu (2021; 2025a), quien defiende el impuesto como el más favorable para el capitalismo, plantea ligar el impuesto sobre el patrimonio a los derechos de ciudadanía.

⁸⁵ Respecto a la recuperación del coste del capital, el sistema BEFIT, con carácter general, sería más desfavorable que las políticas nacionales. Vid. Bray y Mengden (2023b).

⁸⁶ Hay distintas fórmulas de asignación que podrían ser utilizadas (FMI, 2019b, pp. 31-35).

⁸⁷ Vid., por ejemplo, Sandbu (2022) y Boadway y Pestieau (2019).

⁸⁸ Un destacado partidario del impuesto sobre el patrimonio como Sandbu (2025b) aboga por implantar este impuesto como sustituto del impuesto sobre sucesiones o del impuesto sobre las ganancias de capital. En Banco Mundial (2024, pp. 20-21) parece admitirse la decantación por uno u otro modelo (sobre el patrimonio o sobre su transmisión lucrativa) de imposición sobre la riqueza. La finalidad del impuesto sobre el patrimonio -censal o recaudatoria- no puede obviarse al respecto. Para Coggan (2025), un impuesto sobre las ganancias de capital y un impuesto sobre las herencias son ya un impuesto sobre el patrimonio.

⁸⁹ Vid., por ejemplo, Coggan (2025), Financial Times (2025b) y Dunkley y Agyemang (2025). Parker (2025) se hace eco de opiniones que tildan esta figura como “impuesto estúpido”: “Seamos serios: ¿Qué ocurre si tu riqueza no está en una cuenta bancaria, sino en vinos selectos o en arte? ¿Cómo la gravarías?”.

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En suma, como se refleja en Milne (2025), “Es probable que el intenso debate [actualmente de gran relieve en Noruega] sea seguido de cerca en toda Europa, donde los impuestos sobre el patrimonio están despertando un interés cada vez mayor… Noruega demuestra que un impuesto sobre el patrimonio es sin duda viable, pero que corre el riesgo de estar sujeto a una enorme presión política por parte de los empresarios descontentos. Su impacto en la vida empresarial es más discutible, pero la falta de empresas emergentes de alto perfil en Noruega, a diferencia de su vecina Suecia, que abolió su impuesto sobre el patrimonio en 2007, es sin duda notable”⁹¹. En Alemania, el impuesto fue abolido en 1997, tras ser declarado inconstitucional, por considerar que la discriminación de bienes y activos financieros implicaba una vulneración del principio de igualdad impositiva (Drometer et al., 2018, p. 49).

⁹⁰ No puede olvidarse que, en su planteamiento tradicional, el impuesto sobre el patrimonio equivale a un impuesto sobre la renta potencial derivada de la riqueza (Scheuer y Slemrod, 2020, p. 4). Según Cremer y Pestieau (2010), “La desaparición del impuesto sobre el patrimonio es coherente con la teoría que muestra que este impuesto es redundante con el que grava las rentas del capital”. No obstante, en los últimos años se han aportado argumentos favorables a un impuesto sobre e patrimonio diferentes de los tradicionales, entre ellos uno que vincula los altos niveles de emisión de carbono con la acumulación de riqueza. Por otro lado, se argumenta que, en comparación con el gravamen de la renta del capital, un impuesto sobre el patrimonio no distorsiona las decisiones de inversión, ya que en éste la tributación es independiente de las tasas de rendimiento efectivas. Vid. Comisión Europea (2023a, p. 67).

⁹¹ A falta de una coordinación a escala internacional, la aplicación de impuestos sobre la riqueza en algunos países tiene implicaciones en la movilidad de las personas ricas. Vid. Agyemang (2024a). Mientras que algunos países están endureciendo el tratamiento fiscal de las personas ricas extranjeras, otros compiten por atraerlas. Vid. Agyemang (2024c).

Por lo que respecta al Impuesto sobre el Patrimonio en España, uno de los pocos países europeos donde se aplica (Enache, 2024), desde hace años, ha perdido su papel primigenio de impuesto censal o de control; se ha abstraído de los cambios acaecidos en el marco económico, en particular en relación con los tipos de interés alcanzables en el mercado en condiciones normales. Esa falta de adaptación puede dar lugar a tipos de gravamen efectivos muy pronunciados.

A su vez, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones puede llegar actualmente a tipos sumamente elevados para situaciones concretas, por encima del 80%. Son diversas las propuestas para acentuar la progresividad global de este impuesto, en particular la referente a la aplicación de un impuesto sobre una base de ciclo vital (OCDE, 2021e). Otras se decantan por su sustitución por un gravamen efectivo de las ganancias de capital, mediante la realización constructiva en el momento del fallecimiento (Malkiel, 2024)⁹². La introducción de este método aseguraría que las plusvalías no realizadas serían gravadas, impidiendo así la elusión permanente de la tributación sobre dichas rentas (McClelland y Hunter, 2024, p. 2; OCDE, 2021e, p. 14)⁹³.

Para The Economist (2025d), tradicional defensor de los impuestos sobre sucesiones como “la herramienta más justa para hacer frente a la hereditocracia”, estos impuestos han llegado a ser“tan impopulares que, en lugar de aplicarlos, los gobiernos han introducido una serie de lagunas jurídicas, han elevado el umbral a partir del cual se aplican o los han eliminado por completo”. Por ello, aboga por otras soluciones. Así, considera que “construir suficientes viviendas en los lugares adecuados es la medida más importante que pueden tomar los gobiernos para restablecer el vínculo entre el trabajo y la riqueza. La imposición de impuestos anuales suficientes sobre la propiedad, especialmente aquellos que gravan el valor subyacente del suelo, también ayudaría, ya que el impuesto se capitalizaría en forma de caída de los precios de la vivienda, reduciendo la relación entre el precio de la vivienda y los ingresos. Y cualquier medida que impulse el crecimiento económico, tan necesario en Europa, reduciría la relación entre la riqueza y el PIB. El apogeo de la meritocracia trajo consigo movilidad social, crecimiento y prosperidad. Con un poco de esfuerzo, esos días pueden volver”.

Respecto al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, una cuestión clave sigue siendo la relación que debe existir entre el valor catastral y el valor de mercado⁹⁴. La experiencia durante la crisis inmobiliaria de la pasada década puso de relieve algo que, hasta hace poco, parecía inverosímil, que el valor catastral pudiera llegar a superar al valor de mercado⁹⁵. De todas formas, la imposición sobre la propiedad debe contemplarse en el conjunto de la fiscalidad sobre los activos inmobiliarios, en general, y de la vivienda, en particular.

⁹² En Suiza, donde se aplican impuestos cantonales, está previsto un referéndum sobre la introducción de un impuesto federal sobre herencias y donaciones para bases superiores a 61 millones de dólares. Vid. Ruehl (2025).

⁹³ La propuesta de gravar las ganancias de capital al tipo más elevado sobre la renta ordinaria en el momento del fallecimiento es compatible con la aplicación de un impuesto sobre las herencias que recaiga sobre el valor total de la propiedad transmitida. Vid. Rosenthal y McClelland (2025, p. 2427).

⁹⁴ La OCDE (2022b) propone reformar los impuestos recurrentes sobre la propiedad asegurando que las valoraciones de la propiedad se actualicen de forma regular. La elevación del gravamen sobre las propiedades inmobiliarias puede plantear algunos problemas para pensionistas propietarios de vivienda en la que llevan viviendo durante décadas y que cuentan con rentas modestas (Fleming, 2025; Dunkley, 2025). Entre las distintas opciones para la reforma de la imposición sobre la propiedad en el Reino Unido se encuentra la del impuesto sobre las mansiones. Vid. Agyemang y Fleming (2025).

Dada la importancia de la vivienda dentro de la riqueza de las familias, debe prestarse atención al tratamiento fiscal en todas las fases del ciclo inmobiliario⁹⁶. El sistema tributario despliega sus efectivos a lo largo de todo el ciclo económico de la vivienda (Castaño et al., 2021; Domínguez Martínez, 2025e). Así, el conjunto de los tributos aplicados en el proceso de promoción inmobiliaria, desde la adquisición de suelo por el promotor hasta la entrega de la vivienda al adquirente final, pasando por las obras de urbanización y edificación, representa, aproximadamente, una quinta parte del precio final, y ello sin tener en cuenta los aprovechamientos urbanísticos previstos por la legislación. A partir de ese momento de la entrega de la vivienda, esta queda sometida al gravamen recurrente del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y, en su caso, al del Impuesto sobre el Patrimonio. También al IRPF, por los rendimientos imputados de las viviendas no arrendadas a disposición de los propietarios o de los alquileres percibidos. No es objeto de gravamen la renta (no monetaria) obtenida por los propietarios de su vivienda habitual. No obstante, sí se computa como renta en la contabilidad nacional.

Sin embargo, no hay que olvidar que el comprador tributa por el precio total en el momento de la compra, por el IVA, si se trata de una vivienda nueva, o por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales (ITP), si no lo es. Por lo que concierne a la eventual transmisión posterior de la vivienda, si es onerosa, el comprador tributa por el ITP; si es gratuita, el adquirente ha de hacerlo por el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. A su vez, el transmitente tributará por el IRPF, por la posible plusvalía obtenida, así como por el Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana⁹⁷.

Por otro lado, a pesar de que la medición de la desigualdad y su evolución ha encontrado recientemente perspectivas diferentes a las que han venido dominando el panorama académico en los últimos años⁹⁸, el tratamiento fiscal de los ultrarricos es un aspecto que adquiere una gran importancia, no sólo por su potencial impacto recaudatorio, sino también por meras consideraciones de equidad. En los últimos tiempos son diversas las propuestas que han surgido (The Economist, 2024d), aparte de las de Piketty (2014; 2019), las cuales evidencian un enorme contraste entre la inicial, consistente en un impuesto sobre el patrimonio tradicional (equivalente en términos económicos a un impuesto sobre la renta), y las posteriores, que apuntan claramente a un impuesto sobre el capital con tipos de gran calibre⁹⁹.

De particular interés es la propuesta tendente a la instauración de una tributación mínima internacional de las personas ultrarricas elaborada por Zucman (2024), quien plantea si los sistemas fiscales contemporáneos se encargan de distribuir las ganancias de la globalización de forma apropiada o si, por el contrario, contribuyen a concentrarlas en unas pocas manos¹⁰⁰. Según Zucman, el IRPF falla en el extremo superior de la distribución de renta porque los individuos ricos pueden estructurar su riqueza para declarar una renta reducida o nula. Esta elusión fiscal se logra de dos formas¹⁰¹: i) mediante la evitación de la distribución de dividendos y de la realización de plusvalías; ii) mediante el uso de compañías holding y de estructuras legales similares¹⁰². Por lo que respecta a las herencias, el gran aumento del valor de los activos y el retroceso de los impuestos sobre sucesiones en todo el mundo ha dado lugar a un incremento de aquellas (The Economist, 2025b; 2025d; 2025e).

⁹⁵ Grote y Wen (2024, pp. 3-4) exponen distintas alternativas para la configuración y la valoración de la base del impuesto.

⁹⁶ En los últimos años se han planteado “reformas fiscales radicales” relacionadas con el mercado de la vivienda. Vid. Wagstyl (2022).

⁹⁷ En suma, pese a la idea extendida, como afirma Crespo (2025), “la vivienda soporta una notable sobreimposición”. Vid. Instituto de Estudios Económicos (2024a).

⁹⁸ Vid. Waldenstöm (2024) y Domínguez Martínez (2024c). Jacobs et al. (2021) concluyen que, una vez que se amplía el concepto de riqueza para incluir los derechos de pensiones en Estados Unidos, se obtienen medidas bastante más bajas de concentración de la riqueza.

⁹⁹ Vid. Domínguez Martínez (2020c).

Aunque, curiosamente, no tiene en cuenta el gravamen de los beneficios societarios en el ámbito del impuesto sobre sociedades, Zucman señala, acertadamente, en línea con la tradición del criterio de renta Haig-Simons, que el accionista de una sociedad con beneficios, en el caso de que no reciba dividendos, obtiene una renta en sentido económico, equivalente a las reservas que se acumulen. Zucman hace referencia al tipo impositivo sobre el capital, computado como la suma del IRPF y del impuesto sobre el patrimonio sobre el montante del capital.

Tras esta aproximación, Zucman expone su propuesta de un estándar de tributación mínimo coordinado. La propuesta básica consiste en que los milmillonarios paguen al menos un 2% de su patrimonio en impuestos individuales cada año, esto es, impuestos sobre la renta personal e impuestos sobre el patrimonio, y cargas equivalentes económicamente¹⁰³. De aplicarse la propuesta, se verían afectados los milmillonarios que, entre los impuestos mencionados, soportasen una carga inferior al 2% de su patrimonio, con un impuesto de la cuantía requerida para llegar a ese importe¹⁰⁴.

La propuesta se plantea como una referencia internacional dejando la concreción de la forma de gravamen a la soberanía nacional. A este respecto, además de la fórmula del impuesto sobre la renta presunta, se considera la posibilidad de aplicar un impuesto sobre el patrimonio, o bien un impuesto sobre la renta que incluya las ganancias de capital no realizadas, como el impuesto sobre la renta mínimo sobre los multimillonarios propuesto en Estados Unidos por la administración Biden, con un tipo del 25% ¹⁰⁵. En el plano internacional, la controversia acerca de la tributación de las personas ricas desborda con creces el ámbito académico (Agyemang, 2025c).

¹⁰⁰ No obstante, hay opiniones favorables a la existencia de multimillonarios, siempre que aporten importantes beneficios a la sociedad a través de la innovación. Vid. Strain (2025).

¹⁰¹ En Borders et al. (2025) se señalan otros supuestos. Krugman (2012) lo atribuya al benigno tratamiento fiscal de las plusvalías.

¹⁰² En el caso del Reino Unido, las propias autoridades fiscales ignoran la cuantía de los impuestos pagados por los multimillonarios (Spero, 2024). En este país, el simple anuncio de subidas impositivas para personas ricas ha originado intensos movimientos de estrategias orientadas a la elusión o la minimización de la carga tributaria. Vid. Dunkley y Agyemang (2025).

¹⁰³ Así, no se tienen cuenta otros tributos, como los impuestos sobre la propiedad o los impuestos sobre sociedades. Un comentario de la propuesta se realiza en Domínguez Martínez (2024d). Siguiendo un razonamiento económico, un tipo de gravamen del 2% sobre el patrimonio equivale a un impuesto sobre la renta de dicho patrimonio del 20%, si puede conseguirse una tasa de rentabilidad media del 10% anual; el tipo ascendería al 40%, si la tasa de rentabilidad media fuese del 5%.

¹⁰⁴ Para Zucman (Kuper, 2025), un tipo del 2% sobre la riqueza “es el nivel para el que [el multimillonario] pagaría el mismo tipo impositivo que cualquiera otra persona”. La propuesta, planteada recientemente en Francia, ha generado una encendida controversia entre sus partidarios y sus detractores. Vid. White et al. (2025).

¹⁰⁵ Se pone de relieve que, con una tasa de rendimiento bruto de la riqueza de más de un 8%, un impuesto mínimo del 25% sobre la renta ampliada, incluyendo las ganancias de capital no realizadas, es equivalente a un impuesto mínimo de más de un 2% de la riqueza.

Con carácter general, el tratamiento de las ganancias de capital debe ser objeto de una revisión¹⁰⁶. El tratamiento de este tipo de rentas, así como medidas de efectos similares por la vía de los incentivos, deberían tener en consideración los efectos sobre la innovación¹⁰⁷. De otro lado, una economía en la que el capital humano y el capital intangible adquieren una importancia creciente plantea todo un desafío a la imposición sobre la riqueza tradicional¹⁰⁸. Asimismo, no puede pasar desapercibido el aumento de la longevidad y el retraso en la edad efectiva de recepción de herencias¹⁰⁹.

Como pone de relieve la Comisión Europea (2025b), “el surgimiento de nuevas formas de riqueza, junto con una concentración creciente de la riqueza y una población envejecida, puede socavar la progresividad de los sistemas fiscales de la UE si se basan grandemente en la renta del trabajo”.

[53]

Impuestos generales sobre el consumo

¹⁰⁶ La reciente experiencia británica resulta aleccionadora. La aplicación de importantes recortes de las deducciones con objeto de obtener una mayor recaudación ha desembocado en unos menores ingresos. Vid. Agyemang (2025a). La cuestión de la base de gravamen -nominal o real- no puede pasar desapercibida. Vid. Financial Times (2024a).

¹⁰⁷ Vid. Murray (2024) y Financial Times (2024b).

¹⁰⁸ La política impositiva ante la atracción y la retención del capital humano cobra una considerable importancia. Vid. Jopson y Aníbal (2024), y Domínguez Martínez (2024i).

¹⁰⁹ “¿Cuál es la justificación de que una persona nazca con 100 millones de euros porque esa persona haya heredado, y otra persona nazca con 0 euros?”, suele ser una pregunta típica de los defensores del impuesto sobre las herencias (Agyemang, 2024b), que posiblemente, requiere de alguna adaptación a tenor de las tendencias demográficas, que vienen a abundar en la importancia de la consideración de la unidad familiar a efectos de la medición de la capacidad económica efectiva de los individuos

d) Impuestos generales sobre el consumo [53]:

En este apartado, ha de partirse de la constatación de la enorme dificultad práctica para poder contar de manera efectiva con el impuesto sobre el gasto personal, un impuesto directo sobre el consumo¹¹⁰. La historia del IVA, a diferencia de este último, es una historia de éxito. Hoy día, está implantado, prácticamente, en todos los países del mundo. Es un impuesto que presenta grandes ventajas, supeditadas a que se preserve su uniformidad, es decir, que el impuesto represente el mismo porcentaje del precio final de todos los bienes y servicios.

Gran parte de sus ventajas técnicas derivan de su condición de impuesto indirecto y objetivo, que grava todos los actos de consumo, de manera indiferenciada. Los problemas comienzan cuando, además, se pretende que, con la misma estructura, tenga los atributos de un impuesto directo y personal. Dado que el consumo familiar representa un porcentaje sobre la renta familiar que disminuye a medida que ésta aumenta, parece claro que un IVA con un tipo de gravamen único está abocado a ser un impuesto regresivo, es decir, representará un porcentaje decreciente con el nivel de renta. Esta conclusión se ve determinada por el hecho de considerar que es la renta la magnitud adecuada para medir la progresividad o la regresividad de un impuesto. Suele prescindirse, en línea con lo señalado, de la consideración de cuál debe ser la magnitud de referencia, a tal fin, en el caso de un impuesto cuya base es el consumo¹¹¹. Igualmente se obvia la cuestión relativa al horizonte temporal (un año o el conjunto de la vida de las personas).

Incluso ha llegado a afirmarse que el IVA sería un impuesto perfecto (además, los empresarios actúan como agentes recaudadores), si no fuera por ese inconveniente¹¹². El enfoque tradicional para corregir el problema de la regresividad, medida en términos convencionales, ha sido la utilización de exenciones o de tipos de gravamen reducidos respecto a una serie de bienes y servicios de primera necesidad o considerados básicos. Dado que este tipo de bienes y servicios tiende a tener mayor peso de la cesta de la compra de las familias menos pudientes, el impacto de tales medidas ha de ser claramente favorecedor de una menor regresividad. Sin embargo, puesto que algunos de dichos bienes y servicios también son consumidos por las familias de mayor renta, en ocasiones con un mayor importe en términos absolutos, tiene lugar una minoración innecesaria de la carga tributaria que, además, contrarresta la disminución de la regresividad. Adicionalmente, la aplicación de exenciones en el IVA distorsiona las elecciones de factores, los intercambios comerciales y complican la administración, todo lo cual no se corresponde con un IVA moderno (Cnossen, 2020, p. 2). Como se muestra en Ebrill et al. (2001, p. 84), las exenciones en el IVA tienen muchos efectos, algunos de ellos bastante complejos.

¹¹⁰ Una característica distintiva de un impuesto sobre el consumo es la neutralidad de la carga impositiva entre diferentes usos de la renta, al eliminar el sesgo contra el ahorro de un impuesto sobre la renta. Puede aplicarse bajo diferentes enfoques. Vid. York et al. (2023, pp. 4-6).

¹¹¹ A este respecto, Thomas (2020) arguye que la medición de las cargas del IVA en relación con el gasto es probable que ofrezca una visión más significativa del impacto distributivo del IVA. Sobre esta base, obtiene evidencia de que el IVA es proporcional o incluso ligeramente progresivo en la mayoría de los países de la OCDE. También puede verse FMI (2014a).

¹¹² Es un impuesto que despierta entusiasmo entre algunos de sus partidarios por el hecho de permitir llevar a cabo una redistribución fiscal compatible con el mantenimiento de unos mercados libres y unos limitados costes de eficiencia. Vid. The Economist (2024c). Ha llegado a afirmarse (The Economist, 2021) que “Estados Unidos nunca llegará a tener un Estado del bienestar al estilo europeo sin el impuesto eficiente que lo hace posible”. Es conocida la expresión que pronunció Lawrence Summers en su día, en relación con las razones para la no adopción del IVA en Estados Unidos: “Los liberales piensan que es regresivo y los conservadores creen que es una máquina de hacer dinero”. Vid. Rosen (1988).

Otras alternativas para este objetivo son el establecimiento de impuestos sobre la renta dotados de progresividad y el otorgamiento de subsidios globales a las familias de renta baja. Estas parecen ser buenas opciones, ya que posibilitan que todas las familias, una vez que se garantiza que obtienen una renta mínima determinada, afrontan los mismos precios relativos de todos los bienes (excluyendo, por supuesto, el ocio). Más recientemente, se han formulado propuestas para el diseño de un IVA progresivo, que se basan en tres elementos (De la Feria y Swistak, 2024; Gale, 2020): i) gravamen pleno de todo el consumo a un tipo impositivo único, sin exenciones; ii) pago de un subsidio compensatorio por IVA; y iii) un mecanismo digital que permita el pago de dicho subsidio en tiempo real, en el momento de la compra. Las propuestas de este tenor tienen indudable interés, pero no carecen de algunos inconvenientes. En todo caso, hay una cosa que está bastante clara: el esquema planteado no es puramente impositivo, sino una combinación impositivo-prestacional (Domínguez Martínez, 2022e). Por otra parte, la exclusión del gravamen del consumo obtenido por los beneficiarios de transferencias sociales en especie, frente a la tributación del consumo privado equivalente, puede tener trascendencia desde el punto de vista distributivo¹¹³.

Un análisis del desfase fiscal en el IVA en España revela que el factor diferencial respecto a la UE es el reducido peso de las bases gravadas al tipo general (Romero-Jordán, 2024). Según el FMI (2025), existe margen para elevar los ingresos en un 1,5% del PIB, mejorando al mismo tiempo la eficiencia económica, mediante la ampliación de la base del IVA, limitando las exenciones y armonizando los tipos de los bienes y servicios, y compensando a las familias de renta baja (a través de recortes selectivos de la cuña fiscal del trabajo o de transferencias).

En conexión con la UE, resulta absolutamente sorprendente que, más de treinta años después de la instauración del Mercado Único Europeo, siga vigente un precario sistema de tributación en destino, favorecedor del fraude carrusel, y que, prácticamente, se haya renunciado a la adopción del principio del país de origen.

¹¹³ Por ejemplo, en el caso de la educación: si es pública, es gratuita y sin IVA; si es privada, conlleva el pago de costes y, posiblemente, de IVA.

e) Impuestos especiales [54]:

El fundamento de los impuestos pigouvianos es el uso de impuestos para recoger el perjuicio para otras personas, no incluido en el precio del mercado (externalidad negativa), causado por determinadas actuaciones individuales. Mediante dichos impuestos, al elevar el coste de tales actividades, se pretende disminuir éstas, y mandar un mensaje monetario para que los causantes de las externalidades cambien de comportamiento. Este planteamiento, en el caso de los carburantes, llevaría a propugnar el gravamen según el contenido contaminador de cada producto.

Se trata, pues, de impuestos conductuales. Un grupo de estos impuestos, que recaen sobre el consumo de bebidas alcohólicas, tabaco, bebidas azucaradas, combustibles contaminantes, y alimentos saturados, entre otras rúbricas, recibe coloquialmente el nombre de impuestos sobre “actividades pecaminosas” (“sin taxes”).

Hay una contradicción intrínseca en estos impuestos conductuales. Tienen una notable misión recaudatoria, pero lo ideal es que su recaudación tienda a ser baja o incluso nula, si realmente se pretende evitar que se consuman “males” económicos. Sin embargo, los impuestos, aliados con las regulaciones y las nuevas pautas de conducta, han venido a disminuir acusadamente algunas de las actividades nocivas, pero con ello también las entradas de fondos en las arcas públicas.

¿Qué hacer para cubrir el creciente agujero presupuestario que se está produciendo?, es la pregunta que se plantea (The Economist, 2025g). Una primera opción es subir los impuestos ya existentes, pero, al acelerarse el cambio de comportamiento, se reduce aún más la recaudación. Otra es, como de hecho se está haciendo ya, gravar nuevos o renacidos bienes deméritos, tales como el vapeo, la marihuana -en aquellos lugares donde su consumo esté legalizado-, las apuestas deportivas, nuevas formas de actividades contaminantes, etc.

Más problemática resulta la sustitución de los impuestos sobre carburantes a medida que se extienda la utilización de vehículos eléctricos. Aunque se desactive el problema de los efectos contaminantes de los combustibles fósiles, subsiste el de cubrir la otra misión de estos impuestos, la de recabar ingresos en función del uso de las carreteras, para la cobertura de parte del gasto público asociado a estas. La electricidad cuenta ya con un impuesto especial, de manera que un mayor consumo de aquella implicará una mayor carga tributaria, pero no es fácil identificar la cuantía del consumo vinculado a la conducción. El creciente uso de dispositivos tecnológicos abre la vía al pago de impuestos (técnicamente, realmente serían más asimilables a las tasas) en función del número de kilómetros recorridos. A este respecto se plantea la aplicación de un sistema de precios dinámicos (Parikh, 2025b). Son, por otro lado, diversas las alternativas para el gravamen de los vehículos en el momento de su adquisición¹¹⁴. En el caso del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, se ha planteado la sustitución o complemento del tipo de gravamen ad valorem por otro basado en las emisiones esperadas a lo largo de toda la vida útil del vehículo (Romero-Jordán, 2024).

f) Impuestos medioambientales [55]:

Tratar de mitigar el cambio climático requiere de la puesta en marcha inaplazable de un amplio abanico de medidas que pongan freno a las emisiones de dióxido de carbono.

¹¹⁴ Existe evidencia de que, a pesar de que los carburantes estás sujetos a gravamen, los consumidores tienden a infravalorar los ahorros a largo plazo de elegir vehículos más eficientes, por lo que la aplicación de tasas de registro de vehículos puede ayudar a cambiar los modelos de compra. Vid. Smidova y Seckute (2025).

Una de las causas fundamentales del exceso de éstas responde a la existencia de externalidades negativas asociadas al uso de combustibles.

La profesión económica, en su conjunto, respalda el papel de un impuesto sobre el carbono como el instrumento con mejor relación coste-eficacia para reducir las emisiones de dióxido de carbono a la escala y al ritmo necesarios (Wolf, 2024; Domínguez Martínez, 2020b)¹¹⁵. Un impuesto sobre el carbono consiste en el establecimiento de una carga sobre las emisiones de CO2liberadas por el uso de combustibles fósiles¹¹⁶. La forma más fácil de implementarlo, desde un punto de vista administrativo, es mediante el gravamen de la oferta o suministro de tales combustibles -carbón, petróleo, y gas natural- en proporción a su contenido de carbono (FMI, 2019a).

La aplicación de un impuesto de estas características, en la medida en que se traslade a los precios, induce a las personas y a las empresas a buscar vías para reducir las emisiones, conservar la energía, o adoptar fuentes de energías renovables. Un sistema de emisión de derechos comercializables, en el que las empresas deben estar en posesión de un permiso por cada tonelada de emisión, dentro de un límite fijado por el gobierno, es equivalente en la práctica a la aplicación de un impuesto sobre el carbono.

Existen otros instrumentos de mitigación que pueden aplicarse con la misma finalidad: a) “feebates”, consistentes en el establecimiento de cargas sobre los productos y actividades con tasas de emisión superiores a la media, y la concesión de subvenciones a los que tienen tasas inferiores a la media (FMI, 2023, p. 22); b) regulaciones, mediante la fijación de estándares o de limitaciones¹¹⁷.

¹¹⁵ Según el FMI (2025, p. 14), el aumento del alcance y del nivel del precio del carbono reduciría la amplia heterogeneidad en la intensidad de las emisiones entre empresas.

¹¹⁶ Dressler y Warwick (2025, p. 38) analizan las relaciones de complementariedad o sustituibilidad entre las políticas climáticas centradas en el precio del carbono y en el IS.

¹¹⁷ Del conjunto de las 118 medidas propuestas en Instituto de Estudios Fiscales (2022), 19 (un 16% del total) son específicamente de carácter medioambiental.

Numerosos países aplican ya alguna modalidad de impuesto sobre el carbono, pero el precio medio global resultante es de 2 dólares por tonelada, importe sumamente reducido en comparación con el estimado de 75 dólares por tonelada para 2030, asociado al objetivo de que el incremento de la temperatura no supere los 2°C (FMI, 2019a)¹¹⁸. Un tributo que actuara a la escala necesaria generaría un impacto relevante en el precio de productos esenciales dentro del presupuesto familiar. Con un tipo de 75 dólares por tonelada, en los principales países europeos, el precio del carbón se multiplicaría por más de 2; el del gas natural aumentaría un 50%; el de la electricidad, entre un 2% y un 18%; y el de la gasolina, algo menos de un 10%¹¹⁹.

No obstante, la realidad pone de manifiesto que, en este campo, se da también un trilema, el del cambio climático, que impide alcanzar simultáneamente los objetivos climáticos, la sostenibilidad fiscal, y la factibilidad política. Los responsables de la política económica se enfrentan a un trilema a la hora de tratar de alcanzar estos tres objetivos (FMI, 2023)¹²⁰.

De otro lado, a fin de evitar distorsiones en el comercio internacional, sería oportuno incorporar un sistema de ajuste del carbono en frontera, en virtud del cual se establecería una carga sobre las emisiones de carbono no gravadas incorporadas en las importaciones de bienes, en la línea del mecanismo de ajuste en frontera por carbono establecido por la UE.

En este apartado pueden inscribirse, asimismo, los impuestos relacionados con el turismo¹²¹.

g) Otras figuras tributarias [56]:

Aunque comenzó siendo un tributo temporal, el Impuesto sobre los beneficios extraordinarios de las entidades de crédito ha sido instaurado con visos de continuidad. El modelo actualmente vigente hereda algunas de las deficiencias técnicas del preexistente, e introduce otros rasgos problemáticos o no suficientemente valorados¹²².

¹¹⁸ Según el FMI (2022, p. 28), la cobertura del precio del carbono era extensiva en España, pero los niveles de precios estaban por debajo de los países comparables.

¹¹⁹ En 2021, se planteó una iniciativa para facilitar el diálogo sobre los precios explícitos e implícitos del carbono. Vid. OCDE (2022d, p. 6).

¹²⁰ Así, si los gobiernos recurren preponderantemente a medidas de gasto, este enfoque puede ser políticamente factible, pero la deuda aumentará sustancialmente. En cambio, si abordan las actuales tendencias de las emisiones sólo con medidas moderadas, no podrán alcanzar los objetivos climáticos. Por último, si utilizan medidas basadas en el precio de las emisiones, quedarían relajadas las exigencias fiscales, pero surgiría el problema de la impopularidad social. No obstante, el FMI (2023) considera que hay una alternativa para alcanzar los tres objetivos de manera conjunta -lo que, de ser factible, desactivaría el trilema-, a través de una combinación de políticas cuidadosamente calibradas, adaptables a cada país. Dicho paquete comprende la aplicación de un precio por las emisiones, junto con otras medidas para abordar las preocupaciones distributivas y los impactos en el coste de la vida.

¹²¹ Vid. Domínguez Martínez (2019b). Según Financial Times (2024c), “Con el aumento de la clase media global, las playas, las montañas y los barrios antiguos empedrados estarán cada vez más concurridos. A pesar de sus quejas, los residentes locales tendrán dificultades para frenar el flujo. Sin embargo, si se utilizan de forma inteligente los impuestos turísticos y sus ingresos, los viajes pueden funcionar un poco mejor para todos”. Sin embargo, las experiencias recientes de aplicación de tributos no parecen al menos hasta ahora, haber tenido un impacto relevante sobre los flujos turísticos.

De entrada, gravar de manera discriminatoria a un sector económico implica una posible vulneración del principio constitucional de la igualdad, por no hablar de la falta de seguridad jurídica generada. Asimismo, queda en entredicho el principio de capacidad económica, en la medida en que el gravamen -de aparente inspiración punitiva- se hace recaer sobre los márgenes del negocio típico de los intermediarios bancarios (intereses y comisiones) sin tener en cuenta los costes en los que es preciso incurrir para llevar a cabo dicha actividad (costes laborales, gastos generales, suministros, amortizaciones de edificios, equipos e instalaciones, provisiones, y dotaciones por riesgos e insolvencias).

El impuesto se hace extensivo a todas las entidades de crédito, si bien se introduce un mínimo exento de 100 millones de euros (como reducción en la base imponible) que libera a las entidades más pequeñas. Separándose de la situación precedente, en lugar de utilizar un tipo de gravamen fijo, se instaura una tarifa progresiva por tramos con tipos que van del 1% al 7%. Dada la naturaleza de la magnitud gravada, la progresividad está mucho menos justificada que en relación con la renta de las personas físicas, y se convierte en una penalización adicional al mayor tamaño y al aumento del volumen de negocio.

Por otro lado, se ha suprimido la norma que impedía la repercusión indirecta de la carga impositiva, restricción que venía a contravenir la normativa bancaria europea, que obliga a que las entidades consideren todos los costes a la hora de fijar sus precios. Con independencia de lo que dicten las disposiciones legales, en la práctica, los impuestos dan lugar a reacciones por parte de los agentes económicos afectados que acaban teniendo consecuencias por distintas vías (ajustes de inversiones, de precios y de costes, entre otros). El impuesto mantiene una objetable no deducibilidad de su cuota en el impuesto general sobre el beneficio (impuesto sobre sociedades), aunque se introduce una atípica fórmula de conexión de carácter compensatorio. Se incorpora, adicionalmente, una posible deducción extraordinaria vinculada a la rentabilidad.

¹²² Vid. BCE (2022; 2023).

El nuevo impuesto puede generar una serie de efectos económicos negativos en distintos apartados: i) al mermar los beneficios de las entidades bancarias, y así la cuantía de las dotaciones a reservas, disminuirá su capacidad de concesión de créditos. El importe de los créditos concedidos depende del capital, de los recursos propios que tenga cada institución prestamista; ii) al disminuir la rentabilidad, puede alentar la salida de inversores y frenar la entrada de otros, ya que estos exigen una tasa de rentabilidad mínima (coste del capital) para aceptar realizar inversiones. El nuevo tributo tiende a disminuir el valor de cotización de los bancos y, así, a reducir la relación entre dicho valor de mercado y el valor contable, lo que perjudica a todos los accionistas; iii) el hecho de que el impuesto pueda ser concertado con las comunidades autónomas de régimen foral (País Vasco y Navarra) introduce un factor más de discriminación regional y de alteración de la competencia, como el que también puede derivarse de la distribución de la recaudación entre comunidades según el PIB regional, además, sin añadir ningún elemento de corresponsabilidad fiscal. El FMI (2025) cuestiona la utilización de este impuesto dentro de la estrategia de consolidación fiscal.

Otros impuestos cuestionables desde una óptica de racionalidad económica son el Impuesto sobre los Depósitos Bancarios (Domínguez Martínez, 2013), y el Impuesto sobre las Transacciones Financieras (Domínguez y López, 2017).

Por el contrario, habría que avanzar en la identificación de “rentas económicas”¹²³, cuyo gravamen daría lugar a impuestos completamente neutrales (Tolder, 2023)¹²⁴. Entre tales rentas pueden incluirse aquellas retribuciones cuya elevada cuantía obedezca simplemente a un mayor tamaño del mercado posibilitado por las nuevas tecnologías u otros factores, sin implicación de innovaciones o esfuerzos adicionales, revalorizaciones de activos por cambios en la normativa, beneficios empresariales extraordinarios en sentido económico…¹²⁵. En la UE se ha recurrido a la aplicación de impuestos transitorios sobre las ganancias extraordinarias en el ámbito del sector de la energía y del sector financiero (Enache, 2025b). Más recientemente, se ha propuesto la aplicación de un gravamen sobre los bancos comerciales, en función de los ingresos por las reservas de la expansión cuantitativa (QE)¹²⁶.

h) Cotizaciones sociales [57]:

Pese a que habitualmente se incluyen para el cálculo de la presión fiscal, las cotizaciones sociales no son estrictamente impuestos, dado que, por su naturaleza y

¹²³ Una taxonomía de los beneficios puede verse en Hebous et al. (2022, p. 7).

¹²⁴ No obstante, como se recoge en Nicolay et al. (2023, p. 10), aunque, en teoría, los impuestos sobre las rentas económicas son eficientes, ya que no reducen la inversión, la evidencia empírica muestra que tales impuestos llegan a afectar a la inversión.

¹²⁵ Entendiendo por tales los rendimientos obtenidos en exceso del coste de oportunidad de las inversiones. La situación actual del mercado de la vivienda ha llevado al rescate de una figura impositiva tan significada como la del impuesto sobre la tierra, que, al menos, reclama un lugar en el debate fiscal (Domínguez Martínez, 2019). Puede ser de interés valorar la experiencia en algunas entidades locales estadounidenses que han introducido una diferenciación, dentro de la base imponible del impuesto sobre la propiedad. entre la parte correspondiente al suelo y la correspondiente a la construcción. Para el Reino Unido, Muellbauer (2025) propone sustituir las dos bandas superiores del impuesto sobre la propiedad por un impuesto sobre el patrimonio anual del 0,5% y un impuesto del 1% sobre todo el suelo agrícola y no ocupado valorado por encima de 40.000 libras por hectárea.

¹²⁶ El argumento es que las políticas de QE implican, por la vía de los intereses de la deuda pública, una subvención a los bancos comerciales, que no se traslada a los clientes. Vid. Jung (2025).

[57]

funcionalidad, conllevan una contraprestación. No obstante, es cierto que, en un sistema como el existente en España, en el que el importe de las prestaciones no responde a un cálculo financiero ni actuarial, las cotizaciones sociales satisfechas no tienen exclusivamente un carácter contributivo en beneficio de la persona cotizante. Parte de ellas tiene un destino redistributivo, a fin de cubrir el montante de las pensiones asistenciales o de complementar la cuantía de otras pensiones contributivas¹²⁷.

Cotizaciones sociales

Tendencia a la fiscalización:

Frecuentemente, las cotizaciones sociales son objeto de crítica por el hecho de que, puesto que hay una base máxima de cotización, los importes salariales que exceden de dicho tope quedan libres de contribución. Así, el porcentaje efectivo que representan las cotizaciones sobre el salario total va disminuyendo a medida que las retribuciones van por encima de la base máxima. Ahora bien, tampoco esas cuantías superiores generan ningún derecho a prestación, con lo cual la referida regresividad es irrelevante a tal efecto.

A lo largo de los últimos años, el sistema de pensiones viene acusando un notable desequilibrio entre el montante de las cotizaciones y el de las prestaciones anuales, lo que se traduce en significativos déficits recurrentes (Domínguez Martínez, 2021a). En 2019, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF, 2019) estimaba que el sistema de Seguridad Social español arrastraba un déficit estructural (no imputable a la coyuntura económica) situado en un rango entre el 1,3% y el 1,5% del PIB (que ya se ha visto superado), y que se mantendría en el corto plazo en ausencia de ajustes adicionales.

Algunas de las medidas aprobadas para tratar de corregir tal déficit van en la línea de acentuar el carácter impositivo de las cotizaciones, de manera que una porción de estas no tendrá, de manera explícita, ningún impacto en la cuantía de las prestaciones a recibir en el futuro. Es una forma de aplicar un impuesto selectivo sobre nóminas articulado en varios tramos (Domínguez Martínez, 2025a).

¹²⁷ Así, como se señala en un documento del Banco de España de 2021 (Hernández de Cos, 2021, p. 19), “en un sistema puramente contributivo, en el que las prestaciones se calcularan mediante el principio de prestación definida, estas serían más elevadas para aquellos individuos que completaron una vida laboral más larga y con salarios más elevados”. Sin embargo, debido a una serie de disposiciones y ajustes, se originan “efectos muy importantes sobre la igualdad dentro de cada generación y entre generaciones”.

Hay diversas vías que inciden en el sentido apuntado: a) el mecanismo de equidad intergeneracional, que empezó a aplicarse en 2023, concretado en un incremento generalizado de las cotizaciones, del 0,8% en su conjunto (empleadores y empleados), cuyos recursos van destinados a dotar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social; b) el destope de la base máxima de cotización (58.914 euros en 2025), que se separa cada vez más del importe de la pensión máxima (45.746 euros), con lo cual hay una fracción de las cotizaciones (las que corresponden al salario comprendido entre el importe de la pensión máxima y el de la base máxima) que no va a tener ningún efecto para el cálculo de la pensión de jubilación; y c) cuota de solidaridad, consistente en una cotización adicional sobre la parte de las remuneraciones salariales que exceda de la base máxima de cotización. La cuantía de este nuevo gravamen, inicialmente del orden del 1%, irá aumentando gradualmente en el tiempo, hasta llegar, en 2045, en su tramo más alto, al 7%.

A título de ejemplo, una persona con una retribución anual íntegra de 70.000 euros en 2025 afrontará una cotización total (empresa y trabajador) por contingencias comunes de 16.673 euros (de los que 3.727 euros son realmente la cuantía de un impuesto), una carga del mecanismo de equidad intergeneracional de 471 euros, y una cuota de solidaridad de 106 euros. Es decir, en el caso planteado, una cuarta parte de las contribuciones totales tiene un carácter impositivo, sin repercusión directa en la pensión a devengar, y ello con independencia del componente redistributivo antes mencionado. Para una remuneración anual no superior a la base máxima, la proporción es del 2,8%.

Resulta fundamental clarificar el papel de las cotizaciones sociales, sobre la base de diferenciar las vertientes contributiva y redistributiva, que deberían contar con instrumentos diferenciados y transparentes. La paulatina introducción de un sistema de cuentas nocionales merece ser objeto de consideración. Aunque responde al esquema de un sistema de reparto, permite establecer una vinculación entre el importe de las aportaciones definidas, más la rentabilidad atribuida, y el montante de las prestaciones devengadas (Devesa et al. 2017). En este contexto, entendemos que sería pertinente una revisión de los sistemas de incentivos de la previsión social complementaria, tanto de empleo como individual, en la que tales incentivos sean valorados desde una perspectiva de eficiencia económica, teniendo en cuenta la carga impositiva real en el conjunto del 128

3.4. Consideración de otros aspectos [58] [59]

i. Criptomonedas:

A pesar de que éstas surgen como alternativa al dinero oficial, como un medio para posibilitar transacciones económicas y financieras sin el concurso de autoridades ni de intermediarios, con una operatoria basada en un sistema de códigos, el sistema fiscal debe adaptarse para incorporar la capacidad económica asociada a ese tipo de activos. El reto es complicado. Son varias las vías que pueden contemplarse y diversas las disposiciones ya adoptadas (Domínguez Martínez, 2023a), si bien son enormes las dificultades para garantizar la declaración de las rentas procedentes de criptoactivos (Boas y Barake, 2025).

¹²⁸ Del estudio comparativo internacional llevado a cabo en Bunn y Asen (2021) se desprende que el tratamiento de la previsión social complementaria vigente en España se situaba entre los que incorporaban menos incentivos

i. Criptomonedas

iii. Economía colaborativa

v. Inteligencia Artificial

vii. Trampa de la pobreza

ix. Beneficios fiscales

xi. La importancia de la rendición de cuentas y la moral fiscal

Adaptación del sistema fiscal a las nuevas realidades económicas:

Aplicación del principio del beneficio respecto a aquellos bienes y servicios individuales o individualizables.

Interacción del sistema prestacional y del sistema impositivo: evitación de tipos de gravamen implícitos elevados [deducción reembolsable en el IRPF].

Beneficios fiscales: exhaustiva y rigurosa evaluación de costes y beneficios.

Nivel de conocimientos tributarios [ética tributaria o fiscal→“cumplimiento voluntario” de los contribuyentes alcance recaudatorio efectivo del sistema tributario.

ii. Digitalización:

Son numerosas las fuerzas que condicionan el perfil del sistema fiscal. La tecnología es una de las más relevantes. Hace ya décadas, desde los inicios de la denominada revolución de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs), comenzaron a aparecer propuestas para el establecimiento de impuestos cuya base imponible apuntaba hacia elementos nucleares o accesorios de los nuevos procesos tecnológicos. Algunas de las opciones suscitadas, como las de los impuestos sobre los mensajes de correo electrónico o sobre los bits (unidades mínimas de información), no lograron despertar, en una primera fase, demasiado entusiasmo.

Más recientemente, ya en plena digitalización de la economía, vienen surgiendo otras propuestas fiscales más centradas en lo que constituye no sólo la materia prima, sino también el producto de la nueva economía, los datos (Brauner, 2024; Marian, 2011; Domínguez Martínez, 2025f). Tanto es así que se propugna su utilización incluso como alternativa a los indicadores estrella de la capacidad para pagar impuestos, la renta y el consumo (Avi-Yonah et al., 2022).

La economía digital global desafía los conceptos de localización, propiedad y valor en los que se ha basado el sistema fiscal tradicional. Los datos se han convertido en el nuevo petróleo, en el recurso económico más apreciado del mundo. Incluso se catalogan como un tipo de dinero. Los esquemas vigentes de imposición sobre la renta personal y societaria se muestran incapaces de gravar la información de manera efectiva. En la era de la hegemonía de los datos, numerosos analistas consideran que la imposición sobre la renta debe dejar paso a una imposición de los datos. Una de las alternativas es la aplicación de un impuesto sobre los flujos de información, tanto sobre la carga como sobre la descarga de datos, en ambos casos con una exención, de forma que sólo hubiese gravamen a partir de un determinado volumen de datos por período impositivo¹²⁹.

Los nuevos sistemas de información podrían, asimismo, sustentar un modelo de impuesto sobre la renta potencial, que asignaría a cada persona una renta gravable en función de las características individuales recogidas en un algoritmo. Cada cual pagaría impuestos según la renta atribuida, con independencia de la obtenida en la realidad. Sería un tributo muy adecuado desde el punto de vista de la eficiencia económica, pero es difícil pensar que encajara pacíficamente con los criterios predominantes sobre la equidad, en los que, al margen de otras cuestiones, no tiene cabida la consideración del ocio disfrutado.

Como subraya Harari (2024), “Los estados llevan miles de años gravando dinero. No saben cómo gravar información… al menos, no todavía”. Sin embargo, existe ya un considerable elenco de contribuciones académicas que apuntan vías de cómo hacerlo. Está claro es que ha aparecido un nuevo y floreciente tax handle (“asidero fiscal”).

En esta línea, uno de los grandes retos para el sistema fiscal es adaptarse a una economía en la que el gasto en activos intangibles está superando de manera muy clara a las inversiones tangibles (Parikh, 2025a).

En este apartado, aun cuando el acuerdo del Marco Inclusivo de la OCDE conllevaba la supresión de los impuestos digitales, en Alemania se está planteando la aplicación de un impuesto sobre las grandes corporaciones tecnológicas (impuesto digita sobre las plataformas globales de Internet), sobre la base de que estas generan enormes cifras de ingresos en dicho país y de que utilizan contenidos editoriales y culturales creados por otros (Storbeck, 2025).

iii. Economía colaborativa (gig economy):

Al hilo del cambio de paradigma económico, no son pocos los interrogantes que se suscitan (Aslam y Shah, 2017). Al margen de los de alcance general¹³⁰, surgen estos en relación directa con el sector público: ¿qué papel corresponderá al sector público?, ¿cómo se financiará este si hay cada vez menos “transacciones gravables”?, ¿qué consecuencias puede tener la desaparición de los derechos de propiedad?... Y, obviamente, no puede faltar una pregunta crucial: si los servicios que adquirimos en el mercado están gravados por la imposición indirecta sobre el consumo, ¿cómo deben tratarse fiscalmente los servicios que se disfrutan, con apariencia de gratuidad, a través de los nuevos canales y mecanismos? Algunas de las formas apuntadas anteriormente tienen encaje en esta perspectiva¹³¹.

¹²⁹ Según Harari (2024), el dinero no viene a ser sino una serie de “puntos que la gente acumula al vender determinados productos y servicios, y que después emplea para comprar otros productos y servicios”. Apunta la posibilidad de que el sistema de puntuación social chino (en el fondo, una forma de dinero, basada en la información) pueda servir para adaptarse a la nueva situación.

¹³⁰ De entrada, las patentes dificultades de delimitación (Domínguez Martínez, 2017b).

iv. Teletrabajo:

La fórmula del teletrabajo, como forma específica del trabajo a distancia basada en el empleo de medios y sistemas informáticos, telemáticos y de telecomunicación, se expandió notablemente, especialmente para determinadas ocupaciones, en el contexto de la pandemia de la Covid-19 y, en algunas ocupaciones, se ha asentado como un elemento estructural. En la vertiente de la normativa laboral, dicha fórmula ha sido objeto de regulación en España mediante el Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre. La referida norma establece una equiparación plena entre trabajadores presenciales y a distancia, incluida la vertiente retributiva. Al margen de las cuestiones que se suscitan, no faltan los analistas que propugnan aplicar un impuesto sobre las retribuciones de las personas que están en régimen de teletrabajo, y cuya recaudación iría destinada a compensar a personas en situación de precariedad en el mercado laboral¹³². Se abre, asimismo, una nueva vía de competencia fiscal internacional para la atracción de los denominados “nómadas laborales”¹³³.

v. Inteligencia Artificial:

Las previsiones sobre el impacto de la Inteligencia Artificial (IA) en el mercado de trabajo muestran amplias divergencias¹³⁴. Pero, aun en el caso de que el impacto final sea limitado, es probable que haya necesidad de actuaciones públicas durante la fase de transición.

A este respecto, según Schaake (2024), “aunque los escenarios difieren, todos señalan tendencias similares. Habrá desplazamiento de empleos, e, incluso si se da una recuperación en el largo plazo, la transición requerirá significativos esfuerzos de la política pública”, y considera que “para reequilibrar los impactos de costes y beneficios de la IA en favor de la sociedad… el gravamen de las compañías de IA es el único paso lógico”. Además, como señala la Comisión Europea (2025b), “la caída del empleo desatada por una población envejecida amenaza con la esterilidad de los ingresos fiscales de las bases del trabajo en muchos Estados Miembros”. De esta manera, cobran protagonismo diversas propuestas en relación con un impuesto sobre los robots (Domínguez Martínez, 2017a).

¹³¹ Vid. OCDE (2019b; 2021b).

¹³²Templeman (2020) plantea un impuesto con un tipo de gravamen del 5%, que equivaldría, para una retribución anual íntegra de 40.000 euros, a un coste de algo más de 7 euros por día laborable.

¹³³ La controversia existente entre Francia e Italia, en la que se utiliza la expresión “nomadismo fiscal”, es buena prueba de ello. Vid. Borrelli et al. (2025).

¹³⁴ Algunos pronósticos sobre el impacto de la IA sobre el mercado de trabajo son estremecedores. Mientras que algunos informes señalan que, en el próximo quinquenio, el número de horas de trabajo puede verse afectado en un 30%, ha llegado a vaticinarse una sociedad en la que no haya necesidad de ningún empleo. Según la revisión de la literatura llevada a cabo por Aliende y Franco (2025), en general, la automatización tiene el potencial de reducir el empleo en cierta medida y la proporción de mano de obra en sectores específicos, lo que podría provocar una disminución de los salarios. Sin embargo, también puede generar oportunidades de empleo en industrias alternativas y mejorar la productividad general. Esto, a su vez, podría dar lugar a efectos indirectos y a un aumento indirecto del empleo y de la demanda de mano de obra en tareas que no están automatizadas. Por otro lado, hay estudios con conclusiones divergentes respecto al beneficio de la IA en los colectivos profesionales según su nivel de cualificación. Vid. Agrawal et al. (2025).

vi. Principio del beneficio:

Respecto a aquellos bienes y servicios individuales o individualizables, desde un punto de vista de racionalidad económica, está justificada la utilización, con carácter complementario, del principio del beneficio, mediante la aplicación de tasas, contribuciones especiales y precios públicos. Un requisito es que ello no impida el acceso a servicios públicos fundamentales por parte de personas con escasa capacidad adquisitiva.

No obstante, el logro de un “vínculo wickselliano” que lleve a una mayor aceptación voluntaria del pago de impuestos se suele plantear frecuentemente en el marco de “contratos fiscales sociales”, a cambio de “ampliar los bienes públicos sociales y económicos” (Martínez-Vázquez, 2025).

vii. Trampa de la pobreza:

Se considera fundamental evitar que la interacción del sistema prestacional y del sistema impositivo dé lugar a tipos de gravamen implícitos elevados que actúen como desincentivadores del esfuerzo laboral. Debe hacerse un diseño de manera que la asunción de esfuerzos laborales adicionales origine siempre un incremento sustancial de la renta, dineraria y no dineraria, disponible.

Como señala la OCDE (2023b, p. 35), en España, “la tarifa del impuesto sobre la renta personal sube abruptamente ya para modestos niveles de ingresos, desincentivando la oferta de trabajo”. Parece apropiada la propuesta de integrar el sistema prestacional con el IRPF, mediante la introducción de una deducción reembolsable¹³⁵.

viii. El sistema fiscal autonómico: uniformidad vs autonomía:

La autonomía es la piedra angular de todo sistema de descentralización económica. Es el pilar básico de los teoremas que respaldan un sector público estructurado en distintos niveles de gobierno. La oferta de diferentes combinaciones de impuestos y servicios públicos es lo que, teóricamente, da lugar a un proceso por el que los ciudadanos pueden elegir como residencia aquellas jurisdicciones que mejor se ajusten a sus preferencias (“votación con los pies”)¹³⁶.

¹³⁵ Vid. FMI (2024a, pp. 2-3). Una medida de este tenor forma parte de la propuesta de reforma fiscal de Graetz para Estados Unidos (Graetz, 2013; Nunns et al., 2022). La experiencia estadounidense en relación con la deducción por renta ganada (EITC, por sus siglas en inglés) nos muestra los aspectos positivos (estímulo de la participación laboral) y negativos (complejidad, errores de tipos de gravamen, desincentivo laboral a partir de un nivel, y discriminación de matrimonios) que pueden darse en su diseño. Vid. Bellafmeliore (2019). La elección de una fórmula como la seguida en el denominado impuesto negativo sobre la renta hace compatible el disfrute de un subsidio con la obtención de una renta disponible adicional neta para cualquier nivel de ingresos.

¹³⁶ Aunque, evidentemente, no todos los factores tienen el mismo grado de movilidad. En cualquier caso, partiendo del reconocimiento del sistema autonómico como eje del Estado español, y teniendo en cuenta las circunstancias históricas de su configuración y desarrollo, tras un recorrido de más de cuatro décadas, merecería la pena una evaluación bajo el “prisma 4E” (Economía, Eficacia, Eficiencia, y Equidad). Son bien conocidas las hipótesis subyacentes al teorema de la descentralización de Oates (1972) en relación con la provisión de servicios colectivos territoriales (inexistencia de economías de escala, y correspondencia entre los costes y la voluntad de pago).

Una de las deficiencias del modelo, durante un largo periodo, ha sido la ausencia de responsabilidad fiscal, esto es, la falta de implicación de los entes autonómicos en las decisiones relativas a los tributos que posibilitan la cobertura del coste de los servicios públicos. De una situación de inexistencia de competencia fiscal, tras la cesión total o parcial de figuras impositivas estatales, y la incorporación de capacidad normativa, nos encontramos con un amplio abanico de tipos de gravamen efectivos en algunos tributos relevantes, especialmente en el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, el IRPF, y el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, al margen de la entrada en escena de tributos propios de naturaleza muy diversa (REAF, 2024b). Lo que sí habría que haber dilucidado antes de la atribución de algunos impuestos a los gobiernos regionales es su finalidad. De ser ésta eminentemente redistributiva, sería cuestionable que fueran instrumentos apropiados para ser descentralizados, también con arreglo a la teoría del sector público multijurisdiccional.

Como la otra cara de la moneda, la heterogeneidad derivada de la autonomía genera costes de transacción, y dificulta la unidad de mercado. En el diseño de un sector público multijurisdiccional, sin embargo, la consideración de la coordinación y la armonización entre las administraciones territoriales no debe limitarse al ámbito fiscal, sino que debe extenderse a las vertientes de los servicios, las prestaciones sociales y la regulación.

Un posicionamiento acerca del ejercicio de la competencia fiscal autonómica debería llevar a considerar, al menos, los siguientes aspectos (Domínguez Martínez, 2020a): i) el diseño de un sistema tributario óptimo para el conjunto del Estado; ii) el alcance de la actuación de las administraciones territoriales en el plano redistributivo; iii) el papel que hayan de jugar los impuestos patrimoniales, adaptados al entorno económico actual; iv) la garantía de que el ejercicio de ajustes tributarios a la baja afecte a los ingresos disponibles para el gobierno que adopte esa política, y de que ésta no evite la contribución que corresponda a la solidaridad interterritorial; v) la circunscripción de la capacidad normativa autonómica a la fijación de los tipos de gravamen, con bases imponibles y liquidables homogéneas; vi) la posibilidad de establecer impuestos de exacción obligatoria y otros opcionales; vii) el establecimiento de una horquilla de tipos de gravamen mínimos y máximos con un recorrido suficientemente amplio para el ejercicio de la autonomía; viii) la delimitación de hechos imponibles susceptibles de dar lugar a tributos propios, en aras de potenciar la sistematización y la transparencia; ix) la extensión del sistema a todas las comunidades autónomas sin ninguna excepción, y x) la aplicación estricta del principio de rendición de cuentas.

La competencia fiscal forma parte de la esencia del modelo de descentralización económica del sector público. En la búsqueda de un equilibrio entre este principio y el de evitar una competencia fiscal perjudicial podría tener sentido abogar por una dispersión potencial de las cargas tributarias razonablemente acotada, por abajo y por arriba¹³⁷, dentro de un marco de referencia común (fiscal, del gasto y regulatorio)¹³⁸.

¹³⁷ En REAF (2022) se proponen diversas medidas para evitar la “destributación”. Micó y Ramos (2025) realizan un ejercicio de simulación del incremento potencial de la recaudación del ISD en España: “A partir de un modelo de microsimulación, se estima que, si todas las CCAA fijasen los parámetros del ISD en los niveles que contempla la ley estatal que sirve como referencia para este tributo, la recaudación podría elevarse en 0,5 puntos porcentuales de PIB, hasta el 0,7%”.

¹³⁸ En este contexto, ha de hacerse mención del Impuesto de Solidaridad de las Grandes Fortunas, impuesto estatal del que se deduce la cuota del Impuesto sobre el Patrimonio autonómico. La propia existencia de este mecanismo de compensación, de manera sobrevenida, fuera del marco de una reforma sistemática, ha sido calificada como un supuesto de “legislación en fraude de ley”,

El mayor grado de autonomía fiscal corresponde a las dos Comunidades forales (País Vasco y Navarra), que controlan y retienen todas las figuras impositivas, en tanto que efectúan una aportación por los servicios del Estado, dando lugar a una situación comparativamente muy favorable¹³⁹. Una cuestión básica que debe dilucidarse es, pues, si se cumple o no lo preceptuado por la Constitución en su artículo 138.2: “Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.

ix. Beneficios fiscales:

El hecho de que la presión fiscal agregada de España sea inferior a la de la Unión Europea no significa necesariamente que un contribuyente (cumplidor) español soporte una menor carga tributaria que otro europeo. Uno de los condicionantes del nivel efectivo de la fiscalidad es el mayor o menor recurso a los denominados beneficios o gastos fiscales. En principio, se trata de excepciones o concesiones establecidas por la legislación que merman la recaudación, por lo que parece lógico que sean un foco de atención prioritario ante cualquier proceso de reforma fiscal (Domínguez Martínez, 2014b). A fin de tener una opinión fundada de tales reductores de la recaudación potencial es preciso abordar diversos aspectos:

1. Efecto sobre la dimensión del sector público: Los beneficios fiscales disminuyen artificiosamente el alcance de la intervención pública. Bastaría sustituir una desgravación fiscal (vinculada a un concepto) por un gasto directo (ligado al mismo concepto) para que aumentasen las cifras de ingresos y de gastos públicos.

2. Un concepto elusivo: Un beneficio o gasto fiscal consiste en una desviación respecto a una estructura impositiva de referencia. Tanto en la teoría como en la práctica caben distintas interpretaciones de lo que debe entenderse por el modelo de comparación. Así, si se toma como tal un IRPF unitario, la aplicación de un tipo reducido sobre las rentas del capital daría lugar a un gasto fiscal, pero no si se adopta el modelo del IRPF dual.

3. Distintas formas de instrumentación: Los beneficios fiscales pueden aplicarse a través de diferentes alternativas, principalmente exenciones, reducciones de la base imponible, tipos reducidos y deducciones de la cuota, que se traducen en una minoración de la deuda tributaria. También las medidas que posibilitan un diferimiento de las cuotas, equivalente a un préstamo sin interés, se engloban dentro de la noción de gastos fiscales.

4. Una cuantificación compleja: Habitualmente, los beneficios fiscales se estiman de manera estática. Por ejemplo, si se aplica una reducción del 10% de los rendimientos del trabajo, que ascienden a un total de 100 millones de euros y se gravan a un tipo del 30%, el beneficio fiscal considerado sería de 3 millones de euros; sin embargo, si se suprimiera dicha ventaja, los rendimientos obtenidos realmente podrían ser menores y, consiguientemente, también la ganancia de recaudación respecto a la estimada.

5. Un instrumento problemático: Aun cuando no tienen por qué ser intrínsecamente negativos, los gastos fiscales suelen presentar inconvenientes en distintos planos: justicia (sólo pueden beneficiar a los contribuyentes y no se distribuyen por igual entre éstos), eficiencia (distorsionan las decisiones económicas), eficacia (pueden limitarse a primar acciones que se habrían llevado a cabo sin incentivos) y transparencia (se prestan a un menor control).

consistente en “la búsqueda de un resultado contrario al ordenamiento actuando al amparo de una apariencia legal” (Alonso González, 2022).

¹³⁹ Al respecto puede verse Sanz (2025).

6. La necesidad de evaluación: Los beneficios fiscales son realmente una forma de gasto público realizada de forma indirecta al dejar de ingresar y, por tanto, deberían someterse a una evaluación de sus costes y beneficios, a partir de un criterio básico: ¿qué efectos económicos se consiguen y a qué coste presupuestario?

7. Un mandato constitucional: La Constitución española establece, en el artículo 134.2, que los beneficios fiscales se consignen dentro de los Presupuestos Generales del Estado, lo que se viene haciendo, sin gran trascendencia práctica, desde 1979.

8. Una elevada magnitud: El presupuesto de beneficios fiscales del Estado para 2023 arroja una cifra de 45.269 millones de euros, nada menos que un 24% de la recaudación tributaria presupuestada.

9. Los principales focos de beneficios fiscales: Un tanto sorprendentemente, el IVA encabeza el ranking por orden de magnitud, al concentrar más del 57% del total, seguido por el IRPF con el 25%. En tercer lugar aparece el Impuesto sobre Sociedades, responsable de algo menos del 13%. Por rúbricas concretas, las más relevantes son la aplicación de exenciones y del tipo reducido del 10% en el IVA¹⁴⁰.

10. Oportunidades y riesgos: Aun con las dificultades metodológicas expresadas, las cifras de los beneficios fiscales estimados son verdaderamente astronómicas y brindan una oportunidad de actuación para tratar de mejorar la salud del sistema tributario español. Sin embargo, la aproximación al desglose de las grandes cifras nos lleva a la identificación de partidas calificadas como beneficios fiscales que están directamente relacionadas con el mercado laboral y con el consumo. Su eliminación podría tener notorias consecuencias desde el punto de vista del empleo y de la capacidad adquisitiva de familias con niveles de ingresos modestos.

Con carácter general, coincidimos con Malkiel (2024) cuando afirma que la eliminación de refugios fiscales no justificados es una de las mejores vías para obtener ingresos fiscales al tiempo que se preserva la justicia y no se dañan los incentivos.

x. Nuevas tecnologías y Administración tributaria:

Las nuevas tecnologías posibilitan sustanciales ahorros de costes administrativos y de cumplimiento (Petzold et al., 2023). La adopción de dichas tecnologías por los gobiernos tiene el potencial de fortalecer las operaciones en el campo de las finanzas públicas y de mejorar la prestación de servicios públicos básicos (Amaglobeli et al., 2023). En el campo de la administración tributaria, una medida de simplificación específica es el uso inteligente de los sistemas de gestión de la información. De hecho, la movilización eficaz de los ingresos depende del tratamiento eficiente de los datos y del aprovechamiento del análisis de macrodatos para mejorar el cumplimiento y combatir la corrupción. Muchos países han utilizado sistemas de tecnología de la información para acelerar sus esfuerzos de reforma fiscal (Montes Caparrós, 2025). La existencia de un sistema fiscal simple y justo puede ayudar a lograr mejoras en la gestión de las finanzas públicas (Benitez et al., 2023, p. 4).

La modernización de la administración tributaria mediante sistemas digitales ha dado resultados positivos en la mejora del cumplimiento y la recaudación de impuestos. Estudios recientes indican que los sistemas de registro, presentación y facturación electrónicos han mejorado significativamente la eficiencia de la administración tributaria y el cumplimiento de los contribuyentes. Estos sistemas electrónicos simplifican la declaración de impuestos, reducen los errores y aceleran los procesos. La presentación y la facturación electrónicas han tenido efectos positivos en el cumplimiento de los contribuyentes. Sin embargo, aunque los sistemas tributarios electrónicos mejoran la eficiencia tributaria y el cumplimiento de las obligaciones fiscales, para maximizar los beneficios de su implementación, los países deben invertir en infraestructura, proporcionar educación digital y ofrecer asistencia técnica (Montes Caparrós, 2025).

¹⁴⁰ Una de las principales recomendaciones del Libro Blanco sobre la reforma tributaria (Instituto de Estudios Fiscales, 2022) es la eliminación de los tipos reducidos del IVA.

A este respecto, las técnicas digitales están permitiendo una mejora en la gestión del riesgo, mediante el apoyo a los contribuyentes honestos y la adopción de acciones contra los que no lo son (Petzold et al., 2023). La extensión de la digitalización en las empresas puede tener un considerable impacto en la vertiente de la recaudación (Nose et al., 2025).

La Inteligencia Artificial representa un instrumento muy útil para mejorar la eficacia de la administración tributaria. Como se pone de manifiesto en OCDE (2025e, p. 169), “las administraciones tributarias han utilizado la IA para respaldar actividades en todo su modelo operativo y han explorado activamente su potencial para mejorar aún más sus operaciones, mejorar los servicios a los contribuyentes, aumentar el cumplimiento tributario y prevenir el fraude fiscal… la recopilación y el análisis de datos son fundamentales en muchos procesos de la administración tributaria, lo que ha facilitado la adopción temprana de sistemas de IA basados en reglas. Estos sistemas han permitido a las administraciones tributarias analizar y extraer información de grandes volúmenes de datos, lo que ha facilitado una identificación más rápida de los incumplimientos y una asignación más precisa de los recursos limitados a los casos de alto riesgo”.

Otro aspecto fundamental de la capacidad tributaria es la mejora de las instituciones encargadas de la recaudación de ingresos. Los casos exitosos de movilización de ingresos suelen adoptar una estrategia amplia para mejorar las instituciones tributarias (Martínez-Vázquez, 2025). El uso de la IA se muestra prometedor para la ejecución de tareas de gestión tributaria (Aslett et al., 2025), pero no nos encontramos ante un camino completamente expedito¹⁴¹. Por supuesto, la dotación adecuada de recursos humanos sigue teniendo una importancia fundamental¹⁴².

La eficacia de la administración tributaria en España quedaría completamente en entredicho si se consuma el fraccionamiento de la Agencia Tributaria a tenor del acuerdo singular de Cataluña (De la Fuente, 2025; De la Herrán, 2025; Zubiri et al., 2024).

xi. La importancia de la rendición de cuentas y la moral fiscal:

Como se pone de relieve en Afonso et al. (2025), la reducción, tanto de la percepción como de la existencia real, de la corrupción es crucial para mejorar la aproximación de la presión fiscal efectiva a la potencial. Más allá del impacto de la percepción de la corrupción por parte de los ciudadanos sobre la eficiencia fiscal, la buena gobernanza, la rendición de cuentas y la transparencia son también vitales para promover la comprensión y la aceptación social de las reformas fiscales. La mejora de la gobernanza mediante marcos fiscales más sólidos es esencial para generar la confianza pública necesaria para aplicar con éxito reformas fiscales.

¹⁴¹ A título de ejemplo, en el Reino Unido, se ha cuestionado por la vía judicial el uso de la IA en la toma de decisiones relativas a la admisión o no de desgravaciones por I+D. Vid. Agyemang (2025b).

¹⁴² Según la OCDE (2025b, p. 14), parecen existir economías de escala en el ámbito de la administración tributaria: mientras que Luxemburgo emplea 1.979 FTEs en la administración tributaria nacional por cada millón de habitantes, España emplea 433.

xii. Promoción de la educación fiscal:

Al igual que el nivel de cultura financiera de la población tiene importantes repercusiones para la estabilidad financiera global de un país, el nivel de conocimientos tributarios puede también tenerlos para el alcance recaudatorio efectivo del sistema tributario. Su mayor impacto puede obedecer a su posible efecto sobre la ética tributaria o fiscal. Se entiende por ésta la motivación intrínseca para pagar impuestos, o la voluntad de contribuir de esta forma a la sociedad. La OCDE (2023c) considera que la ética tributaria es un aspecto vital del sistema tributario, que descansa en el “cumplimiento voluntario” de los contribuyentes. La educación tributaria consiste en la transmisión de conocimiento a los contribuyentes acerca del sistema fiscal.

Son tres los elementos esenciales que fomentan el cumplimiento tributario: a) la disuasión del incumplimiento fiscal, asociada a las sanciones y otros riesgos que asumen quienes incumplen sus obligaciones tributarias; b) la ética tributaria; y c) la educación tributaria¹⁴³.

Aun cuando la ética tributaria suele utilizarse como un concepto unitario, puede concebirse más adecuadamente, según sugieren Luttmer y Singhal (2014), como un conjunto de motivaciones que subyacen al cumplimiento fiscal: i) motivación intrínseca; ii) reciprocidad (el pago de impuestos depende de la relación del individuo con el Estado); iii) efectos de las personas en situaciones similares e influencias sociales; iv) factores culturales a largo plazo; y v) imperfecciones de información y desviaciones de la maximización de la utilidad (por ejemplo, los individuos pueden interpretar erróneamente la probabilidad de ser descubiertos en la evasión de impuestos o pueden tener aversión a las pérdidas).

Hay un cuerpo creciente de investigaciones que demuestran que hay una relación significativa y positiva entre la ética tributaria y el cumplimiento fiscal en los países desarrollados y en desarrollo. Según la OCDE (2023c), hay factores socioeconómicos e institucionales que ayudan a explicar la ética tributaria de los individuos. Entre las conclusiones alcanzadas se incluye el respaldo a la existencia de un “contrato fiscal”. Esto es, aunque prevalezca el principio impositivo de la capacidad económica, debe haber una cierta conexión entre las contribuciones al erario, y los servicios y prestaciones que se reciben del sector público. Asimismo, se señala que hay una amplia gama de instrumentos y enfoques que pueden ayudar a forjar la confianza en el contrato fiscal y en el gobierno en relación con la tributación. Entre estos se incluye una vinculación más explícita entre la vertiente de los ingresos y la de los gastos, una mayor transparencia presupuestaria, y la rendición de cuentas.

La educación cívico-tributaria constituye una forma de proporcionar a los ciudadanos los conocimientos e instrumentos necesarios para comprender el sistema tributario, reforzar la ética tributaria y, en último término, mejorar el cumplimiento de las obligaciones en materia impositiva¹⁴⁴.

Según la OCDE (2021c, p. 15), “No todas las administraciones han aprovechado aún el potencial de la educación tributaria; para lograrlo, será necesario un diálogo más amplio y una mayor integración de la educación tributaria en el sistema tributario”.

¹⁴³ Vid. Domínguez et al. (2014a).

¹⁴⁴ En España, la Agencia Tributaria (AEAT) viene desarrollando, desde el año 2003, un programa de esta naturaleza. En la página web oficial de la AEAT está disponible el Portal de Educación Cívico-Tributaria, que contiene material didáctico para diversos niveles educativos.

La importancia del sistema impositivo justifica la puesta en marcha de programas específicos de educación tributaria, pero la vertiente de la fiscalidad está llamada a formar parte, de manera irrenunciable, de los programas de educación financiera (Domínguez Martínez, 2023c; Domínguez y Molina, 2022).

Dada la trascendencia de las decisiones en juego, la OCDE (2024c) viene promoviendo recientemente la “alfabetización fiscal” (presupuestaria) de los cargos electos, que “tienen responsabilidad sobre el bienestar económico de naciones enteras… Sin embargo, las finanzas públicas y los aspectos clave de la sostenibilidad fiscal son a menudo ampliamente malinterpretados por todos, excepto por unos pocos”.

xiii. Mejores prácticas internacionales:

El examen de la experiencia internacional lleva a mencionar como buenas prácticas, entre otras, la iniciativa de integración de los operadores de la economía sumergida mediante la introducción de un programa específico que ofrezca beneficios tangibles para las transacciones con la administración y las actividades comerciales en general (Chandra et al., 2024).

La OCDE (2025a, p. 14) recoge evidencia sobre los costes y los beneficios de los proyectos de digitalización en el ámbito de la administración fiscal.

Asimismo, cabe hacer mención del caso de Singapur, donde se ha optimizado el uso de los activos públicos comerciales (Detter et al., 2003).

3.5. Relación de medidas: resumen

En concordancia con lo expuesto, son diversas las líneas de reforma y las medidas impositivas que cabría contemplar, al menos para su estudio y análisis, para el caso de España [60]:

I. Instrumentación de las medidas en relación con la tributación de las corporaciones multinacionales previstas en los Pilares I y II del Marco Inclusivo de la OCDE.

II. Evaluación de las propuestas orientadas a una coordinación internacional de la tributación de los multimillonarios.

III. Revisión del tratamiento de las ganancias de capital, realizadas y no realizadas.

IV. Opción por las fórmulas ACE o CBIT en el IS en relación con el tratamiento de los costes de financiación.

V. Revisión de la tributación de los dividendos (y de las dotaciones a reservas), a efectos de evitar supuestos de doble imposición.

VI. Introducción reglada de ajustes por inflación en el IRPF.

VII. Plan de revisión de la normativa fiscal con vistas a una mayor simplificación, certeza y transparencia.

VIII. Revisión de los componentes fiscales en el sistema de financiación autonómica.

IX. Estudio de la fórmula del expensing en el IS.

X. Diseño de un esquema de prestaciones sociales e impuestos no desincentivador del esfuerzo laboral.

XI. Potenciación del sistema de previsión social complementaria.

XII. Revisión y evaluación del conjunto de los beneficios fiscales.

4. Consideraciones finales: recapitulación

4.1. El proceso de reforma fiscal: cuestiones preliminares

Con vistas a un posible proceso de reforma fiscal, surgen una serie de cuestiones de alcance general que convendría considerar [61]:

a. Determinar las necesidades de gasto público según las preferencias sociales.

b. Preservación de la rigurosidad en la gestión del gasto público.

c. Cuantificación de los ingresos impositivos necesarios.

d. Optimización de los ingresos no financieros no fiscales.

e. Clarificación y delimitación del papel de las cotizaciones sociales.

f. Reserva del endeudamiento para proyectos plurianuales.

g. Realización de simulaciones en el IRPF acerca de si el efecto recaudatorio de pocos tipos de gravamen (o incluso de un tipo único) podría mejorar el efecto redistributivo neto por la vía del gasto.

h. Sustitución de los tipos de gravamen más elevados por un impuesto sobre el gasto personal para personas con consumos muy elevados.

i. Incorporar en el IRPF las medidas de apoyo a personas con ingresos escasos, preservando siempre los incentivos laborales.

j. Revisión, ordenación y sistematización de la imposición sobre la riqueza.

k. En caso de impuesto sobre el patrimonio, cómputo de la carga en términos de impuesto sobre el rendimiento ordinario potencial.

l. Estudio de la compatibilidad entre el impuesto sobre el patrimonio y el impuesto sobre sucesiones.

m. Consideración de la opción de gravamen de las masas hereditarias y de los activos con una carga equivalente al consumo no efectuado.

n. Revisión y sistematización del gravamen de las ganancias de capital.

o. Posible ensayo de la aplicación del impuesto de Harberger para activos de carácter suntuario de gran valor.

p. Aplicación de un IVA neutral y uniforme, complementado con compensaciones para familias con ingresos bajos.

q. Previsión de compensaciones transitorias para las partes afectadas por la aplicación de accisas sobre bienes con externalidades negativas y de impuestos medioambientales, fundamentados en una lógica económica.

r. Cálculo de los impuestos pagados, anualmente y en el conjunto de su vida, por los contribuyentes cumplidores.

s. Aplicación selectiva del principio del beneficio.

t. Introducción de impuestos sobre nuevas fuentes en el contexto de una economía digitalizada.

u. Puesta en marcha de un programa especial de educación fiscal, dentro de las iniciativas en materia de educación financiera.

4.2. El proceso de reforma fiscal: algunos aspectos básicos

A modo de recapitulación, pueden destacarse los siguientes aspectos [62]:

i. De entrada, es preciso llamar la atención sobre el limitado conocimiento de determinadas parcelas de la realidad tributaria, especialmente respecto a cuestiones sustanciales relativas a la carga fiscal efectiva y a su distribución final entre los agentes económicos.

ii. En este mismo orden de cosas, se viene haciendo un uso extendido de indicadores fiscales que están sujetos a importantes limitaciones metodológicas, las cuales pasan frecuentemente desapercibidas.

iii. Se considera primordial la incorporación de conceptos económicos en el debate sobre la reforma fiscal. A este respecto, la consideración de la incidencia económica de los impuestos cobra una enorme trascendencia. Sería un aspecto de relevancia potencial en relación con la posible supresión de los tipos reducidos y de exenciones en el IVA.

iv. Dada la situación actual de las finanzas públicas en España y de los importantes retos que ha de afrontar el sector público, resulta ineludible un proceso de consolidación fiscal, que ha descansar en las vertientes básicas del gasto, y del ingreso, complementadas por la regulación y por palancas como la de los acicates o empujoncitos.

v. Esa estrategia exigirá importantes esfuerzos para demostrar que el trilema del policymaker, que supuestamente afecta a una serie de países no desarrollados, puede ser eludido en el caso de los más desarrollados.

vi. En este contexto, es crucial fijar el nivel de gasto público necesario, que ha de ir acompañado por fuentes de ingreso suficientes y sostenibles.

vii. La obtención de los ingresos fiscales requeridos debe hacerse preservando la equidad, así como la eficiencia y la competitividad de la economía. Sin perder de vista la necesidad de la coordinación supranacional y de procurar una buena posición competitiva en el ámbito internacional.

viii. La orientación del sistema fiscal hacia el crecimiento económico, la innovación y la productividad resulta crucial.

ix. A tal efecto, deberían priorizarse las siguientes pautas de actuación: i) ampliación de bases imponibles; ii) restricción del uso de beneficios fiscales, condicionado a una adecuada relación coste-eficacia; iii) traslado de la carga tributaria desde el trabajo hacia bases más proclives al crecimiento.

x. Relacionado con lo anterior, se estima conveniente clarificar el papel atribuido a las cotizaciones sociales en la financiación del sistema de prestaciones públicas.

xi. El sistema fiscal español se corresponde, en líneas esenciales, con el esquema contemplado en la reforma fiscal del año 1977. Aunque luego ha habido reformas de segunda generación y un sinfín de medidas, el tiempo transcurrido, los cambios acaecidos y la irrupción de nuevos paradigmas aconsejan llevar a cabo una revisión general, desde una perspectiva integral, del sistema con vistas al diseño de uno nuevo que sea capaz de dar una respuesta adecuada a los grandes retos que hoy se plantean.

xii. El reforzamiento de la administración fiscal, con adecuados medios humanos y materiales, es primordial, de forma que puedan desplegarse acciones más efectivas para la lucha contra la planificación fiscal agresiva y asegurar el cumplimiento fiscal.

xiii. El sistema fiscal debe adaptarse a corto plazo para hacer frente a los requerimientos existentes, pero al mismo tiempo debe ir amoldándose a los nuevos paradigmas económicos. Es decir, son necesarias medidas inmediatas, pero, al propio tiempo, se trata de ir poniendo las señales que iluminen los nuevos senderos fiscales.

xiv. En tal sentido, el sistema fiscal debe ir ajustándose para dar un tratamiento adecuado a las nuevas formas de renta y riqueza.

xv. La elevación de la moral tributaria desempeña un papel muy relevante de cara al cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales. Hay diversos factores que la favorecen, como la educación tributaria, la eficiencia del gasto público y la rendición de cuentas, pero la percepción social respecto a la erradicación del fraude fiscal y de fenómenos relacionados es absolutamente crucial.

Finalmente, cabe reseñar diversos aspectos considerados relevantes a efectos de la contextualización de una posible reforma tributaria [63].

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