La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2023

ÁNGEL DE LA FUENTE

Estudios sobre la Economía Española 2025/32 Diciembre 2025

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de Fedea.

Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

Diciembre de 2025

Resumen

En este trabajo se construyen series homogeneizadas de financiación regional (a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal) desde 2002 hasta 2023, así como series complementarias de financiación por caja, financiación destinada a competencias singulares y ayudas implícitas en los mecanismos extraordinarios de liquidez para comunidades autónomas. También se recopilan otros agregados de interés que pueden servir para relativizar la financiación autonómica, incluyendo la población ajustada regional. Estas series se utilizan para ilustrar algunos rasgos de interés de la evolución de la financiación agregada regional y de la posición relativa de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación por unidad de necesidad. Con el trabajo se incluye una hoja de Excel con los datos (https://bit.ly/48OJwEC).

Palabras clave: financiación autonómica

Clasificación JEL/JEL Classification: H71, H77

* El presente trabajo forma parte de un proyecto de investigación financiado en parte por BBVA Research. Agradezco también la ayuda e información que me han proporcionado los servicios del Ministerio de Hacienda.

Índice

1. Introducción 2 2. Construcción de las series de financiación homogénea y de otras variables 2 - Transferencias extraordinarias del Estado 8 - Subvenciones a los intereses a través de los mecanismos adicionales de financiación 10 - Financiación por caja y financiación para competencias singulares 11 - Recaudación real y normativa por ciertos tributos cedidos 13 - Población ajustada, PIB y deflactor del PIB 15 - Algunas ratios de interés 19 - Entregas a cuenta e ingresos por caja por recursos sujetos a liquidación 20 3. La evolución de la financiación agregada 20 4. La financiación relativa por habitante ajustado 24 - Impacto de las transferencias extraordinarias del Estado 26 - Impacto de los mecanismos adicionales de financiación y aplazamientos 26 - Un tratamiento alternativo del REF canario 28 5. Conclusión 29 Anexo 1. Estimación de la recaudación homogénea de ciertos tributos cedidos 30 1.1. Impuesto de Sucesiones y Donaciones 30 1.2. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados 36 1.3. Tasas sobre el juego 40 1.4. Tasas afectas a los servicios traspasados 45 2. Los Recursos REF de Canarias 48 - El REF antes de 2009 52 - Compensación al Estado por la supresión del IGTE 52 3. Cálculo del Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas bajo el sistema 2002 53 4. Tratamiento de las liquidaciones negativas correspondientes a 2008 y 2009 55 - Subvenciones implícitas a los intereses 58 5. Los mecanismos adicionales de financiación 60 Referencias 67

1. Introducción

En este trabajo se analiza la evolución de la financiación definitiva de las comunidades autónomas de régimen común desde 2002 hasta 2023. Con este fin, se construyen series de financiación efectiva a competencias homogéneas que intentan aproximar, mejor que los datos oficiales de financiación normativa, los recursos que el sistema ordinario de financiación autonómica (SFA) habría proporcionado a los gobiernos regionales durante el período analizado para financiar las competencias comunes a todas las comunidades autónomas si éstas hubiesen aplicado una escala tributaria común en los impuestos sobre los que tienen capacidad normativa. También se construyen series complementarias de financiación por caja, financiación destinada a competencias singulares y financiación aumentada con transferencias extraordinarias, y se recopilan otros agregados de interés que pueden servir para relativizar la financiación autonómica, incluyendo la población ajustada regional, que hasta 2009 se calcula tanto con los criterios del sistema actual como con los de su antecesor. Estas series se utilizan en la segunda parte del trabajo para ilustrar algunos rasgos de interés de la evolución de la financiación agregada regional y de la posición relativa de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación por unidad de necesidad. Las series se recogen en una hoja de Excel que acompaña al trabajo.

2. Construcción de las series de financiación homogénea y de otras variables

El Cuadro 1 resume el cálculo de la financiación efectiva total a competencias homogéneas en el primer y dos últimos años del período analizado. Los principales datos para cada comunidad autónoma de régimen común durante cada ejercicio del período de interés se recogen en la hoja de Excel que acompaña a este trabajo siguiendo aproximadamente la estructura de los cuadros 1-5. Para el año 2009, en el archivo se incluyen tanto los recursos que habría recibido cada comunidad autónoma con el anterior sistema de financiación (sistema 2001) como los realmente percibidos con el nuevo modelo que comenzó a aplicarse en dicho año (sistema 2009).

Con el fin de facilitar las comparaciones entre regiones, la financiación autonómica se calcula “a competencias homogéneas” --esto es, incluyendo sólo los recursos destinados a financiar un conjunto de competencias común a todas las comunidades autónomas y uniforme en el tiempo que incluye la gestión de la sanidad y de la educación pero no algunas competencias singulares (como las instituciones penitenciarias, la policía o la administración de justicia) que sólo han sido asumidas hasta el momento por determinadas comunidades. Por la misma razón, los ingresos tributarios de las comunidades autónomas se contabilizan de una forma que intenta aproximar la recaudación que se habría obtenido de haberse aplicado una normativa común en

El trabajo presupone una cierta familiaridad con el funcionamiento del actual sistema de financiación regional y el de su antecesor. Para un análisis detallado de tales sistemas véanse entre otros Monasterio (2002), López Laborda (2006 y 2010), de la Fuente y Gundín (2008 a y b), Bosch (2010) y de la Fuente (2010 y 2025). La última referencia citada discute en detalle la última liquidación disponible del SFA.

La financiación efectiva que aquí se calcula tampoco incluye los recursos complementarios que proporcionan el Fondo de Compensación Interterritorial y los Fondos Estructurales europeos para promover el desarrollo de las regiones más atrasadas, ni las aportaciones extraordinarias de la Administración Central para fines específicos a través de convenios y mecanismos similares.

Cuadro 1: Cálculo de la financiación efectiva a competencias homogéneas conjunto de las comunidades de régimen común, millones de euros corrientes

Notas:

- Sobre el cálculo de los recursos REF, véase la sección 2 del Anexo. Se utiliza la recaudación normativa por este concepto desde 2009 y la recaudación real para el período anterior.

- El Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas para el año base del sistema 2002 se calcula a partir de los datos se ofrecen en MEH (2006) sobre la dotación total de este Fondo en el año base y de la valoración de las competencias no homogéneas a 1 de enero de 2002 suministrados por la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local del MHAP. El valor del Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas en el año base de 1999 se hace evolucionar con el ITE correspondiente. (Véase la sección 3 del Anexo para más detalles). Para el nuevo sistema, se dispone de datos sobre la valoración de las competencias no homogéneas en las sucesivas liquidaciones del SFA (MH, 2025a). Estas cifras se restan de la dotación total del Fondo de Suficiencia para obtener su valoración a competencias homogéneas.

- La compensación por la supresión del impuesto de Patrimonio sólo aparece como partida independiente en los datos de 2009 bajo el anterior sistema de financiación. Esta partida se integra en el statu quo del nuevo sistema en el mismo año, aunque de una forma un tanto peculiar pues la ley introduce una serie de ajustes con el fin de mantener constante su valor hasta 2011.

(*) Dato provisional, véase la sección 5 del Anexo.

(**) Se ha introducido una pequeña corrección en la recaudación homogénea de las tasas sobre el juego. Véase la sección 1.3 del Anexo.

- Fuentes del Cuadro 1: Liquidaciones del SFA desde 2002 (MH, 2025a); REF Canarias: liquidaciones del SFA desde 2009, en otros años, IGCAC (varios años), liquidación de los PGE (IGAE, varios años) y consulta directa a la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local (véase la sección 2 del Anexo). Recaudación homogeneizada por ITP y AJD, sucesiones y tasas sobre el juego: sección 1 del Anexo. Dotación adicional para sanidad: MH (2025d). Recaudación real tributos cedidos tradicionales: MH (2025e) hasta 2004 para evitar las lagunas que presenta en esos años la serie de la Inspección General de Servicios (IGS); para años posteriores, datos de la IGS proporcionados por la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local (SGFAyL), disponibles también en años recientes en MH (2024b). IAJ e IDEC: SGFAyL hasta 2022. De 2023 en adelante, la recaudación de IDEC se toma de la liquidación de los presupuestos de las CCAA que publica MH (2025h). Para el IAJ y el IR, en de la Fuente (2025) se construye una estimación preliminar de la recaudación de 2023 a partir de MH (2025h) y las Cuentas Generales de las CCAA. Estos datos provisionales se actualizarán una vez se publique el número correspondiente de Hacienda Autonómica en Cifras (MH, 2025d). Resto de variables: liquidaciones del sistema de financiación (MH, 2025a).

todas ellas (lo que suele indicarse de forma abreviada utilizando la expresión a igual esfuerzo fiscal). En el caso de Canarias, se incluyen los recursos adicionales que esta región obtiene fuera del sistema ordinario de financiación regional gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta la comunidad (los llamados Recursos REF). Desde 2009 hasta 2016, el dato que se utiliza proviene de la liquidación del SFA y corresponde a la recaudación normativa por Recursos REF, calculada como la recaudación que se habría obtenido con la normativa en vigor en 2009. Antes de esta fecha, no se calculaba una recaudación normativa así que se utiliza la recaudación real. En 2017 y años posteriores la recaudación normativa del REF ha dejado de utilizarse a efectos del reparto del Fondo de Competitividad y por lo tanto ha dejado de calcularse y no se incluye en los anexos a la liquidación del SFA. El dato de ingresos REF que se utiliza en el presente informe para estos últimos años se calcula actualizando el último valor disponible de esta variable, el correspondiente a 2016, con el ITE, que es el procedimiento que se utiliza para actualizar la recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales.

La financiación efectiva se construye como la suma de tres grandes partidas: los rendimientos homogeneizados de los tributos cedidos a las comunidades autónomas con capacidad normativa, los rendimientos reales de los tributos cedidos sin capacidad normativa y las transferencias del Estado y de otras comunidades. Con la excepción del Fondo de Suficiencia, las partidas incluidas dentro de esta última rúbrica varían con el tiempo. Con el cambio al nuevo modelo de financiación que se introduce en 2009, desaparecen ciertas transferencias menores ligadas en teoría a la financiación de la sanidad y aparecen nuevas transferencias estatales y entre regiones que se vehiculan a través de los Fondos de Convergencia Autonómica y del Fondo de Garantía. Para el caso del nuevo sistema de financiación, en la fila 3.9 del Cuadro 1 se introduce un ajuste que deshace la muy discutible revisión al alza en la valoración oficial de las políticas de “normalización” lingüística incluida en el Acuerdo de financiación de 2009, lo que se traduce en una corrección al alza del valor del Fondo de Suficiencia a competencias homogéneas y a la baja en la financiación destinada a las competencias singulares que se recoge en el Cuadro 3.

En Canarias no se aplican buena parte de los tributos indirectos estatales (el IVA y algunos impuestos especiales). En contrapartida, existen figuras tributarias propias de las islas (el Impuesto General Indirecto Canario o IGIC, los arbitrios insulares y los impuestos canarios sobre combustibles, labores de tabaco y de matriculación) que gravan las mismas bases a tipos más reducidos y cuyos rendimientos se reparten en algunos casos entre la administración autonómica y las corporaciones locales de las islas. A efectos del sistema de financiación, los rendimientos de estos tributos que corresponden a la comunidad autónoma no se deducen de sus necesidades de gasto para calcular el Fondo de Suficiencia. De hecho, hasta 2008, los recursos REF se mantenían completamente al margen del sistema ordinario de financiación. Esto ha cambiado de 2009 en adelante con la actual ley de financiación regional, pero sólo a efectos del reparto del Fondo de Competitividad. Comenzando con la liquidación de 2015, sin embargo, el REF deja de tenerse en cuenta a estos efectos, aunque el cambio se realizará de una forma gradual. Finalmente, en 2016 se suprime la compensación de Canarias al Estado por la supresión del IGTE, que hasta el momento minoraba los recursos REF. Para más detalles, véase la sección 2 del Anexo.

En este grupo se incluye el Impuesto sobre el Patrimonio (IP) pero sólo hasta 2008, cuando en principio desaparece y la compensación del Estado a las comunidades autónomas por su supresión se integra en el sistema de financiación. A partir de 2012, muchas comunidades recuperan el impuesto pero éste ya no está integrado en el sistema ordinario de financiación regional. A nuestros efectos, de 2012 en adelante el IP se trata como un impuesto propio autonómico en sentido estricto. En consecuencia, no se calcula una recaudación homogénea y sus rendimientos no se incluyen en la financiación efectiva (como tampoco se incluyen en la financiación normativa del sistema).

En 2013 el Impuesto sobre la Venta Minorista de Determinados Hidrocarburos (IVMDH) desaparece como tal y pasa a integrarse en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IH) una vez la Comisión Europea ha permitido la existencia de suplementos regionales al tipo nacional de este tributo. Dentro de esta última figura se crea un nuevo tipo estatal especial igual para todas las comunidades autónomas (excepto Canarias), cuyos rendimientos se ceden íntegramente a éstas, así como un tipo específico autonómico fijado por las comunidades autónomas, que puede variar de una región a otra. Los datos que se ofrecen sobre el

Los ingresos tributarios de las comunidades autónomas se calculan de una forma que intenta aproximar la recaudación que se habría obtenido en cada una de ellas aplicando una escala de gravamen común (a igual esfuerzo fiscal). En el caso de los tributos cedidos o compartidos que son gestionados por la Agencia Tributaria estatal (como por ejemplo el IRPF), esto es precisamente lo que captura la llamada recaudación normativa o teórica que se utiliza para realizar los cálculos del sistema, que se identifica con la recaudación que se habría obtenido en cada comunidad si ésta no hubiese hecho uso de sus facultades normativas para modificar la escala de gravamen de referencia fijada por el Estado. Sin embargo, en el caso de los tributos gestionados por las comunidades autónomas (los llamado tributos cedidos tradicionales), la magnitud deseada no se calcula y el procedimiento utilizado para fijar la recaudación normativa prácticamente asegura que con el tiempo ésta no será una buena aproximación a la variable que nos gustaría medir, por lo que resulta necesario buscar una alternativa que aproxime mejor la capacidad recaudatoria de los impuestos cedidos. Esta alternativa, que se construye de forma diferente dependiendo de la información disponible en cada caso, es lo que se denomina en este trabajo la recaudación homogénea del impuesto para distinguirla de la recaudación normativa oficial.

IVMDH de 2013 en la base de datos corresponden a la recaudación del impuesto devengada durante 2012 e ingresada en 2013. Los ingresos devengados e ingresados por el tramo estatal especial del IH se incluyen en la recaudación de este tributo, que forma parte de los ingresos autonómicos por impuestos especiales en el Cuadro 1. Los ingresos del tramo autonómico del IH se recogen aparte en el Cuadro 3. Sobre este tema véase http://blog.efl.es/actualidad-juridica/derogacion-del-impuesto-sobre-las-ventas-minoristas-de-determinados-hidrocarburos.

El tramo autonómico del IH desaparece en 2019. Simultáneamente, el tipo estatal especial se incrementa en una cantidad que coincide con el tipo máximo del tramo autonómico. Véase las pp. 26-7 en: https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/FinanciacionTerritorial/Autonomica/Capitulo-I-Tributacion-Autonomica-2021.pdf

En años recientes, la cuantía del Fondo de Suficiencia se ha reducido apreciablemente como resultado de los ajustes a este Fondo que se introducen en la ley de financiación regional de 2009 (art. 21.2) para neutralizar los efectos de posibles variaciones en los tipos del IVA e Impuestos Especiales sobre los ingresos autónomicos. Cada vez que el Estado aumenta (o reduce) los tipos de gravamen de estos impuestos, se estima el incremento (reducción) de la recaudación que corresponde a las comunidades autónomas y el Fondo de Suficiencia se reduce (aumenta) en la misma cantidad, de forma que los ingresos autónomicos totales no se vean afectados (excepto indirectamente, a través del ITE). Sin embargo, este ajuste no se ha aplicado tras las reducciones del IVA y ciertos impuestos especiales sobre la energía y los alimentos en 2021 y 2022 para aliviar la subida de precios causada por la invasión rusa de Ucrania.

Se trata de la aportación adicional del Estado acordada en la II Conferencia de Presidentes (que se pagó entre 2006 y 2009) y la garantía sanitaria del viejo sistema 2002.

Como parte del acuerdo de financiación de 2009, la valoración oficial de las competencias de política lingüística se ha multiplicado por 3,5, lo que implica una transferencia de 237 millones adicionales en 2009 a las cuatro comunidades con una segunda lengua cooficial. Si respetásemos la valoración oficial de tales competencias, esta partida se integraría en la financiación de las competencias singulares y no sería visible en la financiación a competencias homogéneas que se calcula en el Cuadro 1, que es el agregado que habitualmente se utiliza para realizar comparaciones entre regiones. Sin embargo, esto no parece razonable. Suponiendo que las competencias de política lingüística hubiesen sido medianamente bien valoradas en su momento, un incremento de tal magnitud en su valoración resulta difícil de justificar. Puesto que además nada obliga a las comunidades beneficiarias a dedicar estos recursos a la promoción de sus respectivas lenguas cooficiales, parece más razonable tratar este incremento de recursos como un aumento de la financiación general a competencias homogéneas, lo que se consigue con la corrección realizada en los cuadros 1 y 3.

Una posibilidad es la de utilizar la recaudación real de estas figuras en vez de su recaudación normativa. En el caso del Impuesto sobre el Patrimonio antes de su supresión, por ejemplo, la recaudación real seguramente proporcionaba una mejor aproximación de la magnitud deseada que la recaudación normativa porque las comunidades autónomas hicieron en esos años un uso muy limitado de sus competencias normativas para modificar este tributo, con lo que se estaba aplicando prácticamente la misma norma en todas partes. Para otras figuras impositivas, sin embargo, la situación es muy diferente. El caso más claro es quizás el del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), en el que numerosas regiones han ido introduciendo cambios normativos con el paso del tiempo, generalmente para establecer rebajas y bonificaciones en beneficio de los parientes más cercanos del fallecido o donante. Puesto que la escala efectiva de gravamen del impuesto varía muy significativamente de una región a otra en años recientes, se ha optado por homogeneizar la recaudación del ISD utilizando un indicador directo del coste recaudatorio de los principales beneficios fiscales introducidos por las comunidades autónomas, aproximándose así la recaudación que se obtendría en cada región si todas ellas aplicasen la escala estatal de gravamen.

De la misma forma, se ha realizado un ajuste directo para intentar aproximar la recaudación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD) que se habría obtenido en cada región con los tipos que se aplican en la mayoría de ellas a la compraventa de vivienda libre. En el caso de las tasas sobre el juego, se calcula en primer lugar el tipo impositivo medio del impuesto en el conjunto del territorio de régimen común en cada año dividiendo la recaudación total del tributo por la cantidad total jugada en los juegos de gestión privada autorizados por las comunidades autónomas que son gravados por dicho tributo (casinos, bingos y máquinas recreativas). La recaudación homogeneizada se estima aplicando dicho tipo impositivo medio a la cantidad total jugada en cada región. Desde 2013 en adelante, el cálculo se realiza de manera separada para cada uno de los principales canales de juego para adaptarlo a cambios en la disponibilidad de datos. En el caso del Impuesto sobre Patrimonio, hasta 2008 he identificado la recaudación homogénea con la real por la razón apuntada más arriba. De 2009 en adelante, este impuesto se ignora a efectos del cálculo de la recaudación efectiva (véase la nota al pie número 4), aunque su recaudación real se incluye en la base de datos (línea 13.1). Finalmente, para las tasas afectas a los servicios traspasados, la recaudación homogénea se aproxima repartiendo la recaudación total observada por este concepto en el conjunto de comunidades de régimen común en proporción a la población.

9 Básicamente, la recaudación real de cada tributo en el momento de su cesión se actualiza con un índice de evolución que (para la mayor parte de los tributos y el grueso del período considerado) es el mismo para todas las comunidades autónomas y refleja la evolución de la recaudación del Estado por una cesta diferente de impuestos. Para más detalles, véase de la Fuente (2010).

No se incluyen aquí los juegos gestionados por la ONCE y por la empresa pública estatal Loterías y Apuestas del Estado, que no están sujetos a impuestos autonómicos.

También se incluye en el Cuadro 1 la participación regional en los nuevos impuestos sobre actividades de juego (IAJ) y sobre depósitos en entidades de crédito (IDEC). Los datos de ingresos por estos tributos son un tanto erráticos durante sus primeros años de aplicación en parte por motivos técnicos y de periodificación. El IAJ está regulado en la Ley 13/2011 de 27 de mayo, de regulación del juego, modificada en 2015. La ley regula esencialmente los juegos y apuestas online de ámbito nacional y establece un gravamen sobre los mismos cuyos rendimientos se reparten entre el Estado y las comunidades autónomas. El Estado se reserva la parte correspondiente a los jugadores no residentes en España y los rendimientos de las apuestas mutuas deportivas e hípicas estatales. El resto de la recaudación se reparte entre las comunidades autónomas en base a la residencia de los jugadores. Las comunidades tienen un cierto margen para regular los tipos de gravamen en las figuras que les corresponden, pudiendo establecer recargos de hasta un 20% sobre los tipos fijados en la ley estatal. Tales recargos, sin embargo, se aplicarán únicamente a juegos gestionados por operadores con residencia fiscal en su territorio y sólo en la parte que corresponda a jugadores que también tienen residencia fiscal en el mismo. Hasta el momento, sólo Canarias ha ejercido su capacidad normativa, fijando un pequeño recargo de entre el 1% y el 4% sobre los tipos estatales (véase MH, 2024f, cap. IV). Puesto que su efecto es muy limitado, la recaudación modesta y no disponemos de información suficientemente detallada para intentarlo, no se introduce ninguna corrección a los datos disponibles para homogeneizar la recaudación canaria por este tributo.

El IDEC, por su parte, se introdujo con un tipo de gravamen cero en la Ley 16/2012 con efectos desde el 1 de enero de 2013, lo que obligó a suprimir los impuestos autonómicos de la misma naturaleza que ya estaban en vigor en Andalucía, Canarias y Extremadura y a compensar a estas comunidades por la correspondiente pérdida de ingresos. Posteriormente, el tipo de gravamen se eleva al 0,03% desde el 1 de enero de 2014 en el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio. Los rendimientos del impuesto se ceden en su integridad a las comunidades autónomas de régimen común en base a la localización de los depósitos. Los datos que aquí se recogen sobre ingresos autonómicos ligados a este impuesto son, por tanto de dos tipos distintos. Para las tres comunidades citadas, que contaban con un impuesto autonómico previo a la instauración del estatal, lo que se recoge es la compensación por su supresión, que se calcula inicialmente en base a los rendimientos del tributo autonómico suprimido y se actualiza con un índice que recoge la evolución de los depósitos sujetos a gravamen en cada territorio. En el resto de los casos, los datos corresponden a la recaudación del tributo estatal que se cede a las CCAA. La información disponible proviene de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local (SGFAyL) y sus antecesoras, y responde a un criterio de caja.

Los detalles del cálculo de la recaudación homogénea de cada uno de los tributos cedidos tradicionales se discuten en la sección 1 del Anexo. Sobre el uso que las comunidades autónomas han hecho de sus competencias normativas en materia tributaria, véase MH (2025f y g).

El impuesto está concertado o convenido con las Comunidades Forales, que lo recaudan directamente en su territorio.

Al IAJ e IDEC se añade, de 2023 en adelante, un nuevo impuesto cedido, el Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos (impuesto de residuos para abreviar o IR). El IR se regula en el Título 7 de la ley 7/2022, de 8 de abril y grava la entrega de residuos en vertederos o en instalaciones de incineración o de co-incineración para su eliminación o su utilización para producir energía. La cuota del impuesto depende del peso de los residuos entregados y de la naturaleza u origen de los mismos, oscilando entre 0 y 40 euros por tonelada. La recaudación del tributo se distribuirá entre las comunidades autónomas en función de la localización de las actividades gravadas. La ley permite a las CCAA incrementar los tipos fijados en la ley estatal, así como asumir la gestión del impuesto, lo que por el momento han hecho seis comunidades (Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia y Baleares). Cataluña, Andalucía y Baleares han ejercido sus competencias normativas para incrementar sus tipos de gravamen, pero por el momento se carece de la información necesaria para homogeneizar la recaudación, por lo que en lo que sigue trabajaré con la recaudación real del impuesto.

Transferencias extraordinarias del Estado

En este apartado se recogen una serie de transferencias extraordinarias (y no condicionadas) del Estado que han aportado recursos extra a las CCAA fuera del sistema ordinario de financiación, generalmente para hacer frente a ejercicios complicados. Estas transferencias aparecen por primera vez en 2020, un ejercicio atípico en muchos sentidos debido a la llegada de la pandemia de Covid y se mantienen, con cuantías decrecientes, en 2021 y 2022. Su importe se sumará a la financiación efectiva de las CCAA para llegar a lo que llamaré la financiación aumentada.

Para ayudar a las CCAA a hacer frente a la pandemia, en 2020 el Gobierno Central aumentó significativamente las transferencias a las comunidades autónomas. A un cálculo deliberadamente optimista de las entregas a cuenta hay que sumar el establecimiento de un fondo extraordinario, el llamado Fondo Covid, dotado con unos 16.000 millones de euros, que financió transferencias no retornables a las CCAA, así como la condonación de los saldos negativos (a devolver al Estado) de la liquidación de 2020, que en principio deberían haberse pagado en 2022.

El Fondo Covid estaba estructurado en cinco tramos que se pagaron a lo largo del año 2020 utilizando distintos criterios de reparto (BOE, 2020a y b). Aunque se trataba de transferencias de carácter incondicionado, los cuatro primeros tramos de este Fondo buscaban dotar a las CCAA de los recursos necesarios para hacer frente a las necesidades extraordinarias de gasto generadas por la pandemia en materia de sanidad, educación y transporte público y, en consecuencia, se distribuyeron en función de indicadores del impacto de la epidemia, de población protegida por el SNS y en edad escolar y del volumen de transporte público. El último tramo, el 4b, tenía como objetivo compensar la caída de la recaudación de los tributos gestionados directamente por las CCAA como resultado de la pandemia y se distribuyó en función de la recaudación media (real, no normativa) entre 2017 y 2019 de los tributos cedidos más importantes (ITP y AJD, impuesto de matriculación y tasas sobre el juego).

Véase también CPFF (2022).

Según el Ministerio de Hacienda (MH, 2021a) el gasto autonómico extraordinario generado por la pandemia en 2020 ascendió a 13.149 millones de euros. Por tanto, los cuatro primeros tramos del Fondo, incluyendo la participación de las comunidades forales, habrían cubierto en torno al 90% del gasto adicional generado por la pandemia.

La condonación de los saldos a devolver de la liquidación de 2020 ha supuesto una inyección adicional de unos 4.400 millones para doce comunidades – todas las de régimen común excepto Valencia, Canarias y Baleares, que presentaban saldos positivos (a cobrar) en la liquidación de 2020. Puesto que estos recursos se han distribuido en 2022, que es cuando se practicó la liquidación de 2020, los recogeremos en ese año en nuestra series.

El Cuadro 2 muestra el desglose de las partidas relevantes. He agrupado los tramos 1 a 4a del Fondo Covid (FC) por tratarse de partidas distribuidas de acuerdo con indicadores directos de las necesidades extraordinarias de gasto generadas por la pandemia, a diferencia del tramo 4b del FC y de la condonación de los saldos negativos de la liquidación de 2020, que serían transferencias genéricas destinadas a reforzar los recursos autonómicos. Como se aprecia en el Cuadro, el importe total de las ayudas extraordinarias es muy significativo, superando los 19.600 millones de euros, o el 17% de la financiación efectiva total de las CCAA a competencias homogéneas, y el peso de las transferencias ligadas a necesidades específicas (unos 11.000 euros) es claramente mayor que el de las genéricas (8.600 millones), aunque estas últimas no son ni mucho menos despreciables.

Cuadro 2: Reparto de los recursos extraordinarios correspondientes a 2020-2022

- Nota: las comunidades forales y Ceuta y Melilla participan en los tramos 1-3 del FC, pero no en el 4. - Fuentes: MH (2021 a y b, 2022 a y b, y 2025a)

Esto supone un cambio de criterio en relación con las dos ediciones anteriores de este informe, en las que se atribuían a 2020. Las series se han corregido retroactivamente para aplicar un criterio uniforme, el de contabilizar los recursos extraordinarios en el año en el que se perciben.

El Fondo Covid de 2020 ha tenido continuidad en 2021 mediante un nuevo fondo extraordinario de unos 13.500 millones que se han distribuido entre todas las comunidades, incluyendo las forales, y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla en proporción a la población ajustada de 2020. (Véase MH, 2021b). Aunque las ayudas por el Covid desaparecen en principio tras 2021, en 2022 las CCAA han vuelto a recibir del Estado un volumen importante de recursos mediante dos transferencias extraordinarias. La primera de ellas, por un importe de 3.063 millones, se presenta como una compensación por la pérdida de recursos causada en su día por ciertos cambios en el procedimiento de recaudación del IVA, el llamado efecto SII, mientras que la segunda (de 4.404 millones) refleja la condonación de hecho, ya comentada de los saldos negativos de la liquidación del SFA de 2020, pagadera en 2022. El desglose de todas estas transferencias también se recoge en el Cuadro 2.

Subvenciones a través de los mecanismos adicionales de financiación y el aplazamiento de la devolución de las liquidaciones de 2008 y 2009

Durante la crisis de 2008, las comunidades autónomas se encontraron con dificultades para acceder a los mercados de crédito con el fin de financiar sus vencimientos de deuda y sus déficits presupuestarios y recurrieron a aplazar los pagos a sus proveedores, trasladando así sus problemas de liquidez a numerosas empresas. Ante esta situación, el Gobierno central actuó como prestamista de última instancia, facilitando a las comunidades autónomas liquidez en condiciones muy ventajosas a través de distintos fondos de nueva creación y otros mecanismos, entre los que se incluyen los sucesivos alargamientos del período de devolución de los saldos deudores de las liquidaciones de 2008 y 2009 y otras medidas ad hoc. Estos fondos se han mantenido más allá de la crisis que llevó a su creación y se han convertido en un mecanismo habitual de financiación subvencionada para las comunidades autónomas.

En la penúltima línea del Cuadro 1, se recoge el valor estimado de la subvención a los intereses de la deuda autonómica canalizada a través del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) y del resto de los llamados mecanismos adicionales de financiación (MAF), así como la subvención implícita en los sucesivos aplazamientos sin intereses de la devolución de las liquidaciones de 2008 y 2009. Los detalles de la estimación se recogen en las secciones 4 y 5 del Anexo (Cuadros A.16 y A.20) y en de la Fuente (2019).

Se trata de la introducción del llamado sistema SII, de suministro inmediato de información. Coincidiendo con su puesta en marcha, los pagos mensuales del IVA se desplazaron unos días, lo que hizo que el último de ellos (el correspondiente a noviembre) pasara de finales de diciembre a comienzos de enero del año siguiente. Como resultado, en 2017 sólo se realizaron once ingresos, con la consiguiente reducción de la recaudación total del año con criterios de caja. Esto no tuvo efectos prácticos en 2017 pues las entregas a cuenta del sistema de financiación no se vieron afectadas, pero sí en 2019 al realizarse la liquidación de 2017. La reducción de la recaudación total por IVA tuvo un efecto directo sobre los ingresos de las CCAA por su participación en este impuesto y un efecto indirecto a través del llamado ITE: la reducción de los ingresos tributarios totales del Estado se trasladó a las transferencias a las CCAA a través de ciertos fondos cuyas dotaciones agregadas evolucionan con este indicador.

La financiación por caja y la financiación para competencias singulares

Es importante distinguir entre la financiación definitiva que corresponde a cada comunidad autónoma en un año determinado con un criterio de devengo y los ingresos reales que ésta percibe “por caja” con cargo al sistema durante dicho ejercicio. En el caso de los tributos gestionados directamente por las comunidades autónomas, ambos conceptos coinciden al menos aproximadamente. En el caso de las transferencias estatales (ligadas por ejemplo al Fondo de Suficiencia) y de los impuestos gestionados por la Agencia Tributaria estatal (incluyendo el IRPF y el IVA), sin embargo, existe una diferencia que puede llegar a ser importante entre ambos conceptos. En lo que concierne a estas partidas, lo que las comunidades ingresan realmente a lo largo del año t son una serie de entregas a cuenta basadas en las previsiones recogidas en los Presupuestos Generales del Estado que se ingresan por doceavas partes mensuales así como, en algunos años, ciertos anticipos a cuenta de la financiación definitiva. La diferencia entre los ingresos definitivos que corresponden a cada región en el año t y las entregas a cuenta y anticipos percibidos por ésta a lo largo del ejercicio t se paga (o al menos se calcula) dos años más tarde, una vez se dispone de todos los datos necesarios para realizar la liquidación del sistema. En ese momento es también cuando se abonan los Fondos de Convergencia, para los que la ley no prevé la existencia de entregas a cuenta. Por lo tanto, en el año t las regiones ingresan las entregas a cuenta correspondientes al ejercicio en curso y, en principio, la liquidación de t-2, mientras que la liquidación de t se realiza en .

Los datos que se ofrecen en el Cuadro 1 corresponden a la financiación definitiva o con criterio de devengo de las comunidades autónomas. Para pasar de esta magnitud a la financiación por caja, basta con un sencillo ajuste. Como hemos visto, la financiación definitiva (FINDEF) de la región i en el año t es la suma de dos términos. El primero es lo que podemos llamar los ingresos a cuenta de los recursos del sistema en el año en curso, IAC, definidos como la suma de entregas y anticipos a cuenta de tales recursos y de la recaudación de los tributos gestionados directamente por la región. El segundo término es el saldo de la liquidación del mismo ejercicio, LIQ, incluyendo en su caso la dotación de los Fondos de Convergencia. Esto es,

\[F I N D E F _ {i t} = I A C _ {i t} + L I Q _ {i t} \tag {1}\]

La financiación por caja (FINCAJA), por otra parte, es la suma de y de los ingresos netos de la comunidad por las liquidaciones realmente pagadas o ingresadas (mediante transferencia o compensación) en el año t, . En circunstancias normales tendremos dado que las liquidaciones se practican con un retardo de dos años. En el caso de los años 2008 y 2009, sin embargo, el pago de los saldos de la liquidación ha sido aplazado y estos se devolverán de forma fraccionada a lo largo de muchos ejercicios, que es cuando deberán incluirse en y en el caso de la liquidación de 2020 el Estado ha decidido condonar los saldos a su favor. En términos generales, por tanto, deberá incluir todos los pagos realizados o recibidos en el año t con cargo a las liquidaciones de t-2 y años anteriores, incluyendo las retenciones con cargo a los saldos pendientes de devolución. Por lo tanto, la relación entre las dos magnitudes de interés vendrá dada por

\[\begin{array}{r l} & F I N C A J A _ {i t} = I A C _ {i t} + I N G L I Q _ {i t} = (I A C _ {i t} + L I Q _ {i t}) - L I Q _ {i t} + I N G L I Q _ {i t} \\ & \qquad = F I N D E F _ {i t} - L I Q _ {i t} + I N G L I Q _ {i t} \end{array}\tag{2}\]

Puesto que lo que nos interesa es la financiación a competencias homogéneas (tanto definitiva como por caja), a la hora de aplicar esta expresión hay que tener cuidado de extraer tanto de como de la parte de las liquidaciones y de sus pagos que corresponde a las competencias singulares. Esta cantidad se aproxima utilizando el peso de la financiación destinada a competencias singulares en el total de los ingresos autonómicos por los recursos sujetos a liquidación (participación en grandes impuestos compartidos y transferencias del Estado y de otras comunidades a través de los Fondos de Garantía y Suficiencia), calculada para cada año con datos de financiación definitiva o devengo. El porcentaje correspondiente al año t se aplica a la liquidación del mismo año en el momento en el que ésta se realiza y en el de su pago, esto es, se utiliza para corregir a la baja tanto como la partida o partidas de INGLIQ que reflejen los pagos correspondientes a tal liquidación (generalmente ).

El cálculo de la financiación por caja del conjunto de las comunidades autónomas de régimen común en los años 2002, 2021 y 2022 se resume en el Cuadro 3. Para 2009, en el archivo adjunto se ofrece tanto el dato real con el sistema realmente aplicado como una estimación de los resultados que se habrían obtenido de haberse mantenido el sistema anterior sin cambios. Comenzando en 2011, INGLIQ incluye (con signo negativo) las retenciones practicadas a las comunidades autónomas para comenzar a devolver los saldos aplazados favorables al Estado de las liquidaciones de 2008 y 2009. En 2022, INGLIQ incluye únicamente los saldos de la liquidación de 2020 favorables a las CCAA, pues el resto han sido condonados y por tanto no pagados.

La financiación de las competencias singulares se incluye en principio en el Fondo de Suficiencia. Sin embargo, existe también una partida de transferencias por el coste de los servicios traspasados en la que se recoge la financiación destinada a competencias traspasadas recientemente que todavía no se han integrado en el Fondo de Suficiencia o a ciertas competencias de largo y complicado traspaso, como la policía autonómica catalana, cuyo coste se ha financiado hasta años recientes a través de un convenio específico. Finalmente, en la financiación para competencias singulares se incluían (bajo el sistema 2002 pero no en el actual) una serie de transferencias anuales del Instituto Social de la Marina (ISM) que servían para financiar ciertas competencias de este organismo que habían sido transferidas a algunas comunidades autónomas.

La financiación para competencias singulares se integra en el Fondo de Suficiencia, por lo que en principio lo más lógico sería hacer los cálculos teniendo en cuenta las entregas a cuenta y la liquidación de ese Fondo y no la del conjunto de los recursos sometidos a liquidación. Sin embargo, la liquidación del Fondo de Suficiencia se ha convertido en ciertos años en un agregado muy volátil como consecuencia del cambio del sistema y de algunas de las peculiaridades del nuevo modelo, por lo que he optado por tomar una referencia más estable para repartir la financiación por competencias singulares de un ejercicio entre las entregas a cuenta y la liquidación.

El plazo de devolución de los saldos pendientes de estas liquidaciones se ha modificado varias veces, pasando de los cinco años iniciales a diez (comenzando en 2012) y después a veinte (comenzando en 2015). Para más detalles, véase la sección 4 del Anexo.

Para un listado (no exhaustivo) de las competencias singulares asumidas por sólo algunas regiones, véase la sección IV.2 de la liquidación de 2011 del SFA. Entre ellas están los medios materiales y personales al servicio de la administración de justicia, las instituciones penitenciarias y la policía autonómica, la llamada “normalización lingüística” y la financiación de las competencias de las antiguas diputaciones provinciales en el caso de ciertas comunidades uniprovinciales en las que estos organismos han sido suprimidos. Para más detalle, véase la sección 2.1.b del Anexo 2 al Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (MHFP, 2017a).

Cuadro 3: Financiación por caja a competencias homogéneas y recursos para competencias singulares, conjunto de las comunidades autónomas de régimen común millones de euros corrientes

- (*) En el caso de Canarias hay que tener en cuenta las diferencias entre caja y devengo ligadas a la compensación al Estado por la supresión del IGTE. Véase la sección 2 del Anexo.

- (**) Los datos generalmente sólo están disponibles con un año de retraso, con la publicación del correspondiente informe de MH (2025d). Véase también:

https://www.mptfp.gob.es/portal/politica-territorial/autonomica/traspasos.html

- Un signo negativo en 5.1 o 5.2 indica saldos deudores de las CCAA (favorables al Estado).

- Fuentes: liquidaciones del sistema de financiación regional (MH, 2025a) excepto cuando se indica lo contrario más abajo.

- Transferencias por el coste de los servicios traspasados: MH (2025d).

- Transferencias del ISM: MH (2025d).

- Ingresos por liquidaciones de ejercicios anteriores percibidos en 2002 y 2003. Se toman de las ediciones de 2002 y 2003 de Las Haciendas Autonómicas en Cifras (MH, 2025d), cuadro 11 en las pp. 58 y 61 respectivamente).

- Liquidación de 2009 con el sistema 2001 (no aparece en el cuadro pero sí en el archivo adjunto): la liquidación de 2009 (MH, 2025a) ofrece datos de la liquidación de los tributos sujetos a liquidación calculada con el sistema antiguo y permite reconstruir lo que habría sido la liquidación del Fondo de Suficiencia con ese sistema. Para calcular esta última magnitud, se cuenta con la dotación definitiva del Fondo de Suficiencia del sistema anterior. Las entregas a cuenta del mismo se obtienen por diferencia entre las entregas totales a cuenta de los recursos del sistema (Cuadro 2.1.2 de la liquidación, primera columna) y las ligadas a recursos tributarios, que se calculan por separado en otros cuadros. He comprobado que el importe así obtenido coincide con el recogido en los PGE, excepto en los casos de Madrid y Baleares, donde tal importe es negativo y no aparece en la sección de transferencias a entes territoriales sino que se incluye sin desglosar por regiones en una única partida de ingresos estatales por transferencias del Fondo de Suficiencia que podría incluir también la liquidación de 2007.

Recaudación real y normativa por ciertos tributos cedidos

En el Cuadro 4 se ofrecen algunos datos adicionales sobre la recaudación de ciertos tributos cedidos. En su primer bloque se muestra la recaudación real de algunos impuestos, incluyendo el tramo autonómico del IRPF, teniendo en cuenta el uso que las comunidades han hecho de su capacidad normativa para modificar las escalas de gravamen de dichos tributos. En la fila 8 se muestra la recaudación normativa total del conjunto de los impuestos cedidos tradicionales y las tasas afectas a los servicios traspasados. Este dato se necesita para calcular la transferencia del Fondo de Garantía y substituye a la recaudación homogeneizada de los tributos cedidos tradicionales (fila 1.1) en los cálculos realizados en el Cuadro 1 si se desea obtener la financiación teórica o normativa del SFA (que es la magnitud que aparece en sus liquidaciones oficiales) en vez de lo que he llamado aquí su financiación efectiva. A estos efectos, tampoco se realizaría el ajuste a la valoración de las competencias de política lingüística recogidas en la fila 3.9 del Cuadro 1.

Notas:

En relación con la imposición autonómica sobre los hidrocarburos (filas 7.4 y 7.7 del Cuadro 4), hay que observar que se produce una cierta discontinuidad en los datos que se recogen en el archivo para 2013, cuando el IVMDH desaparece y se integra en el IE sobre hidrocarburos (IEH). Mientras que para el IVMDH se recogía aquí la recaudación total con ejercicio de la capacidad normativa, que sería el equivalente de la suma del tramo estatal especial y el tramo autonómico del IEH, para el IEH se muestra en este apartado sólo la recaudación del tramo autonómico, mientras que el tramo estatal especial se incluye en la recaudación por Impuestos Especiales que aparece en la fila 2.2 del Cuadro 1. Finalmente, también se incluyen en esta sección la recaudación real de la comunidad autónoma de Canarias por los Recursos REF y por el impuesto canario sobre las labores de tabaco (véase la sección 2 del Anexo para más detalles). Ambas variables se utilizan más adelante para construir un segundo indicador de financiación efectiva para Canarias.

Cuadro 4: Recaudación real y normativa por ciertos tributos cedidos conjunto de las comunidades autónomas de régimen común, millones de euros

- Fuentes: Recaudación real por tributos cedidos tradicionales excepto tasas afectas: MH (2025e) hasta 2004 para evitar las lagunas que presenta en esos años la serie de la Inspección General de Servicios (IGS); para años posteriores, datos de la IGS proporcionados por la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local y MH (2025b). Tasas afectas: MH (2025h). Recaudación real del IRPF e IVMDH y recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales y tasas afectas: liquidaciones del sistema de financiación (MH,

La recaudación real de los tributes cedidos tradicionales se toma de MH (2025e), de BADESPE y de datos proporcionados por la SGFAyL. Las liquidaciones del sistema (MH, 2025a) generalmente no ofrecen un desglose completo de este agregado por figuras tributarias. Los datos de ambas fuentes, además, no siempre coinciden exactamente, aunque las discrepancias entre ellas son menores y parecen deberse fundamentalmente a diferencias de periodificación pues tienden a compensarse a lo largo del tiempo. Para años más recientes la recaudación real de los tributos cedidos tradicionales está también disponible en MH (2025b).

2025a). Recursos REF e impuesto canario sobre las labores de tabaco, SGCAyL e IGCAC (varios años). La recaudación normativa por tributos cedidos tradicionales y tasas afectas en 2009 bajo el sistema 2002 se toma de la liquidación de 2009 del SFA (Cuadro 1.1.2.1). Con la introducción del sistema 2009, la recaudación normativa de algunos tributos tradicionales se revisa al alza. Por eso hay (en el archivo adjunto) dos datos distintos para este agregado en el año 2009, uno bajo el sistema 2002 y otro bajo el sistema 2009. (*) Como se indica en el Anexo, no se trata exactamente de la recaudación líquida real sino del valor que habría tenido esta magnitud con los coeficientes de reparto entre la comunidad autónoma y las corporaciones locales que estaban vigentes en 2009. (**) El tramo autonómico del IH desaparece en 2019. Los ingresos recaudados en ese año que aparecen en la base de datos corresponden al último trimestre de 2018.

Población ajustada, PIB y deflactor del PIB

En el Cuadro 5 se recogen algunas magnitudes que pueden servir de referencia a la hora de analizar la evolución de la financiación regional. Además del PIB regional y del deflactor del PIB nacional, que se utiliza para expresar el PIB y la financiación de todas las comunidades a precios constantes de 2019, el cuadro recoge tres indicadores de población (que coinciden entre sí en el agregado pero no región a región): la población observada a 1 de enero de acuerdo con el padrón y la población ajustada, calculada utilizando las variables de reparto y las ponderaciones que se fijan en el sistema 2001 y en el sistema 2009, actualizando en ambos casos los valores de tales variables año a año.

Cuadro 5: Otras magnitudes de interés conjunto de las comunidades autónomas de régimen común

- Fuentes: PIB: INE (2025a). La población y la población ajustada se toman directamente de las liquidaciones del sistema (MH, 2025a) cuando es posible. Población total y su composición por edades: INE (2025c). El desglose detallado por edades (año a año) del padrón del que se obtienen algunas de las variables de reparto del sistema se toma del apartado "principales series de población desde 1998" dentro de la sección de la web del INE dedicada a la explotación estadística del padrón. Población protegida por el Sistema Nacional de Salud: (MSPSI, 2011). Población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario: GTS (2007), CPFF (2009) y la liquidación de 2009 del SFA. El resto de las variables de reparto se toman de MEH (2006), CPFF (2009), y de las liquidaciones del SFA (MH, 2025a).

- Nota: la población ajustada bajo los criterios del sistema 2001 se calcula sólo hasta 2009, que es el primer año de aplicación del nuevo sistema.

La población ajustada se calcula aplicando la fórmula de reparto del sistema de financiación (de hecho, la del Fondo de Garantía en el caso del sistema actual) a la población total del conjunto de las comunidades de régimen común en vez de a los recursos financieros del sistema. Lo que se consigue con esta operación es ponderar las poblaciones regionales por un factor que recoge (la estimación que hace el sistema de) el coste relativo por habitante en cada región de prestar los servicios públicos de titularidad autonómica a un nivel uniforme de calidad. De esta forma se introduce una corrección por el hecho de que los costes por habitante de los servicios públicos son mayores en las regiones más envejecidas o más extensas, por citar sólo dos de los factores relevantes. Al dividir la financiación por la población ajustada en vez de por la población real, se obtiene un indicador de la tasa de cobertura de las necesidades de gasto de las distintas regiones. Este indicador de financiación por habitante ajustado o por unidad de necesidad es el que se utiliza más adelante para realizar comparaciones entre regiones.

La serie de PIB regional que se utiliza es la serie homogénea 2000-24 de la CRE elaborada por el INE (2025a) tras la revisión estadística de 2019, en su versión de 2025, que modifica ligeramente los datos provisionales de los últimos años. El deflactor del PIB nacional se obtiene a partir de las series de PIB nominal y del índice de volumen nacionales tomadas de la CNE del INE (2025b). Aplicando este índice al PIB de 2019 a precios corrientes, se obtiene una serie aproximada de PIB a precios constantes de 2019. Dividendo la serie de PIB a precios corrientes por la serie aproximada de PIB a precios constantes de 2019 se obtiene un deflactor aproximado con base 2020.

Gráfico 1: Indicadores de necesidades de gasto por habitante implícitos en las fórmulas de reparto de los dos últimos sistemas de financiación calculados con datos del año 2009

El Gráfico 1 muestra el efecto del último cambio de modelo sobre el indicador de necesidades de gasto por habitante que está implícito en las fórmulas de reparto del sistema de financiación. Trabajando con datos de 2009, el gráfico muestra el valor de este indicador calculado de acuerdo con los criterios teóricos de reparto del sistema actual y con los de su antecesor. En términos generales, ambos criterios generan una ordenación similar de las regiones de acuerdo con el coste unitario estimado de los servicios de titularidad autonómica y un abanico parecido de valores de este indicador. La principal excepción afecta a las regiones de menor tamaño, especialmente la Rioja y Cantabria. Debido a la eliminación del componente de costes fijos que se incluía en el sistema anterior, la estimación de las necesidades de gasto relativo de estas regiones que hace el sistema es significativamente menor con el nuevo modelo que con el anterior. Si los costes fijos son en efecto significativos, como parece sugerir la evidencia disponible (véase por ejemplo de la Fuente y Gundín, 2009), su omisión en el nuevo sistema sesgará a la baja las necesidades de gasto de las regiones más pequeñas – y al alza su financiación “aparente” por habitante ajustado.

Véase el Anexo a de la Fuente y Gundín (2009).

No existe información fácilmente accesible sobre algunas de las variables que se utilizan para calcular la población ajustada en todos los años de vigencia del sistema 2002, por lo que en algunos casos ha sido necesario estimar su valor. En particular, sólo dispongo del número de entidades singulares de población correspondiente a los años 1999, 2007 y 2009. Puesto que esta variable varía muy despacio con el paso del tiempo, he optado por interpolarla linealmente entre los años disponibles. La población protegida equivalente a efectos de gasto sanitario se toma de GTS (2007) para 2002-05, del nuevo acuerdo de financiación (CPFF, 2009) para 2007 y de la liquidación del SFA desde 2009 en adelante. Para estimar su valor en los años 2006 y 2008, se procede como sigue. En primer lugar, se calcula el ratio entre la población protegida equivalente y la población protegida total en todos los años en los que ambas variables están disponibles. Seguidamente, el valor de este ratio de costes unitarios en 2006 y 2008 se estima por interpolación entre los años adyacentes. Finalmente, el ratio así obtenido para esos dos años se aplica al valor observado de la población protegida total en cada uno de ellos para completar la serie de población protegida equivalente.

En 2013 parece haberse producido un cambio en los criterios utilizados para calcular la población protegida equivalente, el indicador de necesidades de gasto sanitario que es uno de los principales componentes de la población ajustada. Según las correspondientes liquidaciones del SFA, entre 2012 y 2013 la población protegida equivalente del conjunto de las comunidades de régimen común experimentó una llamativa reducción de unos 870.000 efectivos ponderados, lo que se traduce en una reducción de la población protegida no ponderada de en torno a 1,5 millones de personas. Comparando la población protegida con la población empadronada del mismo territorio, se observa que la población empadronada no cubierta por el SNS aumenta en un 75% entre 2012 y 2013, pasando de 1,86 a 3,26 millones de personas. El cambio registrado en la población protegida por el SNS parece ser consistente, al menos a primera vista, con el endurecimiento de las condiciones de acceso a la prestación sanitaria que se produjo en 2012 (Real Decreto Ley 16/2012). El colectivo más afectado por el cambio en la normativa han sido los inmigrantes irregulares inscritos en el padrón que, con ciertas excepciones (urgencias, maternidad y menores), perdieron entonces la cobertura sanitaria de la que antes disfrutaban en igualdad de condiciones con los ciudadanos españoles.

Aunque la liquidación del SFA no es muy explícita sobre el tema, lo poco que se dice sobre el cálculo de la población protegida equivalente es consistente con lo apuntado en el párrafo anterior. En el Anexo VI de las liquidaciones correspondientes a 2012 y 2013 se recogen las estimaciones de la población protegida equivalente elaboradas por el Ministerio de Sanidad junto con una carta de transmisión en la que se realizan algunos comentarios sobre la metodología y los datos utilizados. Mientras que en la carta de 2012 se indica que la población protegida se estima a partir de datos del padrón y de la población cubierta por las mutuas de funcionarios (presumiblemente, descontando a estos últimos de la población empadronada), en la correspondiente a 2013 se parte directamente de datos de población protegida por el SNS, esto es, de los titulares de tarjetas sanitarias públicas, utilizando la base de datos de tarjetas sanitarias que está disponible desde ese año en adelante.

En el Anexo VI de la liquidación del SFA se dan datos de población protegida equivalente desagregados por regiones y por grupos de edad. Utilizando las ponderaciones de los distintos grupos de edad, que se recogen en el artículo 9 de la ley de financiación regional, se puede recuperar la población protegida no ponderada y, por comparación con el padrón, la población no protegida.

Los afiliados a las mutuas de funcionarios pueden escoger entre recibir la asistencia sanitaria de un asegurador privado o del SNS. Estos últimos se consideran parte de la población protegida a efectos del SNS, mientras que los primeros se excluyen. Las mutuas compensan al Estado por el coste de los servicios prestados por la sanidad pública, pero este no traslada estos pagos a las CCAA sino que ha optado desde el principio por financiarlos a través del SFA, inicialmente mediante transferencias por el coste de los servicios transferidos y luego mediante la cesión de tributos y transferencias generales.

Gráfico 2: Indicadores de necesidades de gasto por habitante en 2013 situación observada vs. valor aproximado estimado sin cambio de criterio

Para aproximar los efectos de este cambio de criterio, he partido del indicador de necesidades de gasto sanitario por persona empadronada que se obtiene dividiendo el peso de cada comunidad autónoma en la población protegida equivalente por su peso en la población empadronada. Puesto que cabe esperar que este indicador varíe muy lentamente de un año a otro en ausencia de cambios metodológicos, para aislar el efecto de tales cambios he calculado la población ajustada regional que se habría observado en 2013 con la población efectivamente empadronada en ese año de haberse mantenido invariable el valor de 2012 del indicador ya comentado de necesidades de gasto sanitario por persona empadronada. Los resultados se resumen en el Gráfico 2, donde se comparan las necesidades relativas de gasto total (y no sólo sanitario) por habitante en 2013 (esto es el ratio entre la población ajustada y la población empadronada) que genera el sistema con el nuevo criterio (2013 observado) con las que se habrían obtenido sin el cambio de criterio (2013 sin cambio de criterio). Como cabría esperar, los cambios tienden a favorecer a las regiones que menos inmigrantes han recibido, incrementando sus necesidades de gasto por habitante y por lo tanto su financiación real a través del Fondo de Garantía.

El endurecimiento de los criterios de elegibilidad para la asistencia sanitaria, sin embargo, parece haber sido sólo transitorio. El cambio de criterio se ha revertido, al menos en parte, en 2018 con el Real Decreto 7/2018, de 27 de julio, en el que se reconoce el derecho de los inmigrantes irregulares a la atención sanitaria pública. Sin embargo, el recorte de la población protegida se ido revirtiendo gradualmente incluso antes de la promulgación de este decreto, tal como se aprecia en el Gráfico 3. De hecho, dos tercios del incremento de la población no protegida registrado en 2013 desaparecen ya en 2014.

Sin embargo, la relación entre el peso de los extranjeros en la población empadronada y el descenso estimado en la población protegida equivalente es algo menos estrecha de lo que quizás cabría esperar. La correlación entre ambas variables es de 0,61.

Gráfico 3: Evolución de la población empadronada no protegida por el SNS

Algunas ratios de interés

El Cuadro 6 muestra algunos ratios de interés que se calculan a partir de las variables recogidas en los cuadros anteriores. La financiación total definitiva y la financiación por caja se muestran como fracción del PIB y medidas a precios constantes de 2019 (utilizando el deflactor del PIB nacional). También se muestra la financiación por habitante ajustado (con la población ajustada calculada de acuerdo con los criterios del sistema actual y de su antecesor ) a precios corrientes y constantes de 2015.

Cuadro 6: Algunos ratios de interés conjunto de las comunidades autónomas de régimen común

- Nota: todas las variables se miden a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal

Recuérdese que la población ajustada agregada coincide por construcción con la población real. Por tanto, las medias por habitante ajustado que se calculan con las poblaciones ajustadas de ambos sistemas siempre coinciden a nivel agregado pero difieren región a región.

Entregas a cuenta e ingresos por caja por recursos sujetos a liquidación

El Ministerio de Hacienda (2025c) generalmente publica por adelantado el detalle por regiones de las entregas a cuenta del sistema de financiación regional así como sus previsiones para la liquidación de cada ejercicio (además de la liquidación misma). Utilizando esta información, que también se recoge en la base de datos, en la mayor parte de los años resulta posible calcular o estimar los ingresos que percibirán las comunidades autónomas con un criterio de caja por los recursos del sistema de financiación sujetos a liquidación durante los últimos ejercicios que todavía están pendientes de liquidar (excepto en aquellos años en los que no se han aprobado los PGE).

3. La evolución de la financiación agregada

El Gráfico 4 resume la evolución de la financiación efectiva agregada de las comunidades autónomas de régimen común entre 2002 y 2023. El gráfico ilustra dos hechos importantes. El primero es la gran sensibilidad de la financiación autonómica al ciclo económico. Y el segundo es que la mecánica del sistema, junto con los errores de previsión del Gobierno, retrasó durante dos años la caída de los ingresos autonómicos en términos de caja como resultado del inicio de la crisis de 2008, que sólo comienza a observarse en 2010. Esto permitió a los gobiernos regionales posponer el inicio de los necesarios ajustes más de lo que habría sido prudente. La historia se ha repetido en la crisis del Covid, aunque el impacto de esta sobre la financiación regional ha sido menor y menos duradero que el de la Gran Recesión.

Gráfico 4: Evolución de la financiación a competencias homogéneas conjunto de las comunidades de régimen común, 2002-22 a. Financiación total como porcentaje del PIB

- Nota: En 2009 se muestran dos observaciones: la primera corresponde a la financiación que se habría obtenido con el sistema anterior, mientras que la segunda es la realmente recibida o devengada con el nuevo sistema.

Durante el período de expansión comprendido entre 2002 y 2006, la financiación definitiva a competencias homogéneas de las comunidades autónomas de régimen común aumentó en 1,5 puntos del PIB, desde el 10,3% de este agregado hasta el 11,8%, lo que supuso un aumento de 23 puntos porcentuales en términos de financiación por habitante medida a precios constantes de 2020. Esto ha sido posible gracias a una especie de burbuja fiscal que ha tenido mucho que ver con el boom de la vivienda, pero no sólo con él. Durante el mismo período, los componentes más volátiles de la base tributaria (incluyendo no sólo las rentas gravadas sino también el gasto sujeto a tributación por IVA e Impuestos Espaciales, lo que incluye la compra de vivienda nueva) se dispararon al alza en más de 15 puntos del VAB, con el consiguiente aumento de los ingresos tributarios autonómicos y estatales (véase el Gráfico 5).

Tras 2007, sin embargo, cambian las tornas. La relación entre la base tributaria y el VAB vuelve de golpe a niveles más normales y la recaudación tributaria se desploma. También lo hace, lógicamente, la financiación autonómica, que está ligada a los ingresos tributarios estatales y regionales, aunque el desplome se aplaza en dos años cuando consideramos la financiación por caja porque el descenso de la recaudación tarda en trasladarse a las entregas a cuenta a las autonomías y porque el Gobierno ha sobreestimado en casi 35.000 millones los ingresos tributarios de 2009, con el consiguiente aumento de las entregas a cuenta. De no haber sido por los recursos adicionales que el Estado inyectó en 2009 con motivo del cambio de sistema, la financiación definitiva se habría reducido en casi tres puntos de PIB entre 2007 y 2009, lo que habría supuesto una caída del 26% cuando esta variable se mide como fracción del PIB y del 30% en términos de financiación por habitante a precios constantes. La inyección de recursos que ha supuesto el último acuerdo de financiación reduce ambas caídas en unos ocho puntos porcentuales. Aun así, la pérdida de recursos por habitante se sitúa por encima del 20% en sólo dos años en términos de financiación definitiva – pero sólo en el 2,5% en términos de caja.

Gráfico 5: Evolución de la base tributaria agregada (renta y gasto) como fracción del VAB agregado español - Fuente: AT (2023, cuadro 1.3) y CNE, serie homogénea 2000-22 (INE, 2024b). Nota: Se incluye la renta bruta de los hogares, la base imponible consolidada del Impuesto de Sociedades y el gasto sujeto a IVA e Impuestos Especiales.

Tras el desplome de 2008-09, la financiación definitiva se recupera apreciablemente en 2010 pero vuelve a experimentar un retroceso entre 2011 y 2013 seguido de una nueva recuperación de 2014 en adelante hasta alcanzar un pico (en euros constantes por habitante) en 2019 y desplomarse en casi un 11% en 2020 como resultado de la pandemia de Covid. Sin embargo, la financiación por caja continúa aumentando en 2020 porque, una vez más, el Gobierno central ha optado por (sobre-)proteger a las CCAA frente a la crisis. Finalmente, la financiación definitiva rebota con fuerza en 2021, recuperando un nivel muy similar al de 2019 en euros por habitante a precios constantes y claramente superior en porcentaje del PIB. Con el retardo de dos años de las liquidaciones, la financiación por caja de 2022 se resiente en alguna medida por la devolución de parte de unas entregas a cuenta claramente sobrevaloradas, pero la condonación de los saldos negativos de la liquidación de 2020 ha mitigado este efecto, llevando además a la financiación definitiva a precios constantes a un nuevo record. En 2023, finalmente, esta variable se reduce en torno a un 5%, debido fundamentalmente al fuerte repunte del deflactor del PIB que recoge con un cierto retraso el shock de precios asociado a la invasión de Ucrania.

Así pues, el efecto de la crisis del Covid sobre la financiación ha sido menos profundo y duradero que el de la crisis anterior. A ello ha contribuido el buen comportamiento de la recaudación tributaria, alimentado en parte por el fuerte incremento del peso de la base tributarias en el PIB, que vuelve a situarse en 2021 y 2022 en niveles próximos a los alcanzados durante la burbuja inmobiliaria (véase el Gráfico 5), aunque presumiblemente por motivos distintos que podrían incluir la regularización de actividades previamente sumergidas para evitar el riesgo de no poder optar a ayudas públicas, que fueron muy importantes durante la pandemia. Pese a todo, la respuesta “protectora” del Gobierno central ha sido aún más intensa que la adoptada en la crisis anterior. A las medidas de apoyo canalizadas a través del SFA, incluyendo unas entregas a cuenta sesgadas la alza y la condonación de las liquidaciones negativas de 2020, hay que añadir importantes transferencias extraordinarias durante 2020, 2021 e incluso 2022 (que no aparecen en la financiación definitiva pero sí en lo que he llamado la financiación aumentada, sobre la que volveré más adelante).

Otra cuestión de interés tiene que ver con la evolución de los distintos componentes de la financiación autonómica. El Cuadro 7 muestra las tasas medias anuales de crecimiento en términos reales de los distintos componentes de la financiación efectiva a competencias homogéneas de las comunidades autónomas: las participaciones en el IRPF, IVA e Impuestos Especiales, las transferencias de la Hacienda central, los rendimientos de los impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD), las tasas afectas a los servicios traspasados y el resto de los tributos cedidos y compartidos (otros trib.). El cuadro distingue entre los subperíodos 2002-06, 2006-09, 2009-19 y 2019-22 y muestra como referencia las tasas de crecimiento de la población, el PIB y la financiación efectiva total durante los mismos períodos, con todas las variables monetarias medidas a precios constantes de 2015.

Cuadro 7: Evolución de los principales componentes de la financiación efectiva a competencias homogéneas y de algunas variables de referencia, 2002-2023 por subperíodos (tasas de crecimiento anuales a precios constantes de 2019)

- Notas: Las magnitudes de 2009 que se utilizan para calcular las tasas de crecimiento de 2006-2009 corresponden al sistema 2001, mientras que las del sistema 2009 se utilizan para calcular la tasa de crecimiento de 2009-19. De esta forma se consigue que los porcentajes de cesión de los distintos impuestos sean homogéneos dentro de cada subperíodo. Los impuestos especiales (IIEE) ni incluyen el impuesto sobre el consumo de electricidad, pero sí el impuesto sobre la venta minorista de hidrocarburos, que se integra en el IE sobre hidrocarburos en 2013 hasta su desaparición.

El cuadro muestra que el extraordinario crecimiento de los ingresos autonómicos que se registra durante el período 2002-06 se debe fundamentalmente al dinamismo de dos partidas tributarias: los rendimientos del IRPF y del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. La recaudación de este último impuesto, en particular, registra un incremento espectacular, con tasas de crecimiento real superiores al 17%, como resultado del boom experimentado por el sector de la vivienda durante este período. Tras 2006, la situación se invierte y tanto el ITP como el IVA se desploman, contribuyendo de forma muy significativa al descenso de la financiación efectiva en términos reales que, en ausencia del cambio de sistema, se habría reducido a una tasa media anual de casi el 11% entre 2006 y 2009. Entre 2009 y 2019, la financiación efectiva se estabiliza y comienza después a crecer, con una variación media anual del 2,34% en términos reales. La estabilización de los ingresos se debe fundamentalmente a la positiva evolución del IVA, en buena parte debida al aumento de sus tipos de gravamen.

Finalmente, en 2020 los ingresos tributarios se desploman como resultado de la crisis económica generada por la pandemia, con la excepción del IRPF que se mantiene casi constante como resultado del crecimiento de las rentas públicas, incluyendo las prestaciones por desempleo cobradas, entre otros, por los afectados por ERTEs. La situación se invierte rápidamente en 2021-23, con lo que el crecimiento medio de la financiación total desde 2019 vuelve a ser positivo durante el conjunto del subperíodo. Destaca el robusto crecimiento de la recaudación por IRPF, que debe bastante a la no corrección por inflación de la escala de gravamen estatal, que es la que determina la recaudación normativa del impuesto.

4. La financiación relativa por habitante ajustado

El Gráfico 6 muestra la distribución de la financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado en el primer y el último ejercicio del período analizado. En ambos años, encontramos diferencias difícilmente justificables en términos de financiación por unidad de necesidad. En el año 2002, algunas regiones disfrutaban de una financiación por habitante ajustado superior en casi veinte puntos al promedio, mientras que la comunidad peor tratada se situaba casi diez puntos por debajo de esta referencia. En 2023 la situación era muy similar en términos del techo y el suelo del sistema, con un ligero aumento en el primero y una pequeña caída del segundo, y con algunos cambios llamativos en las posiciones relativas de algunas regiones. Así, Baleares gana 21 puntos entre un año y otro y Extremadura y Canarias en más de 5, mientras que Andalucía y Aragón pierden más de 4 puntos.

Gráfico 6: Índice de financiación a competencias homogéneas por habitante ajustado 2002 vs. 2022 -Nota: La población ajustada se calcula en ambos años con los criterios del sistema 2009

Gráfico 7: Evolución de la desviación estándar del índice de financiación definitiva a competencias homogéneas, 2002 = 100 El Cuadro 8 recoge la evolución año a año de los índices de financiación por habitante ajustado y el Gráfico 7 muestra la senda de un indicador de desigualdad en financiación por unidad de necesidad (la desviación estándar del índice de financiación definitiva a competencias homogéneas por habitante ajustado, normalizando a 100 el valor correspondiente a 2002). Tras pequeñas oscilaciones iniciales, la desigualdad crece rápidamente con el inicio de la Gran Recesión, se reduce apreciablemente con el cambio de modelo, y muestra una cierta tendencia al alza, aunque con fuertes altibajos, desde 2009 hasta 2013, y a la baja desde ese año, con un apreciable repunte en 2021 y 2022 que se invierte parcialmente en 2023.

Cuadro 8: Evolución del índice de financiación definitiva a competencias homogéneas por habitante ajustado

- Nota: la población ajustada se calcula siempre con los criterios del sistema actual (sistema 2009).

Impacto de las transferencias extraordinarias del Estado

Sumando a la financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas (Cuadro 8) las transferencias extraordinarias del Estado, normalizadas de la misma forma (total del Cuadro 2 dividido por población ajustada), se obtiene la financiación aumentada por habitante ajustado que se muestra en el Cuadro 9 tras convertirla a índices con media 100.

Cuadro 9: Financiación aumentada por habitante ajustado (financiación efectiva + transferencias extraordinarias del Estado)

Impacto de los mecanismos adicionales de financiación y los aplazamientos de las liquidaciones de 2008 y 2009

Sumando a la financiación efectiva por habitante ajustado a competencias homogéneas (Cuadro 8) las subvenciones a las CCAA implícitas en los mecanismos adicionales de financiación y los aplazamientos de las liquidaciones de 2008 y 2009, normalizadas de la misma forma, se obtiene la financiación corregida por habitante ajustado que se muestra en el Cuadro 10 tras convertirla a índices con media 100.

Cuadro 10: Financiación efectiva por habitante ajustado corregida por subvenciones a los intereses de la deuda autonómica

(*) Dato provisional. Véase la sección 5 del Anexo (Cuadro A.19):

Un tratamiento alternativo del REF canario

El indicador básico de financiación efectiva para Canarias que se construye en la sección 2 se calcula utilizando la recaudación normativa de los Recursos REF y corresponde por tanto a la financiación total que la comunidad habría obtenido de haberse mantenido constante la normativa sobre los tributos canarios incluidos en el REF desde la puesta en marcha del sistema actual. En este apartado se calcula un segundo indicador en el que se utilizan los rendimientos reales del REF, incluyendo la recaudación del nuevo impuesto canario sobre las labores del tabaco. Esta variable corresponde a la financiación realmente obtenida por la comunidad tras haber hecho uso de su capacidad normativa para modificar algunos de los tributos incluidos en el REF y establecer el impuesto sobre labores de tabaco.

Cuadro 11: Evolución del índice de financiación definitiva a competencias homogéneas por habitante ajustado, 2ª versión para Canarias se incluye la recaudación real del REF, incluyendo labores tabaco

- Nota: la población ajustada se calcula con los criterios del sistema actual (sistema 2009).

Gráfico 9: Evolución del índice de financiación efectiva por habitante ajustado Canarias, con distintos tratamientos del REF

El primero de estos agregados es en principio el más consistente con el criterio de que se utiliza para calcular la financiación efectiva del resto de las comunidades autónomas, en la que se incluye un agregado de recaudación tributaria homogénea que, en buena parte de los casos, elimina los efectos de posibles cambios en los tipos de gravamen de los impuestos cedidos. Puesto que el esfuerzo fiscal de las demás comunidades se mantiene aproximadamente constante en el tiempo para calcular su financiación efectiva, parece razonable hacer lo mismo con Canarias a la hora de hacer comparaciones. Pero ha de tenerse en cuenta también que dicho esfuerzo fiscal es mucho más bajo en el caso canario que en el resto del país en lo que respecta a la tributación indirecta, incluso tras las últimas subidas de tipos de los tributos incluidos en el REF y la creación del impuesto canario sobre las labores de tabaco. Así pues, el segundo agregado de financiación efectiva canaria también tiene su interés a la hora de comparar la situación financiera del archipiélago con la del resto de las comunidades autónomas.

Esto no es del todo cierto en los casos de las tasas sobre el juego y tasas afectas. En estos casos, la recaudación normativa se calcula tomando como referencia algo así como la escala tributaria media en el conjunto de las comunidades de régimen común, que puede variar con el tiempo.

El Cuadro 11 recalcula los índices de financiación relativa por habitante ajustado de Canarias y las demás comunidades con este segundo tratamiento del REF canario y el Gráfico 9 muestra la evolución de ambos indicadores para el caso de Canarias.

5. Conclusión

En el presente trabajo se ofrecen algunos datos de utilidad para el análisis del sistema de financiación autonómica y para el debate sobre su necesaria reforma. En particular, se cuantifican los resultados definitivos del sistema durante el período 2002-23, calculados a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal, introduciendo también algunas correcciones adicionales con el fin de hacer posibles comparaciones válidas entre comunidades. Las series resultantes se han utilizado para analizar la evolución de la financiación del conjunto de las CCAA y la de la posición relativa de cada una de ellas en términos de financiación por habitante ajustado.

ANEXO

1. Estimación de la recaudación homogénea de ciertos tributos cedidos

En esta sección se calcula la recaudación homogénea de los llamados tributos cedidos tradicionales. Esta variable intenta aproximar la recaudación que se habría obtenido en cada región si todas ellas hubiesen aplicado una normativa común que, dependiendo de la información disponible, se identifica con el promedio de las CCAA o con la escala de referencia establecida por el Estado.

1.1. Impuesto de Sucesiones y Donaciones

La recaudación homogénea del ISD se calcula utilizando la metodología desarrollada en de la Fuente (2018a). El procedimiento parte de la construcción de un indicador que intenta aproximar la rebaja fiscal que supone la normativa de cada comunidad autónoma en relación con la norma estatal. Tras validarlo estadísticamente, este indicador, al que me referiré como el coeficiente de bonificación equivalente, se utiliza para corregir la recaudación observada del impuesto en cada territorio.

El Cuadro A.1 resume los principales beneficios fiscales autonómicos ligados a los grupos I y II de parentesco y a la introducción de escalas tributarias propias que estaban vigentes durante 2023 y muestra los coeficientes de bonificación equivalentes correspondientes a cada comunidad durante el promedio del año. Esta variable mide el porcentaje de la recaudación potencial del impuesto (la que se habría obtenido aplicando la norma estatal sin modificaciones) que se sacrifica como resultado de la introducción de los beneficios fiscales recogidos en el Cuadro.

Los principales beneficios fiscales autonómicos toman la forma de bonificaciones y deducciones de la cuota (bc) o reducciones de la base (rb) ligados a los distintos grupos de parentesco. Cuando las reducciones de la base coexisten con coeficientes elevados de bonificación (del 95% o más) los cálculos se realizan sólo con estos coeficientes, ignorando las reducciones de la base que en tales casos tienen un efecto muy pequeño sobre la cuota. En otros casos, se consideran ambos beneficios. Cuando estos son incompatibles entre sí, se elige el más favorable para cada intervalo de base imponible. Los cálculos que siguen se realizan utilizando exclusivamente la normativa sobre sucesiones, ignorando el hecho de que la aplicable a donaciones es en ocasiones diferente. Puesto que las sucesiones generan el grueso de la recaudación del impuesto, el error introducido por esta vía no debería ser muy elevado.

Véase también la edición de 2018 del presente informe (de la Fuente, 2018b) para una breve discusión de la metodología utilizada anteriormente y los cambios introducidos en la misma en ese año.

La normativa autonómica sobre impuestos cedidos se resume en los libros electrónicos de tributación autonómica y de normativa tributaria autonómica que publica cada año el Ministerio de Hacienda (MH 2024f y g).

No he encontrado un desglose de la recaudación agregada del ISD en el conjunto del país. En años recientes, sin embargo, las donaciones suponían menos del 25% de la recaudación del impuesto en Cataluña y menos del 10% en Andalucía. Véase:

http://economia.gencat.cat/ca/70_ambits_actuacio/tributs/estadistiques_i_estudis_tributaris/series_i_estadistiques/series/

https://www.juntadeandalucia.es/agenciatributariadeandalucia/info_trib/estadisticas/estadisticas_plan.htm

Cuadro A.1: Principales beneficios fiscales ligados al grado de parentesco, ejercicio 2023

-Clave: bc = bonificación o deducción de la cuota rb = reducción de la base bi = base imponible cm = coeficientes multiplicadores bl = base liquidable tq = tal que pat = patrimonio preexistente del beneficiario v DD/MM = entra en vigor en el mes/año s = según ct = cuota tributaria M = millones de euros + TE = tiene tarifa específica, significativamente distinta de la estatal edad = edad (generalmente de los hijos menores de 21 años) ch = caudal hereditario (valor total de la herencia, a dividir entre los herederos) - Notas: Se destacan en negrita los cambios normativos introducidos en 2023 y los coeficientes cuyo valor cambia como resultado. Para calcular los períodos de vigencia de las medidas que entran en vigor una vez iniciado el año, se redondea al inicio de mes más próximo.

El caso más sencillo es aquel en el que los beneficios fiscales para ambos grupos de parentesco se reducen a bonificaciones o deducciones de la cuota que se aplican sin límites ligados a la base imponible o al patrimonio preexistente. En tal caso, el coeficiente agregado de bonificación equivalente para la región r se calcula como

\[(1) c b e (r) = w _ {G I} c b e _ {G I} (r) + w _ {G I I} c b e _ {G I I} (r)\]

donde y son los pesos de los grupos I y II de parentesco en la cuota agregada a pagar aplicando la normativa nacional (según los datos que proporciona CMCGT, 2007, para el conjunto de las comunidades para las que existen datos en 2004) y el coeficiente de bonificación del grupo G en la región r en el año de interés según la normativa relevante. Si los coeficientes cambian durante el año, el cálculo se realiza utilizando una media de los valores pertinentes, ponderando cada uno de ellos por la fracción del ejercicio durante la que estuvo vigente.

Cuadro A.1b: Coeficientes agregados de bonificación equivalente, medias anuales

Algunas comunidades, como Canarias y Cataluña, han introducido también beneficios significativos para los grupos III y IV, lo que se ha tenido en cuenta a la hora de calcular el coeficiente de bonificación equivalente. El peso del GIII en la cuota total a ingresar del impuesto que se utiliza en estos cálculos es el 30,44%, que se toma de de la Fuente (2018a, Cuadro 1).

En algunos casos, los coeficientes de bonificación (o deducción) de los grupos de parentesco dependen de la base imponible, de la cuota tributaria o del patrimonio preexistente del beneficiario y pueden instrumentarse a través de coeficientes multiplicadores menores que la unidad. En estos casos, antes de aplicar la ecuación (1) resulta necesario estimar los tipos medios de bonificación equivalente para cada grupo de parentesco. Cuando se trata de reducciones de la base, se calcula el ahorro inducido por las mismas y se divide por la cuota agregada que se pagaría en su ausencia, obteniendo así el deseado coeficiente de bonificación equivalente.

En ambos casos, los cálculos se realizan utilizando una aproximación discreta a la distribución de declarantes por tramos de base imponible basada en los datos de la CMCGT (2007) para una muestra de siete comunidades autónomas en el año 2004, que es la mejor información que he encontrado. Trabajando con los Grupos I y II de manera separada, se introducen en primer lugar las reducciones de la base previstas en la norma estatal para obtener la base liquidable. Para cada tramo de base imponible se trabaja con un hipotético declarante representativo al que se le atribuye el valor medio del intervalo. Tras calcular la base imponible, se aplica la escala estatal de gravamen en cada tramo para obtener la cuota del impuesto y, ponderando cada tramo por su peso en el total de declarantes, se calcula la cuota media que pagaría cada grupo de parentesco bajo la norma estatal. Seguidamente, el cálculo se repite tras incorporar el beneficio de interés (o/y utilizando la escala de gravamen establecida por la comunidad cuando esta es diferente de la estatal) y se calcula el ahorro generado por el ejercicio de la capacidad normativa autonómica. El Cuadro A1.b muestra la evolución de los coeficientes de bonificación equivalentes regionales trabajando con sus valores medios durante cada ejercicio.

Tras comprobar que los coeficientes de bonificación equivalente estimados contienen información que ayuda a explicar la recaudación observada del impuesto, estos se utilizan para calcular la recaudación homogénea ajustando al alza la recaudación observada del impuesto. (Véase de la Fuente (2018a) para los detalles del cálculo).

El Cuadro A.2 muestra el ajuste necesario para pasar de la recaudación observada del impuesto a su recaudación homogeneizada. El ajuste es positivo, indicando que la recaudación homogénea es superior a la observada, en aquellas comunidades que han introducido beneficios fiscales propios que reducen la recaudación por debajo de la que se obtendría aplicando la norma estatal.

Cuadro A.2: Ajuste a la recaudación real del Impuesto de Sucesiones y Donaciones (rebaja atribuible al ejercicio de la capacidad normativa autonómica) millones de euros

A estos efectos, se supone un desfase medio de seis meses entre el fallecimiento y el ingreso de la cuota del tributo, de forma que para ajustar la recaudación del ejercicio t se utiliza la media aritmética de los valores de los coeficientes de bonificación equivalentes correspondientes al segundo semestre de t-1 y al primer semestre de t. Estas medias móviles son ligeramente distintas de las medias de cada ejercicio que se recogen en el Cuadro A.2.

Cuadro A.2: continuación

- Nota: ajuste = recaudación homogénea – recaudación real del Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Se han introducido algunas correcciones menores a los ajustes estimados en la anterior edición del informe.

1.2. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados

En el caso del ITP y AJD se realiza un ajuste a la recaudación real del impuesto que sirve para aproximar la recaudación que se habría obtenido si todas las regiones aplicasen los mismos tipos impositivos a las operaciones de compraventa inmobiliaria más comunes. Los tipos impositivos que he utilizado como referencia son los fijados por casi todas las comunidades en la mayor parte del período de interés como tipos generales de gravamen en las dos modalidades del impuesto: el 7% en el caso del ITP y el 1% en el del AJD. Entre 2005 y 2009, la única región que había fijado tipos distintos para tales operaciones era Canarias, donde el tipo de ITP aplicable a la compraventa de vivienda libre era el 6,5% y el tipo general del AJD el 0,75%. En años anteriores, sin embargo, ha habido algo más de variación, tal como se observa en el Cuadro A.3, y vuelve a haberla a partir de 2010 tras las subidas de tipos acordadas por ciertas comunidades.

Con el fin de que los datos de recaudación por ITP y AJD sean más comparables entre regiones, he corregido al alza (o la baja) la recaudación de aquellos territorios que aplicaban tipos inferiores (o superiores) a los de referencia, sumando a los rendimientos observados del impuesto en su territorio una estimación de la recaudación adicional que se habría obtenido con los tipos de referencia. Para ello, he utilizado los datos de ventas de vivienda libre nueva y usada que publica el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MTMS, 2024). En el caso de la vivienda usada, el ajuste se calcula aplicando la suma de los diferenciales con respecto a los tipos de referencia en el ITP y AJD al importe observado de las transacciones. En el de la vivienda nueva, se toma dos veces el diferencial de tipos en el AJD y se multiplica por el importe de la transacción. El cálculo es consistente con el supuesto de que la compra de vivienda nueva y usada está sujeta al impuesto sobre AJD ligado a la constitución de la hipoteca

Cuadro A.3: Tipos generales del ITP y AJD por región y año

a. Impuesto de Transmisiones Patrimoniales

Cuadro A.3: continuación b. Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados

- Fuente: MH (2025f)

- Notas al Cuadro A.3: (*) durante los años 2002 y 2003, en Cataluña el AJD se aplicaba con una escala progresiva con tipos comprendidos entre el 0,5 y el 1% en función de la base imponible. Puesto que las compras de vivienda suelen ser por importes relativamente elevados, he supuesto un tipo medio del 0,9%. - De 2010 en adelante, algunas comunidades tienen tipos distintos del ITP para distintos tramos de valores de la vivienda. Puesto que los límites son relativamente elevados, he tomado el tipo más bajo, que es el que presumiblemente se aplica a la mayor parte de las viviendas.

- En algunos casos, los tipos impositivos cambian a mediados de año. En tales casos, se calcula un tipo impositivo medio ponderando los tipos viejos y nuevos por la fracción del año durante la cual se ha aplicado cada uno.

mientras que la vivienda nueva está también sujeta al mismo impuesto con motivo de la inscripción de la escritura en el registro de la propiedad. El importe total de la corrección se muestra en el Cuadro A.4.

Cuadro A.4: Ajuste a la recaudación real del ITP y AJD (rebaja atribuible al ejercicio de la capacidad normativa autonómica) millones de euros

Los datos de compra-venta de vivienda que ofrece el Ministerio de Fomento y luego el MTMA empiezan en 2004. En 2002 y 2003 he procedido de la forma siguiente. El diferencial de tipos de gravamen observado en cada uno de estos años se aplica a las transacciones observadas en 2004 para calcular un ajuste hipotético que se expresa como porcentaje de la recaudación total del tributo en el mismo año. Finalmente, ese porcentaje se aplica a la recaudación real del tributo en cada año de interés para obtener la estimación definitiva de la corrección.

- Nota: ajuste = recaudación homogénea – recaudación real del ITP y AJD.

1.3. Tasas sobre el juego

En las primeras ediciones de este informe la recaudación homogénea de las tasas sobre el juego se estimaba aplicando el tipo medio observado de gravamen en cada año a la cantidad total jugada en juegos de gestión privada (casinos, bingos y máquinas B) en el mismo período en cada territorio, trabajando con información agregada para los tres tipos de juegos. Una complicación que surge en 2014 y se ha ido agravando en años posteriores es la falta de información sobre la cantidad jugada en máquinas B para un número creciente de comunidades autónomas, lo que me ha obligado a utilizar estimaciones propias o de la Dirección General de Ordenación del Juego (DGOJ) para completar las series. Finalmente, en 2017 la página web y el informe de la DGOJ se reorganizan y el detalle por regiones de muchas de las variables de interés deja de estar disponible. Afortunadamente, en ese momento surge un informe sobre el sector que ha sido financiado primero por el Grupo Codere y luego por el Consejo Empresarial del Juego (Gómez y Lalanda, 2018 y años posteriores, luego Gómez y Díaz y finalmente Gómez, Anuario del Juego de aquí en adelante) que permite seguir elaborando estas series, aunque modificando ligeramente la metodología. Comenzando en 2022, una parte del Anuario pasa a estar disponible únicamente on line en el enlace https://cejuego.com/

El Anuario del Juego no ofrece información regionalizada sobre la cantidad jugada en máquinas B, pero sí sobre el margen bruto de este canal de juego, esto es, sobre la diferencia entre las cantidades jugadas y los premios pagados. Por tanto, ya no es posible sumar las cantidades jugadas en los distintos canales para calcular un tipo medio de gravamen agregado que luego se aplica a la cantidad jugada total sino que el cálculo ha de hacerse canal a canal, dividiendo los impuestos pagados en cada caso por un indicador de volumen específico para obtener un tipo medio por canal que luego se aplica al indicador correspondiente. Para los casinos y los bingos se sigue utilizando la cantidad total jugada (drop en mesas y cantidad jugada en máquinas, o coin in, por un lado, y venta de cartones por otro) mientras que para las máquinas B se utiliza el margen bruto. El Anuario del Juego ofrece toda la información necesaria para realizar estos cálculos de 2013 en adelante, incluyendo el desglose por canales de los tributos pagados. En consecuencia, la serie de recaudación homogénea de los tributos sobre el juego se ha rehecho desde 2013 en adelante utilizando la información del Anuario del Juego. Puesto que no se dispone de esta información para años anteriores, se ha mantenido el procedimiento anterior para 2002-12, lo que genera un discontinuidad en la serie en el último año citado.

Véase MH (2020). En la memoria de 2016, por ejemplo, la DGOJ ofrece una estimación de la cantidad jugada total en estas máquinas de la que se puede inferir el total en el conjunto de regiones para las que no se ofrecen datos individuales. Para completar los datos necesarios, en la edición anterior del presente informe, esta cantidad se repartía entre estas comunidades teniendo en cuenta sus pesos en la cantidad jugada total del mismo agregado en 2016 y la variación en el número de máquinas B, que sí se conoce región a región.

Cuadro A.5: Cantidad total jugada y/o margen bruto en juegos de gestión privada y tipo medio de gravamen, millones de euros y porcentaje a. Cantidad total jugada, total todos los canales

- Fuente: Informe Anual del Juego en España, Ministerio del Interior y luego Ministerio de Hacienda.

b. Cantidad total jugada, casinos, miles de euros

- Fuente paneles b, c y d: Anuario del Juego (Gómez y Lalanda, 2018 a 2021, y Gómez, 2022 y 2023)

c. Cantidad total jugada, bingos, miles de euros

d. margen bruto, maquinas B, miles de euros

En el nuevo informe, los datos de impuestos pagados por regiones y canales se toman del informe impreso (e.g. Gómez, 2024, Anexo II), mientras que los indicadores de volumen provienen del informe online. En este último caso, la información de interés se extrae del “panel por juegos” y en particular de los apartados de casinos, bingos y máquinas dentro de los llamados “juegos de entretenimiento,” jugando con los filtros que aparecen en la parte superior de la página para seleccionar las regiones y años de interés en los correspondientes cuadros y mapas. En la versión de este informe correspondiente a 2021 he revisado los datos de 2020 tras detectar ciertas diferencias entre la información que se

Cuadro A.6: Ajuste a la recaudación real de las tasas sobre el juego millones de euros

Cuadro A.6: continuación

- Nota: recaudación homogénea – recaudación real por tasas sobre el juego. Hay una discontinuidad en la serie en 2013. De 2013 en adelante, la recaudación homogénea total no coincide con la real porque la primera se calcula sólo para los tres grandes canales de juego indicados en el texto, mientras que la recaudación real incluye también la que proviene de canales menores como rifas o tómbolas, que también se gravan en algunas regiones.

ofrece para ese año en el nuevo informe online y la publicada el año pasado, que podría haberse visto afectada por las dificultades generadas por la pandemia para la elaboración de estadísticas. En la versión de 2022 se ha corregido retroactivamente un error del anterior Anuario que afectaba a los datos de 2021.

El Cuadro A.5 recoge la información relevante sobre las cantidades totales jugadas, margen bruto y tipos medios de gravamen durante todo el período y el Cuadro A.6 el valor del ajuste necesario para pasar de la recaudación real a la recaudación homogénea.

1.4. Tasas afectas a los servicios traspasados

La liquidación del SFA ofrece datos de recaudación normativa por las tasas afectas a los servicios traspasados, pero no ofrece ninguna información sobre la recaudación real por este concepto. Para suplir esta carencia, se han utilizado las liquidaciones de los presupuestos autonómicos que publica el Ministerio de Hacienda (MH, 2025h). Aunque claramente mejorable, ésta es la única fuente en principio homogénea en la que se ofrecen datos de ingresos por tasas. El dato deseado se aproxima como el total de ingresos (recaudación líquida) por el capítulo 3 excepto por las tasas sobre el juego y recargos sobre las mismas, el canon de saneamiento y las contribuciones especiales. El Cuadro A.7 muestra la estimación de la recaudación real por tasas y otros ingresos obtenida por este procedimiento.

En la edición de 2022 del Anuario, los datos para Baleares y Canarias en 2021 eran idénticos por error. El dato que faltaba se reconstruyó de forma aproximada en la edición del año pasado de este informe y ahora se recalcula utilizando los datos corregidos del Anuario de 2023. El cambio afecta a los tipos medios de gravamen, especialmente en el caso de las máquinas B, lo que a su vez afecta a la recaudación homogénea de todas las comunidades, que cambia ligeramente.

Dos problemas importantes de esta fuente son que el nivel de desagregación es muy limitado, lo que no permite afinar demasiado con los conceptos de ingresos a considerar, y que el perímetro de consolidación varía en alguna medida de una comunidad a otra, con lo que ciertas tasas podrían estar recogiéndose en algunas comunidades pero no en otras.

Cuadro A.7: Recaudación real por tasas afectas a los servicios traspasados, millones de euros

Tras experimentar con otras opciones, he optado por calcular la recaudación homogénea por tasas afectas imputando la recaudación real total en proporción a la población de las CCAA, o lo que es lo mismo, multiplicando la recaudación media por habitante observada en el conjunto del territorio común por la población de cada territorio. De 2021 en adelante se utiliza las cifras definitivas de la estadística continua de población (INE, 2024c). El Cuadro A.9 muestra la recaudación homogénea estimada por este procedimiento.

Las contribuciones especiales son siempre cero en los años que nos interesan. Las tasas sobre el juego y el canon de saneamiento se recogen en algunas comunidades en el capítulo 3 y en otras en el capítulo 2 pero se excluyen en cualquier caso. En algunos casos, el canon de saneamiento existe pero no se recoge en esta fuente porque el organismo que la recauda no se incluye en el perímetro de consolidación de las cuentas.

Véase la edición de 2018 del presente informe (de la Fuente, 2018b) para una discusión de los problemas que planteaban algunos procedimientos alternativos que he utilizado en versiones anteriores.

Cuadro A.7: continuación

- Fuente: MH (2025h).

Cuadro A.9: Recaudación homogénea por tasas afectas a los servicios traspasados, millones de euros

Cuadro A.9: continuación

2. Los Recursos REF de Canarias

Las liquidaciones del actual sistema de financiación regional ofrecían hasta 2016 un desglose de las partidas que se incluían en los llamados Recursos REF (por Régimen Económico y Fiscal) a efectos del nuevo modelo de financiación y, en particular, a efectos de determinar la posible participación de Canarias en el Fondo de Competitividad. De acuerdo con esta fuente, las partidas de ingresos a considerar eran las siguientes: 1) la participación de la comunidad autónoma en la recaudación del IGIC (Impuesto General Indirecto Canario), incluido el que grava el tabaco rubio, el AIEM (Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías) y el impuesto de matriculación (Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte), 2) la recaudación del impuesto de combustibles derivados del petróleo y 3) los ingresos por intereses de demora y recargo de apremio y único derivados de las inspecciones de los tributos del REF. Las cuatro partidas incluidas en 1) se suelen agrupar bajo la rúbrica de “Participación en Recursos REF” en la Cuenta General de la Comunidad Autónoma de Canarias, donde se incluyen en el capítulo de ingresos por impuestos indirectos. De la suma de todas estas partidas de ingresos hay que detraer la compensación definitiva de Canarias al Estado por la supresión del IGTE (Impuesto General sobre el Tráfico de Empresas), un impuesto estatal que desapareció con la introducción del IGIC (y del IVA en el resto de España). Esta compensación, sin embargo, se suspende para las liquidaciones de 2016 en adelante como resultado del acuerdo adoptado en la Comisión Mixta de Transferencias Administración Estado-Comunidad Autónoma de

Cuadro A.7: Recursos REF en 2009-22, recaudación normativa millones de euros