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Seguimiento de las reformas del Plan de Recuperación y otras medidas estructurales, 2025T2 a 2026T1

ÁNGEL DE LA FUENTE

BOLETÍN FEDEA No. 29

Estudios sobre la Economía Española 2026/17

Mayo de 2026

Mayo de 2026

Angel de la Fuente (FEDEA e IAE-CSIC)

Resumen

Este documento forma parte de la serie de Boletines de seguimiento de la situación económica y de las medidas de política adoptadas que FEDEA lleva publicando desde el inicio de la pandemia. El presente informe se dedica a las reformas recogidas en el Plan de Recuperación y otras medidas estructurales enviadas a las Cortes para su tramitación durante el último año.

Índice

  1. 1. Introducción 1
  2. 2. Reformas recientemente aprobadas, rechazadas o en tramitación 2
  3. 3. La fallida reducción de la jornada laboral 7
  4. 4. La Agencia de Evaluación de políticas públicas 9
  5. 5. Política industrial, autonomía estratégica y medidas energéticas 11
  6. 6. Una regularización extraordinaria de inmigrantes con criterios discutibles 15

Anexo: El RDL 7/26

  1. 1. Medidas de política energética 18
  2. 2. Otras medidas 21

Referencias 22

1. Introducción

Un componente esencial del Plan de Recuperación pactado por el Gobierno español con las autoridades comunitarias es un extenso programa de reformas estructurales que ha de implementarse según un calendario prestablecido para que se vayan liberando los recursos asignados a nuestro país por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. En cumplimiento de este compromiso, durante los primeros años de vigencia del Plan se han aprobado numerosas normas legales, algunas de ellas de gran importancia económica y social aunque no necesariamente bien orientadas, incluyendo las reformas del sistema de pensiones y el mercado laboral y la nueva ley de vivienda. En la legislatura que se inició tras las elecciones de julio de 2023, sin embargo, la ausencia de una mayoría de gobierno clara y estable se ha traducido en una clara ralentización del proceso de reformas. Con todo, en lo que va de legislatura se han enviado a las Cortes para su tramitación numerosas normas de carácter estructural y considerable interés, algunas previstas en el Plan de Recuperación y otras no. Muchos de estos textos recuperan iniciativas que decayeron con las elecciones de 2023 y ya han sido analizadas en el Boletín no. 27 y números anteriores, pero hay algunas novedades que se recogen en al presente informe.

Entre ellas están la ley de creación de la Agencia Estatal de Salud Pública y la regulación de los servicios de atención al cliente, dos normas sobre cuya necesidad existía, en principio, un amplio acuerdo. La primera de ellas se aprobó con rapidez en un segundo intento, tras haber sido sorprendentemente rechazada por el Congreso en marzo de 2025 pese al consenso existente tras la pandemia sobre la necesidad de una agencia de este tipo para afrontar eficazmente posibles nuevas emergencias sanitarias. La segunda, sin embargo, ha tardado casi dos años en aprobarse pese al acuerdo general sobre la necesidad de mejorar la calidad de los servicios de atención a la clientela y ha generado broncas discusiones sobre los límites a la obligación de las empresas de atender a sus clientes en las lenguas cooficiales. También se ha aprobado finalmente, tras una larga tramitación, la ley de movilidad sostenible, un texto bienintencionado, pero poco operativo del que ha desaparecido el pago por uso en la red viaria de alta capacidad con el fin de internalizar sus costes externos, que era la novedad más interesante del Anteproyecto original.

El trabajo discute en cierto detalle cuatro iniciativas que consideramos de particular interés por distintos motivos. El primero es el fallido proyecto de reducción de la jornada laboral, patrocinado por el ala SUMAR del Gobierno. El proyecto buscaba imponer por ley una aceleración, no negociada y no compensada por menores salarios, de un proceso de reducción de la jornada de trabajo que lleva mucho tiempo en marcha a través de la negociación colectiva. La propuesta hubiera supuesto una subida de los costes salariales unitarios que habría tenido efectos adversos sobre la competitividad de las empresas y la evolución del empleo y el PIB. Las más afectadas habrían sido las empresas más pequeñas, donde las indivisibilidades son más importantes, y determinados sectores (como el turismo, la hostelería y el comercio) en los que la relación presencial de los trabajadores con los clientes es imprescindible y los ritmos de producción son difíciles de alterar. No es de extrañar, por tanto, la cerrada oposición de las patronales y, especialmente, de las organizaciones de autónomos.

El segundo proyecto digno de mención avanza en el despliegue de la ley de evaluación de políticas públicas (ley 27/2022) mediante la publicación de los estatutos de la nueva Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (RD 65/2026). El decreto confirma nuestros temores sobre un organismo que debería ser el núcleo central de un renovado sistema de evaluación de políticas públicas, pero viene a ser una reencarnación de la antigua AEVAL sin abordar los problemas que causaron el fracaso de su encarnación anterior, básicamente la dificultad de acceder a personal con los conocimientos técnicos necesarios y la ausencia de incentivos por parte de una Agencia controlada por el Gobierno para someter las iniciativas políticas a un análisis riguroso.

La principal sorpresa en este ámbito es que mientras que la ley que autoriza la creación de la Agencia de Evaluación mantiene su ubicación tradicional en la Secretaría de Estado de Función Pública (art. 29.4 de la Ley 27/2022), el real decreto de estatutos la adscribe al Ministerio de Economía (en su DF2 y en el art. 1 de los propios Estatutos). El cambio es en principio positivo, dada la tradicionalmente mayor permeabilidad de este último ministerio al análisis económico, pero no está claro que el decreto de estatutos pueda modificar sin más una norma de mayor rango. Por lo demás, no hay grandes sorpresas en cuanto a la composición o designación de sus órganos de dirección o la naturaleza de su personal, con lo que todo esto implica para su nivel de independencia y capacidades técnicas.

En particular, la Presidencia de la Agencia se asigna de oficio al Ministro de Economía y su Consejo Rector está integrado mayoritariamente por representantes de distintas administraciones públicas (tres ministerios, el Banco de España, el CSIC y la AIReF), a los que se añaden tres expertos independientes nombrados por mayoría del propio Consejo a propuesta del Presidente. El mismo procedimiento se utiliza también para nombrar al Director de la Agencia, que deberá ser una persona de reconocido prestigio y con experiencia en los ámbitos de la investigación y la gestión pública. Su mandato será de cinco años, renovable una única vez, y tendrá rango de director general. En cuanto al personal de la Agencia, se prevé un régimen funcionarial ordinario y, aunque se contempla la colaboración con universidades en la investigación sobre evaluación de políticas públicas (lo que no parece incluir la realización de las propias evaluaciones) y los instrumentos habituales de cooperación con otras entidades públicas y privadas (como convenios, contratos, encargos y encomiendas de gestión), no se detecta una especial preocupación por asegurar la disponibilidad de un know how especializado difícil de encontrar en cuerpos funcionariales.

Otra iniciativa con aspectos preocupantes se desarrolla en parte en el Proyecto de ley de industria y autonomía estratégica (PLIAE), todavía en tramitación parlamentaria, y en parte en el RDL 7/26, donde se incluyen también las medidas paliativas ante la guerra de Irán y ciertas medidas energéticas. El PLIAE introduce ciertas herramientas que apuntan a una política industrial de corte intervencionista. Entre ellas destaca la creación de la figura de los proyectos industriales estratégicos, que permite premiar a proyectos considerados de especial interés por el Gobierno con distintos tipos de ayudas y la agilización de o priorización en trámites, incluyendo los relacionados con la conexión a la red eléctrica y a otras infraestructuras. Adelantándose a la aprobación del Proyecto de Ley, esta medida se ha incorporado al RDL 7/26, ya convalidado por el Congreso, con lo que ya está vigente con independencia de lo que pueda suceder con el PLIAE.

Abundando en esta línea intervencionista, el PLIAE introduce también la figura de los procesos de reindustrialización, con los que se pretende prevenir, corregir o mitigar los efectos de pérdidas significativas de capacidad industrial, especialmente en áreas consideradas estratégicas. El texto exige que las grandes empresas industriales que tengan previsto el cierre de centros de trabajo o una reducción significativa de su capacidad y nivel de empleo, deberán comunicarlo al Gobierno con al menos nueve meses de antelación. Durante este período se podrá abrir un proceso de negociación con la empresa y/o de búsqueda de otras alternativas para el mantenimiento de la actividad y el empleo, que se realizará en el marco de una Mesa de Reindustrialización en la que podrán participar los sindicatos y las comunidades autónomas afectadas.

Otra novedad del PLIAE, muy reveladora de la reciente preocupación por la autonomía estratégica en la cada vez más complicada situación geopolítica internacional, es la creación de una reserva estratégica de capacidades industriales, la llamada RECAPI, concebida como un mecanismo para mitigar la vulnerabilidad derivada de una excesiva dependencia de otros países en relación con suministros esenciales, particularmente en situaciones de crisis. No se trata, al menos necesariamente, de almacenar reservas físicas de ciertos productos esenciales, sino de establecer un doble listado que recoja tales productos junto con las capacidades nacionales para su producción que podrían movilizarse con rapidez en una situación de crisis. Para anticiparse a tales situaciones, se trataría de mantener con la colaboración de las empresas una capacidad nacional latente de producción de bienes estratégicos que pueda activarse con rapidez en caso de necesidad.

Finalmente, se comentan los aspectos esenciales del proyecto de regularización extraordinaria de extranjeros que ha iniciado el Gobierno. El proceso, que podría beneficiar a medio millón de personas, plantea algunas dudas sobre los criterios exigidos, especialmente en relación con el papel de la vulnerabilidad económica como eximente de los requisitos habituales de arraigo.

2. Reformas recientemente aprobadas, rechazadas o en tramitación

En esta sección y las siguientes se repasan las novedades en materia de reformas estructurales desde el anterior Boletín dedicado al tema, que fue publicado en abril de 2025. El Recuadro 1 recoge las principales normas de interés que han sido aprobadas o rechazadas desde entonces y el Recuadro 2 las que continúan todavía en tramitación. Para cada caso, se incluye un enlace a la web del Congreso (https://www.congreso.es/proyectos-de-ley) que permite acceder al texto de los proyectos de ley y conocer su situación actual.1 Además de las reformas previstas en el Plan de Recuperación, se incluyen también otras iniciativas de carácter estructural y particular interés económico o social y se excluyen las medidas de carácter más coyuntural para mitigar los efectos de las Guerras de Ucrania e Irán y la crisis arancelaria desatada por el presidente Trump, que se han analizado en el Boletín 28.

1 Sobre los detalles del procedimiento de tramitación parlamentaria, véanse por ejemplo http://www.periodistasparlamentarios.org/?p=926 y https://blog.congreso.es/como-se-aprueban-las-leyes/

References

  1. • Proyecto de Ley para la reducción de la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo y la garantía del registro de jornada y el derecho a la desconexión. Presentado el 09/05/2025. Rechazado el 10/09/2025.
  2. https://www.congreso.es/es/proyectos-de-
  3. ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000058
  4. • Proyecto de Ley por la que se crea la Agencia Estatal de Salud Pública y se modifica la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública. Presentado el 09/04/2025, tras el rechazo de una versión previa el 20/03/2025, y aprobado el 22/07/2025.
  5. https://www.congreso.es/es/proyectos-de-
  6. ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000054
  7. • Proyecto de ley de movilidad sostenible. Presentado el 14/02/2024. Aprobado el 13/11/2025.
  8. https://www.congreso.es/es/proyectos-de-
  9. ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121%2F000009
  10. • Proyecto de Ley por la que se regulan los servicios de atención a la clientela. Presentado el 29/02/2024. Aprobado el 11/12/2025.
  11. https://www.congreso.es/es/proyectos-de-
  12. ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000012
  13. • Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (RD 65/2026, de 3 de febrero)
  14. • Medidas energéticas del RDL 7/26 (decreto de medidas paliativas de los efectos de la Guerra de Irán)
  15. • Regularización extraordinaria de inmigrantes (RD 316/2026, de 14 de abril)

El fallido proyecto de reducción de la jornada laboral, los estatutos de la nueva Agencia de Evaluación de las Políticas Públicas, la regularización extraordinaria de inmigrantes de abril de 2026 y las medidas energéticas del RDL 7/26 se comentan en cierto detalle en las siguientes secciones de este Boletín. La ley de creación de la Agencia Estatal de Salud Pública, una norma cuya necesidad concitaba un amplio acuerdo tras la experiencia de la pandemia, ha sido aprobada con rapidez en un segundo intento, tras haber sido sorprendentemente rechazada por el Congreso en marzo de 2025. La regulación de los servicios de atención al cliente busca mejorar la protección de los consumidores y usuarios mediante la introducción de unos parámetros mínimos obligatorios de calidad para los servicios de atención a la clientela, que incluyen tiempos de respuesta no superiores a 3 minutos para el 95% de las llamadas y la posibilidad de los clientes de solicitar hablar directamente con una persona. Pese al acuerdo sobre la necesidad de medidas de este tipo, la tramitación del proyecto ha sido larga, en parte por agrios desacuerdos sobre las exigencias de atención al cliente en las lenguas cooficiales.

La ley de movilidad sostenible, rescatada de la legislatura anterior, ha sido finalmente aprobada tras pasar casi dos años atascada en comisión. Se trata de un texto bienintencionado, pero poco operativo excepto en lo que respecta a la financiación del transporte colectivo urbano, que ha sido analizado en de Rus (2022) y de la Fuente y de Rus (2024). El texto destaca la importancia de la evaluación e intenta reforzarla, pero mantiene la responsabilidad sobre su realización en manos de las administraciones o empresas públicas impulsoras de los proyectos, lo que limita mucho su efectividad. En la misma línea, se busca mejorar la gobernanza del sistema de transportes, pero no se modifica la estructura tradicional del Ministerio responsable, basada en direcciones generales unimodales que tienden a actuar de forma descoordinada. Se pretende también reducir el impacto medioambiental del transporte, pero se ha renunciado a la intención original de utilizar el pago por uso en la red viaria de alta capacidad con el fin de internalizar sus costes externos, que era la novedad más interesante del Anteproyecto original. Por otra parte, llama la atención el prolijo listado de nuevos documentos de planificación que el texto obliga a elaborar. Dada la experiencia previa en este campo, es de temer que muchos de ellos puedan convertirse en trámites burocráticos adicionales sin mejorar necesariamente el diseño del sistema y que, en algún caso, se estén imponiendo cargas poco razonables a empresas privadas o pequeños municipios en temas sobre los que su responsabilidad es discutible, incluyendo la obligación de elaborar planes de movilidad sostenible al trabajo para los centros de producción de más de 500 trabajadores.

Recuadro 2: Proyectos en tramitación

References

  1. • Proyecto de Ley de la Función Pública de la Administración del Estado. Presentado el 17/07/2024. Actualmente en la Comisión de Hacienda y Función Pública, pendiente del informe de la ponencia desde 20/02/2025.
  2. https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle &_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000031
  3. • Proyecto de ley de familias. Aprobado en segunda vuelta por el Consejo de Ministros en febrero de 2024 y remitido otra vez al Congreso para su tramitación por el procedimiento de urgencia. Presentado el 29/02/2024. Actualmente en la comisión de derechos sociales y consumo, en periodo de enmiendas desde el 08/03/2024.
  4. https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle &_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121%2F000011
  5. • Proyecto de Ley de universalidad del Sistema Nacional de Salud. Presentado el 17/05/2024. Actualmente en la Comisión de Sanidad, en período de enmiendas desde el 24/05/2024.
  6. https://www.congreso.es/es/proyectos-de ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle &_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000021
  7. • Proyecto de Ley de restablecimiento de la Comisión Nacional de la Energía. Presentado el 26/09/2024. Situación actual: Comisión de Transición Ecológica y Reto Demográfico, en período de enmiendas desde 11/10/2024. https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle &_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000035

Recuadro 2: continuación

References

  1. https://www.congreso.es/es/proyectos-de-
  2. ley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000035
  3. • Proyecto de Ley de información empresarial sobre sostenibilidad, mediante la que se modifican el Código de Comercio, la Ley de Sociedades de Capital y la Ley de Auditoría de Cuentas. Presentado el 31/10/2024, Comisión de Justicia, en período de enmiendas desde 15/11/2024.
  4. https://www.congreso.es/es/proyectos-de-ley?p_p_id=iniciativas&p-_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=mostrarDetalle&_iniciativas_l egislatura=XV&_iniciativas_id=121/000038
  5. • Proyecto de Ley por la que se crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero para la resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes. Presentado el 21/03/2024. Comisión de Economía, Comercio y Transformación Digital, pendiente del informe de la ponencia desde 05/12/2024.
  6. https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000018
  7. • Proyecto de Ley de Industria y Autonomía Estratégica. Presentado el 13/12/2024, Comisión de Industria y Turismo, en período de enmiendas desde 20/12/2024. https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000043

Proyectos de ley en tramitación procedentes de RDLs

References

  1. • Proyecto de Ley por la que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo (procedente del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre). Actualmente en la Comisión de Justicia, a la espera del informe de la ponencia desde el 07/03/2024, https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121%2F000002

References

  1. • Proyecto de Ley para la mejora de la compatibilidad de la pensión de jubilación con el trabajo (procedente del Real Decreto-ley 11/2024, de 23 de diciembre). Presentado el 22/01/2025. Situación actual: Comisión de Trabajo, Eco. Social, Inclusión, Seg. Social y Migraciones, en período de enmiendas desde 07/02/2025.

References

  1. https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000045

References

  1. • Proyecto de Ley por la que se adoptan medidas urgentes para la simplificación y mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo (procedente del Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo) Presentado el 20/06/2024. Situación actual: Comisión de Trabajo, Eco. Social, Inclusión, S.Social y Migraciones, en período de enmiendas desde 28/06/2024. https://www.congreso.es/es/proyectos-deley?p_p_id=iniciativas&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&_iniciativas_mode=most rarDetalle&_iniciativas_legislatura=XV&_iniciativas_id=121/000027

El Recuadro 2 contiene un listado de proyectos en tramitación, algunos rescatados de la legislatura anterior y otros procedentes de RDLs que han sido convalidados por el Congreso pero continúan su tramitación como Proyectos de Ley con el fin de permitir la introducción de posibles mejoras. Muchos de ellos llevan más de un año en comisión y parece poco probable que se terminen aprobando. Los proyectos de ley de función pública, de familias, de información empresarial sobre sostenibilidad y de creación de la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero se han comentado, junto con los proyectos procedentes de RDLs, en el Boletín 27 (de la Fuente, 2025, pp. 5-10).

El Proyecto de Ley de Universalidad del Sistema Nacional de Salud (SNS) busca garantizar el acceso universal a la asistencia sanitaria pública y gratuita para la población residente en España, con independencia de su situación administrativa. Con este fin, la cobertura del SNS se amplía a diversos colectivos, incluyendo los inmigrantes en situación irregular, a los reagrupados familiares, y a los españoles de origen y sus familiares residentes en el extranjero cuando se desplacen temporalmente a España. El Proyecto pretende también evitar la introducción de copagos que afecten al núcleo de la cartera común de servicios del SNS, que se financiará por entero con fondos públicos. No se incluyen aquí las prestaciones farmacéuticas, ortoprotésicas (para mejorar la movilidad) y de servicios accesorios, para las que podrá exigirse una aportación económica del paciente. El Proyecto de Ley de restablecimiento de la Comisión Nacional de la Energía (CNE), finalmente propone recuperar la CNE como regulador específico del sector energético, disgregándola de la actual CNMC, en la que se integró hace unos años. La razón aducida es la creciente importancia del cambio climático en la agenda política y la urgencia de una profunda transformación energética para hacerle frente, situación que, a juicio del redactor del proyecto, exigiría un organismo regulador dedicado y super-especializado.

3. La fallida reducción de la jornada laboral

Una de las iniciativas legislativas más importantes de la legislatura, patrocinada por el ala Sumar del Gobierno, ha sido la propuesta para reducir la duración de la jornada laboral (de 40 a 37,5 horas semanales) sin cambios compensatorios en los salarios. La medida se ha vendido fundamentalmente como fruto del clamor de la ciudadanía “que no quiere vivir para trabajar, sino trabajar para vivir”, según la demagógica exposición de motivos del texto, pero se justifica también por sus favorables efectos sobre la salud y seguridad en el trabajo y su supuesto efecto positivo sobre la productividad, que compensaría al menos en parte el incremento de los costes laborales unitarios. La iniciativa fue rechazada por el Congreso, con el voto en contra de PP, Vox y Junts y ha contado desde el comienzo con la frontal oposición de la patronal.

El Recuadro 3 resume las principales disposiciones del Proyecto de Ley. Como se ha indicado, el núcleo del proyecto es una reducción obligatoria de la jornada máxima de trabajo no compensada por menores salarios, pero a esto se unen un refuerzo hasta extremos quizás poco razonables del derecho a la desconexión digital y un endurecimiento de los requisitos que ha de cumplir el registro obligatorio de horas trabajadas. La propuesta levantó en su momento una enorme controversia, fundamentalmente por su carácter abrupto y no negociado.

  1. • Reducción de la jornada máxima sin reducción del salario
  2. - La duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo será de treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual. (nuevo art. 34.1 del Estatuto de los Trabajadores. ET)
  3. - La reducción de jornada no comportará una reducción del salario, o la compensación, absorción o desaparición de derechos o condiciones beneficiosas de los que viniera disfrutando el trabajador (DA3).
  4. - Los trabajadores a tiempo parcial con jornadas inferiores al nuevo máximo tendrán derecho a seguir trabajando el mismo número de horas con un incremento proporcional de su salario que refleje la nueva jornada máxima. (DT2)
  5. - Las empresas dispondrán de un plazo hasta el 31 de diciembre de 2025 para adaptarse a la nueva norma. (DT1)
  6. • Refuerzo del derecho a la desconexión digital (nuevo artículo 20bis del ET)
  7. - Los trabajadores tienen derecho a la desconexión digital. Esto incluye la ausencia de toda solicitud de realizar una prestación laboral y la ausencia de comunicación de la empresa con el trabajador fuera del horario de trabajo de éste, o al menos el derecho a no atender tales comunicaciones sin consecuencias negativas.
  8. • Registro de jornada (nuevo art. 34bis del ET)
  9. - La empresa mantendrá un registro diario de jornada realizado por medios digitales en el que se recogerán las horas trabajadas cada día, distinguiendo entre ordinarias. complementarias y extraordinarias.
  10. - Los trabajadores realizarán los asientos de forma personal y directa, sin que la empresa pueda condicionar su contenido, indicando el desglose de las horas realizadas en ordinarias. complementarias y extraordinarias.
  11. - Deberá garantizarse la objetividad y fiabilidad de la información recogida en el registro
  12. - así como su accesibilidad para los trabajadores. la empresa y las autoridades. incluyendo la inspección de trabajo.

El tema se analiza en detalle en Conde-Ruiz, Lahera y Viola (2024) y Lahera y Conde-Ruiz (2025). Los autores documentan la existencia de una clara correlación negativa, en el tiempo y entre países, entre el nivel de productividad y la duración media de la jornada laboral cuya interpretación más plausible tiene que ver con una mayor demanda de ocio asociada al aumento de la renta. La jornada media ha ido reduciéndose con el paso del tiempo a través de la negociación colectiva según ha ido aumentando la productividad y tiende a ser menor en los países más productivos. Existe consenso entre los economistas sobre la dirección, al menos dominante, de la causalidad en esta correlación. El crecimiento de la productividad nos hace más ricos y nos lleva a demandar, entre otras cosas, más tiempo de ocio y, por tanto, una jornada laboral más corta. En la dirección contraria, sin embargo, el efecto no es ni automático ni universal. Hay circunstancias y ocupaciones en las que una jornada más corta puede traducirse en una mejora de la productividad, aunque no necesariamente de la misma magnitud, pero también hay muchas otras en las que esto no es cierto. De entrada, por tanto, cabe esperar que una reducción forzosa de la jornada laboral manteniendo los salarios constantes, suponga una subida de los costes salariales unitarios que podría tener efectos adversos sobre la competitividad de las empresas y la evolución del empleo y el PIB. Se espera, además, que los efectos adversos de esta medida sean mayores en las empresas más pequeñas, donde las indivisibilidades son más importantes, y en determinados sectores (como el turismo, la hostelería y el comercio) en los que la relación presencial de los trabajadores con los clientes es imprescindible y los ritmos de producción son difíciles de alterar. En estas circunstancias, los autores sostienen que la norma propuesta resulta innecesaria y disruptiva y defienden dejar el tema en el ámbito del diálogo social, o al menos introducir en la norma propuesta elementos de gradualidad y flexibilidad.

4. La Agencia de Evaluación de políticas públicas

La ley de evaluación de políticas públicas se aprobó en diciembre de 2022 sin cambios significativos con respecto al correspondiente proyecto de ley, analizado en de la Fuente (2022). Algo más de tres años más tarde, la promulgación (mediante el RD 65/2026) de los Estatutos de la nueva Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (Agencia de Evaluación, o AE, en lo que sigue) ha venido a confirmar nuestros temores sobre un organismo que debería ser el núcleo central de un renovado sistema de evaluación de políticas públicas, pero viene a ser una reencarnación de la antigua AEVAL sin abordar los problemas que causaron el fracaso de su encarnación anterior, básicamente la dificultad de acceder a personal con los conocimientos técnicos necesarios y la ausencia de incentivos por parte de unos evaluadores excesivamente cercanos a los evaluados para someter las iniciativas políticas a un análisis riguroso.2

El Recuadro 4 resume los aspectos esenciales de los estatutos de la nueva Agencia. La principal sorpresa es que mientras que la ley que autoriza la creación de la Agencia de Evaluación mantiene su ubicación tradicional en la Secretaría de Estado de Función Pública (art. 29.4 de la Ley 27/2022), el real decreto de estatutos la adscribe al Ministerio de Economía (en su DF2 y en el art. 1 de los propios Estatutos). El cambio es en principio positivo, dada la tradicionalmente mayor permeabilidad de este último ministerio al análisis económico, pero no está claro que el decreto de estatutos pueda modificar sin más una norma de mayor rango. Por lo demás, no hay grandes sorpresas en cuanto a la composición o designación de sus órganos de dirección o la naturaleza de su personal, con lo que todo esto implica para su nivel de independencia y capacidades técnicas.

En particular, la Presidencia de la Agencia se asigna de oficio al Ministro de Economía y su Consejo Rector está integrado mayoritariamente por representantes de distintas administraciones públicas (tres ministerios, el Banco de España, el CSIC y la AIReF), a los que se añaden tres expertos “independientes” nombrados por mayoría del propio Consejo a propuesta del Presidente. El mismo procedimiento se utiliza también para nombrar al Director de la Agencia, que deberá ser una persona de reconocido prestigio y con experiencia en los ámbitos de la investigación y la gestión pública. Su mandato será de cinco años, renovable una única vez, y tendrá rango de director general. En cuanto al personal de la Agencia, se prevé un régimen funcionarial ordinario y, aunque se contempla la colaboración con universidades en la investigación sobre evaluación de políticas públicas (lo que no parece incluir la realización de las propias evaluaciones) y los instrumentos habituales de cooperación con otras entidades públicas y privadas (como convenios, contratos, encargos y encomiendas de gestión), no se detecta una especial preocupación por asegurar la disponibilidad de un know how especializado difícil de encontrar en cuerpos funcionariales.

2 Sobre la regulación general de la evaluación de políticas y su evolución en el tiempo, véase de la Fuente et al (2021).

Recuadro 4: Estatutos de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (RD 65/2026)

• Órganos de gobierno:

- Presidencia

Corresponderá al Ministro de Economía. El Presidente es el máximo representante institucional y legal de la Agencia. Convoca y preside el Consejo Rector. Propone al Consejo Rector los candidatos a la dirección de la Agencia y los miembros de la Comisión de Control. Entre otras cosas, eleva al Consejo de Ministros la propuesta del Plan de Evaluaciones Estratégicas del Gobierno y la estrategia de ámbito estatal para reforzar el sistema público de evaluación. (Art. 13)

- Dirección

Es el máximo órgano ejecutivo de la Agencia y a él le corresponde su dirección y gestión ordinaria, incluyendo la elaboración y presentación al consejo de los planes de acción anuales y la ejecución del presupuesto. Elegido por el Consejo rector a propuesta del Presidente, que podrá presentar una lista de hasta tres candidatos al puesto. Su mandato será de cinco años, renovable una sola vez. Deberá ser una persona de reconocido prestigio y experiencia mínima de 10 años en el ámbito de la investigación y la gestión pública (5 años mínimo en cada uno). Tendrá rango de director general y sólo podrá ser cesado por causas tasadas, incluyendo incumplimiento grave de sus obligaciones según acuerdo del consejo rector. Propone al Consejo Rector el nombramiento y cese del Secretario General y de los titulares de los distintos departamentos. (arts. 22 y 23)

- Consejo rector

  1. - Composición: Está integrado por el Presidente y el Director de la Agencia y por una serie de vocales, que incluyen representantes de los ministerios de Economía, Hacienda, Transformación Digital, el Banco de España, la AIReF, el CSIC y el INE con rango al menos de director general y tres expertos reconocidos e independientes en materia de evaluación de políticas públicas con al menos diez años de experiencia. Los tres independientes serán nombrados por mayoría del Consejo a propuesta del Presidente y tendrán mandatos de tres años, renovables una sola vez. (Art. 14). Tendrá como secretario al Secretario General de la Agencia, que participa en sus sesiones con voz, pero sin voto (Art. 15).
  2. - Funciones: Seguimiento, supervisión y control de la actuación de la Agencia. Aprueba la propuesta de Contrato Plurianual de Gestión, del Plan de Acción Anual, del Presupuesto de la Agencia y su relación de puestos de trabajo, oferta anual de empleo y plan de comunicación. Aprueba el informe de actividad y las propuestas del Plan de Evaluaciones Estratégicas del Gobierno y de Estrategia de reforzamiento del sistema público de evaluación. Nombra y cesa, a propuesta del presidente, al director de la Agencia y a los miembros de la Comisión de Control. Aprueba el nombramiento y cese, a propuesta del director, al personal directivo de la Agencia (Art. 16).
  3. - Comisión de Control. Integrada por un presidente y tres vocales elegidos por el Consejo Rector entre sus miembros a propuesta del presidente. Tendrá como secretario al del Consejo Rector. (Arts. 19 y 20). Informa al Consejo Rector de la ejecución del contrato de gestión y la ejecución presupuestaria.
  4. - Secretaría General. Gestión de recursos humanos, gestión financiera y contabilidad, cobros y pagos, gestión de los medios informáticos y del portal de internet de la Agencia, asesoramiento jurídico. (Art. 25)

• Fines y competencias

- Supervisión, coordinación e impulso del sistema público de evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado, coordinación y apoyo a los departamentos ministeriales en estas materias, realización de evaluaciones, formulación de metodologías de evaluación e indicadores de evaluación y seguimiento (arts. 3 y 11)

• Funcionamiento, estructura, personal y colaboración con otras entidades

  1. - La actividad de la Agencia se regulará mediante un contrato plurianual de gestión con la Administración General del Estado que especificará los objetivos a perseguir, los indicadores de cumplimiento y los recursos económicos y de personal a disposición de la Agencia (arts. 34 a 36).
  2. - En el ejercicio de sus funciones de evaluación, la Agencia actuará con autonomía funcional siguiendo los principios de imparcialidad, neutralidad, confidencialidad y rigor, no pudiendo aceptar ni solicitar instrucciones de ninguna entidad pública o privada (art. 9.g).
  3. - Estructura interna. Habrá un departamento de coordinación del sistema público de evaluación (art. 26) y otro se encargará de realizar los proyectos de evaluación de políticas públicas que se encarguen a la Agencia (art. 27), así como una división de metodología e indicadores (art. 24.2).
  4. - Personal: Con carácter general, los puestos de trabajo de la Agencia se cubrirán con personal funcionario con dedicación absoluta (aunque puede haber excepciones, que se indicarán en la relación de puestos de trabajo). Estos puestos se cubrirán mediante convocatorias de acuerdo con los principios y procedimientos establecidos en la normativa de función pública. (arts. 28, 30 y 31).
  5. - Colaboración con otras entidades: Se prevé la colaboración con las universidades y centros de investigación “para la realización de trabajos de investigación en materia de evaluación de políticas públicas” (art. 11.1.n), así como con otras entidades públicas y privadas a través de los instrumentos habituales (convenios, contratos, encargos a medios propios y encomiendas de gestión) (art. 7.4)

Por lo demás, los Estatutos reiteran en lo esencial lo dispuesto en la Ley 27/2022 sobre las funciones y competencias de la Agencia. Además de la realización directa de ciertas evaluaciones y de la coordinación del sistema estatal de evaluación, la AE será responsable entre otras cosas de la elaboración del Plan de Evaluaciones Estratégicas, en el que se detallan las políticas estatales que serán objeto de evaluación y el tipo de evaluación que se realizará en cada caso, así como del desarrollo de indicadores y metodologías de evaluación. Lamentablemente, el texto no contiene nada que ayude a corregir las muy preocupantes e ideológicamente sesgadas simplezas que pasan por directrices metodológicas en el Título II de la Ley 27 (véase de la Fuente, 2022).

5. Política industrial, autonomía estratégica y medidas energéticas

El proyecto de ley de industria y autonomía estratégica (PLIAE, BOCG, 2024) inició su tramitación en diciembre de 2024 y sigue en período de enmiendas en comisión casi un año y medio después. El proyecto busca actualizar la normativa actual, aprobada en 1992, e incorpora como objetivos de la política industrial, además de la mejora de la competitividad internacional de nuestro sector industrial, la sostenibilidad ambiental y la mejora de la “autonomía estratégica”. El Recuadro 6 resume las principales disposiciones del Proyecto

• Objetivos generales:

- Entre otros objetivos, la ley persigue el fomento de un entorno favorable para el desarrollo industrial, en parte a través de la simplificación administrativa, el fomento de la competitividad y productividad industrial, la salvaguarda de la autonomía estratégica y la seguridad europeas, el impulso de la transición verde y digital de la industria y el crecimiento e internacionalización de la empresa industrial. (Art. 2)

• Órganos de gobernanza

  1. - Consejo Estatal de Política Industrial: presidido por el Ministro de Industria e integrado por representantes de los ministerios relevantes. Órgano consultivo, asesor y de coordinación. Participará en la elaboración de la propuesta de la Estrategia a la que se hace referencia más abajo (Art. 9)
  2. - Conferencia sectorial de Industria y Pymes: órgano de cooperación entre la Adm. Gral. del Estado y las CCAA. (Art. 10)
  3. - Foro de Alto Nivel de la Industria Española: órgano asesor en materia de política industrial. Integrado por representantes del Ministerio de Industria y de los agentes económicos y sociales del sector industrial. (Arts. 11-15).

• Instrumentos de planificación

  1. - Estrategia Española de Industria y Autonomía Estratégica: define las líneas generales de la política industrial. Partiendo de un diagnóstico de la situación de la industria, identificará los desafíos y oportunidades del sector y los subsectores estratégicos y fijará objetivos, prioridades y líneas de actuación. Será elaborada por el Min. de Industria en consulta con las CCAA y los agentes representados en el Consejo Estatal de Política Industrial y el Foro de Alto Nivel, y será aprobada por el Consejo de Ministros. (Art. 6)
  2. - Plan Estatal de Industria y Autonomía Estratégica: Recoge las medidas y recursos necesarios para alcanzar los objetivos fijados en la Estrategia y los mecanismos y procedimientos de seguimiento y evaluación. (Art. 7).

• Instrumentos de apoyo a la industria: incluyen la concesión de ayudas e incentivos públicos, ayudas a la financiación y otros instrumentos de apoyo, los criterios de selección en procesos de compra pública, la adopción de medidas específicas mercantiles, laborales, de formación y de Seguridad Social y otras que se consideren necesarias, incluyendo ayudas específicas para consumidores electrointensivos, modernización de los servicios e infraestructuras de las áreas industriales, etc. Se respetarán siempre los límites y condiciones fijados por la normativa europea y la normativa de defensa de la competencia (Arts. 17, 20, 21, 25)

• Obligaciones de los beneficiarios de ayudas. Los beneficiarios de ayudas por encima de un determinado nivel deberán mantener la actividad productiva al menos durante un período mínimo que oscilará entre 2 y 5 años en función de su tamaño. (Art. 18)

• Proyectos industriales estratégicos (arts. 28-30)

- Se podrán reconocer como Proyectos Industriales Estratégicos aquellos que comportan un volumen de inversión relevante, los dirigidos por empresas consideradas estratégicas, los que desarrollan tecnologías de cero emisiones netas, los de extracción, procesamiento o reciclado de materias primas consideradas fundamentales por la UE y los acordados en mesas de reindustrialización. La empresa interesada presentará una solicitud ante el Ministerio de Industria, que la tramitará en consulta con las CCAA afectadas y remitirá el correspondiente informe al Comité de Inversiones Estratégicas (véase más abajo). Si éste emite un informe favorable, se elevará a la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos económicos, que tiene la última palabra.

- La declaración de Proyecto Industrial Estratégico comportará la creación de una Comisión Permanente de Apoyo al Proyecto en la que participarán los representantes de las diferentes administraciones involucradas en la tramitación de los correspondientes procedimientos administrativos. Estos proyectos se considerarán de interés público y como tales tendrán prioridad en la tramitación de sus expedientes, se facilitará la concesión de ayudas públicas en régimen de concurrencia no competitiva y podrán acordarse otras medidas favorables en la Comisión de Apoyo.

- Creación del Comité de inversiones Estratégicas (DA2): dependiente de Presidencia del Gobierno. Propone y ejecuta la estrategia del Gobierno en materia de inversiones estratégicas.

• Procesos de reindustrialización (arts. 36-39)

- Las grandes empresas industriales que tengan previsto el cierre de centros de trabajo, la reducción de su capacidad en más de un 65% o una reducción del empleo de más de 500 personas en un centro de trabajo, o de más de 750 personas a nivel de grupo deberán comunicarlo con una antelación de al menos nueve meses a la Secretaría de Estado de Industria.

- Tras recibir esta comunicación, la Secretaría de Estado de Industria podrá optar por iniciar un proceso de reindustrialización con el fin de buscar opciones para el mantenimiento de la capacidad industrial y los puestos de trabajo.

- Mientras dure el proceso de búsqueda de opciones de reindustrialización, la empresa deberá mantener el normal funcionamiento de la actividad con un límite máximo de nueve meses. Transcurrido este plazo, la empresa podrá reducir o concluir la actividad, lo que no cierra necesariamente el proceso de reindustrialización, que podrá continuar buscando otras soluciones.

- Las empresas afectadas por un proceso de desindustrialización con las que no se alcance un acuerdo y que hayan recibido ayudas públicas durante los últimos cuatro años deberán devolver tales ayudas. Esto incluye subvenciones públicas y ayudas ligadas a ERTEs y al mecanismo RED, incluyendo posibles exoneraciones de cotizaciones sociales.

- Para tramitar el procedimiento de reindustrialización, se formará una Mesa de Reindustrialización de la que podrán formar parte, si lo desean, las comunidades autónomas afectadas y los sindicatos más representativos. En la mesa se tratará de negociar con la empresa la suspensión de su decisión y, en su defecto, se buscarán otras opciones para el mantenimiento de la actividad, incluyendo la posible compra de la empresa por parte de sus trabajadores organizados en cooperativa o sociedad laboral o por nuevos inversores, posiblemente con el apoyo de nuevos instrumentos de financiación, públicos o privados. Si exploradas todas las opciones y transcurrido el plazo de nueves meses no se alcanza un acuerdo, se dará por concluido el proceso.

- Como apoyo para el proceso de reindustrialización, la empresa deberá contratar un servicio de asistencia técnica independiente.

• Creación de la reserva estratégica basada en las capacidades nacionales de producción industrial (RECAPI) Arts. 33-35 y DF4.

- Se pretende garantizar el suministro, incluso en situaciones de crisis excepcionales, de determinados bienes y recursos considerados como de primera necesidad o de carácter estratégico. Con este fin, se elaborará un listado de bienes y materias primas críticas y otro de capacidades industriales domésticas disponibles o movilizables para producir o reciclar estos productos, se tomarán las medidas necesarias para salvaguardar tales capacidades y se harán los preparativos necesarios para activarlas en caso de necesidad.

- En la DF4 se modifica la ley 36/2015 de Seguridad Nacional (CSN) para añadir a las competencias del Consejo de Seguridad Nacional, a través del CECOPIE, la de elaborar el listado de productos y capacidades industriales que integrará la RECAPI. Se crea también el Centro de Coordinación y Promoción de la Industria Estratégica (CECOPIE) como órgano gestor de la RECAPI, dependiente del Consejo de Seguridad Nacional. Este Centro estará presidido por el Secretario de Estado de Industria e integrado por representantes de los organismos representados en el CSN.

Como se discute en Rodríguez (2025), el PLIAE introduce nuevos órganos de gobernanza e instrumentos de planificación, algunos de cuestionable utilidad, y una florida terminología centrada en los “ecosistemas industriales” que se desarrolla en un curioso apéndice de definiciones y conceptos que revela el notable cacao mental que sufre el aspirante a legislador. El texto introduce también ciertas herramientas de intervención discrecional que apuntan a una política industrial de corte intervencionista. Entre estos destaca la creación de la figura de los proyectos industriales estratégicos, que permite premiar a proyectos considerados de especial interés por el Gobierno en base a criterios bastante elásticos con distintos tipos de ayudas y medidas de agilización de trámites y de conexiones a la red eléctrica y otras infraestructuras. Adelantándose a la aprobación del Proyecto de Ley, esta medida se ha ampliado e incorporado al RDL 7/26, ya convalidado por el Congreso, donde se incluyen también las medidas paliativas ante la guerra de Irán (véase el Recuadro 7), con lo que ya está en vigor a la espera de su desarrollo reglamentario. Este RDL incluye también una serie de medidas energéticas, generalmente sensatas, que se discuten en detalle en Rodríguez (2026) y se resumen en el Anexo de este Boletín.

Recuadro 7: disposiciones sobre proyectos industriales estratégicos incorporadas al RDL 7/26

  1. • Proyectos estratégicos de inversión y Comité de Inversiones Estratégicas. RDL 7/26, art. 29
  2. - Se crea el Comité de Inversiones estratégicas, integrado por representantes de diversos ministerios, que podrá proponer a la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos económicos que se otorgue la consideración de proyectos estratégicos de inversión a proyectos en los que concurran razones de interés público, social o económico, para el conjunto del país. La Comisión podrá establecer medidas de apoyo a tales proyectos, incluyendo medidas de agilización de los necesarios trámites administrativos y declaraciones de impacto ambiental, la facilitación del acceso y conexión a la red eléctrica y a otras infraestructuras que resulten necesarias para su puesta en marcha, y la agilización del acceso a ayudas y fondos públicos.
  3. • Proyectos de alta prioridad de cara a la conexión a la red eléctrica. (RDL 7/26, art. 13). Las promociones inmobiliarias para uso residencial o servicios básicos, las solicitudes para ampliar el consumo de instalaciones en funcionamiento y los proyectos industriales que se declaren de carácter estratégico o preferente tendrán preferencia a efectos de conexión la red eléctrica, poniéndose por delante de los proyectos en tramitación para el mismo nudo.

También en una línea intervencionista, el PLIAE introduce la figura de los procesos de reindustrialización, con los que se pretende prevenir, corregir o mitigar los efectos de pérdidas significativas de capacidad industrial, especialmente en áreas consideradas estratégicas. El texto exige que las grandes empresas industriales que tengan previsto el cierre de centros de trabajo o una reducción significativa de su capacidad y nivel de empleo, deberán comunicarlo al Gobierno con al menos nueve meses de antelación. Se podrá abrir entonces un proceso de negociación con la empresa y/o búsqueda de otras alternativas para el mantenimiento de la actividad y el empleo, que se realizará en el marco de una Mesa de Reindustrialización en la que podrán estar los sindicatos y las comunidades autónomas afectadas.

Otra novedad importante del PLIAE, muy reveladora de la reciente preocupación por la autonomía estratégica tras la experiencia del Covid y la cada vez más complicada situación geopolítica internacional, es la creación de una reserva estratégica de capacidades industriales, la llamada RECAPI, concebida como un mecanismo para mitigar la vulnerabilidad derivada de una excesiva dependencia de otros países en relación con suministros esenciales, particularmente en situaciones de crisis. No se trata, al menos necesariamente, de almacenar reservas físicas de ciertos productos críticos, sino de establecer un doble listado que recoja tales productos junto con las capacidades nacionales para su producción que podrían movilizarse con rapidez en una situación de crisis que interrumpa o perturbe las cadenas habituales de suministro procedentes de otros países. Para anticiparse a tales situaciones, se trataría de mantener con la colaboración de las empresas una capacidad nacional latente de producción de bienes estratégicos que pueda activarse con rapidez en caso de necesidad.

6. Una regularización extraordinaria de inmigrantes con criterios problemáticos

La mano de obra inmigrante juega un papel cada vez más importante en el mercado laboral español. El rápido proceso de envejecimiento de una población nativa que ha comenzado a decrecer está reduciendo la oferta de trabajo, generando crecientes dificultades para muchas empresas a la hora de cubrir nuevas vacantes y sustituir a los trabajadores que se van jubilando. En estas circunstancias, cobra una importancia crucial que la normativa inmigratoria permita flujos de entrada suficientes, ordenados y tan adaptados como sea posible a las necesidades del país.

No está claro que nuestras leyes de extranjería cumplan de forma óptima todas estas condiciones, especialmente la última, pero como argumentan Finotelli y Rinken (2025), el sistema ha funcionado de una forma relativamente satisfactoria en la práctica gracias a una pragmática combinación de factores que han permitido la absorción ordenada de un volumen importante de trabajadores extranjeros desde comienzos de siglo. El primero es la facilidad de entrada, especialmente para las personas procedentes de Latinoamérica, que en muchos casos no necesitan visado. Muchos inmigrantes, por tanto, entran en el país de forma legal como turistas y simplemente no regresan en la fecha prevista. Al cabo de unos meses entran entonces en una situación sobrevenida de irregularidad administrativa, que sin embargo no suele resultar excesivamente gravosa (al menos en comparación con otros países) dado que se facilita su empadronamiento y, con él, el acceso a los principales servicios públicos, aunque con ciertos altibajos y diferencias regionales. Existen, además, mecanismos de regularización individual que permiten la obtención tras pocos años de permisos de residencia y trabajo a las personas que puedan demostrar algún tipo de arraigo en el país, a los que se añaden esporádicamente procesos masivos de regularización.3

3 Véase por ejemplo https://asidi.com/la-regularizacion-de-inmigrantes-en-espana-un-analisis-historico/ o https://www.newtral.es/las-regularizaciones-extraordinarias-de-inmigrantes-que-ha-habido-enespana/20240412/#:~:text=El%20Gobierno%20de%20Aznar%20dise%C3%B1%C3%B3%20un%20mecanismo,de %20trabajo%20y%20residencia%20o%20permiso%20de

En los procesos de regularización, individuales o colectivos, suelen exigirse dos tipos de requisitos. El primero busca excluir a personas que puedan suponer un riesgo para la sociedad española, fundamentalmente a través de la exigencia de documentar la ausencia de antecedentes penales. El segundo es la exigencia de un cierto grado de arraigo, lo que generalmente se traduce en un período mínimo de residencia junto con la existencia de lazos familiares con residentes en el país, o de un contrato laboral o un proyecto de trabajo por cuenta propia.

Recuadro 8: Requisitos necesarios para poder acogerse a la regularización extraordinaria

Requisitos comunes

  1. • Ser mayor de edad, encontrarse en España antes del 1 de enero de 2026, así como en el momento de la presentación de la solicitud de la autorización de residencia y aportar copia de un pasaporte o documentación similar, en vigor o caducado, reconocido como válido en España.
  2. • Haber permanecido en España de forma ininterrumpida durante los cinco meses anteriores al momento de presentar la solicitud.
  3. • Carecer de antecedentes penales susceptibles de cancelación en España y en los países en los que haya residido durante los últimos cinco años antes de la entrada en España. El solicitante deberá acreditar haber solicitado un certificado de antecedentes penales o documentación equivalente a los países relevantes, pero si no la recibe en el plazo de un mes, el Gobierno español la reclamará por vía diplomática. La existencia de antecedentes penales extranjeros no implicará necesariamente la denegación de la solicitud, debiendo valorarse el correspondiente informe policial a fin de determinar si la persona supone o no una amenaza para la seguridad o el orden público.
  4. • No tener una prohibición de entrada o alerta de prohibición en el sistema de información de Schengen o en terceros países con acuerdos de cooperación migratoria con España.
  5. • No ser titular de una autorización de protección temporal para desplazados por el conflicto de Ucrania.

Requisitos específicos para los no demandantes de asilo

  1. • Las personas que no hayan presentado una solicitud de asilo deberán, además, acreditar el cumplimiento de al menos una de las siguientes condiciones:
  2. - Haber trabajado durante su estancia en España o acreditar su intención de trabajar, presentando una oferta de trabajo o declaración responsable
  3. - Convivir en España con su unidad familiar, integrada por hijos menores de edad o descapacitados, o por ascendientes de primer grado.
  4. - Encontrarse en situación de vulnerabilidad acreditada por entidades competentes en materia de asistencia social.

Para más detalles, véase https://revista.seg-social.es/-/preguntas-y-respuestas-sobre-la-regularizaci%C3%B3n-extraordinaria-de migrantes#:~:text=El%20Real%20Decreto%20establece%20dos,el%20momento%20de%20la%20solicitud

El Gobierno acaba de poner en marcha el séptimo proceso extraordinario de regularización de los últimos cuarenta años mediante el RD 316/2026, de 14 de abril. Esta norma modifica algunos aspectos del reglamento de la ley de extranjería (ley 4/2000) e introduce en la misma dos nuevas disposiciones adicionales (DA) que permiten la regularización extraordinaria por razones de arraigo de los extranjeros que hayan presentado una solicitud de protección internacional antes del 1 de enero de 2026 (DA20) o de los que se encuentran en situación irregular siempre que ya estuvieran en España antes de dicha fecha (DA21). La protección internacional es lo que se conoce popularmente como asilo político, una figura destinada a proteger a aquellas personas cuyo regreso a su país de origen comportaría un grave riesgo, lo que dependiendo del país podría incluir a colectivos como disidentes políticos, minorías étnicas o religiosas y homosexuales, entre otros.

Las solicitudes de autorizaciones de residencia y trabajo en España podrán presentarse hasta el 30 de junio de 2026. Su admisión a trámite conllevará una autorización provisional para residir y trabajar en España hasta la conclusión del procedimiento, que deberá producirse en el plazo máximo de tres meses, entendiéndose rechazada si no se recibe comunicación expresa de su concesión. Si la autorización se concede, tendrá validez para un año, renovable en las condiciones que establece el reglamento de extranjería. El Gobierno estima (GdE, 2026) que la medida podría beneficiar a unos 300.000 solicitantes de asilo pendientes de resolución y a otras 200.000 personas en situación irregular.

El Recuadro 8 resume los requisitos establecidos para que los demandantes de asilo y otros solicitantes puedan acogerse a esta última regularización. Los requisitos comunes a ambos grupos incluyen encontrarse en España desde antes del 1 de enero de 2026, haber residido en el país de forma ininterrumpida durante un período de al menos cinco meses en el momento de la presentación de la solicitud, y no suponer un riesgo de seguridad. A esto se añade, en el caso de los no solicitantes de asilo, la exigencia de arraigo familiar o laboral o la acreditación de su vulnerabilidad económica, expedida por alguna entidad “competente en materia de asistencia social.”

Algunos aspectos de estos requisitos son problemáticos. Llama la atención, en primer lugar, que la regularización de los solicitantes de asilo se desvincule por completo del mérito de su solicitud, esto es, de la valoración por parte de las autoridades españolas de la existencia de un riesgo real en caso de regreso al país de origen, que es lo que podría justificar la ausencia de requisitos de arraigo familiar o laboral para este grupo. Para los demás demandantes, por otra parte, no se entiende por qué se permite que la vulnerabilidad pueda sustituir al arraigo. Suponiendo que las entidades sociales que han de certificar la vulnerabilidad estuvieran en condiciones de hacerlo correctamente, lo que parece improbable, y aceptando que tal condición no tiene por qué ser motivo de exclusión de la convocatoria, su ausencia tampoco debería serlo. Dentro del grupo relevante de personas, aquellos con cinco meses de estancia en España y sin antecedentes penales pero sin lazos familiares o laborales con el país, no tendría sentido aceptar sólo a aquellos con menores medios económicos y, en consecuencia, presumiblemente necesitados de más ayuda pública o con mayores dificultades de inserción laboral. En buena lógica, por tanto, si aceptamos a los vulnerables, habría que aceptarlos a todos, lo que vaciaría de contenido la exigencia de arraigo familiar o laboral. La convocatoria se convertiría de hecho en la regularización automática de todos aquellos que no supongan un riesgo de orden público o seguridad y lleven al menos cinco meses en el país, lo que seguramente no se desvía demasiado de lo que se pretende. Reconocerlo abiertamente permitiría simplificar mucho los trámites, eliminando uno de los principales cuellos de botella del proceso de regularización. Otra opción, seguramente más razonable, sería eliminar toda referencia a la vulnerabilidad y mantener los requisitos de arraigo familiar o laboral con independencia de la situación económica del solicitante, que debería ser irrelevante a estos efectos, volviendo así a la práctica de regularizaciones pasadas.

La puesta en marcha del proceso de regularización ha despertado un cierto recelo en la Comisión Europea y en algunos estados miembros de la Unión, que temen un posible efecto llamada de cara al futuro y que España, con una política más permisiva, sirva de puerta de entrada para inmigrantes que puedan desplazarse después a otros países por más que los permisos de residencia en España no sean válidos para establecerse legalmente en otros territorios.4 No es descartable que pueda producirse un fenómeno de desbordamiento este tipo y, en cualquier caso, el propio temor al mismo puede suponer un peligro para el mantenimiento de la libre movilidad en el espacio Schengen.

ANEXO: el RDL 7/26

1. Medidas de política energética

a. Medidas para agilizar el despliegue de renovables

• Zonas de aceleración renovable (ZARs).

  1. - Se crean las ZARs, entendidas como ubicaciones especialmente adecuadas para la construcción de instalaciones de generación de energía eléctrica renovable. En estas zonas se aplicarán procedimientos de tramitación específicos, buscando contribuir al cumplimiento de los compromisos de España en materia de descarbonización. (RDL 7/26, art. 14).
  2. - No se podrán incluir en las ZAR áreas protegidas, incluyendo zonas Red Natura 2000, parques nacionales, espacios protegidos bajo figuras autonómicas, zonas críticas para especies amenazadas, las principales rutas de migración de las aves, y otras zonas de mayor sensibilidad ambiental. (RDL 7/26, art. 15.1).
  3. - Se priorizarán para la designación de ZAR las siguientes áreas: suelos industriales, áreas degradadas, incluyendo vertederos y canteras, corredores o infraestructuras energéticas y de transporte ya existentes. (RDL 7/26, art. 15.2).
  4. - La designación de ZARs corresponderá a las autoridades competentes de las comunidades y ciudades autónomas y deberá ser informada por el Ministerio de Transición Ecológica. En el caso de las ZAR que se extiendan por más de una comunidad autónoma, la designación corresponderá a la Conferencia Sectorial de Energía. Los planes de designación de las ZAR se someterán a evaluación ambiental estratégica por parte de las CCAA en las que se ubiquen. (RDL 7/26, art. 16).
  5. - Los proyectos que se desarrollen en ZARs no estarán sujetos a evaluaciones de impacto ambientales, pero sí a un proceso de control previo para descartar el riesgo de impactos adversos significativos y deberán establecerse medidas de mitigación apropiadas. Podrán establecerse procedimientos simplificados para la emisión de las correspondientes autorizaciones administrativas. (RDL 7/26, arts. 17 y 18). Poco concreto y en buena parte por desarrollar.
4 Véase por ejemplo https://elpais.com/espana/2026-02-10/la-comision-europea-advierte-a-espana-que-un-permisode-residencia-no-es-un-cheque-en-blanco.html

• Proyectos energéticos preferentes. Los proyectos que se declaren preferentes o estratégicos se tramitarán por la vía de urgencia. Se simplifica también la tramitación de proyectos de repotenciación. (Arts. 21 y 22 del RDL 7/26).

b. Gestión del acceso a la red eléctrica

El acceso a la red eléctrica está siendo entorpecido por el acaparamiento de permisos por agentes que luego tardan mucho en iniciar la actividad real o no llegan a hacerlo, llegando a vender los permisos a terceros. El RDL 7/26 incluye varias medidas que intentan mitigar este problema. Hay también algunas medidas más generales que afectan a la gestión de los accesos a la red eléctrica. Algunas suenan muy intervencionistas y podrían permitir una política industrial de picking winners por la puerta de atrás, a través de la concesión de tales permisos.

• Prestación por reserva de capacidad de acceso a la red eléctrica. Se establece la obligación para los consumidores titulares de permisos de acceso y conexión a la red eléctrica de abonar al gestor de la red una prestación en concepto de reserva de capacidad de acceso. La prestación se aplicará desde la concesión del permiso hasta el inicio de la actividad de las instalaciones correspondientes. Su cuantía dependerá de la potencia contratada y aumentará con el paso del tiempo desde la concesión del permiso. La prestación se considerará como un pago anticipado de los peajes de transporte y distribución. Una vez iniciada la actividad de la instalación, los peajes se minorarán con el fin de recuperar (al menos una. parte de) las cuantías abonadas en concepto de prestación. El impago de la prestación supondrá la caducidad del permiso de acceso (RDL 7/26, art. 11).

• Código CNAE de la actividad prevista. Las solicitudes de permisos de acceso y conexión a la red deberán especificar el código CNAE de la actividad prevista. Este código será vinculante, debiendo mantenerse la actividad prevista de la instalación por al menos tres años, so pena de caducidad automática del permiso. (RDL 7/26, art. 12).

• Proyectos de alta prioridad de cara a la conexión a la red eléctrica. (RDL 7/26, art. 13)

- Tendrán la consideración de proyectos de alta prioridad a estos efectos los siguientes tipos de instalaciones de consumo:

i) Promociones inmobiliarias para uso residencial o servicios básicos (hospitales, policía, ejército, tratamiento de aguas, etc.)

ii) nuevos consumos industriales declarados como proyectos estratégicos (art. 29 del RDL 7/26)

iii) solicitudes para la ampliación del consumo de instalaciones ya en funcionamiento.

- Cuando se presente una solicitud de acceso para un proyecto de alta prioridad, el gestor de la red deberá paralizar la tramitación de cualquier otra solicitud en curso que afecte al mismo nudo de la red y no podrá admitir nuevas solicitudes hasta que la solicitud de alta prioridad se haya resuelto.

c. Ayudas e incentivos para el despliegue de renovables

• Fondo para el impulso de la descarbonización industrial (RDL 7/26, art. 32 y 33).

Se crea el Fondo para el Impulso de la Descarbonización Industrial (FIDI) como instrumento de apoyo a la industria electro-intensiva. El Fondo se estructura en dos secciones diferenciadas. La Sección A se destina a la cobertura por parte del Estado de los riesgos derivados de los contratos de suministro de energía a largo plazo suscritos por consumidores electrointensivos. La sección B, por su parte, busca a apoyar la descarbonización de los sectores industriales intensivos en energía mediante instrumentos de apoyo orientados a cubrir el riesgo asociado a la inversión en tecnologías industriales de bajas emisiones. Esto podrá hacerse a través de contratos por diferencias de carbono.

El FIDI nace como una modificación del FERGEI (Fondo Español de Reserva para Garantías de Entidades Electrointensivas) que además de alterar su nombre amplía su ámbito de actuación a través de la nueva sección B para que pueda apoyar la descarbonización de los sectores industriales intensivos en energía, principalmente mediante contratos por diferencia de carbono que incentiven la inversión en tecnologías industriales de bajas emisiones, garantizando a las empresas un precio estable de los derechos de emisión de C02. (Garantiza precio alto, lo que hace las tecnologías no emisoras más rentables).

• Creación del programa Auto+ Financiará ayudas a empresas y particulares para la compra de vehículos eléctricos. (RDL 7/26, art. 34). Por desarrollar.

• Incentivos fiscales para particulares para la descarbonización y la mejora de la eficiencia energética (RDL 7/26, art. 36).

- Incentivos fiscales para la mejora de la eficiencia energética de la vivienda habitual. Se reintroducen o extienden, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026, las deducciones existentes en años recientes en el IRPF por obras que mejoren la eficiencia energética de las viviendas, que oscilan entre el 20 y el 60% del coste, con un tope máximo, en función del ahorro energético conseguido.

- Incentivos fiscales a la adquisición de vehículos eléctricos y la instalación de infraestructuras de recarga. Se reintroducen o extienden, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026, las deducciones del 15% existentes en años recientes en el IRPF por la adquisición de vehículos eléctricos e inversión en instalaciones de recarga.

- Incentivos fiscales a la instalación de sistemas de autoconsumo renovable. Con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026, se introducen nuevas deducciones de hasta el 20% en el IRPF para la instalación de sistemas de autoconsumo de energía renovable.

• Incentivos fiscales para empresas para la descarbonización y la mejora de la eficiencia energética (RDL 7/26, art. 37).

- Con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026, se extiende la libertad de armonización, con un límite de 0,5 millones de euros, para las inversiones en instalaciones destinadas al autoconsumo de energía eléctrica procedente de fuentes renovables y en instalaciones para uso térmico que utilicen energía renovable y sustituyan a otras que utilicen combustibles fósiles (siempre que además se mantenga el empleo).

- Con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2026, se extiende la libertad de armonización para determinados vehículos eléctricos nuevos e instalaciones de recarga de vehículos eléctricos.

d. Otros

• Proyectos estratégicos de inversión y Comité de Inversiones Estratégicas. RDL 7/26, art. 29

- Se crea el Comité de Inversiones estratégicas como órgano colegiado interministerial y la figura de los proyectos estratégicos de inversión.

- Tendrán esta consideración aquellos proyectos de inversión que busquen mejorar las capacidades tecnológicas, científicas o productivas del país y en los que concurran razones de interés público, social o económico, para el conjunto del país. Se designarán a propuesta del Comité de Inversiones

Estratégicas por la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos económicos, que podrá establecer medidas de apoyo al proyecto.

- La declaración de proyectos estratégicos de inversión podrá llevar aparejada alguno de los siguientes efectos:

  1. i) Medidas de agilización administrativa. Los trámites y procedimientos relevante se podrán declarar prioritarios.
  2. ii) Facilitación del acceso y conexión del proyecto a las infraestructuras energéticas, hidráulicas o de transporte que resulten necesarias para su puesta en marcha o ejecución. La tramitación de las necesarias autorizaciones y declaraciones de impacto ambiental tendrá prioridad y podrá realizarse por un procedimiento de urgencia, recortando los plazos hasta la mitad. El proyecto podrá tener preferencia para la conexión a la red.
  3. iii) Medidas para facilitar la cooperación entre las administraciones implicadas.
  4. iv) Medidas para agilizar el acceso a ayudas y fondos públicos.
  5. v) Otras medidas que contribuyan a la ejecución del proyecto y sean aprobadas por la comisión delegada de asuntos económicos.

• Requisitos de sostenibilidad para los centros de procesamiento de datos. (RDL 7/21, DA1)

Mediante real decreto del Consejo de Ministros se aprobarán los requisitos que se aplicarán a los centros de procesamiento de datos que se conecten a la red. Podrá exigirse que su consumo se equilibre con generación renovable equivalente.

(¿a quién se dirige la exigencia? gestor de la red? propio centro? Lo primero parece más razonable, pero así y todo podría usarse para entorpecer la instalación de estos centros, que de alguna forma tienen mala prensa.

  1. • Obligación de traslado al territorio de parte de los beneficios de los proyectos de generación con tensión igual o superior a cierto umbral (DF8, cinco).
  2. • Obligaciones de ahorro (DF9). Los principales operadores de los mercados de gas, petróleo y electricidad se integran en un nuevo sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética (SNOEE). A cada uno de ellos se le asignará una cuota anual de ahorro energético cuya agregación deberá permitir cumplir el objetivo de eficiencia energética asignado a España por la UE. Los operadores podrán cumplir sus obligaciones en este ámbito acreditando la reducción de su consumo energético o mediante una aportación financiera al Fondo Nacional de Eficiencia Energética. Este fondo financiará actuaciones que contribuyan a alcanzar el objetivo nacional de eficiencia energética.

2. Disposiciones no energéticas

  1. • Implantación de los planes de movilidad sostenible al trabajo. Se adelanta en un año el plazo de entrada en vigor de la obligación de disponer de planes de movilidad sostenible al trabajo. (RDL 7/26, art. 63).
  2. • Modificación retroactiva de la ley de PGE de 2023 (última aprobada) para incluir en el listado de créditos ampliables los destinados a financiar los complementos de mínimos de las pensiones, las pensiones y ayudas familiares no contributivas y el IMV y para garantizar su financiación, así como la de las pensiones de clases pasivas. (RDL 7/26, art. DF12).

Referencias

References

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  3. BOE (2026). Real Decreto 65/2026, de 3 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas.
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  7. BOE (2026). Real Decreto 316/2026, de 14 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
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  9. BOCG (2024). Proyecto de Ley de Industria y Autonomía Estratégica. Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados. Serie A: Progyectos de Ley, num. 43-1.
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References