Fedea Policy Papers - 2015/09

Francisco Pérez Universitat de València e Ivie

Vicent Cucarella Ivie

Resumen

Este trabajo propone una métrica para calcular las necesidades relativas de las CC.AA. con un criterio homogéneo que permite estimar las diferencias entre las mismas derivadas de sus diferencias demográficas, geográficas y económicas que pueden influir en la intensidad de las demandas y en el coste de prestación de los servicios a un mismo nivel.

fedea

¹ Este trabajo ha sido preparado para el Workshop sobre la reforma del modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común organizado por FEDEA en noviembre de 2015.

LA COMPARACIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO POR HABITANTE¹

Francisco Pérez, Universitat de València e Ivie

Vicent Cucarella, Ivie

Las comunidades autónomas son responsables actualmente, casi en exclusividad, de los servicios de sanidad y educación, participando también significativamente en los servicios de protección social, en mayor medida tras la aprobación de la Ley de Dependencia en 2006. Por esta razón, la igualdad de oportunidades de acceso de los ciudadanos a estos servicios públicos fundamentales (en adelante SPF) está decisivamente condicionada por los recursos que cada comunidad decida dedicar a prestarlos. A su vez, esas decisiones de gasto de las comunidades vienen condicionadas por su disponibilidad de recursos, sus prioridades (resultado de las preferencias de gobiernos y votantes) y los costes de atender las necesidades de los ciudadanos residentes en cada territorio a un determinado nivel.

La autonomía de las comunidades implica reconocer su derecho a diferenciarse en sus niveles de prestación de los servicios. Pero al mismo tiempo, la asunción de compromisos de nivelación de la capacidad de prestar los servicios de las comunidades implica garantizar a todas ellas los recursos necesarios para cubrir las necesidades a un nivel considerado básico o común, sin perjuicio de que por encima del mismo puedan existir diferencias.

Para determinar los recursos necesarios que garanticen cierto nivel de prestación de los servicios se debe precisar qué necesidades se desean cubrir de manera homogénea en todos los territorios y cómo calcularlas. En relación con la primera cuestión caben dos planteamientos —así como combinaciones de ambos—, consistentes en acotar los servicios garantizados (por ejemplo, contemplando solo los SPF) o acotar el nivel de los recursos asignados a este objetivo (como hace el actual modelo de financiación, cuando asigna al Fondo de Garantía un 75% de los recursos de cada comunidad). En cuanto a la segunda, el cálculo de las necesidades debe permitir aproximarse de manera razonada al volumen de recursos que cada comunidad necesita para prestar al mismo nivel los servicios garantizados.

¹ Este documento se basa en la metodología desarrollada en el libro Servicios públicos, diferencias territoriales e igualdad de opor tunidades, Francisco Pérez, Vicent Cucarella y Laura Hernández, Fundación BBVA-Ivie, 2015, capítulo 3. Las estimaciones de la distribución de necesidades que se presenta en este trabajo sigue las pautas de esa investigación, aunque se han introducido alguno cambios para adaptarlas a los objetivos de este workshop. Los autores agradecen que en las referencias a este trabajo se mencione la publicación original

Este trabajo propone una métrica para calcular las necesidades relativas de las CC. AA. con un criterio homogéneo que permite estimar las diferencias entre las mismas derivadas de sus diferencias demográficas, geográficas y económicas que pueden influir en la intensidad de las demandas y en el coste de prestación de los servicios a un mismo nivel. Una vez razonados los criterios que dan sentido a la métrica propuesta, el trabajo la aplica al cálculo de las necesidades de gasto en educación, sanidad y servicios sociales (SPF) en el periodo 2002-2013.

Dada la distinta dimensión de las comunidades, se calculan las diferencias de necesidad por habitante entre las mismas en cada uno de los servicios y en el conjunto de los SPF. Estas diferencias permiten calcular el número de habitantes ajustados de cada comunidad, siguiendo la terminología ampliamente utilizada por distintos modelos de financiación y por la literatura sobre los mismos. En este contexto, el criterio de equidad de un modelo de financiación que busque garantizar la nivelación de la oferta de SPF será la igualdad de recursos por habitante ajustado.

El desarrollo del trabajo será el siguiente. En el apartado primero se revisa la literatura que contempla el reconocimiento de las diferencias de necesidades por habitante, las dificultades que este objetivo plantea y las respuestas al problema. El apartado segundo presenta el método propuesto para abordar de manera objetiva —en la medida de lo posible— la medición de las necesidades relativas en las distintas comunidades. La métrica se basa en lo que denominamos el principio del anonimato, que consiste en seguir el mismo criterio de estimación de las necesidades en todos los territorios a partir de sus distintas estructuras demográficas, pero calculando las necesidades de cada grupo de población mediante ponderaciones basadas en promedios nacionales y no en la evidencia de lo que cada comunidad hace, pues esta puede estar influida por una dispar disponibilidad de recursos y sus preferencias particulares. El apartado tercero revisa la información disponible para aplicar la métrica propuesta a los servicios públicos fundamentales ofrecidos por las comunidades autónomas. El cuarto presenta los resultados de la estimación de las necesidades per cápita correspondientes a cada comunidad. El quinto apartado compara las diferencias en las necesidades estimadas con las diferencias de gasto en SPF observadas entre comunidades y valora la capacidad de las primeras de explicar las segundas. El sexto apartado amplía el cálculo de las diferencias de necesidad para incluir las funciones de gasto no incluidas en los SPF y compara de nuevo los resultados con las diferencias de gasto observadas. El séptimo y último apartado presenta las principales conclusiones.

1. Experiencias en el reconocimiento de las diferencias de necesidades

Disponer de criterios objetivos para evaluar las necesidades no es fácil y, en su defecto, es importante contar con criterios prácticos basados en un suficiente consenso. También esto último resulta complejo y la experiencia española, la de distintos países federales y la de la literatura especializada ofrecen pruebas abundantes de esa dificultad en las discusiones abiertas en muchos países sobre esta cuestión.

En España, los modelos de financiación autonómica de las comunidades de régimen común que han existido a lo largo de las tres últimas décadas han contemplado varios factores como determinantes objetivos de las necesidades: población, estructura demográfica, superficie, dispersión, insularidad, renta por habitante. El peso reconocido a cada uno buscaba inicialmente replicar la distribución de recursos realizada al valorarse los traspasos por el método del coste efectivo, asumiéndose implícitamente que antes de la descentralización la administración gastaba en todos los territorios con un mismo patrón y atendía por igual a las necesidades de sus habitantes. Se partía pues de la hipó- tesis de que el coste efectivo revelaba las necesidades según el criterio del gobierno de un país unitario, y por esa razón no estaba influido por la diversidad de preferencias de los distintos gobiernos regionales que podría existir una vez realizada la descentralización. Bajo este supuesto, si el gasto por habitante resultante era distinto indicaba que las necesidades también lo eran.

La dificultad de aceptar esa hipótesis es que las diferencias de gasto por habitante observadas no resultaban apenas explicables por los indicadores objetivos que los propios modelos de financiación fueron utilizando por entender que, a priori, deberían estar correlacionados con las necesidades². Ante la necesidad de afrontar este problema se pasó a justificar el gasto y la asignación de recursos entre las comunidades de régimen común a partir de un criterio mixto. Por un lado se utilizaba más la información disponible sobre factores de coste de los servicios (por ejemplo, por grupos de edad en el caso de la sanidad). Por otra, se seguía tomando como referencia el punto de partida de la valoración de los traspasos de competencias, convirtiendo la hipótesis de la homogeneidad del coste efectivo en un axioma. Según el mismo se debía respetar el statu quo porque reflejaba diferencias de necesidades reales, aunque no se pudieran demostrar.

² Un indicio en este sentido lo ofrecen las diferencias territoriales existentes a principios de los años ochenta del siglo pasado — antes de realizarse los traspasos de competencias— en el número de empleados públicos por habitante en las diferentes comunidades que recoge la EPA. Teniendo en cuenta que la mayor parte de los mismos acabaron transferidos a las comunidades para la presta-

Conforme avanzó la transferencia de la educación y la sanidad a más comunidades, cada vez se reconoció más que el coste se debía basar sobre todo en el indicador de necesidad denominado población ajustada. Pero, en paralelo, a la hora de asignar los recursos siguió respetándose el statu quo, manteniéndose una presencia importante en los cálculos de los elementos políticos que acompañan al proceso de aprobación de los modelos. El procedimiento utilizado por esta razón ha sido añadir siempre ajustes ad hoc carentes en muchas ocasiones de cualquier base técnica. En cada modelo la justificación de estos ajustes fue encomendada a instrumentos cambiantes, como las modulaciones o los fondos especiales. Unos y otros fueron los responsables de mantener importantes disparidades de financiación por habitante ajustado, un resultado contradictorio con la hipótesis de que las correcciones introducidas para pasar de los habitantes a los habitantes ajustados reconocen adecuadamente las diferencias de necesidad o coste unitario. En otras palabras, las disparidades de financiación por habitante ajustado evidencian que la distribución de los recursos no responde a las necesidades.

La valoración actual de estas diferencias de gasto por los gobiernos regionales es muy dispar, pudiendo resumirse las posiciones en dos grupos. En el primero se encuentran los que consideran que el origen de las diferencias es una distribución de recursos que debería responder mucho más al criterio de igualdad por habitante ajustado de lo que lo hace actualmente (Andalucía, Cataluña, Comunidad de Madrid, Comunitat Valenciana, Región de Murcia, Illes Balears, Canarias). Por su parte, las comunidades situadas en el segundo grupo entienden, en cambio, que el cálculo de necesidades por habitante ajustado no otorga suficiente peso a los factores distintos de los demográficos (Aragón, Galicia, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla y León, La Rioja, Extremadura, Castilla-La Mancha) y, por ello, es necesario que existan otros instrumentos que preserven la mayor capacidad de gasto que históricamente han tenido esas comunidades.³

ción de los SPF, es significativo que el abanico de las dotaciones de personal al servicio de las administraciones públicas ofreciera un rango de más del 100%, incluso tras deducir a Madrid y a las ciudades autónomas por sus peculiares características

Esta disparidad de criterios entre los gobiernos subcentrales no es infrecuente en el ámbito internacional, tanto con la financiación de los estados, länder o provincias como en relación con la financiación de los gobiernos locales. La diversidad de las competencias situadas en cada nivel de gobierno hace difícil afirmar hasta qué punto los países reconocen factores no poblacionales al cuantificar las necesidades para un mismo tipo de competencias. Existen muchos ejemplos de fórmulas complejas en las que aparecen variables semejantes a las consideradas en España: estructura demográfica, otros factores que pueden intensificar las necesidades de algunos grupos de población, costes asociados a la prestación de los servicios en función de las características del territorio o el nivel de renta, etcétera. También son muy diversos los pesos reconocidos a estos factores en cada país, en función de las competencias descentralizadas, la diversidad de características geodemográficas de las regiones de cada país —que no es de la misma intensidad entre territorios de Canadá o Australia que en Alemania o España— y de los procesos políticos que han conducido a las fórmulas de estimación de las necesidades.

Los analistas distinguen dos cuestiones: la importancia de tener en cuenta las diferencias de necesidad por habitante de los territorios y las posibilidades efectivas de medir esas diferencias de manera satisfactoria. En cuanto a lo primero, existe un limitado acuerdo sobre que, para limitar las diferencias entre los gobiernos subcentrales de cara a la igualación de los servicios que reciben sus ciudadanos, es más importante igualar las capacidades fiscales per cápita de los territorios —por lo general amplias, dado el abanico de niveles de renta regional per cápita dentro del país— que las necesidades por habitante (Shah 2008, 2012). La razón para sostener este punto de vista es que existe evidencia abundante de la distinta capacidad fiscal de los territorios, fácil de calcular de manera bastante precisa, mientras que en la disparidad de necesidades por habitante la evidencia es más casual e imprecisa. A pesar de ello, numerosos países se plantean la igualación de las necesidades, implementando fórmulas para resolver el problema que presenta su cálculo, que resulta agravado por las limitaciones de la información disponible. Algunos autores consideran que, pese a ello, convienen atender tanto a las diferencias de capacidad como de necesidad, si bien advierten que las fórmulas simples — basadas en pocas variables que aproximen su efecto— funcionan mejor que las complejas construidas en algunos países cuando las limitaciones de información son menores (Boex y Martínez Vázquez 2007).

³ Véase el reflejo de ambas posiciones en los documentos de valoración del sistema actual remitidos por las comunidades autónomas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en marzo de 2014 y en julio de 2015, recogidos en la bibliografía.

⁴ Véanse los materiales de la página web Fiscal Federalism Network de la OCDE (2015e), en particular los recogidos en el volumen del Copenhagen Workshop 2007, editado por Kim y Lotz (2008). Véase asimismo Kim (2008), Kim, Lotz y Blöchliger (2013) y la revisión internacional de experiencias realizada por Sevilla (2013).

En consonancia con los importantes problemas de cálculo de las necesidades, los métodos propuestos son dispares y los acuerdos a los que se llega en los países muestran un abanico de puntos de vista y experiencias muy diverso. Por una parte, los autores reconocen que puede ser razonable tener en cuenta que algunas características demográ- ficas o territoriales son bastante distintas entre regiones o localidades y pueden tener impacto sobre las necesidades. Pero la literatura advierte que la importancia efectiva sobre el gasto de esas distintas características depende de diversos factores: las funciones de gasto que están descentralizadas y la covarianza del gasto de las mismas; el tamaño de los territorios y de los gobiernos; la intensidad de las diferencias en las características de las regiones y su impacto sobre las funciones de gasto consideradas.

En la experiencia internacional es frecuente el reconocimiento de factores cuya influencia en el gasto no ha sido suficientemente probada, como sucede en el caso español. Los especialistas reconocen que, en realidad, la medición de necesidades suele ser el resultado tanto de ejercicios empíricos como del proceso político. Casi en ningún caso se puede considerar que responde a criterios de optimización apoyados en funciones de producción y costes de los servicios bien fundamentados, ni en funciones de bienestar que definan de manera precisa los objetivos perseguidos por los gobiernos en nombre de sus ciudadanos y aíslen los componentes de las mismas en las que se centran los compromisos de nivelación de aquellos en los que se refleja el ejercicio diferencial de la autonomía.

En muchas experiencias internacionales el cálculo de necesidades responde a criterios normativos establecidos por el gobierno central, y estos pueden estar basados en referencias objetivas pero también en la tradición, la capacidad de influencia política o la singularidad institucional de algunos territorios, como sucede en España con las comunidades forales. En esas circunstancias la aplicación duradera y pacífica de ciertos criterios para estimar las necesidades —algo que no sucede hasta ahora en España— los legitima más que la supuesta objetividad que sirve de fundamento a las fórmulas (Bird y Vaillancourt, 2007).

⁵ Véase Tingwall (2008), Mochida (2008), Mau (2008), Spasojevic (2008) y Shah (2012). En este sentido, a la vista de la importan cia reconocida a algunas regiones en ciertos países —como Canadá o Australia— debe advertirse que sus singularidades en exten sión y baja población son mucho más extremas que las que se observan en el caso español.

Dos aspectos de particular importancia en la evaluación de las diferencias de necesidades per cápita tienen que ver con la existencia de economías y deseconomías de escala y con la dispersión. En relación con lo primero, se ha discutido mucho sobre la forma de la curva de costes medios de los servicios —decrecientes, en forma de U— pero la respuesta depende del servicio considerado, el tamaño de las unidades en las que este se organiza y la disposición a cooperar entre jurisdicciones vecinas (Dafflon y Mischer 2008). En lo que se refiere al efecto de la superficie, la densidad y la dispersión — cuestión muy controvertida en España—, algunos autores advierten que es importante diferenciar la parte de los mismos que constituyen verdaderos factores de coste de otros elementos que inciden en la demanda de servicios pero, en realidad, reflejan que las decisiones de los gobiernos no son las mismas. Así, por ejemplo, una jurisdicción menos poblada o más dispersa puede tener mayores necesidades (Otter 2008; Mau 2008) pero, si en paralelo acerca más los servicios educativos o sanitarios o los dota mejor porque dispone de más recursos se observarán incrementos de gasto que no se derivan sólo de que sea más costoso el servicio, sino de que éste se ofrece con mayor calidad o accesibilidad.

Por último, algunos analistas señalan que tan importantes pueden ser los costes unitarios asociados a la dispersión o a la baja densidad como los derivados de la congestión o los niveles de precios y salarios de regiones con distinto nivel de renta. Este elemento es relevante, sobre todo, en el caso de factores territorialmente fijos o cuasifijos y con un gran peso en el gasto, como el trabajo, pues para retribuir a dos trabajadores igualmente productivos con el mismo salario real sería necesario pagar un mayor salario nominal en la región con mayor nivel de precios (López Casasnovas y Padró Miquel 2000; Tingvall 2008; Spasojevic 2008).

Las asimetrías observadas en el reconocimiento de los factores que condicionan el coste —incluyendo algunos de ellos en las fórmulas e ignorando otros— confirman que los sistemas de valoración de necesidades de gasto son complejos, pero también reflejan los sesgos de los procesos políticos, que pueden contar tanto o más que los elementos empíricos. Estos sesgos son compatibles con que los cálculos sean presentados en los documentos normativos mediante fórmulas detalladas, pero el fundamento de las mismas dista en muchos casos de ser objetivo y estar adecuadamente documentado, y también de estar equilibrado.

2. Una métrica para calcular las necesidades

Los problemas descritos en el apartado anterior indican que el cálculo de las necesidades de gasto mediante criterios compartidos es complejo, pero sin abordarlos es imposible comparar a las regiones, valorar si los niveles de prestación de los servicios pú- blicos son similares y alcanzar consensos como los mencionados. Por esta razón, y a pesar de las dificultades, en este apartado se propone una métrica para calcular necesidades. La metodología propuesta será aplicada posteriormente a las tres funciones de gasto en SPF en manos de las comunidades autónomas con el fin de objetivar, hasta

Dado el distinto tamaño de las comunidades, el análisis es presentado en términos per cápita y distingue tres tipos de factores que influyen en el gasto:

1. Factores sociodemográficos, como la edad o la pobreza, que intensifican o reducen las necesidades de servicios por habitante: por ejemplo, las necesidades sanitarias y educativas de ciertos grupos de población o las de protección social de otros.

2. Factores que afectan al coste unitario de prestación de los servicios por circunstancias que no están bajo el control de las comunidades autónomas: por ejemplo, las características del territorio y la distribución de la población sobre el mismo, o el nivel general de precios.

3. Factores que intensifican el gasto debido a decisiones de las comunidades autónomas: por ejemplo, las referidas a la inclusión de ciertas prestaciones o servicios, o las decisiones sobre los salarios reales o condiciones de trabajo de cada grupo de empleados públicos.

Pese a influir en el gasto, el tercer tipo de factores no debe ser considerado en un cálculo orientado a comparar las necesidades de las comunidades de manera objetiva. No obstante, evaluar su importancia puede ayudar a explicar qué parte de las diferencias observadas de gasto por habitante se debe a estos factores o e a otros —como la mayor o menor disponibilidad de recursos—, que tampoco tienen su origen en necesidades evaluables con criterios estándar⁷. El criterio que orientará la estimación de las diferencias de necesidad por habitante será el principio de anonimato, utilizado ampliamente en el análisis de la equidad, la desigualdad y el bienestar (v. Rawls 2006). Según el mismo, las diferencias de necesidad reconocidas no deben depender de a qué comunidad afecten o beneficien y, para seguir ese criterio, deben ser estimadas con criterios homogéneos para todas. Necesitamos, por tanto, identificar qué circunstancias generan más necesidades en unas comunidades u otras y evaluarlas de igual manera en todas ellas, de modo que lo singular de cada una de las comunidades autónomas sea la intensidad con la que se ve afectada por las circunstancias consideradas.⁸

⁶ Una aproximación a este problema combinando el cálculo de índices de necesidad con procedimientos de regresión puede encontrarse en Castells y Solé (1998). Otra aproximación al problema, con evidentes paralelismos con la que aquí se desarrolla, puede encontrarse en De la Fuente (2015).

⁷ Sobre ambas cuestiones puede verse Pérez, Cucarella y Hernández (2015), capítulo 4 y Pérez y Cucarella (2015).

Los factores incluidos en el primer grupo de los tres enumerados pueden ser objetivados con relativa facilidad siguiendo dicho principio. Para ello, por ejemplo, se deben distinguir tantos grupos de población como necesidades sanitarias o educativas diferentes se reconozcan, estimando la intensidad de la demanda de servicios correspondiente a cada grupo con datos referidos al conjunto de España. Posteriormente, se evaluará el peso de cada uno de esos grupos de edad en cada comunidad, de modo que estos pesos serán los determinantes de las diferentes necesidades territoriales por habitante.

Los factores del segundo grupo también deben ser tratados del mismo modo: se deben identificar las circunstancias que generan mayor coste -definiendo un criterio de evaluación común a todas las comunidades- y estimar objetivamente la incidencia de la circunstancia que intensifica el coste en cada comunidad.

Para desarrollar estos criterios partiremos del volumen de población (P) de cada comunidad y daremos tres pasos: calculamos primero las necesidades asociadas a un determinado volumen de población según su estructura por edades (N); las corregimos para estimar las necesidades de gasto estandarizadas (NE) entendiendo por tales las que tienen en cuenta los sobrecostes por la dispersión; y, en tercer lugar, las volvemos a corregir para calcular las necesidades de gasto ajustadas (NA) entendiendo por tales las que, además, tienen en cuenta las demás circunstancias que generan diferencias de coste. Expresaremos las necesidades en términos per cápita para comparar fácilmente las comunidades pues son de tamaños demográficos muy dispares.

De la población (P) a las necesidades de gasto (N)

Para precisar y hacer operativos los criterios enunciados podemos utilizar la notación siguiente. Sea i la función de gasto (sanidad, educación, protección social), j el grupo de población y k la comunidad autónoma en cuestión.

⁸ En buena medida, esto es lo que sucede con el gasto en protección social de las Administraciones centrales que responde a criterios de reconocimiento de derechos explícitos, según salario cobrado, grupos de cotización, años trabajados, etc. Véase Pérez, Cucarella, Fernández y Hernández (2011).

Denominamos a la población del grupo cuyas necesidades deben ser atendidas con una intensidad determinada en una comunidad. El peso de dicho grupo en la población de la comunidad k es y el peso de esa comunidad en el grupo de población j es

Denominamos al coeficiente que mide la intensidad relativa de necesidad del servicio i correspondiente a un individuo del grupo j. Siguiendo el principio del anonima- , el coeficiente es el mismo para todos los individuos del grupo, con independencia de su comunidad de residencia. Este coeficiente puede ser nulo para algún grupo de población (por ejemplo, para los individuos que no necesita recibir servicios de protección social).

Denominamos al gasto por habitante en la función i. Aplicando el principio de anonimato, este gasto unitario es considerado igual en toda España, pues las singularidades de las comunidades se tendrán en cuenta a través de las otras variables. Mientras no se consideran los rasgos idiosincráticos de las comunidades que implican diferencias de coste unitario en la prestación de los servicios, los factores que influyen en las necesidades a atender son los asociados a la estructura demográfica dan lugar al siguiente cálculo de necesidades de gasto de cada comunidad.

Denominamos a las necesidades de gasto del servicio i que deben ser atendidas en la comunidad k. Se calculan mediante la expresión (3.1):

\[N _ {i k} = \Sigma_ {j} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i}\tag{3.1}\]

Para el conjunto de los servicios considerados, las necesidades de gasto de la comunidad k serán:

\[N _ {k} = \Sigma_ {i} N _ {i k} = \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i}\tag{3.2}\]

Análogamente, para el agregado de las comunidades consideradas, las expresiones anteriores serán, para cada servicio y para la suma de los servicios considerados, las siguientes:

\[N _ {i} = \Sigma_ {k} N _ {i k} = \Sigma_ {k} \Sigma_ {j} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i}\tag{3.3}\]

\[N = \Sigma_ {i} N _ {i} = \Sigma_ {k} N _ {k} = \Sigma_ {k} \Sigma_ {i} N _ {i k} = \Sigma_ {k} \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i}\tag{3.4}\]

Necesidades de gasto estandarizadas (NE)

Consideramos que el coste medio de prestación de los servicios a un mismo grupo de población puede diferir de unas comunidades a otras debido a factores que no dependen del gobierno de la comunidad, como la localización de la población en núcleos de distinto tamaño. Para aplicar ahora el principio del anonimato es necesario descomponer ese diferencial de coste en dos componentes: el coste estándar asociado a la circunstancia considerada y un indicador de la intensidad con la que el problema se plantea en cada comunidad. Por ejemplo, si el factor de coste es la dispersión de la población, debe distinguirse entre: a) el coste estándar adicional que supone en España atender a población que habita en núcleos urbanos por debajo de cierto tamaño —en los que, si esta circunstancia no se tuviera en cuenta, podría no haber centro sanitario o educativo y si se instala se eleva el coste—; y b) el peso de esa población dispersa en cada comunidad, en el grupo o grupos de usuarios que se deban considerarse.

Denominamos al coeficiente de intensificación de coste, según un estándar para España, correspondiente al factor de coste h (por ejemplo, coste debido a la dispersión de población o a la superficie).

Denominamos a la población usuaria del servicio i e integrante del grupo j atendida en la comunidad k afectada por el incremento del coste unitario estándar h. El peso de la población afectada por el diferencial de coste en el grupo de población correspondiente es . Análogamente, el peso de la población afectada por el diferencial de coste h en la comunidad k en el grupo de población j que recibe el servicio i en España es

El diferencial por unidad de necesidad derivado del factor de coste reconocido en la comunidad k se calcula:

\[\delta_ {i j k h} = (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h})\tag{3.5}\]

Tal como han sido definidos, estos factores incrementales de costes son calculados por unidad de necesidad, de modo que las necesidades de gasto estandarizadas (NE) totales pueden expresarse a partir de las expresiones (3.1) y (3.5):

\[N E _ {i k} = \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} \delta_ {i j k h} = \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h})\tag{3.6}\]

Análogamente, para el conjunto de los servicios considerados, las necesidades de gasto de la comunidad k serán:

\[N E _ {k} = \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} \delta_ {i j k h} = \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h})\tag{3.7}\]

Y para el agregado de las comunidades consideradas, las expresiones de las necesidades de gasto serán, por analogía con las expresiones (3.3) y (3.4):

\[N E _ {i} = \Sigma_ {k} N E _ {i k} = \Sigma_ {k} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} \delta_ {i j k h} = \Sigma_ {k} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h})\tag{3.8}\]

\[N E = \Sigma_ {i} N E _ {i} = \Sigma_ {k} N E _ {k} = \Sigma_ {k} \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} \delta_ {i j k h} = \Sigma_ {k} \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h})\tag{3.9}\]

Necesidades de gasto ajustadas (NA)

Pueden existir factores de coste que afecten con intensidad distinta a unas u otras comunidades porque el precio unitario de algunos factores utilizados para producir los servicios difiere entre territorios y no se iguala fácilmente, al tratarse de insumos territorialmente fijos, como el suelo, o cuasifijos, como el trabajo. Esto significa que con el mismo gasto no se adquieren los mismos insumos ni se producen los mismos servicios y, por tanto, no se puede atender a las mismas necesidades. Para tener en cuenta este problema debemos calcular las necesidades de gasto de manera que garantice la paridad de poder adquisitivo (PPA) de los desembolsos realizados. La notación del epígrafe anterior no se adecúa bien a este objetivo porque con ella subrayábamos la idea de que el coste reconocido fuera estándar para España y la distinta intensidad del problema en cada comunidad se establecía en función de la población afectada. Ahora es el coste unitario el que es distinto en cada comunidad.

Los supuestos razonables para tratar esta otra cuestión deben ser pues, en parte, diferentes de los anteriores: ahora debemos considerar los distintos niveles de precios de cada comunidad, pero estas deben hacerse comparables haciendo que la importancia reconocida a este problema sea homogénea en toda España.

Consideramos que el coste más relevante afectado por esta circunstancia es el del trabajo y suponemos que los gastos en salarios nominales están afectados por las diferencias de precios. Para reconocer la misma importancia a este problema en cualquier comunidad suponemos que los salarios son un porcentaje del gasto total en cada función igual para toda España (concretamente, el peso del gasto salarial en el gasto sanitario, educativo o en protección social⁹).

Definimos como el diferencial (positivo o negativo) en el nivel de precios de la comunidad respecto a la media como el porcentaje de los gastos salariales en el gasto total del servicio El factor corrector correspondiente a los precios asociados al servicio i es, por tanto,

Las necesidades de gasto ajustadas por correspondientes al servicio en la comunidad serán:

\[N A _ {i k} = \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g; \delta_ {i j k h} (1 + \gamma_ {k} \mathrm{w} _ {i}) = \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g; (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h}) (1 + \gamma_ {k} \mathrm{w} _ {i})\tag{3.10}\]

Por su parte, las necesidades totales de gasto de la comunidad k se expresan:

\[N A _ {k} = \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} \delta_ {i j k h} (1 + \gamma_ {k} w _ {i}) = \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h}) (1 + \gamma_ {k} w _ {i})\tag{3.11}\]

Y para el agregado de las comunidades, las expresiones de las necesidades de gasto ajustadas serán, por analogía con las expresiones :

\[N A _ {i} = \Sigma_ {k} N G _ {i k} (1 + \gamma_ {k} w _ {i}) = \Sigma_ {k} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} \delta_ {i j k h} (1 + \gamma_ {k} \mathbf {w} _ {i})\]

\[= \Sigma_ {k} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h}) (1 + \gamma_ {k} \mathbf {w} _ {i})\tag{3.12}\]

\[N A = \Sigma_ {i} N G _ {i} (1 + \gamma_ {k} w _ {i}) = \Sigma_ {k} N G _ {k} (1 + \gamma_ {k} w _ {i}) = \Sigma_ {k} \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} \delta_ {i j k h} (1 + \gamma_ {k} w _ {i})\]

\[= \Sigma_ {k} \Sigma_ {i} \Sigma_ {j} \Sigma_ {h} P _ {i j k} \alpha_ {i j} g _ {i} (1 + \beta_ {i j h} q _ {i j k h}) (1 + \gamma_ {k} \mathbf {w} _ {i})\tag{3.13}\]

3. Distribución de las necesidades de gasto en SPF

Para estimar las necesidades de gasto en educación, sanidad y protección social mediante el planteamiento expuesto es preciso tener en cuenta los obstáculos que dificultan la implementación de la métrica propuesta. Por tratarse de bienes públicos locales, estos servicios se prestan más a una estandarización que otros. Además, sobre ellos existe mayor información debido a que absorben la mayor parte de los recursos de las comunidades. Gracias a estas dos circunstancias la estimación de las necesidades es más factible. Poder hacerlo es relevante para comparar a las necesidades de las comunidades por dos motivos: porque la suma de los gastos en SPF representa el 66% del presupuesto de las mismas en 2013 (último año disponible) y porque los SPF son el objetivo sobre el que previsiblemente habrá mayor disposición a asumir compromisos de nivelación.

⁹ Se podría considerar el porcentaje que representa el gasto salarial en cada comunidad pero, en ese caso, el indicador resultaría sesgado por la decisión de recurrir más o menos a la producción pública de los servicios o su concertación con el sector privado, de modo que no es aconsejable hacer esta hipótesis.

Necesitamos siete tipos de información para estimar las necesidades (N), las necesidades de gasto estandarizadas (NE) y las necesidades de gasto ajustadas (NA), a partir de las expresiones presentadas en el apartado anterior:

1. Gasto total en España correspondiente a los servicios sanitarios, educativos y de protección social, así como de la población en cada comunidad autónoma.

2. Tamaño, en cada comunidad autónoma, de los grupos de población (según Padrón) cuyas necesidades sanitarias, educativas y de protección social son de intensidad diferente (variable

3. Intensidad de las necesidades sanitarias, educativas y de protección social de cada grupo de población .

4. Coeficiente de intensificación estándar para España correspondiente al factor de coste h (por ejemplo, dispersión de población) para cada servicio y grupo de población

5. Población con derecho a usar el servicio i e integrante del grupo j que es atendida en la comunidad k en condiciones que representan un incremento del coste unitario estándar, derivado del factor h

6. Nivel de precios relativo de la comunidad k

7. Peso de los salarios en el gasto en los servicios públicos objeto de estudio (w_i)

La disponibilidad de información sobre estas variables es diversa y el acuerdo sobre las proxies de las mismas a utilizar en el cálculo de las necesidades puede considerarse, en parte, por construir. Sobre algunas de ellas el debate apenas existe, pero en otros casos sería necesario mejorar la evidencia disponible sobre la idoneidad de ciertas aproximaciones. Avanzaremos en esa dirección realizando ejercicios de aproximación a variables en las que la información es más escasa.

Cálculo de necesidades (N)

Se parte de la población anual de cada comunidad autónoma y su desagregación en los siete grupos de edad que los expertos en salud diferencian para reconocer la distinta intensidad de la demanda de servicios sanitarios que genera cada grupo. Se añaden otros nueve grupos de edad que consideramos relevantes para estimar la demanda de servicios educativos, con el fin de tener en cuenta los distintos niveles o modalidades educativas para las que existe información¹⁰. Por último, se incorporan seis agrupaciones de la población por edad o características socioeconómicas, relevantes para distribuir las subfunciones de gasto de los servicios de protección social.

La información demográfica tenida en cuenta en los tres servicios considerados para cada comunidad aparece en el cuadro 1, en lo que se refiere al año 2013, si bien en los cálculos posteriores se ha considerado toda la correspondiente al periodo completo 2002-2013.

A cada colectivo diferenciado en el cuadro 1 se le asigna el índice de intensidad relativa correspondiente a cada grupo de población considerado en cada servicio . En el caso de la sanidad se utiliza el elaborado por el Grupo de Trabajo de la Conferencia de Presidentes para el Análisis del Gasto Sanitario¹¹, con el fin de incorporarlos al sistema de financiación. Para calcular los coeficientes de intensidad relativa correspondientes a la educación se utiliza la información del gasto realizado en los diferentes niveles y modalidades educativas. Este mismo criterio es también utilizado en los seis subgrupos definidos en el ámbito de la protección social¹².

El cuadro 2 estima, para 2013, la distribución territorial de las necesidades de gasto de cada subgrupo expresadas en términos de población equivalente (N). Las cifras de (N) son el resultado de combinar estos ponderadores con la población de cada subgrupo en cada comunidad, y que aparece cuantificada en el Anexo 2 para cada servicio y subgrupo de población considerado. El procediendo seguido tiene en cuenta el peso que el gasto correspondiente a cada subgrupo representa en el gasto total de las comunidades autónomas en el servicio correspondiente.

¹⁰ En la tabla 1 del anexo se indica la correspondencia entre cada grupo de edad y el nivel o modalidad educativa considerada.

¹¹ Grupo de Trabajo de la Conferencia de Presidentes para el Análisis del Gasto Sanitario (2005, 2007).

¹² Los coeficientes correspondientes a cada grupo se ofrecen en la tabla del Anexo 2.

CUADRO 1: Población clasificada por grupos de edad relevantes para diferenciar el gasto sanitario, educativo y en protección social de las comunidades autónomas, 2013

a) Población relevante a efectos de sanidad

CUADRO 1 (CONT.): Población clasificada por grupos de edad relevantes para diferenciar el gasto sanitario, educativo y en protección social de las comunida des autónomas, 2013 b) Población relevante a efectos de educación

CUADRO 1 (CONT.): Población clasificada por grupos de edad relevantes para diferenciar el gasto sanitario, educativo y en protección social de las comunida des autónomas, 2013

c) Población relevante a efectos de protección social

Fuente: INE (2015e), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

Del mismo modo se estima la distribución territorial de las necesidades del conjunto de SPF (columna 4) es decir, teniendo en cuenta el peso que el gasto de cada servicio tiene en el total. El cuadro 2 permite comparar la estructura porcentual resultante de estos cálculos de necesidades con la distribución territorial de la población (última columna). Es inmediato observar que existen diferencias, pero los cambios del peso territorial al comparar los indicadores de necesidad en cada función con la población se atenúan al considerar el agregado de los SPF.

CUADRO 2: Distribución territorial de las necesidades (N) en educación, salud y protección social, 2013 (porcentaje)

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015)

Cálculo de necesidades de gasto estandarizadas (NE)

Para considerar el incremento de costes unitarios derivado de la distribución de la población sobre el territorio, se utiliza la población que habita en municipios pequeños de cada comunidad autónoma. A partir de la información municipal disponible se observa que los problemas de dotación del servicio sanitario y educativo se concentran en municipios y núcleos de población con menos de 1.000 habitantes²⁴. Se considera la población que vive en estos municipios en cada comunidad, diferenciando cada uno de los grupos que antes hemos contemplado, utilizando el Censo de 2011. El cuadro 3 indica que el peso de la población domiciliada en municipios y núcleos de población de menos de 1.000 habitantes es muy variable, pues oscila desde el 90% en Galicia y el 48,1% en el Principado de Asturias hasta cifras inferiores del 10% en la Comunidad de Madrid, Andalucía o la Comunitat Valenciana. Los mayores porcentajes de población en municipios pequeños se registran en las comunidades cuya población está más envejecida, por lo que este incremento de costes se asociará, sobre todo, a garantizar el acceso a los servicios sanitarios, en particular a la asistencia primaria.

La importancia para las necesidades de gasto del coste que representa la dispersión en cada comunidad depende del peso de la población dispersa por grupo de edad y del coste que produzca esta circunstancia. Sobre este punto se carece de información derivada de la contabilidad de costes del conjunto de las comunidades. Pese a ello, el problema no se debe abordar con datos de solo alguna de ellas porque podrían estar sesgados por sus preferencias o sus recursos. Por tanto, optamos por realizar una aproximación al valor de esta variable considerando el gasto que las comunidades realizan en transporte para traslado de enfermos y en transporte escolar, comedor²⁵ y residencia de estudiantes. La información sobre estas variables para el conjunto de las comunidades la ofrece el cuadro 4, a modo de ejemplo, para 2011. Se incluye la información en miles de euros, en euros por habitante y como porcentaje del gasto sanitario y educativo, así como su peso respecto al gasto total de las comunidades autónomas. Las cifras indican que se trata de costes de un alcance limitado (23 euros per cápita en traslado de enfermos y 20 euros per cápita por transporte, comedor y residencia escolar) que representan en torno al 2% del gasto sanitario y educativo total.

²⁴ La aproximación a la población afectada por la dispersión por esta vía parece más razonable que el número de núcleos de población, variable utilizada por los modelos de financiación pero cuya cifra resulta afectada por decisiones administrativas que pueden cambiar de una comunidad a otra.

²⁵ El gasto de comedor derivado de esta circunstancia es solo una parte del total, pero no es posible diferenciarlo. Lo mismo sucede con el coste de traslado de enfermos. Considerar el total supone cierta sobreestimación del coste vinculado a la dispersión de la población.

CUADRO 3: Porcentaje de población en municipios y núcleos de población de menos de 1.000 habitantes clasificada por grupos de edad relevantes para dife renciar el gasto sanitario y educativo. Censo de 2011 a) Población relevante para sanidad

CUADRO 3 (cont.): Porcentaje de población en municipios y núcleos de población de menos de 1.000 habitantes clasificada por grupos de edad relevantes para diferenciar el gasto sanitario y educativo. Censo de 2011 b) Población relevante para educación

Fuente: INE (2015a) y elaboración propia.

CUADRO 4: Gasto de las comunidades autónomas en servicios complementarios de educación y en traslados de enfermos (producción de mercado), 2011 Fuente: INE (2015a), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

Suponiendo que estos gastos se concentran exclusivamente en las personas que viven en los municipios más pequeños y teniendo en cuenta el peso que esa población tiene en cada comunidad, la distribución de los incrementos de gasto que se derivarían del reconocimiento de estas diferencias de costes sería la que aparece en el cuadro 5. La distribución de los efectos de la dispersión es muy asimétrica entre comunidades, pero para valorar su limitado impacto sobre las necesidades hay que tener en cuenta que el volumen total de recursos dedicados a cubrir estos sobrecostes es porcentualmente pequeño en relación con el gasto educativo y sanitario²⁶.

²⁶ Esta aproximación es muy elemental y puede estar sobreestimando el coste que representan estos servicios complementarios en los municipios y núcleos de menos de 1.000 habitantes, al tiempo que infraestimando el gasto ocasionado por otros aspectos no considerados. En la actualidad existen mayores posibilidades de realizar una valoración más completa y compleja de esta cuestión, gracias a la creciente información geo-referenciada y las técnicas de análisis hoy existentes. Por ejemplo, en la actualidad sería factible realizar un análisis bastante preciso de accesibilidad a cada uno de los niveles de los servicios sanitarios (primaria, especia lizada, hospitalaria) y educativos (obligatoria, secundaria posobligatoria, superior) de los habitantes de cada municipio, teniendo en cuenta la población que reside en los mismos, su localización en el territorio y las comunicaciones existentes entre el lugar de resi dencia y el lugar en el que se ofrecen los servicios con un enfoque similar al realizado por Goerlich y Cantarino (2013) y Reig, Goerlich y Cantarino (2015) para analizar la accesibilidad de la población a los servicios que ofrecen 111 centros urbanos españoles.

CUADRO 5: Distribución de los sobrecostes atribuibles a los servicios educativos complementarios y al traslado de enfermos, 2011 (porcentaje)

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015)

El cuadro 5 recoge también la distribución territorial de las necesidades en educación, sanidad y el total de SPF tras llevar a cabo la estandarización en estas (NE). Debe tenerse en cuenta que la información disponible no permite identificar sobrecostes asociados a la dispersión en la prestación de los servicios de protección social de las comunidades autónomas. Por este motivo, en este ámbito no se han ajustado las necesidades calculadas en el paso anterior, habiéndose utilizado las mismas necesidades de protección social (N=NE) para el cálculo de las necesidades estandarizadas totales en SPF.

Cálculo de necesidades de gasto ajustadas (NA)

El diferencial de precios entre comunidades exigiría pagar mayores salarios a los empleados públicos de una comunidad en la que el nivel de precios es mayor, para igualar su capacidad adquisitiva con los empleados de otros territorios. Se trataría de un sobrecoste que la comunidad autónoma tendría que soportar para atraer y retener capital humano en su región, en las mismas condiciones que las demás.

El cuadro 6 presenta la información sobre las diferencias en niveles de precios entre comunidades, según estimaciones no oficiales²⁷. En el mismo se ofrece también el peso que las remuneraciones salariales representan en el gasto público educativo, sanitario y de protección social, tomando como referencia el año 2013.

CUADRO 6: Influencia de los precios en el coste de los servicios de educación, sanidad y protección social, 2013 (porcentaje)

* Índice de precios relativos del consumo familiar de cada comunidad autónoma sobre base 100 para la media española. Se parte de la estimación de Funcas, que se basa en la estimación de Eurostat, publicada por Juan Ramón Lorente Hurtado en 1992.

Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007) y elaboración propia.

27 Las estimaciones oficiales de precios del Instituto Nacional de Estadística (INE) no ofrecen información diferenciada de niveles de precios por territorios, aunque sí de tasas de variación diferentes de los mismos. Los datos regionales de Eurostat suponen igual mente que los índices de PPA son los mismos para todas las regiones de cada país. Los datos que se utilizan en este trabajo se basan en la estimación realizada por Funcas para 2010 (Alcaide 2011), actualizada con las variaciones regionales posteriores del índice de precios de consumo (IPC). Recientemente se han publicado nuevas estimaciones de niveles de precios de las comunidades (Costa, García, López y Raymond, 2015) que vienen a confirmar que estamos lejos de disponer de un consenso sobre esta cuestión. Mien tras no exista mayor confianza en los datos disponibles, los resultados de incluir este tema en el cálculo de las necesidades han de ser contemplados con cautela.

Las diferencias porcentuales entre comunidades en los indicadores de niveles de precios son sustanciales, pero su alcance por unidad de necesidad se reduce cuando se considera que las mismas afectan fundamentalmente a la parte del gasto destinada a salarios.²⁸ El cuadro 7 muestra la distribución porcentual de las necesidades ajustadas (NA), una vez introducida la corrección asociada a los niveles de precios en la parte correspondiente a los salarios. Los datos se ofrecen una vez más para los tres servicios considerados y el total de los SPF, y en la última columna se recoge de nuevo, pro memoria, la distribución de la población.

CUADRO 7: Estructura porcentual de las necesidades ajustadas por sobrecoste y precios, 2013

Fuente: INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

²⁸ También se podría considerar que afecta al coste de las inversiones, por el precio del suelo (aunque en muchos casos este es cedido por las corporaciones locales), o alternativamente al coste de los alquileres por el uso de inmuebles más caros. La importan cia de estos gastos es menor que la de los salarios y más difícil de conocer y, por ambas razones, no ha sido evaluada

En el gráfico 1 se observa que mientras en unas comunidades se producen incrementos más intensos de necesidades de gasto como consecuencia de su estructura poblacional y la dispersión de la población (Galicia, Castilla y León, Extremadura, Castilla-La Mancha) y en otras (Cataluña, La Rioja, País Vasco) existen necesidades debidas al efecto de los niveles de precios sobre los salarios —relacionados con la concentración de población y el nivel de renta—. La relación entre ambas desviaciones es negativa y con mayor capacidad explicativa cuando se elimina la observación de Canarias, atípica debido a su bajo nivel de precios. El resultado de esa combinación de efectos es que la desviación conjunta de los dos tipos de sobrecostes considerados sobre las necesidades de gasto para prestar los SPF es menor que el de cada uno de ellos por separado.

GRÁFICO 1: Comparación de las necesidades relativas estandarizadas per cápita (con estructura poblacional y dispersión) y del efecto de los precios en los salarios, 2013 (total comunidades autónomas = 100)

Nota: Canarias se considera una observación atípica y no ha sido incluida en la regresión. Véase la equivalencia de las abreviaturas en el gráfico 2.2. Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

4. Diferencias de necesidad per cápita: resultados para el periodo 2002- 2013

En las columnas del cuadro 8 se presenta la distribución de las necesidades de gasto (N), necesidades de gasto estandarizadas (NE) y necesidades de gasto ajustadas (NA) correspondientes al período 2002-2013, calculada siguiendo los criterios anteriores, referidas respectivamente al gasto en educación (columnas 1 a 3), salud (4 a 6), protección social (7 y 8) y total de SPF (9 a 11). En general, las variaciones que se derivan de los ajustes realizados sobre los pesos que cada comunidad en la distribución de las necesidades no son sustanciales, pero tampoco irrelevantes. De hecho, los índices de necesidades ajustadas (NA) per cápita entre comunidades después de todos los ajustes presentan diferencias importantes, como se puede comprobar en el cuadro 9, que presenta las necesidades de los tres servicios y del agregado de los SPF por habitante, expresadas tomando como base 100 la media española.

CUADRO 8: Estructura porcentual de las necesidades básicas, estandarizadas y ajustadas. Media 2002-2013 (porcentaje) Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015b, 2004e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

Los abanicos de necesidades per cápita entre comunidades son sustanciales cuando se considera cada servicio por separado, respondiendo a sus distintas estructuras demográficas y niveles de precios. Así, para la educación, el rango de las necesidades es de 38 puntos porcentuales entre las comunidades autónomas; estas son mayores en las comunidades con población más joven (Andalucía y Región de Murcia) y en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En el caso de la sanidad el rango es algo menor (27 puntos entre comunidades) pero ahora las necesidades son mayores en las comunidades más envejecidas (Galicia, Castilla y León, Principado de Asturias). En la función de protección social el rango es de similar magnitud y las necesidades mayores se asocian a regiones pobres o envejecidas (Extremadura, Andalucía, Castilla y León, Galicia).

CUADRO 9: Índice de necesidades (NA) per cápita. Media 2002-2013

Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015b, 2004e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

Pese a la diversidad de situaciones de cada una de las comunidades según la función considerada, el abanico de necesidades por habitante para el conjunto de los SPF es mucho menor. Para las comunidades autónomas, solo Canarias y Galicia presentan desviaciones a la media superiores al 5% y el rango entre la mayor y la menor no alcanza los 12 puntos porcentuales, encontrándose la mayoría de comunidades en un rango de +/- 3 puntos alrededor de la media.

En los paneles del gráfico 2 se pueden comparar, para el promedio 2002-2103, los índices (N) derivados de la estructura demográfica (necesidades poblacionales (N), que aparecen en el eje horizontal) y los índices de necesidades ajustados por los sobrecostes y precios considerados (NA). La dispersión de valores de las comunidades a lo largo de la diagonal principal en cada una de las tres funciones consideradas indica que, en lo sustancial, el origen de las diferencias de necesidad es la estructura demográfica. De no ser así, las desviaciones respecto a la diagonal serían mayores. En cambio, el panel d del gráfico, que presenta los valores del índice para el agregado de los SPF es diferente, en dos sentidos. En primer lugar, el abanico de las necesidades poblacionales es mínimo, al compensarse los efectos de la estructura demográfica porque en unas funciones las necesidades son mayores para los jóvenes (educación), mientras en otras los son para los mayores (sanidad, dependencia). Esta reducción sustancial del rango de variación de las necesidades poblacionales se traslada prácticamente por completo al índice de necesidades ajustadas. El rango de variación de las mismas es más limitado que el de las distintas funciones, pero algo mayor que el de las necesidades poblacionales.

La conclusión de este análisis es que el estudio de las necesidades justifica el reconocimiento de un cierto abanico de gastos por habitante, pero de una magnitud limitada cuando se considera el agregado de los SPF.

Las necesidades ajustadas (NA) per cápita han sido estimadas según la métrica propuesta para las tres funciones de gasto consideradas y para el conjunto de los SPF a lo largo de todo el periodo analizado (2002-2013). Los resultados se pre presentan sintéticamente a continuación mediante los índices que toman el valor 100 para la media española de cada uno de los años (cuadros10 al13). La evolución de cada índice NA de necesidades ajustadas per cápita a lo largo del periodo muestra diferencias significativas en cuanto a la dispersión de los valores de las comunidades autónomas, tanto entre funciones como a lo largo del tiempo, según puede comprobarse en las desviaciones típicas que aparecen en la última fila de cada uno de los cuadros.

El cuadro 10 ofrece los índices (España = 100) de las necesidades de salud per cápita a lo largo del periodo. Los mayores valores del índice corresponden siempre a comunidades con población envejecida: Principado de Asturias, Galicia y Castilla-León, con desviaciones por encima de la media algo superiores al 10% todos los años. Las más alejadas de la media por debajo son las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y Canarias, con desviaciones superiores también al 10%.

GRÁFICO 2: Comparación de las necesidades estrictamente poblacionales con las necesidades ajustadas por sobrecoste y precios. Comunidades autónomas. Media 2002-2013 a) Salud b) Educación

GRÁFICO 2 (cont.): Comparación de las necesidades estrictamente poblacionales con las necesidades ajustadas por sobrecoste y precios. Comunidades autónomas. Media 2002-2013

c) Protección social

d) Total SPF Nota: Véase la equivalencia de las abreviaturas en el gráfico 2.2.

Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

El cuadro11 presenta los índices (España = 100) de las necesidades de educación per cápita en el período considerado, observándose una mayor diversidad. Los mayores valores del índice corresponden a territorios con elevado peso de la población joven: las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y, entre las comunidades autónomas, la Región de Murcia y Andalucía, con desviaciones por encima de la media superiores al 15%. Entre las más alejadas de la media por debajo se encuentran algunas comunidades autó- nomas que en el caso de la sanidad destacaban por la mayor intensidad de sus necesidades: Principado de Asturias (más del 20% durante casi todo el período), Castilla y León y Galicia, junto a Cantabria y Aragón.

El cuadro 12 ofrece el detalle de los índices (España = 100) de necesidades de protección social per cápita a lo largo del periodo. Los mayores valores del índice corresponden a la ciudad autónoma de Ceuta y Extremadura, Andalucía, Castilla y León, Galicia y el Principado de Asturias. Es destacable que la intensidad de las desviaciones respecto a la media española de las necesidades de protección social de la mayoría de estas comunidades se ha reducido en el periodo analizado, al tiempo que dicha media aumentaba en los años de crisis. Es decir, las necesidades se han hecho más parecidas, no menores. Merece la pena destacar que también en algunas de las comunidades con mayor nivel de renta, como Illes Balears y Comunidad de Madrid, las necesidades de protección social se han acentuado durante la crisis, reduciéndose sus ventajas respecto a la media española.

El efecto combinado de las diferencias en las necesidades per cápita en las tres funciones anteriores se refleja en el cuadro 13, que presenta los indicadores correspondientes al agregado de los SPF. Como consecuencia de que las estructuras demográficas actúan en direcciones contrarias en las necesidades de salud y educación, los indicadores de necesidad de SPF presentan una dispersión mucho menor a lo largo de todo el periodo.

CUADRO 10: Índices relativos de necesidades per cápita. Salud, 2002-2013 Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

CUADRO 11: Índices relativos de necesidades per cápita. Educación, 2002-2013 Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

CUADRO 12: Índices relativos de necesidades per cápita. Protección social, 2002-2013 Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

CUADRO 13: Índices relativos de necesidades per cápita. Total SPF, 2002-2013

Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

5. Diferencias en necesidades y diferencias de gasto en SPF

Este apartado analiza si las diferencias efectivas de gasto observadas en sanidad, educación y protección social guardan relación con las diferentes necesidades de gasto ajustadas (NA) estimadas en apartados anteriores. El gráfico 3 ofrece una imagen general de esta comparación para los valores medios del periodo 2002-2013 correspondientes a cada una de las funciones consideradas y a la suma de los SPF. En general se observa —muy especialmente en el caso de protección social— una limitada capacidad de explicar las diferencias de gasto mediante los indicadores de necesidad elaborados. Es de destacar que para el agregado de los SPF el rango de valores del gasto por habitante es mucho mayor que el de las necesidades y la correlación entre ambas variables muy escasa.

El cuadro 14 ofrece el detalle de las diferencias porcentuales de los pesos de las comunidades en los índices de necesidad y en el gasto efectivo per cápita para el agregado de SPF. Para mostrar de manera simple el alcance de las mismas (columna 3) evalúa en la columna cuanto aumentaría o se reduciría el gasto total de cada comunidad en SPF respecto del observado si ese gasto respondiera a las necesidades estimadas. Suponiendo que el gasto en SPF del conjunto de las comunidades fuera siempre el observado, se observa que hay comunidades que gastan bastante menos de lo gastarían si lo hicieran en proporción a las necesidades estimadas (Andalucía, 1.253 millones de euros; Comunidad de Madrid, 619 millones; Comunitat Valenciana, 402 millones; Galicia, 363 millones; Cataluña, 261 millones; Illes Balears, 238 millones). En cambio, otras gastan bastante más (País Vasco: 1.029 millones; Castilla-La Mancha, 396 millones; Comunidad Foral de Navarra, 362 millones; Castilla y León, 314 millones).

GRÁFICO 3: Comparación entre los índices de necesidades relativas per cápita y el gasto real per cápita realizado por las comunidades autónomas. Media 2002-2013 a) Salud b) Educación

GRÁFICO 3 (cont.): Comparación entre los índices de necesidades relativas per cápita y el gasto real per cápita realizado por las comunidades autónomas. Media 2002-2013

c) Protección social

Nota: Véase la equivalencia de las abreviaturas en el gráfico 2.2.

Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

CUADRO 14: Diferencias entre la distribución de necesidades relativas y del gasto efectivo (media 2002-2013) y estimación del coste derivado de las mismas en 2013 Fuente: Alcaide (2011), Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2007), INE (2015e), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (2015), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (2015) y elaboración propia.

6. Diferencias de necesidad y de gasto tras incluir el resto de funciones

El cálculo de las necesidades en el resto de funciones de gasto es más problemático que en los servicios personales incluidos en los SPF. Su heterogeneidad –cultura, infraestructuras, servicios económicos, servicios generales, etc.- hace compleja la identificación de indicadores de intensidad de necesidades por habitante específicos de cada función y, además, también existen limitaciones derivadas de la disponibilidad de información sobre las posibles variables a utilizar. En estas condiciones, una alternativa prudente es respetar los indicadores de superficie e insularidad del modelo actual y considerar como indicador básico de necesidad para distribuir las restantes funciones la población total²⁹. Este apartado evalúa la distribución de necesidades totales resultante de seguir este criterio y las diferencias de necesidades totales por habitante que se derivan de la métrica propuesta cuando se añade el resto de gastos.

El cuadro 15 presenta la distribución de las necesidades entre comunidades correspondiente a los SPF, las relativas a la insularidad y la superficie y las que corresponderían al resto de gastos según la población. También ofrecer la distribución resultante de agregar dichas necesidades ponderando el peso de cada una de las funciones según el gasto en las mismas del conjunto de las CC. AA. Los pesos son los correspondientes al promedio del periodo 2002-2013. Debe advertirse que el efecto de la insularidad y la superficie sobre la distribución de necesidades es significativo en algunos casos porque aunque las cantidades de recursos asignados en base a estas variables son pequeñas su distribución es muy diferente a la de la población.

El cuadro muestra también los índices de necesidades per cápita de los SPF y del total general respecto a la media de las comunidades (España=100). Debe advertirse que el cambio en el rango de valores de los índices de las CC. AA., que pasa de 11 pp en el caso de los SPF a 10 pp en el total se debe a que se ha añadido una partida importante (representa el 36% del gasto en el conjunto del periodo) que ha sido distribuida en proporción a la población total, la superficie y la insularidad. Obviamente, los cambios importantes en las posiciones relativas de algunas comunidades, al alza y a la baja, se derivan de los valores correspondientes a la insularidad y la superficie, pues aunque sus cuantías globales.

²⁹ Esta es la opción elegida por De la Fuente (2015).

CUADRO 15. Estructura porcentual de las necesidades ajustadas globales. Promedio 2002-2013

CUADRO 16. Evolución del índice de necesidades ajustadas

El cuadro 16 presenta la evolución de estos índices de necesidad total por habitante que el cuadro anterior presentaba para la media del periodo en su última columna, mostrando ahora los mismos año a año.

Los índices de necesidad total por habitante son comparables con los indicadores de necesidades de gasto total por habitante estimadas por De la Fuente (De la Fuente, 2015, cuadro 20) y las derivadas del sistema actual de financiación. Así lo hace el gráfico 4, que presenta los resultados de nuestras estimaciones correspondientes al último ejercicio (2013) y al conjunto del periodo, con el fin de evaluar las diferencias que pueden derivarse del cambio del peso de los SPF y el resto de funciones de gasto a lo largo de los años. En él se puede advertir que el abanico de las diferencias de necesidad por habitante entre las comunidades derivadas de nuestras estimaciones es mucho más reducido, al ser muchas más las comunidades que se encuentran próximas a la media que en la estimación de De la Fuente (2015) y en el sistema actual.

GRÁFICO 4. Comparativa de diferentes propuestas de índices de necesidades ajustadas. CC.AA. de régimen común

El rango de necesidades por habitante de nuestras estimaciones se mueve entre los 10 pp para los datos del conjunto del periodo 2002-2013 y los 8 pp para 2013, frente a los 15 pp de las estimaciones de necesidades del modelo actual y De la Fuente para este último año. Así pues, aunque a lo largo de los años se producen variaciones algo mayores en los indicadores de necesidad de las comunidades que hemos estimado y el rango para el conjunto del periodo es algo mayor que el de 2013, estos incrementos no son muy importantes cuando se comparan con las otras estimaciones.

7. Conclusiones

Este trabajo ha analizado los problemas que plantea el cálculo de las necesidades de gasto de las comunidades autónomas españolas. Se trata de un tema clave para el diseño de un modelo de financiación que aspire a distribuir los recursos entre las comunidades con el objetivo de nivelar las oportunidades de los habitantes de las mismas en el acceso a los servicios, en especial los considerados fundamentales (educación, sanidad y servicios sociales).

La métrica propuesta basa el cálculo de las necesidades en un criterio de justicia distributiva propuesto por Rawls, según el cual la asignación de los recursos debe hacerse mediante indicadores de necesidad objetivos, que ignoren dónde residen los beneficiarios aunque tengan en cuenta el número de usuarios de distintas clases de servicios en cada comunidad y la distinta intensidad en las necesidades de los servicios de diferentes grupos de población.

La aplicación de este criterio se ha realizado utilizando la abundante información disponible sobre las estructuras demográficas de las comunidades y sobre el gasto medio per cápita en España de más de una veintena de grupos de población que utilizan la sanidad, la educación y los servicios sociales con diferente intensidad. Adicionalmente, se han tenido en cuenta la diferente incidencia sobre las necesidades de gasto de cada comunidad de la dispersión de la población y los distintos niveles de precios.

Las estimaciones resultantes de la metodología propuesta arrojan diferencias de necesidades de gasto por habitante importantes para las distintas funciones de gasto. Pero las diferencias son escasas cuando se considera el conjunto de los servicios públicos fundamentales y menores incluso para el total de las funciones de gasto. Para el año 2013, en el caso de los SPF el rango de las diferencias es de 11 puntos porcentuales y en el total de gasto es de 8 pp, valores que se encuentran por debajo del rango de necesidades de gasto que estima el actual modelo y las estimadas por De la Fuente (2015). Así pues, a la luz de nuestra metodología, las mayores diferencias reconocidas por el actual modelo y el anterior no encuentran justificación en una distinta intensidad de las necesidades de las comunidades y reflejan un trato financiero diferenciado a las mismas. Como hemos explicado en otro trabajo, estas diferencias de financiación tienen consecuencias sobre los niveles de servicios públicos ofrecidos y los resultados de las políticas redistributivas que dependen de las comunidades³⁰.

La similitud en la secuencia de los pasos dados en este trabajo y en De la Fuente 2015 permite advertir el alcance de cada decisión tomada en la estimación de las necesidades de cada comunidad para los resultados finales. Asimismo, pone de relieve la importancia de mostrar cómo es posible avanzar en la construcción de un consenso técnico que sirva de apoyo para el desarrollo de un proceso político más transparente, al mostrar las propiedades deseables para los procedimientos utilizados en el cálculo de las necesidades.

³⁰ Véase la justificación de esta afirmación en Pérez, Cucarella y Hernández (2015), capítulos 3, 4 y 5.

Anexos

Anexo 1. Equivalencia entre tipo de enseñanza y tramo de edad considerado

Nota: Los servicios complementarios de comedor, residencia y transporte son considerados exclusivamente en el reparto de los sobrecostes por dispersión entre la población de 3-17 años de municipios o núcleos de población con menos de 1.000 habitantes.

Anexo 2a: Población ajustada por grupos de edad relevantes del gasto sanitario, 2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015)

Anexo 2b: Población ajustada por grupos de edad relevantes del gasto educativo, 2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015)

Anexo 2c: Población ajustada por grupos de edad relevantes del gasto en protección social, 2013

Fuente: Fundación BBVA-Ivie (2015)

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