Fedea Policy Papers - 2018/07

Debates sobre la reforma del Sistema de Financiación Autonómica: ii) ¿Nivelación total o parcial?

Diego Martínez López (U. Pablo de Olavide)

Fancisco Pedraja

(U. de Extremadura)

María Antonia Monés

Montserrat Colldeforns

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Debates sobre la reforma del Sistema de Financiación Autonómica: ii) ¿Nivelación total o parcial?

Diego Martínez López (U. Pablo de Olavide) Fancisco Pedraja (U. de Extremadura) María Antonia Monés

y Montserrat Colldeforns

Junio de 2018

Resumen

En este documento se recogen dos visiones contrapuestas sobre el grado deseable de nivelación que ha de caracterizar al sistema de financiación autonómica.

Índice

Nivelación total: una garantía de equidad sin perjuicio de la eficiencia

Diego Martínez López y Francisco Pedraja Chaparro p. 2

La nivelación parcial como equilibrio entre los objetivos de equidad, eficiencia y autonomía

Mª Antonia Monés y Montserrat Colldeforns p. 17

Nivelación total: una garantía de equidad sin perjuicio de la eficiencia¹

Diego Martínez López

(Universidad Pablo de Olavide de Sevilla)

Francisco Pedraja Chaparro

(Universidad de Extremadura)

Mayo, 2018

¹ Todo lo expresado en este artículo se corresponde exclusivamente con opiniones personales de los autores y no vinculantes para las instituciones a las que pertenecen. Este texto se cerró en mayo de 2018.

1. Introducción

Una de las principales cuestiones objeto de discusión en la próxima reforma del modelo de financiación será si la nivelación de servicios debe alcanzar a todos los transferidos a las comunidades autónomas (CCAA) o simplemente limitarse a un subconjunto de ellos. Si bien es cierto que la nivelación es una cuestión esencialmente política, también lo es que su alcance suele fundamentarse en cuestiones técnicas. Este artículo intenta facilitar la decisión política tratando de explicitar los argumentos técnicos que condicionan el alcance de la nivelación y sus consecuencias sobre los principios básicos de la economía pública.

En este sentido, la discusión entre nivelación total y parcial que sigue se realiza a partir de los principios de equidad y eficiencia. Desde la equidad, analizando la compatibilidad de la nivelación parcial con la equidad horizontal interpersonal y sus consecuencias para las regiones en función de su nivel de desarrollo. Se argumentará más abajo que la nivelación parcial no encaja con un tratamiento fiscal igual para los iguales desde el punto de vista económico; más bien al contrario, la atención a los ciudadanos se condiciona a su territorio de residencia.

Desde la perspectiva de la eficiencia, se cuestionan las críticas más habituales que se suelen realizar a la nivelación total y se muestran las debilidades argumentales en las que se fundamentan las aparentes virtudes de la nivelación parcial. De forma complementaria, también se desbroza el debate de la errónea identificación entre nivelación y fondos de desarrollo y se critica la supuesta superioridad técnica y política del llamado criterio de ordinalidad.

Todo ello enmarcado en el actual diseño institucional de nuestro país. Por supuesto que éste se puede modificar, sustancialmente incluso, pero todos los participantes en el proceso de construcción de una estructura federal diferente en España han de ser conscientes de lo que implica romper el principio de equidad horizontal, apelando a unas hipotéticas ganancias de eficiencia.

Con esa finalidad y después de esta introducción, la segunda sección acota el objetivo de la nivelación en un sistema de financiación descentralizado. La tercera sección plantea una serie de precisiones previas a la discusión, tales como la delimitación del alcance de la nivelación y el gobierno responsable de la misma. En la cuarta sección se aborda la interpretación de la nivelación en términos de cumplimiento del principio de equidad horizontal interpersonal. La sección quinta discute las implicaciones de la nivelación sobre la eficiencia. Finalmente, una sección de consideraciones finales cierra el artículo.

2. Objetivo y elementos estructurales de un sistema de nivelación

En un sistema de financiación descentralizado, la idea de nivelación se encuentra asociada a la del equilibrio en sentido horizontal; es decir, entre las distintas unidades que forman cada una de las esferas subcentrales (regional o local). Ello es compatible, por supuesto, con la existencia de cauces de financiación verticales ligados a la idea de nivelación; de hecho, es la opción defendida más abajo.

La financiación ordinaria de esos niveles de gobierno subcentrales precisa de una especialización financiera que, además de proporcionar una relativa suficiencia, aporte recursos poniendo el acento en la autonomía en un caso (aquellos de naturaleza tributaria), y en la equidad en otro (las transferencias). Este segundo bloque de recursos ordinarios de nivelación tiene como objetivo que el sistema de financiación descentralizado permita a las haciendas subcentrales prestar a sus residentes los servicios transferidos en condiciones de igualdad.

Acotado el objetivo de la nivelación, conviene concretar aquellos elementos estructurales que deben formar parte de un sistema que pretenda alcanzar tal objetivo. Son tres, las necesidades de gasto, las capacidades fiscales y las propias transferencias de nivelación.

Las necesidades de gasto vendrían a ser el gasto necesario que cada gobierno regional, situados en esa esfera subcentral, debe realizar para alcanzar el objetivo de la nivelación; esto es, la prestación de los servicios de su competencia en condiciones de igualdad. Su cálculo en términos absolutos es muy complejo por lo que su estimación suele hacerse en términos relativos asignando a cada región, mediante un indicador de población ajustada, una parte de los recursos garantizados del sistema.

Las diferencias en necesidades de gasto surgen por la existencia de desigualdades regionales demográficas y geográficas. La alternativa más sencilla es entender que todos los habitantes tienen las mismas necesidades garantizando la igualdad en la financiación por habitante. En la medida que consideremos que el gasto por habitante necesario para alcanzar un mismo nivel de prestación de servicio varía entre regiones por la existencia de demandas diferenciadas y/o costes distintos por unidad de necesidad, habrá que considerar factores demográficos y geográficos que irán complicando la estimación de las necesidades.

En la experiencia comparada se encuentran casos, como el canadiense, que apuestan por la sencillez y utilizan la población como unidad de necesidad, y otros, como sucede con el australiano que, pretendiendo una mayor exactitud, alcanzan una notable complejidad realizando estimaciones detalladas de los costes medios de los servicios públicos por estado (Commonwealth of Australia, 1995). Aunque el análisis técnico puede ayudar tanto en la selección de las variables relevantes como en los pesos a otorgar a cada una de ellas, siempre existirá un componente de arbitrariedad que habrá de superarse mediante un acuerdo político.

De menor complejidad, aunque tampoco exenta de ella, es el segundo elemento estructural necesario para establecer un sistema de nivelación, la capacidad fiscal. La capacidad fiscal vendría a ser la recaudación potencial que las regiones obtendrían si exigieran a sus residentes un esfuerzo fiscal similar y actuaran con un nivel de eficiencia similar en su gestión tributaria. Son ahora las diferencias regionales en niveles de renta y riqueza las que están en la base de tales discrepancias.

Por último, las transferencias de nivelación constituyen el elemento final que cierra la brecha entre las necesidades de gasto y las capacidades fiscales de las distintas regiones.

Es importante reconocer que las diferencias regionales entre las necesidades de gasto y las capacidades fiscales surgen de modo natural por factores que están al margen de esos gobiernos autónomos. También lo es que buena parte de los problemas de incentivos relacionados con el alcance de la nivelación, como se explica más adelante, tienen que ver con un cálculo inapropiado de las necesidades de gasto y/o de las capacidades fiscales.

Eso sucedió en las primeras etapas de nuestro proceso de descentralización regional, cuando se identificó necesidad de gasto con gasto real, despreocupándose el modelo de la nivelación de servicios o cuando, también en esos primeros años, las transferencias se calculaban a partir de la recaudación efectiva de los tributos cedidos, desincentivando la gestión eficiente de esos tributos por parte de las CCAA.

3. Algunas precisiones de interés.

Antes de abordar la justificación y los posibles efectos de la nivelación es conveniente llevar a cabo algunas precisiones en relación a la nivelación. La primera se refiere a su alcance. La segunda, a la esfera de gobierno responsable de llevarla a cabo. La tercera, a la distinción entre fondos de nivelación y de desarrollo. Por último, discutiremos si la nivelación debe obligar o simplemente permitir el acceso a los servicios en condiciones de igualdad.

El alcance de la nivelación puede referirse a un doble ámbito: objetivo y subjetivo. El primero se refiere a los servicios o recursos objeto de nivelación. En ese sentido, podemos estar ante una nivelación plena que abarque todos los servicios de competencia regional o a toda la financiación garantizada, y parcial, si solo alcanza a un subconjunto de servicios, normalmente aquellos considerados básicos, o a una parte de la financiación garantizada. Como algún autor pone de manifiesto (Zubiri, 2016), la nivelación parcial de servicios es equivalente a atribuir una parte de la capacidad normativa de las regiones directamente (factor de territorialidad) como financiación garantizada de las mismas.

El segundo atañe a la amplitud de las unidades implicadas en dicho objetivo. Desde esa perspectiva es preciso hablar de nivelación total o parcial en función de que la nivelación alcance a todas las unidades o que algunas queden fuera de las exigencias del esquema nivelador. En el caso español, el régimen foral constituye una excepción al sistema de nivelación existente para las CCAA de régimen común.

Sobre la esfera de gobierno responsable del objetivo nivelador, cabría su discusión desde una doble perspectiva, económica y jurídica. Desde la primera en la que nos centramos dada nuestra especialización, al fundamentarse la nivelación en el principio de equidad, dada la naturaleza de este principio y distribución de funciones entre las distintas esferas de gobierno de acuerdo con la teoría del federalismo fiscal, lo más adecuado es que sea la Hacienda central (Cortes Generales en nuestro país) la responsable del alcance de la nivelación y de instrumentar el mecanismo correspondiente.

Recuérdese que también existe un desequilibrio vertical producido entre unidades de diferentes niveles de gobierno conjuntamente consideradas cuyo origen está, en parte, en el necesario margen de recursos con el que la Hacienda central debe contar para atender los importantes objetivos de equidad y eficiencia que tiene encomendados en un sistema de haciendas descentralizadas (Boadway y Sha, 2009).

Eso es lo que se observa al analizar la experiencia comparada como muestran los anteriores autores, que califican a los sistemas que responsabilizan a la Hacienda central de la tarea niveladora como paternales y señalan que son los más habituales, aunque también reconocen que existe alguna excepción que denominan como modelo fraternal, como sucede en la esfera regional en Alemania, donde las regiones más ricas comparten la responsabilidad en las tareas niveladoras.

En este contexto, no deben resultar extrañas las reticencias de las CCAA menos desarrolladas ante sistemas que hagan recaer la responsabilidad de la nivelación sobre las CCAA relativamente ricas. En ese sentido, nuevamente la experiencia foral en nuestro país no es nada tranquilizadora.

Además, en la medida en que buena parte de la capacidad fiscal de las CCAA recae sobre impuestos indirectos sobre el consumo, sin capacidad normativa individualizada sobre los mismos, tiende a confundirse esfuerzo fiscal y aportación a la nivelación horizontal. Las regiones más ricas aparecen formalmente como grandes contribuyentes a la solidaridad territorial, pero ello no es como consecuencia de un mayor esfuerzo fiscal sino de sus mayores bases imponibles en renta y consumo.

Dado que no existen (no pueden existir) diferencias normativas entre CCAA sobre IVA e impuestos especiales, todos los contribuyentes se encuentran sometidos al mismo esfuerzo fiscal; es más, dado el carácter regresivo de estos impuestos cabe incluso argumentar que el esfuerzo fiscal, al considerar estos tributos, es mayor en aquellas regiones con menor renta. En cualquier caso, la nivelación horizontal puede ofrecer una imagen distorsionada de la contribución a la nivelación pues ésta no se corresponde con esfuerzos fiscales diferenciales sino con una distribución asimétrica de las bases imponibles a lo largo del territorio.

Una precisión necesaria al discutir sobre nivelación y su alcance es aquella que distingue entre fondos de nivelación y fondos de desarrollo. Su identificación lleva a que las regiones menos desarrolladas aparezcan erróneamente como regiones sobrefinanciadas o sobre-niveladas. Sin embargo, los fondos de nivelación y los fondos de desarrollo son instrumentos que atienden a objetivos distintos.

Los primeros pretenden, como ya se dijo, garantizar la igualdad de acceso en los servicios transferidos con independencia del lugar de residencia de los individuos. Ponen su acento en lo personal y requieren como instrumento una transferencia corriente de carácter incondicionado.

Los fondos de desarrollo tratan de corregir los desequilibrios de renta y riqueza entre las regiones y se centran en aspectos espaciales requiriendo transferencias, normalmente de capital, condicionadas a ser destinadas a aquellos elementos que, se supone, promueven el desarrollo. Ejemplo del primer tipo, en nuestro sistema de financiación, sería el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y del segundo, el Fondo de Compensación Interterritorial.

Por último, ¿la nivelación debe obligar o simplemente permitir el acceso de los servicios públicos transferidos en condiciones de igualdad? La respuesta a esa pregunta es relevante y tiene implicaciones sobre el alcance de la nivelación. A medida que limitamos la nivelación a un subconjunto de servicios va perdiendo importancia el componente financiero de la nivelación a favor del logro efectivo del nivel garantizado para ese subconjunto de servicios. Lo anterior cuestiona el carácter no condicionado de la transferencia de nivelación al tiempo que, de optarse por condicionar la transferencia a determinados servicios, restringiría la autonomía del gobierno regional de forma inversa a su nivel de desarrollo.

4. Nivelación y equidad

Aunque hay muchos y variados argumentos para apoyar la nivelación (López Laborda, 1999), el fundamental se basa en el principio de equidad. Concretamente, en el cumplimiento de la equidad horizontal interpersonal o trato igual a los iguales. Así lo estableció, a mediados del pasado siglo Buchanan (1950) cuando, al analizar un sistema de financiación descentralizado, observó que la diferencia entre el beneficio que los individuos obtienen de los servicios públicos y los impuestos que deben pagar para su financiación, esto es, los residuos fiscales, serían distintos para individuos de igual capacidad económica en función del lugar de residencia. Un sistema de nivelación permitía conseguir la igualdad de trato a aquellos individuos iguales que realizaran un mismo esfuerzo fiscal con independencia de las necesidades de gasto y las capacidades fiscales de sus regiones de residencia.

Lo sorprendente, a diferencia de lo que normalmente sucede con los principios de equidad y eficiencia en cuestiones de economía pública, es que ambos van en la misma dirección. Un sistema de nivelación, como dicho autor puso de manifiesto en aquel trabajo seminal y en otros posteriores (Buchanan, 2002), resultaba necesario también para conseguir la eficiencia. Los desequilibrios horizontales acababan siendo un incentivo para movimientos de población que provocan reducciones en el producto de las regiones. En definitiva, un sistema de nivelación en un esquema de financiación descentralizado no solo permite la equidad, sino que evita que se produzcan migraciones ineficientes. Sobre la complementariedad de los principios de equidad y eficiencia según el alcance de la nivelación profundizaremos en el siguiente epígrafe.

Una cuestión relevante de la justificación de la nivelación desde el principio de equidad, como acertadamente pone de manifiesto López Laborda (2016), es que exige la nivelación plena. Dicho de otro modo, con la nivelación parcial (en sus distintas modalidades y alcances) los individuos que residan en regiones de menor capacidad y/o mayor necesidad tendrán que realizar un esfuerzo fiscal mayor para acceder a un mismo nivel de servicios transferidos. Por tanto, individuos iguales tendrán distintos residuos fiscales incumpliéndose el principio de equidad horizontal interpersonal.

En ocasiones el debate público sobre nivelación refleja una cierta confusión entre ésta y el llamado criterio de ordinalidad (u ordenación). Si bien hay una evidente relación entre ambos, no nos podemos referir a ellos de manera tautológica. La nivelación parcial es una condición necesaria (pero no suficiente) para el criterio de ordinalidad. Piénsese en una situación de nivelación exclusivamente concentrada en servicios públicos fundamentales, dejando el resto de servicios al albur de la capacidad fiscal y otras transferencias no niveladoras o restricciones institucionales.

Si bien en una primera aproximación la nivelación parcial conduciría a una ordenación de las regiones según su capacidad fiscal por unidad de necesidad (en servicios públicos fundamentales), ignorar las unidades de necesidad en el resto de servicios (quizás correlacionadas con la capacidad fiscal –costes de congestión, precios relativos, etc.) puede alterar completamente la ordenación de las regiones según su financiación por unidad de necesidad total y sin parecido alguno con la clasificación según capacidad fiscal.

Esto resulta especialmente probable cuando, como ocurre de manera generalizada en la evidencia comparada –y España es un ejemplo ilustrativo-, la financiación territorial trasciende el simple esquema de necesidades de gasto – capacidad fiscal = nivelación, y se nutre de elementos adicionales: nivelación vertical, transferencias finalistas, restricciones de statu-quo, regímenes fiscales especiales, etc.

De otro lado, la nivelación total es compatible con un criterio de ordinalidad de índice 100, esto es, en el que ninguna región adelanta a otra en términos de recursos por unidad de necesidad ya que todas reciben lo mismo por habitante ajustado para un mismo esfuerzo fiscal. Así es como debería reinterpretarse el criterio de ordenación. En esta situación cabe reconocer una ventaja relativa para los territorios con mayor capacidad fiscal: su mayor autonomía financiera al depender en menor grado de las transferencias de nivelación. En efecto, contar con una mayor base tributaria les permite obtener un mayor rendimiento recaudatorio a partir de decisiones autónomas sobre cambios normativos similares al alza en sus tributos cedidos. Pero esta característica puede ser perfectamente asumible por las partes implicadas¹.

Como toda cuestión fundamentada en la equidad, el alcance de la nivelación es una cuestión esencialmente política. Así lo entiende el último Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica (2017). Cuanto menores sean las diferencias territoriales en necesidades y capacidades fiscales, mayor sea la movilidad entre las regiones y más se comparta una idea de equidad en sentido nacional, más probable será que se opte por la nivelación total sin limitarla a determinados servicios o recursos. En cualquier caso y parafraseando a Orwell, no deberíamos olvidar que la nivelación parcial nos llevará a que unos ciudadanos sean más iguales que otros y que ese incumplimiento de la equidad estará inversamente relacionado con la riqueza de los territorios.

5. Nivelación y eficiencia

En este apartado se discuten las interacciones entre eficiencia y nivelación total y parcial. En particular, se desactivan en primer lugar las críticas más habituales que se suelen realizar a la nivelación total en términos de eficiencia. A continuación, de manera complementaria, se muestran las debilidades argumentales de las supuestas virtudes que la nivelación parcial ejercería sobre la eficiencia.

5.1. Críticas habituales a la nivelación total

Desde una perspectiva general, se afirma que la nivelación total deteriora la eficiencia con que se proveen servicios públicos autonómicos en la medida en que éstos se financian con tipos impositivos ineficientemente bajos, que además pueden ser compatibles con niveles de gasto excesivos. Dado que las transferencias de nivelación cubrirían financieramente ese gap entre recursos tributarios (insuficientes) y gasto público (sobredimensionado), los gobiernos autonómicos no tendrían incentivos para un comportamiento eficiente.

Buena parte de esta interpretación reside en la traslación del dilema entre eficiencia y equidad de las teorías de imposición óptima, a saber, que una redistribución muy intensa daña los incentivos de los contribuyentes y, con ello, el bienestar social. En efecto, en la medida en que unos impuestos muy progresivos y gasto público extremadamente redistributivo pueden alterar las decisiones de los contribuyentes con respecto al trabajo, ahorro, asunción de riesgos, etc., se infiere que algo similar ocurriría en el caso de gobiernos regionales sometidos a nivelación completa. Bajo estas premisas, las CCAA con mayor capacidad fiscal relativa tendrían incentivos a no aprovecharla completamente y las de menor a gastar por encima de los niveles óptimos.

Sin embargo, esta inmediata caracterización de los efectos de la redistribución sobre la eficiencia en el contexto del federalismo fiscal adolece de una serie de limitaciones que se discuten a continuación. En primer lugar, la restricción presupuestaria a la que se enfrenta un contribuyente y un gobierno autonómico distan de plantearse en los mismos términos conceptuales, y ello altera sustancialmente la interpretación.

En el ámbito individual, el contribuyente se enfrenta a precios de mercado contaminados por impuestos, lo que deviene en decisiones ineficientes que distorsionan su comportamiento. En el caso de las haciendas subcentrales la disponibilidad de recursos que sirve como restricción se define en términos muy distintos: los precios, más que de mercado, pueden calificarse de “políticos”, esto es, como el coste electoral de oportunidad de tomar una decisión u otra; adicionalmente, la presencia de gasto público en especie no permite una fácil lectura en clave de precios distorsionados por la intervención pública.

Por tanto, trasladar el debate entre eficiencia y equidad desde el ámbito individual, donde sin duda es un hecho estilizado, al del federalismo fiscal ignora diferencias fundamentales a la hora de plantear una circunstancia clave: cómo definir la restricción presupuestaria que empuja a comportamientos ineficientes o no.

Un ejemplo colateral de confusión al respecto se puede encontrar en el artículo 206.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en su intento por impedir la sobrenivelación. Recuérdese que en este texto la ordenación de las CCAA después de la nivelación, lo que implícitamente hace referencia a la disponibilidad de recursos de la que se viene hablando, se plantea en términos de renta per cápita. En rigor, la renta per cápita no puede fijarse como base para la restricción presupuestaria en la toma de decisiones de haciendas subcentrales.

Una segunda limitación para adaptar la controversia entre eficiencia y equidad desde un plano individual al de los gobiernos autonómicos, de tal forma que un exceso de solidaridad deviene en una pérdida de eficiencia, se encuentra en la incorrecta identificación entre redistribución y nivelación. En efecto, cuando el debate se plantea en el contexto de la imposición óptima, la cuestión redistributiva se define como un Robin Hood moderno que le retira recursos a los más ricos para entregárselos a los más pobres. Esto no es exactamente igual con la nivelación.

Así, en los modelos de financiación autonómica españoles, mal que bien, se redireccionan recursos desde las CCAA con más capacidad fiscal (y no solo desde estas sino también desde el Estado) a las regiones que un concepto de población ajustada ha definido como las que más necesidades de gasto experimentan; nótese que el concepto de necesidades de gasto se fundamenta en demandas y costes relativos de provisión entre CCAA.

Esto es, la nivelación desde las más ricas –y el Estado- hacia las que presentan mayores necesidades de gasto, aproximadas por demandas y costes relativos, no es redistribución. Cabe incluso la posibilidad de que la nivelación contenga elementos regresivos, favoreciendo a Comunidades de alta capacidad fiscal pero relativamente elevados costes de provisión, ligados por ejemplo a precios relativos superiores o a fenómenos de congestión.

Un tercer argumento para desvincular nivelación total e ineficiencia arranca desde la definición misma de la distribución de funciones entre niveles de gobierno en un marco de federalismo fiscal. Según la teoría estándar (Oates, 1972), al gobierno central le corresponde garantizar un determinado grado de equidad interpersonal, con independencia del lugar de residencia. De una manera más analítica: la función objetivo del gobierno federal, ante la presencia de agentes heterogéneos en renta, puede introducir aversión a la desigualdad y la nivelación, por tanto, coadyuva en esa función. Dicho de otro modo: la nivelación es eficiente en la medida en que colabora en la consecución de un objetivo de política económica, plenamente insertado y justificado en la función de bienestar social a maximizar.

Finalmente, pueden añadirse una serie de motivaciones adicionales para romper el poco justificado vínculo entre nivelación total e ineficiencia. De un lado, la nivelación es uno de los instrumentos de política económica clásicos para impedir ineficiencias ligadas a migraciones ineficientes (Boadway y Flatters, 1982). La provisión de un adecuado nivel de gasto público, incluso en jurisdicciones de menor capacidad fiscal, desincentiva movimientos de población tanto permanentes como temporales que provocarían costes de congestión en las Comunidades receptoras. La nivelación colabora en esta tarea.

De otro lado, en un contexto de federalismo fiscal, la aparición de posibles distorsiones por circunstancias diversas obliga a valorar la nivelación desde un prisma que potencialmente puede corregir comportamientos ineficientes. En concreto, se puede hacer referencia a externalidades fiscales verticales, que surgen cuando varios niveles de gobierno comparten impuestos y sus decisiones e impactos son interdependientes; la tendencia primera aquí desemboca en el establecimiento de tipos impositivos ineficientemente elevados, en una situación de sobreexplotación de las bases imponibles. La existencia de nivelación, con su potencial impacto sobre los tipos impositivos, podría en principio atenuar ese resultado primario (Kotsogiannis, 2010).

De forma alternativa, la existencia de fenómenos de competencia fiscal que provocan asignaciones ineficientes de bases imponibles entre territorios, puede asimismo neutralizarse con nivelación, dada la –en principio- tendencia a elevar tipos impositivos cuando el foco de la nivelación se establece sobre la capacidad fiscal (Bucovetsky y Smart, 2006).

En definitiva, si bien se acaban de apuntar efectos opuestos de la nivelación sobre la eficiencia, según se parta de migraciones, externalidades fiscales verticales o de equilibrios de Nash fruto de la competencia fiscal, lo que sí resulta evidente es que la relación entre eficiencia y nivelación no es unívoca y se encuentra fuertemente condicionada por el marco institucional y de partida. Mientras nuestros tres primeros argumentos claramente desactivan la identidad entre nivelación total e ineficiencia, las referencias a estos otros fenómenos propios del federalismo fiscal añaden una cualificación adicional.

5.2. Virtudes habituales atribuidas a la nivelación parcial

Casi de manera complementaria a lo expresado más arriba, la nivelación parcial parece gozar de unas ventajas en términos de eficiencia que la situarían en este plano por encima de la nivelación total. Sin embargo, en este subapartado se apuntarán al menos tres argumentos que deshacen esta hipotética superioridad de la primera sobre la segunda.

En primer lugar, se afirma en ocasiones que la nivelación parcial puede favorecer la disciplina fiscal de las haciendas autonómicas al endurecer su restricción presupuestaria y atenuar en consecuencia su laxitud presupuestaria. La evidencia empírica sobre este particular está sujeta a debate y extremadamente condicionada a las muestras objeto de estudio (Blöchliger y Charbit, 2008), con especial impacto del marco institucional (Barrios y Martínez, 2017). Y ello es compatible con que la clave de la cuestión no está tanto en el sistema de financiación territorial como en el diseño y aplicación de reglas fiscales eficaces y bien definidas para haciendas subcentrales (Hernández de Cos y Pérez, 2015).

En efecto, la reciente historia fiscal de nuestro país pone de manifiesto que, en el comportamiento fiscal de nuestras Administraciones autonómicas, tras el notable incremento de su endeudamiento se encuentran, entre otros, factores ligados al efecto financiero de entregas a cuenta mal calculadas, al desequilibrio vertical desfavorable para las CCAA ligado, entre otros motivos, a la inexistente capacidad para incrementar los recursos tributarios de impuestos indirectos compartidos.

Conviene señalar también, de manera complementaria, que la eficacia del marco institucional fiscal para instaurar estabilidad presupuestaria se encuentra estrechamente ligado al comportamiento del Administración Central en este terreno. De este modo, tanto en cuestiones relacionadas con la generación de expectativas de rescate a través de transferencias discrecionales (Sorribas, 2011) como en fenómenos de yardstick competition (Molina-Parra y Martínez-López, 2018), el papel de liderazgo a ejercer por el gobierno federal se revela clave para la efectividad de la gobernanza fiscal.

En segundo lugar, a la nivelación parcial se le atribuyen efectos positivos sobre la eficiencia recaudatoria de los gobiernos subcentrales. Así, se considera que el hecho de no tener garantizadas las necesidades de gasto totales supone un incentivo a explotar con más intensidad las bases imponibles, limitando el espacio del fraude y la elusión fiscal. Esto no es cierto si se utilizan recaudaciones normativas para los tributos cedidos y sometidos al cálculo de la nivelación.

En efecto, establecer unas cifras de referencia para la recaudación autonómica de tributos cedidos desincentiva el que los gobiernos autonómicos relajen su celo recaudador sobre la esperanza de que recuperarán los ingresos perdidos a través de la nivelación. Si tanto como consecuencia de medidas normativas como de una menor eficacia recaudadora una Comunidad obtiene unos recursos tributarios en sus impuestos cedidos inferior a la normativa, ninguna pieza del sistema –y eso incluye a la nivelación total- le va a cubrir esa brecha. Esta circunstancia requiere, obviamente, un cálculo lo más acertado posible de la recaudación normativa, materia complicada pero no utópica como ponen de manifiesto diversos trabajos (De la Fuente, 2016 y López-Laborda, 2016).

Y, en tercer lugar, en un contexto que trasciende el del federalismo fiscal, se afirma que la nivelación parcial puede desactivar potenciales trampas de la pobreza en regiones relativamente pobres. Sin embargo, en rigor, estos vínculos son difíciles de sustanciar por al menos tres motivos. Uno se refiere al hecho de que, en el ámbito del crecimiento económico, y las trampas de la pobreza se circunscriben principalmente ahí, lo relevante son los incentivos privados a invertir en capital físico, humano y tecnología, con capacidad suficiente para poner en marcha mecanismos de crecimiento endógeno relativamente potentes. La financiación territorial ocupa, por tanto, un papel muy secundario en este razonamiento y difícil de encajar con trampas de la pobreza.

Otro motivo se refiere a que, conceptualmente, las políticas de desarrollo regional suelen (o al menos deberían) quedarse al margen de la financiación territorial. Ambas persiguen objetivos distintos y mezclar sus operativas e impactos, con derivadas en términos de trampas de la pobreza, no genera más que confusión en el mejor de los casos e ineficiencias y falta de efectividad en el más probable.

Y un tercer motivo que descarta las virtudes de la nivelación parcial para neutralizar trampas de la pobreza alude a que la existencia de éstas no presenta ventajas para los gobiernos subcentrales sumidos en ellas. El razonamiento a refutar establece que la nivelación total puede acomodar a los gobiernos regionales a permanecer en un estado de subdesarrollo relativo, no motivando la búsqueda de eficientes recursos tributarios. Esta lógica ignora un hecho capital: una sociedad empobrecida (sumida en la trampa de la pobreza) supone una potente demanda de gasto público para cualquier gobierno. Con otras palabras, enquistarse en trampas de la pobreza al amparo de cómodas nivelaciones sería un mal negocio para la gestión política de las CCAA.

6. Consideraciones finales

El grado de nivelación de un sistema de financiación territorial es en esencia una decisión política. Eso no impide, sin embargo, que desde el ámbito técnico de la economía pública se realice una aproximación argumentada a los criterios que debe inspirar dicha decisión. Ese ha sido el objetivo de este artículo, que ha encuadrado la discusión entre nivelación total y parcial dentro del binomio eficiencia-equidad que guía la intervención pública en la economía.

Con carácter previo, se ha considerado necesario precisar una serie de cuestiones que posibilitan un debate más acotado. En primer lugar, es conveniente hacer explícito que hablar de nivelación implica hacerlo también de capacidad fiscal (y, por extensión, de recaudaciones normativas) y de necesidades de gasto. En segundo lugar, que el alcance de la nivelación no solo se circunscribe al conjunto de servicios públicos (si fundamentales o no) sino también al nivel de gobierno responsable de ejercer el grueso de la nivelación. Dada nuestra estructura institucional y argumentaciones relativas, en el texto se ha apostado por la nivelación completa y liderada por el Estado. De manera alternativa, debe distinguirse con nitidez nivelación y políticas de desarrollo regional: distintos instrumentos para distintos objetivos.

Desde el punto de vista de la equidad, este artículo fundamenta su postura en el concepto de residuo fiscal. Sobre la base de la equidad horizontal, individuos iguales desde el punto de vista económico y realizando un esfuerzo fiscal similar, deben poder acceder a una misma oferta (en niveles) de servicios públicos. Con independencia de la capacidad fiscal y las necesidades de gasto relativas del territorio en el que vivan, sus residuos fiscales han de ser idénticos, lo que lleva a una nivelación plena sin limitaciones. Ello no obliga, por supuesto, a que la composición de esa provisión pública sea idéntica entre territorios ni impide su compatibilidad con un criterio de ordinalidad de índice 100, en el que todas las regiones reciban la misma dotación de recursos por unidad de necesidad.

En el ámbito de la eficiencia, esta nivelación total no se revela como perjudicial. De hecho, se desactiva la traslación inmediata que de este debate se realiza al ámbito de los incentivos en la redistribución personal: la nivelación no es redistribución. De forma adicional, encuadrando la discusión con la definición de las necesidades de gasto relativas y con otras circunstancias propias del federalismo fiscal (migraciones, externalidades verticales y horizontales, etc.), la nivelación completa puede disfrutar de propiedades beneficiosas para la eficiencia. De manera complementaria, la nivelación parcial no es garantía alguna para la disciplina fiscal (ésta depende más bien del diseño y aplicación de reglas fiscales), la eficiencia recaudatoria (ya que unas recaudaciones normativas bien definidas neutralizan posibles efectos desincentivo) o evitar trampas de la pobreza (que forman parte de otra dimensión del debate).

Sobre la base de esta aproximación técnica a la nivelación, sigue subyaciendo el debate político. El principio de equidad arriba enunciado conduce a nivelación completa, sin menoscabo de la eficiencia. Con otras palabras, se afirma que los destinatarios únicos de la intervención pública son los ciudadanos y no los territorios. Este principio se encuentra constitucionalmente avalado, argumento que no puede proporcionar el criterio (que no principio) de ordinalidad estricta, que no es más que una condición política, legítima pero partidista (en el sentido amplio de la palabra).

Obviamente, los principios constitucionales pueden cambiarse. Lo que sí debe reclamarse es que detrás de cada alternativa se hagan explícitos los argumentos de equidad y eficiencia, entre otros, que los promueven. Solo de este modo el debate público sobre un tema ligado a la convivencia ciudadana en un entorno plural y diverso puede adquirir la consistencia que merece.

NOTAS

¹ Entre otras razones porque si los cambios normativos fueran similares pero a la baja, los ingresos de las regiones de menor capacidad estarían más protegidos por el mayor peso relativo de las transferencias de nivelación.

Bibliografía

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Mª Antonia Monés y Montserrat Colldeforns

1. INTRODUCCIÓN

Existe una amplísima literatura que se viene ocupando desde hace décadas del tema de las transferencias intergubernamentales, sean éstas desde el Gobierno central o federal a los Gobiernos subcentrales, o de estos últimos entre sí.

Acotando el campo de observación a los países federales o fuertemente descentralizados, como es el caso español, nos encontramos ante el protagonismo de las transferencias de nivelación (equalization transfers). Dichas transferencias tienen lugar porque existen diferencias entre los distintos estados subcentrales en cuanto a su capacidad fiscal y/o en cuanto a los costes de provisión de los servicios públicos que tienen bajo su competencia.

Se trata por tanto de compensar las diferencias existentes entre las distintas jurisdicciones con el fin de lograr un resultado equitativo. El principio de equidad sin embargo, es más un principio orientativo que un concepto rígido: mientras que en Australia se identifica con la igualación total, en una gran mayoría de países federales, como Alemania, Canadá, Suiza o Austria, la nivelación es parcial con distintos tipos e intensidades.

El cumplimiento del principio de equidad tiene que ser compatible con el respeto a la autonomía real de los distintos estados federados, a la vez que no ser limitativo de la eficiencia económica.

Así las cosas, no son las transferencias intergubernamentales el único instrumento para lograr los objetivos mencionados, aunque, para simplificar y ajustarnos al enfoque del artículo, en adelante consideraremos que, ceteris paribus, es en el perímetro del “modelo de financiación” donde deben cumplirse.

En el siguiente apartado abordamos las transferencias entre gobiernos a la luz de los objetivos de equidad, eficiencia y autonomía, tratando de responder a la pregunta de si la nivelación total de recursos es o no la mejor fórmula para alcanzarlos.

Una vez definidos estos objetivos generales, su concreción es inevitablemente variada, al no existir un solo modelo de estado compuesto. Antes al contrario, cada estado federal, fruto de sus orígenes y de su evolución, se caracteriza por unas reglas de funcionamiento y unos arreglos institucionales distintos.

Por otra parte, al observar la realidad concreta de los distintos estados compuestos, nos encontramos con otros condicionantes de carácter normativo que sobrepasan ampliamente el ámbito de la economía y hunden sus raíces en la historia, la cultura y la política. Entre ellos destacan las preferencias de cada territorio sobre al grado deseable de soberanía con respecto al estado central, o las formulaciones asimétricas fruto de pactos para mantener la cohesión y la estabilidad de la federación.

La existencia de una larga tradición de estados de estructura federal permite disponer de una evidencia internacional sólida de gran utilidad para afrontar el reto de la reforma del sistema de financiación autonómico. Del análisis se desprende que un buen sistema de financiación, un sistema que sea ampliamente aceptado y estable en el tiempo, tiene que asentarse sobre la base de un marco jurídico e institucional que garantice el equilibrio de poderes entre los distintos niveles de Gobierno. El sistema también debe estar dotado de mecanismos de ajuste y adaptación.

En el entorno de los países federales, el sistema de financiación de las CCAA español es, lamentablemente, una anomalía. Una anomalía en cuanto al tema que nos ocupa, que es el de la nivelación, pues sus resultados no responden a ningún criterio objetivable de equidad. Y una anomalía también por la insuficiencia de mecanismos de poder a disposición de las CCAA para hacerse corresponsables de los temas que les afectan directamente en el ejercicio de su autonomía.

En el apartado tercero nos ocuparemos de la experiencia que aportan los países de nuestro entorno sobre el tema de la nivelación de recursos de los estados subcentrales , para pasar en el apartado cuarto a hacer algunas recomendaciones para la reforma en curso del sistema de financiación de las CCAA español. Cerraremos con unas consideraciones finales.

1. Los principios de equidad, eficiencia y autonomía

1.1. Equidad y eficiencia en la teoría del federalismo fiscal

En la teoría clásica del Federalismo Fiscal, el principio de “equidad fiscal” entre los Gobiernos subcentrales (Provincias, Estados, Landers, Cantones, Comunidades Autónomas….) deriva del principio de “equidad horizontal individual”, que surge de la teoría normativa de la imposición en el marco de la economía del bienestar: de ella se derivan los dos objetivos tradicionales de “equidad horizontal” y “equidad vertical”².

Aquí entendida como el “tratamiento desigual de los desiguales” que es el componente redistributivo de la imposición. Ambos objetivos (la equidad horizontal y la vertical) continúan informando en la medida de lo posible la aplicación práctica de los sistemas impositivos modernos.

En este marco, la equidad horizontal de la imposición: “tratar igual a los iguales” – en todos los aspectos considerados relevantes – se presenta como una condición para la maximización de la función social del bienestar.

Como es bien conocido, fue el economista americano James Buchanan quien, en 1950, se preguntó por el cumplimiento de este principio en un estado federal compuesto cuyas jurisdicciones son, inevitablemente, distintas en su capacidad fiscal en razón de sus diferentes recursos económicos y sociales. El argumento es bien conocido³: Dos personas iguales en todas sus circunstancias y también sujetas a iguales estructuras impositivas pueden, sin embargo, disponer de un nivel de servicios públicos (o posibilidad de acceso a un nivel de servicios públicos) diferente por el mero hecho de residir en dos jurisdicciones distintas. La jurisdicción más rica podrá ofrecer en su conjunto más servicios públicos que otra más pobre⁴; luego ambas personas, aunque iguales en sus contribuciones impositivas, tendrán acceso a un nivel distinto de servicios públicos. Es decir, en esta situación, quiebra el principio de equidad horizontal entre personas de un mismo estado federal.

Además, y éste era el objetivo principal del análisis de Buchanan, en un contexto de movilidad del trabajo dentro del estado federal, estas diferencias en los servicios accesibles a los ciudadanos pueden dar lugar, en especial si son persistentes en el tiempo, a desplazamientos de éstos a otras jurisdicciones con el fin de aprovechar las ventajas relativas (o evitar las desventajas) que consideren que pueden obtener⁵. Así pues, desde el punto de vista de la asignación óptima de los factores de producción dentro de un estado federal, éstas migraciones inducidas pueden no ser “eficientes”, puesto que no necesariamente se dirigen a los lugares o sectores económicos donde son más productivos. Quiebra por lo tanto también el principio de eficiencia económica dentro de un estado federal.

En este contexto, transferencias que igualen, o tiendan a igualar, la capacidad fiscal de las jurisdicciones, sirven tanto al objetivo de mejorar la equidad horizontal entre los individuos como la eficiencia en el conjunto del país. Incidentalmente éste sería un caso en que el par eficiencia-equidad pueden mejorar juntos y no suponen, como es más habitual, un “trade-off” entre ambos.

Obsérvese que las transferencias de igualación que se postulan no son las que igualan completamente la capacidad fiscal de los distintos gobiernos subcentrales sino sólo aquellas que sean necesarias para evitar la movilidad de los factores inducida por las diferencias fiscales individuales de los residentes⁶.

³ Ver Boadway y Shah (2009), por ejemplo.

⁴ La diferencia puede surgir también, evidentemente, por las diferencias en los costes de los servicios públicos.

⁵ Buchanan supone que, en la decisión para su desplazamiento, los individuos toman en consideración no sólo sus oportunidades para obtener la mejor remuneración posible por su trabajo, sino también los “residuos fiscales netos”, es decir la diferencia entre la contribución por impuestos y los servicios públicos que obtiene de éstos, en una jurisdicción concreta.

El planteamiento de Buchanan se refiere al objetivo de eficiencia en el marco de la asignación óptima de los factores de producción en su localización tanto sectorial como espacial dentro de un país. Ésta es una cuestión importante para el crecimiento económico y que los economistas no han dejado de analizar desde entonces.

El propio Buchanan, 48 años más tarde (Buchanan J.M y Musgrave R.A. 1999), refiriéndose a la relación entre la eficiencia económica y las transferencias de igualación en una federación, acepta su utilización para conseguir “algún tipo de igualación aproximada de la capacidad fiscal”, aunque la cuestión crucial, a su entender sigue siendo la de que “desear o no, tener un conjunto de subvenciones igualadoras en las unidades de una federación, dependerá de si se desea o no poner toda la carga del ajuste en la movilidad de sus factores o bien si ésta quiere compensarse en alguna medida".

A continuación apunta al impacto negativo que las transferencias de igualación, si permanecen demasiado tiempo, pueden tener en las jurisdicciones receptoras, al situarlas en una posición de dependencia continua de éstas, por lo que, en el medio o largo plazo, frenar en exceso el ajuste mediante la movilidad de los factores, tiene consecuencias en el conjunto del sistema económico de la federación.

En la extensa literatura sobre el tema del impacto económico de las transferencias de nivelación se han estudiado otros efectos negativos que pueden incidir por otras vías. Por ejemplo, Albouy (2012), argumenta que la corrección de los residuos fiscales mediante transferencias de nivelación, al frenar la movilidad de los trabajadores desde jurisdicciones de mayor a menor productividad media, tiene como consecuencia una localización excesiva de la población en las jurisdicciones menos productivas. Con ello se frena la eficiencia y el crecimiento económico del conjunto de la federación.

Weingast (2009) detecta efectos desincentivadores al desarrollo económico de una federación debidas a las transferencias de nivelación como consecuencia del “efecto 1/n”. Así, si una región promueve y financia con sus recursos políticas impulsoras del crecimiento económico, acaba beneficiándose solo de la enésima parte (para simplificar, si la nivelación es total) del retorno fiscal derivado de su esfuerzo. Ello conlleva un desincentivo con efectos sobre el crecimiento económico a medio plazo.

Desde una perspectiva diferente, el criterio de una mayor eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos en un contexto federal, se basa también en la mayor capacidad de los gobiernos subcentrales para satisfacer las necesidades y preferencias de los ciudadanos, en tanto que contribuyentes, al estar más cerca y por lo tanto conocer y comprender mejor dichas necesidades y preferencias⁷.

⁶ Ello es así porque lo que determina los residuos fiscales netos de los habitantes de una jurisdicción es la distribución de la renta en la jurisdicción y no el valor de su renta media por habitante.

Como veremos más adelante, esta mayor eficiencia exige, y/o presupone, que los gobiernos disponen de autonomía clara en aquellas áreas que son de su competencia, lo que conlleva a su vez la capacidad de determinar su presupuesto final, tanto en ingresos como en gastos, es decir que dispongan de margen significativo para adoptar políticas fiscales diferentes en el cumplimiento de sus competencias.

De nuevo las consideraciones de eficiencia en el uso de los recursos fiscales, ponen de relieve que existen límites al impacto beneficioso de las transferencias intergubernamentales, aunque la literatura no es aquí tan concluyente.

Como explican Duran y Esteller (2005) la movilidad (potencial) de las bases impositivas de cada jurisdicción puede tener influencias negativas sobre el nivel de actividad del sector público, incluido el nivel de redistribución personal que se puede alcanzar. Por otro lado, señalan, “la descentralización impositiva puede generar beneficios mediante la mejora de los procesos de rendición de cuentas, a través de la propia movilidad de los factores productivos sometidos a gravamen o bien a través de la comparación relativa de la actuación de los gobernantes por parte del electorado”.

También para Bucovetsky & Smart (2006) un sistema de igualación total tiene como consecuencia una presión fiscal superior a la óptima. La alternativa que plantean es un modelo de nivelación parcial por una fracción que cumpla determinadas propiedades desde el punto de vista de la eficiencia. También indican que una de las mayores fuentes de ineficiencia se encuentra en cierta competencia fiscal entre jurisdicciones. Así, la jurisdicción que baja sus tipos impositivos atrae una mayor base fiscal que mitiga la pérdida de ingresos derivada de la rebaja de tipos, pero a costa de reducir las bases fiscales y los ingresos de otras jurisdicciones, con efectos indeseables sobre el crecimiento económico del conjunto de la federación.

Dentro de la Unión Europea también se han analizado estos aspectos en el marco de la experiencia de los fondos estructurales y de cohesión y de las ayudas en la política regional en general. La mayoría de los análisis coinciden en señalar que existen límites a la efectividad de dichas transferencias, límites que vienen fijados, bien por el nivel de desarrollo del “capital institucional y humano” de las regiones receptoras (Rodriguez-Posé, 2013 y OCDE/KIPF 2016), bien por el grado en que la aportación de las regiones “pagadoras” no debe resultar en una pérdida de su propia capacidad de crecimiento, lo que podría incluso llegar a promover una “convergencia de la pobreza” (Banco Central Europeo, 2009),

⁷ El origen de esta interpretación es el conocido “Teorema de la descentralización de Oates” y es también la base del principio de “subsidiaredad”, entendido como la asignación de la responsabilidad para la provisión de un bien o servicio público al menor nivel de gobierno compatible con el ámbito de recepción del beneficio de dicho bien o servicio público.

Mikel Landabaso, (2012) constata que las políticas tradicionales de transferencias de recursos no han sido todo lo efectivas que hubiera sido necesario y defiende que la política de desarrollo regional, si pretende tener un impacto duradero, debería orientarse, “a compartir los esfuerzos de crecimiento y a ayudar a las regiones a ayudarse a ellas mismas, y no a una redistribución per se”. También los trabajos de Becker, S. O. y otros (OCDE, 2016) apuntan decididamente en la misma dirección.

Así pues, y recapitulando, el análisis de las ganancias o pérdidas relativas de eficiencia en un contexto federal, identifica dos conjuntos de cuestiones: un primer grupo que podríamos llamar de “eficiencia-país”, relacionado con la capacidad de crecimiento, como por ejemplo la movilidad de los factores, la adecuación de los gobiernos subcentrales a las preferencias de los ciudadanos, y los comportamientos de los individuos y las empresas en relación a las políticas fiscales de los gobiernos; y un segundo grupo de cuestiones, que podríamos llamar “eficiencia-responsabilidad fiscal” que se refiere a los propios comportamientos fiscales de los gobiernos y sus consecuencias.

1.2. El principio de autonomía: interrelación con los principios de equidad y eficiencia

La realidad política que subyace en el tratamiento clásico de las cuestiones de eficiencia y equidad es la de países de tradición federal arraigada, en los que efectivamente existen jurisdicciones con capacidades fiscales diferenciadas.

En este sentido, el planteamiento de Buchanan puso de relieve una cuestión adicional: la necesidad de ampliar el alcance de los conceptos de equidad y eficiencia – y por lo tanto las recomendaciones de política económica que la teoría económica pueda ofrecer – cuando la realidad institucional de un país es la de tipo federal.

Se entiende que la característica esencial de un estado federal es la existencia de “dos niveles de gobierno constitucionalmente establecidos, con cierta autonomía real de uno respecto del otro y que son directamente responsables delante de sus respectivos electores”⁸.

Los criterios de eficiencia y equidad deben pues analizarse también a la luz de su incidencia en el nivel deseado de autonomía real. Esta consideración es crucial puesto que los gobiernos subcentrales deben responder delante de unas personas que, en expresión de Musgrave (1999), tienen dos roles simultáneos: en tanto que “grupo” que tiene su propio gobierno y en tanto que “co-ciudadano” en relación a un ámbito más amplio que es el federal.

Ambas consideraciones, la de equidad y la de eficiencia deben poder encontrar el equilibrio necesario para preservar un cierto grado de autonomía real, sin cuya presencia la cuestión se plantearía no en los términos económicos y políticos propios del funcionamiento de un estado federal, sino en el de las técnicas a aplicar para conseguir una descentralización administrativa mejor o peor organizada.

Anderson, George (2008). No subrayado en el original.

Existe evidencia empírica aportada por trabajos recientes en el marco de la OECD/KIPF (2016) que establecen una relación positiva, aunque decreciente a partir de un cierto nivel, entre descentralización –entendida aquí como mayor nivel de autonomía - , crecimiento a largo plazo y mejor comportamiento fiscal; esta relación positiva es más fuerte con los indicadores de descentralización tributaria que con los indicadores de descentralización del gasto.

Son resultados que exigen cautela, en cuanto a la dirección causa- efecto de las correlaciones encontradas, pero que sugieren claramente que las razones señaladas de eficiencia-país y eficiencia responsabilidad fiscal, asociadas a un cierto nivel de autonomía tributaria, están presentes e inciden en el nivel de actividad económica y de salud fiscal de los países federales analizados.

Además, estudios realizados también por la OCDE (2016) y otros autores como el ya citado Rodriguez-Pose, desde un enfoque distinto, concluyen que en relación al comportamiento fiscal de un país, más relevante aún que el nivel de descentralización efectivo garantizado constitucionalmente, lo es la coherencia interna de su “constitución fiscal” – entendida ésta como el conjunto de reglas derivadas de sus leyes fundamentales que enmarcan el desarrollo de las relaciones intergubernamentales en un país.

En este punto es relevante recordar que, en la realidad de los países federales modernos, los recursos de los gobiernos subcentrales son, en esencia, de dos tipos: los impuestos recaudados en su territorio y las transferencias de otros gobiernos , Su peso relativo es determinante, por cuanto ambas fuentes tienen impactos y consecuencias distintos, tanto a corto como a largo plazo.

De hecho, la combinación de impuestos – incluidas la capacidad normativa y de gestión asociadas – y de las transferencias intergubernamentales–incluidas las condiciones a ellas asociadas -, determina cuestiones tan relevantes como el grado real de autonomía, el nivel de responsabilidad delante de los electores, la estabilidad financiera o la eficiencia en el uso de los recursos disponibles.

Es un hecho que la presencia de las transferencias de igualación ha ido en aumento en muchos países por varias razones: la propia expansión de las funciones del Estado, que ha generado un aumento de los procesos de descentralización, incluso en Estados de tipo unitario; la expansión del estado del bienestar, puesto que los gobiernos subcentrales de muchos países tienen funciones importantes, entre otras, en educación, servicios sociales y salud; también ha aumentado la preocupación por las cuestiones de desigualdad y cohesión social dentro de los propios estados federales.

⁹ La mayoría de los gobiernos subcentrales pueden, también, recurrir al endeudamiento. Sin embargo, y a pesar de su importancia en la situación actual en España, no trataremos aquí este tema, aunque procede recordar que la propensión a endeudarse más o menos y a cumplir en mayor o menor medida con los objetivos de déficit y deuda acordados, está también relacionado con el conjunto de todos los elementos que conforman el marco fiscal de un país, y por lo tanto también con el grado de autonomía fiscal del que disponen dichos gobiernos. Ver Delgado Téllez y otros (2015)

El progresivo aumento de las transferencias de igualación en la mayoría de países federales en los últimos 50 años, se ha basado en la lógica política, inherente a un país federal, que apela a que todos los gobiernos subcentrales dispongan de la capacidad financiera “suficiente” para hacer frente a sus responsabilidades, de acuerdo con el reparto de competencias establecido en cada momento.

Además, las transferencias de nivelación / igualación permitirían asegurar que en el conjunto de la federación, todos los ciudadanos tienen acceso a derechos básicos de tipo económico y social que, en la medida que algunos de ellos son competencia de los gobiernos subcentrales, deben poder contar con recursos suficientes sin tener que ejercer una presión fiscal excesiva sobre sus propios ciudadanos. Reconocemos en este segundo argumento la influencia del principio de equidad horizontal individual que hemos señalado al comienzo de este apartado, puesto que es un principio que apela a un sentimiento básico de justicia personal, no de economía, que es fácil de postular y comprender por la mayoría de las personas pero al que es difícil dotar de mecanismos e instrumentos que lo hagan operativo¹⁰.

Estas dos razones que, siguiendo a Courchene (1984) podríamos llamar “de federación” y “de ciudadanía”, no son estrictamente económicas sino políticas por lo que se fundamentan, en último término, en la capacidad de generar consensos suficientes en su formulación y aplicación concreta.

3 . La nivelación de recursos en el federalismo comparado

En el apartado anterior se ha argumentado que tanto las razones de eficiencia (de país y de responsabilidad fiscal), como las de equidad (federación y ciudadanía), se han materializado, en la mayoría de los países federales más relevantes, en transferencias de igualación con nivelación parcial (Leon, S., 2015). Las excepciones serían, más que dos países, dos subcontinentes. Australia, donde prevalece el objetivo de nivelación total, y EEUU, donde al contrario no existen transferencias de nivelación no condicionadas aunque sí específicas, para objetivos concretos.

La experiencia de otros países federales ofrece un conjunto de buenas prácticas a tener en cuenta. Las instituciones y normas de carácter federal de los que se han dotado países como Alemania, Canadá o Suiza favorecen un equilibrio de poderes entre niveles de Gobierno y han probado ser un buen instrumento para lograr consensos sociales estables. Estos tres países tienen recogidos en la Constitución los principios básicos de su sistema de financiación, entre ellos los que se refieren a las transferencias de nivelación.

¹⁰ En cualquier caso, y en relación a la imposición personal sobre la renta y la riqueza, todos los países han incorporado mecanismos para delimitar las distintas circunstancias que, de no ser tenidas en cuenta, podrían vulnerar significativamente este principio.

En Alemania el Bundesrat o Senado Federal tiene poco poder legislativo, pero en cambio ejerce un veto absoluto sobre la legislación que afecta a los intereses vitales de los Lander. Todos los temas de ingresos requieren el consentimiento del Bundesrat, y también la fórmula de nivelación, que funciona bajo el criterio general de “asegurar unifomidad en las condiciones de vida en los distintos Lands”.

En 1999 los Lands más ricos impugnaron la fórmula de nivelación vigente, argumentando que “hacía falta crear competencia ente los diferentes estados, para asegurar que el sistema propicie la innovación”. A partir de este recurso se estableció constitucionalmente el llamado Pacto de Solidaridad II, que fija un límite a la aportación a la nivelación de los Lands ricos, de modo que sus recursos finales por habitante quedan por encima de la media. Los Lands ricos redujeron su aportación, y se aumentó en correspondencia la aportación del Bundestat a los demás Lands que de otra forma habrían perdido recursos.

En un sistema de nivelación basado en las transferencias entre landers, un sistema “fraternal” o Robin Hood, el elemento más débil es el tratamiento excesivamente favorable dentro del cálculo de necesidades (factor multiplicador del 35% sobre la población) a las 3 ciudades-estado, Hamburgo, Bremen y Berlín. A ello hay que añadirle, en especial desde la Unificación, la proliferación de transferencias verticales que generan complejidad, falta de transparencia y una notable distorsión en la ordenación de recursos entre lands.

Aún así, tal como señala Angel de la Fuente (2017) en relación a las transferencias verticales y en comparación con el caso español, “en el caso alemán los criterios son más claros (básicamente ayudar a los nuevos estados del Este a superar sus desventajas de partida) y las transferencias nacen ya con un perfil decreciente…”.

El sistema Canadiense tiene un mecanismo de nivelación parcial muy claro, que consiste en que los territorios cuya financiación queda por debajo de un determinado importe per cápita definido, reciben del Gobierno federal una transferencia de nivelación que sitúa sus recursos a dicho nivel. Por otra parte, los estados cuya capacidad fiscal queda por encima del mencionado estándar, se quedan íntegramente con sus recursos.

Suiza es otro ejemplo de país de tradición federal que tiene establecido un sistema de nivelación parcial. El sistema suizo está basado en transferencias horizontales de los cantones más ricos a los menos ricos, para que éstos últimos dispongan de recursos para financiar sus competencias básicas. El sistema se completa con unas transferencias verticales destinadas a cubrir necesidades específicas.

El funcionamiento del modelo Austríaco es también parecido a los anteriormente descritos. En definitiva, la mayoría de países con estructura y tradición federal, con la excepción de Australia, que nivela la totalidad de los recursos, tienen modelos de nivelación parcial.

Aunque en su aplicación todos ellos presenten dificultades, éstas no ponen en cuestión el principio de nivelación en el que se basan. Y ello es así porque su legitimidad emana del propio pacto social y territorial alcanzado.

4. Recomendaciones para la reforma de la financiación autonómica

Según se desprende de la evidencia comparada, para que un estado federal o federalizante funcione satisfactoriamente tiene que asentarse en una sólida arquitectura institucional. Si los equilibrios entre poderes y las reglas de juego no son ampliamente consensuadas entre los distintos niveles de gobierno, los resultados pueden quedar muy lejos de los deseables.

Ni el modelo de financiación vigente en España ni los que le han precedido se han ajustado a ningún criterio claro ni razonable de equidad. El modelo de 2009 representa no obstante un paso adelante importante respecto a los anteriores en diversos aspectos, entre los que destacan dos: la cesión de tributos y la nivelación.

En el tema de la nivelación, que es el que nos ocupa, el modelo introduce el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) que reparte de forma igualitaria el 75% de los recursos tributarios de las CCAA. Dicho porcentaje aproxima el que, del total de sus recursos, destinan las Comunidades a financiar los servicios fundamentales del estado del bienestar: sanidad, educación y servicios sociales.

Como es bien sabido, al FGSPF se le añadieron otros fondos que desvirtuaron totalmente los resultados, de manera que el modelo de 2009, aún conteniendo un Fondo de nivelación parcial claro, éste no juega ningún papel y el resultado final no acaba reflejando ningún criterio de equidad.

Ello ha propiciado lógicamente la postura crítica de una mayoría de CCAA y complicado, en un contexto de grave crisis económica y tensiones financieras, el diálogo argumentado entorno a la financiación autonómica.

La realidad descrita no puede atribuirse naturalmente al carácter idiosincrásico de los españoles. Lo que diferencia a España de otros estados federales es simplemente la ausencia de un marco institucional adecuado, pues en paralelo a la descentralización de las competencias del Estado no se han creado las instituciones para el funcionamiento de una gobernanza multinivel.

Una federación requiere que el poder sea compartido, de modo que el estado federal central no pueda imponerse en cuestiones que afectan plenamente a los estados federados. Ninguna de las piezas del sistema de financiación debería ser ajeno, no ya a la negociación, sino al conocimiento transparente y accesible de toda la información en la que se basa.

El caso español presenta serias deficiencias en este sentido. El camino a recorrer sin embargo está claro, y viene marcado por la experiencia de los estados federales que nos han de servir de referencia. No nos encontramos ante un modelo cerrado, hay variantes en muchos aspectos, pero la condición en la que coinciden todos ellos es la de haberse provisto de una reglas de consenso básicas y sólidamente establecidas.

El Informe de la Comisión de Expertos de julio de 2017 propone la sustitución del entramado de fondos del modelo actual por un Fondo Básico de nivelación, más un segundo fondo a través del cual el Gobierno Central podría aportar, con criterios de nivelación claros, recursos adicionales. El Informe deja no obstante abierto a la decisión política el grado final de nivelación del modelo.

Las recomendaciones de la Comisión también incluyen la supresión de forma escalonada del llamado Fondo de Suficiencia Global o del statu quo. Como su nombre indica, este Fondo está destinado a mantener en el tiempo una determinada asignación de recursos por CCAA que se corresponde con el punto de partida histórico del cálculo de necesidades (coste efectivo de los servicios), pero no con los cálculos de necesidades actualizados. La eliminación de este fondo permitirá al modelo reflejar de una vez un criterio de equidad consistente.

Una vez acordado el grado de nivelación del modelo y eliminada la cláusula del statu quo, queda aún una tercera pieza importante para que el engranaje de la nivelación no chirríe. Se trata de cómo calcular la variable correctora que permite pasar de la población total de cada CA a la “población ajustada”, que es la que sirve de referencia para el reparto de recursos.

El ajuste tiene como objetivo capturar las diferentes necesidades de financiación por unidad de población entre CCAA que derivan de las diferencias de costes de provisión de los servicios. Entre ellas, en los sucesivos modelos de financiación, la principal variable considerada es la estructura demográfica, aunque con un peso mucho menor se tienen en cuenta también variables geográficas como la insularidad, o la dispersión poblacional.

La experiencia internacional de los países federales pone de relieve que la mayoría de los que nos sirven de referencia han optado bien por basarse en la población sin corrección alguna, como Canadá, o realizando ajustes mínimos, como en los casos de Alemania, Suiza o Austria. La excepción es Australia, en donde se incorporan decenas de variables en el cálculo.

No es éste el lugar de entrar a fondo en un tema del que existe amplísima literatura. Pero sí de poner de relieve que dicha literatura muestra que cualquiera que sea la fórmula de cálculo de necesidades de gasto que se adopte, por sofisticada que sea, conducirá a un resultado solo aproximado, nunca lo suficientemente robusto para no ser cuestionable. Ésta es una razón más por la que entendemos que ningún modelo debería fijarse un objetivo tan rígido como la igualación total, sino que, cualquiera que sea el grado de nivelación deseado, éste debe formularse con flexibilidad en su arranque y en su evolución.

Un ejemplo perfecto de las dificultades de medición de la “población ajustada” la encontramos en el propio caso español. Cada territorio reclama mayor peso de las variables que les pueden favorecer, sin que a menudo venga avalada por la evidencia empírica. Y paradigmática resulta ya la resistencia a la eliminación de la cláusula del statu quo por parte de las CCAA a las que les favorece, lo que no deja de ser una enmienda a la totalidad a la fórmula de cálculo de necesidades del modelo.

Y, en cambio, otras variables que afectan significativamente los costes de provisión, como los precios y los salarios, no están incorporados en las fórmulas de cálculo de necesidades. El Informe de la Comisión de Expertos lo considera razonable pero precipitado, porque no está suficientemente estudiado. Si se persiste en el objetivo de ajustar la población a las necesidades, se deberían estudiar e incorporar, como en Australia, lo que sin duda mejoraría substancialmente el ajuste a las necesidades reales. A este respecto, los trabajos de Perez y Cucarella (2015) y Vilalta (2015) son relevantes y ofrecen resultados alentadores por su solidez y viabilidad práctica.

Resulta particularmente cuestionable la postura de aquellos que defienden la igualación total de recursos por unidad de necesidad, es decir, la nivelación total, y en cambio omiten en su argumentario que entre las mayores diferencias de costes entre CCAA, están las que provienen de las diferencias de precios y salarios entre ellas.

Un modelo de nivelación total que no incorpora estas variables en realidad es un modelo que “sobrenivela” de forma significativa, es decir, que acaban teniendo menos financiación aquellas CCAA que más recursos aportan al sistema. Finalmente, también contribuye a sobrenivelar la no consideración de los costes asociados a la densidad de las grandes regiones metropolitanas, a diferencia de lo que hacen otros países, incluso con una ponderación excesiva, como es el caso de Alemania.

5. Conclusiones

Debería producirse cuanto antes un gran pacto de Estado en torno a los principios básicos de un sistema de financiación de carácter federal, y para la creación de un marco institucional adecuado. Un pacto de Estado que alcance al Gobierno Central, los gobiernos subcentrales, y los grandes partidos políticos.

La presencia de todas las partes en el pacto minimiza los riesgos de parcialidad en las decisiones, compensando las tendencias hacia un federalismo excesivamente escorado tanto al centro como a las periferias. Caso de darse diferencias acusadas en las preferencias del votante medio de alguno de los estados en relación a los demás respecto al grado de autonomía deseable en aspectos centrales del modelo, la solución conveniente podría ser un cierto grado de asimetría.

Los principios pactados pasarían a formar parte del acervo de legislación básica del Estado español y, por emanar de un gran pacto multinivel, favorecerían la cohesión territorial y la estabilidad en el tiempo de dichos principios. La discusión sobre la asignación de competencias acordada y los principios básicos de financiación solo deberían poder reabrirse ante circunstancias excepcionales.

Los criterios que han de regir las transferencias de nivelación horizontal están en el núcleo duro del contrato que debe establecerse para asentar un modelo sólido de convivencia territorial. La legitimidad del modelo emana del propio contrato, sin que puedan evitarse los juicios de valor entre los grados deseados de eficiencia y equidad, o las preferencias sobre qué nivel de gobierno debe idealmente hacerse cargo de los distintos tipos de gasto o de las distintas fuentes de ingresos.

La experiencia de otros países federales ofrece un conjunto de buenas prácticas a tener en cuenta. Las instituciones y normas de carácter federal de los que se han dotado países como Alemania o Canadá favorecen un equilibrio de poderes entre niveles de Gobierno y han probado ser un buen instrumento para lograr consensos sociales estables. La reforma ha de hacerse con una perspectiva de medio plazo, y unos mecanismos compensatorios suficientes para que el pacto sea asumible por todos.

A lo largo de estas páginas se han aportado argumentos favorables a que el nuevo modelo que se apruebe sea de nivelación parcial. Se ha argumentado que equidad no es sinónimo de igualdad.

Así lo han entendido la mayoría de estados federales maduros, con la excepción de Australia. Y ello se explica porque muchos de estos países tienen una tradición y una cultura federal más arraigada que la española, lo que lleva aparejado la preservación de un margen elevado de autonomía financiera de los distintos territorios que componen la federación.

La literatura teórica y la evidencia empírica han tratado profusamente el equilibrio en el binomio equidad/eficiencia. En las páginas anteriores nos hemos referido a estudios que muestran que un modelo de nivelación parcial es el que permite un mejor equilibrio. Y ello es así porque la convergencia entre regiones y con ella la convergencia en los niveles de bienestar de sus ciudadanos se garantiza mejor en un sistema adecuado de incentivos y de asignación eficiente de los recursos públicos y privados.

El grado de nivelación además no es una cuestión aislada dentro del modelo de financiación. El efectivo cumplimiento del objetivo de nivelación requiere que otras piezas del modelo, particularmente el cálculo de necesidades, estén muy bien afinados. Y también otros como la capacidad fiscal normativa.

Políticamente, son numerosas las CCAA poco favorables a la nivelación parcial, o a la introducción de variables nominales como precios en los cálculos de necesidades. En las reformas de la financiación territorial es fácil identificar ganadores y perdedores, si las reformas se pretenden llevar a cabo sin transiciones y equilibrios adecuados.

En este documento se argumenta que la competición que hay que ganar es otra, en la que se imponga una visión global del modelo territorial de futuro, y en el que todos los territorios salgan ganando, porque no se trata de un juego de suma cero si se actúa cooperativamente. Consolidar un estado federal no es un objetivo compartido con igual intensidad por todos, al igual que no lo era en su momento la apetencia de autogobierno, pero el punto de encuentro va en la dirección federal.

El modelo de 2009 estableció el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales y la lógica de la nivelación parcial, garantizando la igualdad de acceso de todos los españoles a los servicios básicos del estado del bienestar. El nuevo modelo, tal y como recomienda la comisión de Expertos, debería pivotar también sobre un Fondo Básico.

Ahora se trata de consolidar el camino trazado por el sistema de 2009. El país está preparado para un modelo claro y transparente de nivelación parcial, tanto desde el nivel político como del académico, dos visiones que deben armonizarse para acometer una buena reforma, tal como demuestra la experiencia internacional.

A este respecto cabe recordar que la encuesta de la Red de Investigadores en Financiación Autonómica y Descentralización Financiera en España, RIFDE (2012) daba como resultado que solo un 35,4% de los encuestados estaban a favor de la nivelación plena, frente a un 56,3% que estaban a favor de la nivelación de los servicios del estado del bienestar, y un 8,3% en favor de una nivelación menor.

En definitiva, sería conveniente dejar de invocar el mantra de la igualdad nominal en la financiación de los gobiernos subcentrales, y afrontar la compleja realidad del modelo territorial español desde la experiencia de los países que nos pueden servir de referencia. Estamos ante una de las principales reformas estructurales pendientes, que requiere no solo de un pacto fiscal, sino de un pacto federal más amplio. Un consenso en el que todos los territorios se puedan sentir cómodos, y permita alcanzar la necesaria y anhelada racionalidad, tranquilidad y estabilidad en la financiación territorial en nuestro país.

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