Fedea Policy Papers - 2020/20

Sobre el sistema de financiación foral: notas para un debate necesario

Angel de la Fuente (FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC))

(versión revisada)

fedea

Las opiniones recogidas en este documento son las de sus autores y no coinciden necesariamente con las de FEDEA.

Angel de la Fuente FEDEA e Instituto de Análisis Económico (CSIC)

versión revisada, febrero de 2022

Resumen

En este trabajo se analizan críticamente algunos aspectos del diseño y funcionamiento del sistema de financiación foral, con especial atención al cálculo del cupo vasco y la aportación navarra y a los ajustes a consumo de los impuestos indirectos, y se avanzan algunas propuestas para resolver los problemas detectados. El estudio muestra que algunas variables importantes para estos cálculos se definen de una forma técnicamente mejorable y/o no se miden correctamente en la práctica, lo que sesga sus resultados, generalmente a la baja. Por otra parte, se argumenta que sería necesaria una mayor transparencia en relación con tales cálculos y que habría que actualizar algunos aspectos del Concierto y el Convenio para adaptarlos a la realidad actual de un sistema autonómico que sólo comenzaba a ponerse en marcha en el momento en el que el sistema foral tomó su forma actual. Finalmente, se recomienda introducir algunas mejoras técnicas que, entre otras cosas, acerquen el reparto de los impuestos indirectos al del consumo relevante, reduzcan la sensibilidad de los resultados al momento exacto en el que se produce la renovación del cupo y la aportación y permitan un mejor reparto del riesgo macroeconómico entre las administraciones implicadas.

Palabras clave: concierto vasco, convenio navarro, cupo, aportación Clasificación JEL/JEL classification: H77 Key words: regional financing in the Basque Country and Navarre

^* Este trabajo ha sido financiado en parte por el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad a través del proyecto ECO2017-87862-P. Agradezco los comentarios y sugerencias de Julio López Laborda, Jorge Onrubia, Ana Santiuste, Luis González-Calbet y Javier Pérez.

Índice

1. Introducción 2 2. ¿Cómo funciona el sistema foral? Una visión de conjunto y algunos datos básicos 3 3. La valoración de las cargas no asumidas 6 4. El tratamiento de la nivelación regional 11 5. El ajuste a consumo del IVA y los Impuestos Especiales 14 - El ajuste a consumo de los Impuestos Especiales 20 - ¿Es posible afinar el procedimiento de ajuste? 22 6. Otros aspectos del cálculo del cupo y la aportación 25 6.1. El ajuste por impuestos directos concertados 25 6.2. El ajuste por tributos no concertados e ingresos no tributarios 27 6.3. El índice de imputación 30 6.4. Actualización del cupo y la aportación 31 7. Conclusión 31 Anexo 1: Ingresos y gastos del subsector Estado 35 Anexo 2: Detalles del cálculo de las cargas asumidas con datos de 2017 38 1. Altas Instituciones del Estado 38 2. Asuntos Exteriores y Defensa 39 3. Ministerio de Presidencia y para las Administraciones Territoriales 39 4. Justicia e Interior 40 - Nota: Programa 123B de Seguridad Vial 43 - El tratamiento de las competencias de seguridad en las leyes del cupo y en el Acuerdo de 2015 de la CC 43 5. Sanidad y Servicios Sociales 44 6. Educación y Cultura 46 7. Fomento 49 8. Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente 50 9. Energía, Turismo y Agenda Digital 52 10. Economía, Industria y Competitividad 53 - La curiosa transferencia de las competencias de I+D 54 11. Empleo y Seguridad Social 56 12. Hacienda y Función Pública, excepto gastos generales 58 13. Algunos cálculos auxiliares 59 14. Clases pasivas, fondo de contingencia y otros gastos generales 61 15. Relaciones financieras con las Administraciones Territoriales 63 Anexo 3: El ajuste a consumo del IVA y los Impuestos Especiales 64 Referencias 70

1. Introducción

El sistema de concierto o convenio que regula la financiación de las comunidades forales sigue una lógica muy distinta de la del sistema de financiación de las comunidades de régimen común. A diferencia de lo que sucede en el resto de España, las haciendas forales recaudan la práctica totalidad de los tributos (excluyendo las cotizaciones sociales) y transfieren después al Estado una parte de sus ingresos para ayudar a financiar aquellas competencias que no han sido asumidas por estas comunidades o por sus corporaciones locales. Esta transferencia se conoce como “cupo” en el caso vasco y como “aportación” en el navarro. Los principios en los que ha de basarse su cálculo se establecen en las propias leyes del Concierto y el Convenio¹ y los detalles se concretan después, en principio cada cinco años, en las llamadas leyes del cupo y en los acuerdos Estado-Comunidad Foral de Navarra en los que se fija la aportación.² En cada una de estas leyes o acuerdos se cuantifica el pago correspondiente al año base o inicial del quinquenio y se establece un índice de evolución que sirve para actualizar el pago año a año durante el resto del período en función de la evolución de los ingresos tributarios no cedidos del Estado.

El sistema de financiación foral ha recibido numerosas críticas en la literatura hacendística por su opacidad y por sus resultados financieros, que algunos autores consideran poco razonables. En los últimos años, estas críticas se han ido extendiendo desde los especialistas académicos a otros círculos, incluyendo la Comisión de Expertos para la reforma de la financiación autonómica (CERFA, 2017) y sectores cada vez más amplios de la opinión pública. El sistema ha sido cuestionado ante el Defensor del Pueblo y el Consejo de Transparencia (CT). Aun declinando interponer un recurso de inconstitucionalidad, la primera institución ha publicado una resolución muy crítica con el funcionamiento del sistema de concierto.³ Por su parte, el CT (2017) ha reafirmado el derecho de los ciudadanos a acceder a la información relevante sobre el sistema de financiación foral en una resolución que ha sido refrendada por una sentencia judicial tras el recurso contra la misma presentado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública.⁴ Sin embargo, ninguna de estas resoluciones o sentencias está escrita en unos términos lo suficientemente precisos como para obligar al Gobierno a hacer público el detalle del cálculo del cupo y la aportación, por lo que no ha sido posible hasta el momento examinar los cálculos y valorar su corrección técnica.

¹ El Concierto y el Convenio actuales son esencialmente los aprobados en 2002 y 1990 respectivamente (BOE, 2002 y 1990) con modificaciones menores. Las versiones actualmente en vigor de estas normas se recogen en BOE (2017a) y BOE (2015). A su vez, el Concierto de 2002 es muy similar al de 1981 (BOE, 1981) aunque con una duración indefinida frente a los 20 años de su antecesor.

² Para el período actual véase BOE (2017b) y CC (2017).

A título de ejemplo, en la p. 5 de la resolución (DP, 2018) se dice lo siguiente: “Esta institución no sostiene que la Ley 11/2017 [del cupo] sea un modelo de claridad y trasparencia, ni que contenga una descripción documentada y plausible de cómo se han calculado las cargas asumidas y no asumidas, ni que la aplicación de la Ley tome como punto de partida cifras que sí se corresponden fielmente con los gastos reales de Estado; tampoco se sostiene que la Ley 11/2017 incorpore ajustes conforme a coeficientes muy próximos a la realidad. Lo que se sostiene aquí es que la Ley 11/2017 no es inconstitucional porque incorpore variables y parámetros irrazonables o absurdos.”

4 Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo no. 7. Procedimiento ordinario 0000059/2017, Sentencia n ° 88/ 18 de 12 de julio de 2018. Disponible en:

https://ituna.eus/wp-content/uploads/2018/10/r69sentencia882018mhfp.pdf

El creciente descontento con la opacidad del sistema de financiación foral y con su funcionamiento y resultados hace necesario un debate en profundidad sobre el tema que ha de enmarcarse en otro más amplio sobre las reformas que necesitan los distintos sistemas de financiación territorial de nuestro país. El presente trabajo busca contribuir a ese debate desde una perspectiva fundamentalmente técnica y sin cuestionar la existencia del modelo foral o sus elementos nucleares. En él se analizan críticamente diversos aspectos del diseño y funcionamiento de ese modelo y se avanzan algunas propuestas para resolver los problemas detectados y para adaptar el Concierto y el Convenio a una situación muy distinta de la existente en el momento en el que estas normas adoptaron su forma actual.

El resto del trabajo está organizado como sigue. En la sección 2 se repasa brevemente el funcionamiento del sistema de financiación foral y se recogen algunas magnitudes relevantes. En la sección 3 y el Anexo 2 se desarrolla y aplica una metodología detallada para el desglose del gasto estatal en cargas asumidas y no asumidas. El ejercicio permite valorar hasta qué punto las cifras oficiales aproximan razonablemente el coste real de los servicios que el Estado sigue prestando en o a las comunidades forales y ayuda a identificar puntos oscuros y disfunciones del sistema que habría que corregir. La sección 4 se dedica al tratamiento de la nivelación interregional, la 5 al ajuste a consumo del IVA y los Impuestos Especiales y la 6 a los restantes aspectos de la metodología de cálculo del cupo y la aportación. La sección 7 cierra el trabajo con un breve resumen de las conclusiones alcanzadas.

2. ¿Cómo funciona el sistema foral? Una visión de conjunto y algunos datos básicos

De acuerdo con las leyes del Concierto y el Convenio, el punto de partida para el cálculo del cupo y la aportación del año base de cada quinquenio ha de ser un desglose del gasto del Estado en dos componentes (que pueden ser distintos en el País Vasco y Navarra en función de las competencias asumidas por cada territorio foral). El primero de ellos, las llamadas cargas asumidas, corresponde al gasto del Estado (dirigido presumiblemente a los territorios de régimen común) que está ligado a las competencias que han sido asumidas en cada territorio foral por la comunidad autónoma o por las diputaciones provinciales. El segundo componente, las cargas no asumidas, engloba el gasto estatal en todo el territorio nacional en materias que no han sido efectivamente transferidas a las instituciones forales. De acuerdo con las leyes del Concierto y el Convenio, las haciendas forales han de contribuir a financiar sólo este segundo componente del gasto estatal, que correspondería aproximadamente al gasto que tendría que realizar el Estado si todas las comunidades autónomas tuviesen las mismas competencias que el País Vasco o Navarra.⁵

⁵ Para más detalles sobre el funcionamiento del sistema vasco de concierto véanse entre otros Zubiri (2007), Monasterio (2009) y de la Fuente (2011). El sistema navarro de convenio es prácticamente idéntico.

Así pues, para llegar a la base del cupo (o la aportación) se parte de las cargas del Estado que no han sido asumidas por las instituciones forales. De esta cantidad se descuenta a continuación el déficit del Estado. Este ajuste es necesario para evitar que el País Vasco y Navarra puedan terminar "pagando dos veces" por el mismo gasto estatal. En ausencia de esta corrección, las diputaciones forales pagarían siempre la parte que les corresponde del gasto no asumido en el momento en el que éste se realiza. Pero si este gasto se financiase en parte con déficit, se produciría también un aumento del stock de deuda estatal con el consiguiente incremento de la carga futura de intereses y amortizaciones. Puesto que los intereses y amortizaciones de la deuda estatal se consideran una carga no asumida, las haciendas forales tendrían que ayudar a pagar el incremento de los gastos financieros del Estado a pesar de haber desembolsado íntegramente en su momento la parte que les correspondía del gasto estatal, lo que no sería lógico. Para evitar este "doble cargo" se ha optado por que el País Vasco y Navarra hagan lo mismo que el Estado: esto es, que no paguen en cada ejercicio por la parte del gasto estatal no asumido que se financia con déficit pero que, en contrapartida, asuman en el futuro la fracción que les corresponde de los intereses y amortizaciones ligados al incremento resultante de la deuda del Estado.

Para calcular el importe del cupo y la aportación, su base ajustada por el déficit estatal se multiplica por un índice de imputación que ha de reflejar la capacidad de pago de cada comunidad foral de acuerdo con su renta en relación al total nacional. La cantidad así obtenida se somete seguidamente a una serie de ajustes adicionales con el fin de llegar al cupo o aportación líquidos a pagar. La mayoría de estos ajustes consisten en descontar de la base del cupo o aportación ciertas partidas de ingresos que el Estado recibe directamente en su integridad. Los cálculos que aquí se esbozan se realizan en primera instancia partiendo de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) aprobados para el año base del quinquenio con el fin de calcular el valor provisional del cupo y la aportación. Una vez terminado el ejercicio y realizada la liquidación de los Presupuestos, los importes definitivos del cupo y la aportación han de recalcularse con los datos reales de gasto e ingreso. Las discrepancias entre los valores definitivos y provisionales se corrigen a posteriori, sumándose a los pagos provisionales del ejercicio en curso. (art. 59 del Concierto y 59 y 60 del Convenio).⁶

Otra pieza importante del sistema foral es el ajuste a consumo del IVA. Se trata, al menos en principio, de un ajuste técnico que se realiza para que cada administración se quede con la parte de la recaudación del tributo que en última instancia soportan sus ciudadanos, y no con la que se ingresa físicamente en su territorio, que puede ser muy distinta.⁷ El ajuste es necesario por dos

⁶ Sin embargo, en las últimas leyes del cupo (artículo 12.2 de las leyes de 2007 y 2017) se contempla un procedimiento diferente, consistente en ajustar el cupo provisional del año base por el ratio entre los ingresos reales del Estado en ese ejercicio y los previstos en los PGE, ignorando posibles diferencias entre lo presupuestado y lo realmente ejecutado en lo que respecta a las partidas de gasto

⁷ En la normativa relevante no se habla explícitamente de la incidencia del IVA (y de los impuestos especiales) sino de “perfeccionar la imputación” de sus rendimientos (art. 53 del Concierto y 64 del Convenio). Desde un punto de vista técnico, sin embargo, el criterio que ha de guiar tal perfeccionamiento sólo puede ser la incidencia territorial del impuesto. La indicación explícita en ambas normas de que la distribución del consumo relevante ha de tomarse como referencia apunta en la misma dirección, aunque consumo e incidencia pueden diferir cuando el impuesto afecta también a otros componentes del gasto y existen tipos diferentes de gravamen para distintos consumos, como sucede en el caso del IVA.

- (*) Nota: El coste de las competencias de fomento del empleo y formación para el empleo asumidas por el País Vasco en 2011 no se incluyen en la valoración de las cargas asumidas en 2017. La financiación de estas competencias se realiza en buena parte a través de ajustes adicionales al cupo líquido a pagar pero el sistema es complejo y las cifras correspondientes no se incluyen en el Anexo a la ley del cupo o en el Cuadro.

razones. La primera es que puesto que la recaudación del IVA que grava las importaciones desde países no comunitarios es responsabilidad exclusiva del Estado, éste debe transferir a las haciendas forales la parte de tales ingresos que corresponde al consumo vasco o navarro de bienes importados. La segunda es que, incluso en el caso del IVA por operaciones interiores (que grava también las adquisiciones intra-comunitarias), quien recauda en primera instancia el tributo no es necesariamente el que lo soporta. Mientras que el impuesto lo terminan pagando los consumidores finales, los ingresos los realizan las empresas en proporción al valor añadido en cada una de las etapas del proceso de producción, generalmente en la región en la que está localizada su sede social. Puesto que no hay ninguna garantía de que productores y consumidores estén distribuidos de la misma forma en el territorio, resulta necesario realizar un ajuste que ha de tener en cuenta el peso de cada comunidad foral en el consumo y en la recaudación del impuesto a nivel nacional. Por los mismos motivos, un ajuste similar se realiza también en el caso de los impuestos especiales de fabricación (que gravan las bebidas alcohólicas, los hidrocarburos y las labores de tabaco).

Cuadro 1: Datos básicos para el cálculo del cupo y la aportación magnitudes originales y ajustadas o primarias, año base del quinquenio en curso (millones de euros corrientes)

- Fuentes: Ley del Cupo de 2017, Anexo (BOE, 2017b), CC (2017) y Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2015 y 2017, resumen general por capítulos del presupuesto de gastos y resumen general de ingresos por artículos y secciones del subsector Estado. Los PGE se pueden consultar en: http://www.minhafp.gob.es/es-11

El Cuadro 1 recoge los datos más importantes para el cálculo del cupo y la aportación en los años base del quinquenio en curso (2017 y 2015 respectivamente). El primer bloque del Cuadro muestra los datos brutos tal como se recogen en el Anexo a las normas relevantes, donde se fijan el cupo y la aportación del año base. Una peculiaridad de estos datos es que en ellos se incluyen los intereses de la deuda estatal y la amortización de sus vencimientos tanto en las cargas no asumidas como en el gasto total del Estado (y por consiguiente en su déficit), lo que tiende a distorsionar las magnitudes de interés y a dificultar su interpretación al mezclar flujos operativos y puramente financieros. Para evitar este problema, resulta conveniente expresar todas las variables de interés en términos primarios, esto es, netas de intereses y vencimientos de deuda. Puesto que este ajuste reduce en la misma cantidad las cargas no asumidas y el déficit que se resta de las mismas para llegar a la base del cupo y aportación, esta última magnitud se puede calcular directamente en términos de las variables ajustadas o primarias que se recogen en el tercer bloque del Cuadro, lo que permite obtener una imagen más clara de los flujos presupuestarios relevantes. Un desglose detallado de los ingresos y gastos del Estado en 2017 se recoge en el Anexo 1.

Cuadro 2: Cálculo oficial del cupo y la aportación en los años base del quinquenio en curso millones de euros corrientes

El Cuadro 2 resume el cálculo oficial del cupo y la aportación en los años base del quinquenio en curso, trabajando siempre con las variables primarias construidas en el Cuadro 1. Las cifras de gasto e ingreso total del Estado en ambos años son similares, lo que facilita la comparación entre ambas comunidades forales. Atendiendo a los Cuadros 1 y 2, la principal diferencia entre ellas tiene que ver con el volumen de las competencias estatales asumidas por las administraciones forales, que sería mayor en el País Vasco que en Navarra. Por otra parte, el cambio en el déficit estatal entre los dos años base también tiene un efecto apreciable sobre la cuantía de las aportaciones de las dos comunidades.

3. La valoración de las cargas no asumidas

De acuerdo con lo establecido en las leyes del Concierto y el Convenio, el cálculo del cupo y la aportación ha de realizarse a partir de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) del año base, tomando como referencia los gastos e ingresos presupuestarios correspondientes al subsector Estado, excluyendo por tanto los gastos de los Organismos Autónomos y otros Entes Públicos así como los de la Seguridad Social, pero no las transferencias y préstamos del Estado a estas administraciones.

El Concierto y el Convenio no son demasiado precisos a la hora de definir las cargas asumidas y no asumidas. En ambas normas se consideran cargas no asumidas aquellas partidas del presupuesto del Estado que corresponden a competencias cuyo ejercicio no haya sido asumido efectivamente por las instituciones forales (artículo 52 de la Ley del Concierto y 54 de la Ley del Convenio). Ambos textos especifican que tendrán la consideración de cargas no asumidas los intereses de la deuda estatal, las amortizaciones o vencimientos de la misma, el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) y las transferencias del Estado a organismos públicos cuyas competencias no hayan sido asumidas por el País Vasco o Navarra. Las leyes del cupo y los acuerdos en los que se fija la aportación tampoco concretan cómo han de aplicarse los criterios generales que acabo de resumir ni ofrecen un listado de las partidas presupuestarias que se consideran cargas asumidas y no asumidas. La única información que se ofrece en estos textos se recoge en un anexo de una única página en el que, con muy pocas explicaciones, se fija la valoración total de las cargas no asumidas y el importe de las correcciones pertinentes.

En esta sección se avanza una propuesta para desglosar el gasto del Estado en cargas asumidas y no asumidas por el País Vasco y Navarra. La metodología se basa en las indicaciones que se ofrecen en las normas básicas del sistema foral para guiar este cálculo, interpretadas a la luz de la obligación de contribuir a la solidaridad interterritorial que se recoge en las Leyes del Concierto y Convenio (arts. 48 y 2), los respectivos Estatutos de Autonomía y la Constitución Española (art. 2). La propuesta se implementa con datos tomados de los PGE de 2017, que es el año base del actual cupo. Lo que sigue a continuación se complementa con una discusión más detallada de los cálculos, sección a sección y en su caso programa a programa, que se recoge en el Anexo 2.

Algunas de las partidas de gasto estatal son sencillas de clasificar. Así, el gasto en bienes y servicios públicos de ámbito nacional e interés general que son competencia exclusiva del Estado ha de considerarse una carga no asumida. Aquí entrarían el coste de las altas instituciones del Estado (Casa del Rey, Cortes Generales, Consejo General del Poder Judicial, etc.), la aportación española a la Unión Europea y el gasto total de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Defensa y Presidencia y Administraciones Territoriales (con una excepción menor en el último caso). En sentido contrario, han de considerarse cargas asumidas aquellas partidas de los PGE que corresponden a servicios o prestaciones que el Estado gestiona o financia directamente en otras partes de España pero no en el País Vasco y/o en Navarra, donde la responsabilidad corresponde a la Comunidad Autónoma o a las Diputaciones Forales. Los casos más importantes tienen que ver con las competencias singulares de los territorios forales, incluyendo la financiación de sus corporaciones locales, la policía autonómica, la gestión de los grandes tributos y el catastro, el grueso de los servicios sociales, las prestaciones asistenciales y no contributivas, la construcción y mantenimiento de la red nacional de carreteras y las ayudas para el acceso a la vivienda. En todos estos casos, las instituciones forales asumen de forma efectiva en su ámbito territorial gastos y responsabilidades que corresponden al Estado en el resto de España. Por lo tanto, el que no tengan que contribuir directamente a la financiación de tales servicios en otros territorios encaja perfectamente con la lógica del sistema foral.

En otros casos, la frontera entre las cargas asumidas y no asumidas está menos clara. Las áreas grises aparecen cuando entramos en materias en las que existen competencias compartidas o concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autónomas así como en relación con las ayudas sectoriales y territoriales y con los gastos que podríamos llamar generales o de overhead de la Administración Central. En términos generales, los criterios que propongo utilizar para clasificar las partidas relevantes como cargas asumidas o no asumidas son los siguientes. Primero, han de considerarse cargas no asumidas todos aquellos programas estatales que financian bienes o servicios públicos de interés general y ámbito nacional, aunque sea en materias que no son competencia exclusiva del Estado. En caso de duda, una cuestión central a considerar para clasificar un programa estatal determinado como carga no asumida es si seguiría siendo necesaria o aconsejable su existencia aún cuando todas las comunidades autónomas tuviesen las mismas competencias que el País Vasco o Navarra. Si la respuesta es afirmativa, parece razonable concluir que las administraciones forales no han asumido efectivamente el servicio y por lo tanto han de contribuir a su financiación. La misma lógica me lleva a clasificar como cargas no asumidas todos aquellos servicios y ayudas personales o sectoriales financiados o prestados por el Estado en los que los ciudadanos y empresas residentes en territorio foral participan en condiciones de plena igualdad con los demás, con independencia de la titularidad teórica de la competencia.

Algunos ejemplos de la aplicación práctica de estos criterios pueden resultar útiles. En materias como la sanidad o la cultura que en principio son competencias transferidas a las comunidades autónomas, siguen existiendo programas estatales que financian instituciones o servicios de interés nacional, como los grandes museos nacionales, la biblioteca y archivos nacionales o la autorización y regulación de nuevos medicamentos, que seguirían siendo necesarios aunque todas las comunidades tuviesen las mismas competencias que las forales. Todos estos programas se consideran cargas no asumidas. También se consideran cargas no asumidas aquellos programas estatales que, aunque en teoría están ligados a competencias traspasadas a las comunidades forales, en la práctica siguen beneficiando a los ciudadanos y empresas residentes en tales territorios de la misma forma que al resto de los ciudadanos y empresas españoles sin ningún coste para las administraciones forales. Dos ejemplos en esta línea, que se discuten en mayor detalle en las secciones 5 y 10 del Anexo 2, son los viajes del IMSERSO para jubilados y la inversión estatal en investigación y desarrollo. En algunos casos, por ejemplo en relación con el Ministerio de Agricultura y las competencias de seguridad ciudadana (véanse las secciones 8 y 4 respectivamente del Anexo 2), sería interesante contar con información más detallada sobre las funciones que ejercen realmente las distintas administraciones implicadas para afinar el desglose entre cargas asumidas y no asumidas. Con la información a la que he tenido acceso, el ejercicio resulta un tanto incierto en ocasiones, aunque el margen de incertidumbre no parece lo suficientemente elevado como para cambiar cualitativamente los resultados. En cualquier caso, el problema desaparecería, o al menos se mitigaría mucho, si el cálculo se hiciera desde dentro de la Administración.

Segundo, han de considerarse cargas asumidas aquellas transferencias corrientes o de capital que reciben todas las administraciones territoriales excepto las forales para financiar políticas determinadas, y cargas no asumidas todas las ayudas específicas que cabe considerar manifestaciones de solidaridad territorial, incluyendo la aportación del Estado a la nivelación interregional (cuantificada de la forma que se indica en la próxima sección) y las ayudas que reciben las comunidades autónomas y corporaciones locales para compensar desventajas geográficas, fomentar el desarrollo de los territorios de menor renta, aliviar los efectos de catástrofes naturales o por cualquier otro concepto similar. En tercer lugar, he repartido los gastos generales o de overhead del Estado entre las cargas asumidas y no asumidas en proporción a la importancia relativa de estas dos partidas en el gasto presupuestado, tal como se discute en la sección 14 del Anexo 2. Las partidas incluidas en esta categoría son, en particular, las pensiones de ciertos funcionarios estatales (“clases pasivas”), las cuotas patronales pagadas por el Estado a las mutuas sanitarias de funcionarios, la reserva presupuestaria para imprevistos que se recoge en el llamado Fondo de Contingencia, el Parque Móvil del Estado, la gestión del patrimonio del Estado y ciertos gastos de carácter general del Ministerio de Hacienda y Función Pública (incluyendo el coste de la política presupuestaria y del control interno que realiza la Intervención General del Estado).

Para aproximar el desglose de algunos programas que incluyen tanto cargas asumidas como no asumidas he utilizado información detallada procedente del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT)⁸ o de los decretos de traspaso de las competencias de interés. Los ejemplos más importantes son los programas 112A de Tribunales de Justicia, 132A de Seguridad Ciudadana y 323M de Becas y ayudas al estudio (véanse las secciones 4 y 6 del Anexo 2) así como la sanidad penitenciaria y la inspección de trabajo (secciones 4 y 11 del Anexo 2).

El desglose estimado de los gastos primarios estatales (netos de los intereses y vencimientos de la deuda) en cargas asumidas y no asumidas por las instituciones vascas y navarras se resume en el Cuadro 3. La primera columna muestra el gasto total del Estado en cada ministerio o sección presupuestaria y las otras dos la parte de esta cantidad que se considera asumida por el País Vasco y Navarra respectivamente – esto es, la cantidad que hay que deducir del gasto total del Estado para llegar a la base del cupo o aportación porque corresponde a servicios que las comunidades forales “se pagan” directamente y por lo tanto no han de ayudar a financiar en el resto del país.

Todos los datos procedentes del SCPT que se utilizan en este trabajo provienen del informe correspondiente a 2014, que es último publicado antes de la supresión de la estadística.

Cuadro 3: Valoración directa de las cargas primarias asumidas por el PV y Navarra, en base a los PGE aprobados para 2017, millones de euros corrientes

(*) Para calcular los gastos primarios han de excluirse los vencimientos e intereses de la deuda estatal. El grueso de estos gastos se recoge en la sección 06 de los PGE, que no se incluye en el Cuadro. Sin embargo, una pequeña fracción de estas partidas se recoge en otras secciones y por lo tanto ha de excluirse explícitamente. (**) Dato de 2015.

- Notas:

Los programas de gasto estatal se clasifican en tres bloques, distinguiendo entre las Altas instituciones del Estado, los Ministerios y Otras secciones presupuestarias, donde se recogen algunos gastos de carácter transversal y las relaciones financieras con otras administraciones. En la parte inferior del Cuadro 3 se incluye un ajuste por la asignación tributaria a la Iglesia Católica, que debería tratarse como una carga no asumida tanto en el caso del País Vasco como en el de Navarra. Como es bien sabido, la Iglesia recibe un 0,7% de las cuotas íntegras del IRPF de aquellos contribuyentes que rellenan una determinada casilla de la declaración de este impuesto, incluidos los residentes en los territorios forales. Estos ingresos se deducen directamente de la recaudación estatal del impuesto y no aparecen por tanto ni como ingreso ni como gasto en los PGE. Dado que el Estado corre en la práctica con el coste de las aportaciones de los residentes en el País Vasco y Navarra, parecería razonable considerar el total de la aportación a la Iglesia como una carga no asumida.

Los resultados recogidos en el Cuadro 3 confirman la impresión, ampliamente extendida en la literatura académica y en la opinión pública, de que los cálculos oficiales infravaloran muy significativamente el coste de los servicios que el Estado continúa prestando a los residentes de las comunidades forales. De acuerdo con mi estimación, las haciendas vascas deberían haber cofinanciado un (100% - 37% =) 63% del gasto primario del Estado en 2017, pero en la práctica sólo han contribuido a pagar en torno a un ). Por lo tanto, la base efectiva del cupo (entendida aquí como las cargas primarias no asumidas) estaría infravalorada en torno a un 30%, lo que supone unos 32.000 millones de euros. En el caso de Navarra no es posible hacer un cálculo exacto porque estaríamos comparando cifras de años distintos, pero el sesgo a la baja parece ser algo menor que en el País Vasco, aunque todavía muy considerable.

4. El tratamiento de la nivelación regional

Una cuestión importante que exige una discusión específica tiene que ver con el tratamiento de las transferencias de nivelación que complementan los recursos tributarios cedidos a las comunidades de menor renta con el fin de permitirles ofrecer servicios similares a los del resto de territorios con el mismo esfuerzo fiscal. Las leyes del Concierto y el Convenio no incluyen una discusión detallada de esta cuestión, seguramente porque su primera versión constitucional es anterior a la maduración del actual sistema de financiación de las comunidades de régimen común. Sin embargo, tanto el principio general de respeto a la solidaridad interterritorial recogido en ambas normas y en los artículos 2 y 156 de la Constitución como la inclusión explícita entre las cargas no asumidas del FCI, que es el único mecanismo para hacer efectivo tal principio que está previsto explícitamente en la Constitución (art. 158), apuntan con claridad a que la aportación del Estado a la nivelación interterritorial ha de considerarse una carga no asumida. A mi entender, los mismos preceptos exigen también que las comunidades forales contribuyan a los mecanismos horizontales de nivelación interterritorial en condiciones de igualdad con las comunidades de régimen común con niveles similares de renta.

Esta conclusión general, sin embargo, deja abierta la cuestión de cómo cuantificar los flujos relevantes y establecer la aportación de los territorios forales a su financiación. En este apartado se avanza una propuesta en este sentido partiendo de la liquidación de 2017 del Sistema de Financiación Autonómica (SFA). El Cuadro 4 muestra la información relevante. En la primera columna se recoge la capacidad tributaria bruta de las CCAA, definida como sus ingresos homogeneizados por tributos cedidos, una variable que intenta aproximar la recaudación que se habría obtenido en cada comunidad con una normativa tributaria homogénea en toda España.⁹ La segunda columna muestra la financiación final a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal. La diferencia entre ambas magnitudes se debe a que los distintos Fondos que conforman el sistema de financiación autonómica generan flujos de nivelación que pueden ser positivos (si una región recibe finalmente más de lo que ingresa en primera instancia por tributos cedidos) o negativos si la comunidad es aportante neta a la nivelación regional.

Cuadro 4: Flujos de nivelación interregional, régimen común 2017

- Nota: Tanto en la capacidad tributaria como en la financiación final se incluye la recaudación normativa de los recursos REF y de los impuestos sobre actividades de juego y depósitos en entidades de crédito. - Fuente: de la Fuente (2019).

La suma de los saldos positivos que aparecen en la penúltima columna del Cuadro nos dice que el sistema aporta a las comunidades de menor renta recursos extra, por encima de sus ingresos tributarios propios, por un importe de algo más de 16.000 millones de euros. Estos recursos provienen en parte del Estado (que aporta unos 8.900 millones de euros en términos netos) y en parte de las comunidades con mayor renta (Madrid, Cataluña y Baleares) que aportan otros 7.400 millones. De acuerdo con la normativa vigente, la primera de estas cantidades habría de considerarse una carga estatal no asumida, y como tal se recoge en el Cuadro 3 de la sección anterior dentro del apartado de financiación de las comunidades autónomas.¹⁰ La segunda cantidad es más problemática porque no se trata realmente de un gasto estatal y por lo tanto no encaja en sentido estricto en el marco actual de cálculo del cupo y la aportación, pero ciertamente la falta de una contrapartida foral a esta aportación supone una diferencia de trato difícilmente justificable en relación con las comunidades de régimen común con niveles similares de renta. Como ya ha apuntado la Comisión de Expertos para la reforma de la financiación autonómica (CERFA, 2017, cap. 5.1), sería deseable que el País Vasco y Navarra participasen en los mecanismos de nivelación horizontal del SFA. Una forma de hacerlo, que cabría considerar de mínimos, sería incluir en la base del cupo y la aportación todos los flujos de nivelación, incluyendo los interregionales. Otra posibilidad, a mi entender más razonable, sería la de exigir a las comunidades forales una contribución a la nivelación horizontal similar a la de otras autonomías con parecidos niveles de renta y/o capacidad fiscal.

⁹ Para más detalles, véase de la Fuente (2019) y las referencias que allí se citan.

Cuadro 5: Aportaciones a la nivelación horizontal en 2017 (millones de euros)

¿Qué implicaría esto? Apoyándonos en los datos de la liquidación de 2017 del SFA, podemos hacer el cálculo tentativo que se resume en el Cuadro 5. El bloque superior del cuadro se refiere a las tres comunidades que son contribuyentes netas a la nivelación horizontal en el SFA: Cataluña, Baleares y Madrid. La primera columna del cuadro muestra la aportación total de cada una de ellas a la nivelación horizontal, que se toma del Cuadro 4. Seguidamente se muestra el “exceso total sobre la media” de cada territorio en términos de PIB y de capacidad tributaria homogeneizada. Para obtener la primera magnitud se calcula en primer lugar la diferencia entre cada comunidad autónoma y el conjunto de todas ellas en términos de PIB medio por habitante y el resultado se multiplica por la población. La segunda magnitud se calcula de la misma forma, pero trabajando con la capacidad tributaria homogeneizada en lugar de con el PIB, con la población ajustada en vez de con la población bruta, y sólo con las comunidades de régimen común (por no disponer de datos de capacidad tributaria homogeneizada y de población ajustada para las comunidades forales en 2017). Finalmente, el último bloque de columnas muestra la aportación de cada comunidad a la nivelación horizontal expresada como porcentaje del exceso sobre la media de ambas magnitudes. Llama la atención la dispar situación relativa de Baleares en ambas columnas, que refleja la elevada capacidad fiscal de la comunidad en relación a su nivel de renta gracias a los tributos indirectos que pagan los turistas.

¹⁰ Véase la sección 15 del Anexo 2 para más detalles sobre el tratamiento de las partidas relacionadas con la financiación de las administraciones territoriales.

El Cuadro muestra que las tres comunidades de mayor renta dentro del régimen común aportan a la nivelación interregional una parte muy elevada (entre el 40 y el 75%) de su exceso de capacidad fiscal sobre la media, que a su vez representa una fracción significativa de su exceso de renta sobre la media. Aplicando criterios similares, la aportación de las comunidades forales a la nivelación horizontal debería ser también significativa. A título indicativo, en las dos últimas filas del Cuadro se calcula la aportación que resultaría de aplicar al exceso de PIB sobre la media de las comunidades forales la media de los coeficientes de contribución sobre el exceso de PIB de Cataluña y Madrid, que sería del 7,08%. En el caso del País Vasco, la cifra resultante sería más del doble de la contribución que la comunidad tendría que hacer vía cupo para cofinanciar la aportación del Estado a la nivelación vertical (1.213 millones vs. 6,24%*8.867 = 553 millones). Algo similar sucedería en Navarra (263 millones vs. 1,60%*8.867 = 142 millones).

5. El ajuste a consumo del IVA y los Impuestos Especiales

Como se ha visto en la sección 2, resulta necesario introducir un ajuste para adecuar el reparto de los ingresos por IVA entre administraciones a las cargas soportadas por sus ciudadanos. Puesto que el impuesto lo soportan en última instancia los consumidores, la forma más sencilla de proceder sería calcular el importe del ajuste por IVA de forma que los ingresos finales de cada comunidad foral por este concepto, definidos como la suma de su recaudación directa y del propio ajuste, fuesen proporcionales a su peso en el consumo final sujeto al impuesto en el conjunto de España (excluyendo, por tanto, aquellos territorios en los que no se aplica el IVA). Este es, en efecto, el procedimiento que se sigue en el caso del IVA ligado a las importaciones extracomunitarias, que recauda el Estado en su integridad. Sin embargo, en el caso del IVA por operaciones interiores la utilización de este procedimiento dejaría a las haciendas forales prácticamente sin incentivos para gestionar eficientemente el impuesto en su territorio. Bajo este esquema, sus ingresos por IVA dependerían fundamentalmente de la recaudación en territorio común, que tiene un peso muy superior a la de los propios territorios forales en el rendimiento total del tributo. De hecho, dado que todos los ingresos se repartirían en proporción al peso de cada territorio en el consumo total, cada euro adicional de IVA que las haciendas forales recaudasen directamente aumentaría sus ingresos totales en bastante menos de 10 céntimos, tanto en el País Vasco como en Navarra.

Presumiblemente para evitar los problemas de incentivos que esta regla de reparto causaría, el ajuste por operaciones interiores se calcula tomando como base, no la recaudación real por IVA interior, sino una recaudación de referencia que se obtiene a partir de la base teórica del impuesto, calculada con datos agregados de Contabilidad Regional y comercio exterior, utilizando el menor de los tipos medios sobre tal base que se observan en la comunidad foral de interés y en un territorio de referencia que se construye de forma ligeramente distinta en el caso vasco y en el navarro, pero que siempre incluye al territorio común (excluyendo a Canarias, Ceuta y Melilla, donde el IVA no se aplica). En particular, en el caso navarro el territorio de referencia es el territorio común y en el vasco la suma del territorio común y Navarra.

El cálculo del ajuste se discute en detalle en el Anexo 3 y sus resultados se resumen en el Cuadro 6, donde se muestra la recaudación directa del IVA y los ajustes practicados en cada territorio con datos de 2016, que es el último año para el que se dispone de toda la información necesaria.¹¹ Como se observa en el Cuadro, el ajuste a consumo supone una parte muy importante de los ingresos totales por IVA de las comunidades forales, especialmente en Navarra, donde asciende a casi el 70% del total. Sumando el importe del ajuste a la recaudación directa de las comunidades forales, sus ingresos totales por IVA suponen algo más de un 9% de la recaudación agregada del impuesto.¹²

Cuadro 6: Recaudación por IVA en 2016, antes y después de ajustes a consumo

- Fuentes: MH (2019 a y b).

En el cálculo del ajuste del IVA juegan un papel central dos coeficientes que miden el peso relativo de cada comunidad foral dentro del conjunto de territorios sujetos a este impuesto en términos del consumo y de la capacidad recaudatoria del IVA por operaciones interiores, aproximando esta última variable por la base teórica del impuesto. Como veremos en el resto de esta sección, tanto la definición de estos coeficientes como los valores que se les asignan en la práctica plantean problemas que tienden a alejar el reparto final de los rendimientos del IVA de la distribución de las cargas que soportan los residentes de las distintas jurisdicciones, en contra del objetivo teórico del ajuste.

¹¹ Los datos agregados que ofrece el Ministerio de Hacienda (MH, 2019a) se refieren a la recaudación neta de cada administración tras los ajustes a consumo. En esta fuente no se aclara si los ajustes forales se deducen de la recaudación estatal por operaciones interiores, por importaciones o por ambos conceptos. Examinando el detalle del cálculo del ajuste para Navarra que se ofrece en CC (2017, acuerdo noveno), sin embargo, parece claro que se ha optado por la primera posibilidad pues el dato de recaudación por importaciones que se utiliza como base para calcular ese componente del ajuste coincide exactamente con el ofrecido en MH (2019a), que reflejaría por tanto la recaudación bruta por este concepto y no la recaudación neta de los componentes de importaciones de los ajustes forales. Por tanto, para reconstruir el desglose de los ingresos antes de ajustes el importe total de los ajustes forales se suma a la recaudación estatal por operaciones interiores según MH (2019a), respetando el dato original de recaudación por importaciones de la misma fuente.

¹² Los datos que se ofrecen en el Cuadro 6 se calculan con un criterio de caja. Los ajustes se miden como la suma de los pagos a cuenta realizados durante el año en curso, que se calculan utilizando datos provisionales y estimaciones, más el pago final de regularización correspondiente al año anterior, que se realiza una vez se conocen los datos definitivos de recaudación.

Aunque el procedimiento termina no aplicándose en la práctica, las leyes del Concierto y el Convenio (arts. 53 y 65 respectivamente) indican con precisión cómo ha de calcularse el coeficiente de capacidad recaudatoria del IVA. Este coeficiente, al que llamaré b en lo que sigue, se define como el peso de cada territorio foral en la base teórica total del IVA interior en la parte de España sujeta al impuesto (esto es, excluyendo a Canarias, Ceuta y Melilla). La base teórica del IVA interior en el territorio i se calcula como

\[B _ {i} = V A B _ {i} - F B C _ {i} - E X _ {i} + A I _ {i} \tag {1}\]

donde VAB es el valor añadido bruto al coste de los factores, FBC la formación bruta de capital, EX las exportaciones y AI las adquisiciones intracomunitarias. La primera partida tras el VAB se excluye de la base porque el IVA pagado en bienes de capital se devuelve a las empresas al ser deducible del IVA a ingresar,¹³ la segunda porque las exportaciones están exentas del impuesto (en origen) y la tercera se suma porque las importaciones de países comunitarios están sujetos al IVA interior (en destino).

Cuadro 7: Coeficiente de capacidad recaudatoria en IVA valores calculados con datos reales de 2015 y valores normativos en vigor (millones de euros corrientes y porcentajes)

- Fuentes: Contabilidad Regional de España (INE, 2019a), Estadística del Comercio Exterior de España (MICT, 2018), ley del cupo de 2017 (BOE, 2017b) y Acuerdo de la Comisión Coordinadora (CC, 2017). - Notas: El “territorio común” (TC) y el total (TOT) no incluyen a Canarias ni a Ceuta y Melilla.

El valor de b se calcula en el Cuadro 7 utilizando datos de Contabilidad Regional y comercio exterior correspondientes a 2015, que es el año más reciente para el que se dispone de toda la información necesaria. Como referencia, en la parte inferior del cuadro se muestra también el valor normativo de b, fijado en las normas actualmente en vigor para el cálculo del cupo y la aportación, y el peso real de cada territorio en la recaudación observada del IVA interior en el conjunto del país, r. Volveré más adelante sobre las implicaciones de las apreciables diferencias que existen entre estas tres cifras.

13 Sin embargo, la FBC también incluye la compra de vivienda nueva, que generalmente compran las familias y no es deducible. Aunque la ley no lo prevé, esta partida debería incluirse en la base teórica del impuesto. Por otra parte, este cambio no tendría efectos prácticos mientras b no se calcule con datos reales.

En el caso del coeficiente de consumo, c, la normativa es menos precisa. Según las leyes del Concierto y el Convenio (arts. 53 y 65) c corresponde al peso de los residentes del País Vasco o Navarra en el consumo total de los residentes en la parte de España en la que se aplica el IVA. Literalmente, por tanto, la normativa vigente apunta al consumo regional, entendido como el realizado por los residentes de cada territorio (en casa o fuera de ella), en vez de al consumo interior (el realizado en el territorio de cada comunidad por residentes y no residentes). Sin embargo, no está claro si consumo ha de entenderse en el sentido habitual y más restrictivo de consumo familiar, o si habría que incluir en él también otras partidas de gasto sujetas a IVA, como la compra de vivienda nueva y el gasto sujeto a IVA de las administraciones públicas y de los sectores exentos. Tampoco se aclara explícitamente si ha de considerarse de alguna forma el consumo de los turistas extranjeros o si distintos tipos de gasto han de ponderarse de acuerdo con el tipo de IVA que los grava.

Cuadro 8: Peso relativo de las comunidades forales en distintos indicadores de consumo dentro del territorio sujeto a IVA con datos del SCPT de 2014 y valor normativo del coeficiente de consumo utilizado en el cálculo del cupo y la aportación - Fuentes: SCPT de 2014 (Anexo 5, Cuadros A5.1, A5.12 y A5.19 y Anexo 6, programa I121), ley del cupo de 2017 (BOE, 2017b) y Acuerdo de la Comisión Coordinadora (CC, 2017).

El Cuadro 8 muestra los valores que adoptarían con datos reales los coeficientes de consumo vasco y navarro dependiendo del concepto de consumo que se utilice. Si, como parece razonable, se entiende que el objetivo del ajuste es el de adecuar el reparto de los rendimientos del IVA a las cargas soportadas por los residentes de cada territorio, debería utilizarse una estimación lo más cuidadosa posible de la incidencia territorial del IVA. La que se ofrece en la fila 5 del Cuadro es la que se calcula en la última edición publicada del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), que parte del consumo de los residentes, como exige la normativa, y tiene en cuenta todos los ajustes indicados arriba.¹⁴ Este es el indicador que utilizaré como referencia en lo que sigue, pero en cualquier caso el Cuadro muestra que la diferencia existente entre los distintos índices de consumo de los residentes es bastante reducida. En la parte inferior del Cuadro se muestra también el valor normativo de c que se fija en la actual ley del cupo (BOE, 2017b, art. 14) y en el Acuerdo de la Comisión Coordinadora (CC, 2017, acuerdo séptimo).

¹⁴ Este indicador tiene en cuenta la compra de vivienda nueva y el IVA pagado por las administraciones públicas y los sectores exentos. También considera la carga soportada por los turistas extranjeros, que se imputa por comunidades en proporción a su población residente. Puesto que las comunidades forales no están entre las regiones más turísticas, este criterio de reparto les favorece. Para más detalles, véase MHFP (2018), especialmente el Anexo 5.

El principal problema que plantea en la práctica el cálculo del ajuste del IVA es que los valores normativos de los coeficientes de consumo y de capacidad recaudatoria que se fijan en la ley del Cupo y en el Acuerdo de la CC difieren significativamente de los valores reales de las magnitudes que habrían de tomarse como referencia de acuerdo con las leyes del Concierto y el Convenio y lo hacen de una forma que favorece claramente a las comunidades forales. Combinando información recogida en los dos cuadros anteriores, el Cuadro 9 muestra los valores normativos de los coeficientes b y c que se utilizan realmente para el cálculo del cupo y la aportación junto con los valores que se obtendrían utilizando los últimos datos reales disponibles de consumo. Como se observa en el Cuadro (véase la última fila de cada bloque), las normas vigentes sobrevaloran el peso de las comunidades forales en el consumo total (un 25% en el caso vasco y un 9,5% en el navarro) y por lo tanto el componente de importaciones del ajuste. En el caso del componente por operaciones interiores, el sesgo es aún mayor pues al coeficiente (c – b) que lo determina se le asigna un valor normativo que es más de cuatro veces superior al real en el caso navarro y tiene el signo incorrecto en el vasco (esto es, el País Vasco debería devolver dinero al Estado por este concepto en vez de recibirlo).

Cuadro 9: Coeficientes utilizados en el cálculo del ajuste del IVA, Valores normativos vs. valores reales con datos de 2014/15

- Fuente: Cuadros 6, 7 y 8.

Un problema adicional es que el peso de cada territorio en la base teórica del IVA interior, tal como ésta se ha definido, no es necesariamente un buen indicador de su capacidad recaudatoria relativa. Esto es especialmente cierto en Navarra, donde hay una enorme diferencia entre el valor de b calculado con datos reales de Contabilidad Regional (1,346%) y el peso observado de la región en la recaudación directa por operaciones interiores, r, (0,686%), lo que sugiere que la base teórica del IVA interior sobreestima muy considerablemente la capacidad recaudatoria real de la comunidad. En el País Vasco, la diferencia porcentual entre las dos variables (5,580% vs. 6,635%)

es mucho menor, pero sigue siendo significativa y tiene el signo contrario, apuntando a que en este caso b estaría infravalorando en alguna medida la capacidad recaudatoria del territorio. Estas diferencias sugieren que el diseño actual de los puntos de conexión del IVA interior no consigue alinear correctamente el reparto de responsabilidades sobre la exacción del impuesto con la distribución territorial de su base teórica, lo que por otra parte no es del todo sorprendente.¹⁵

Cuadro 10: Ingresos totales por IVA, 2016 reparto observado vs. reparto hipotético con diversos criterios alternativos

Los dos problemas que acabo de señalar tienden a hacer que el ajuste por IVA incumpla su objetivo teórico de adecuar el reparto de los ingresos generados por este tributo a la distribución de la carga efectiva del mismo que soportan los residentes de los distintos territorios. Esto se aprecia con claridad en el Cuadro 10, donde el reparto observado de los rendimientos totales del IVA (fila 1, tomada del Cuadro 6) se compara con otros tres repartos hipotéticos que se obtienen distribuyendo directamente la recaudación total del impuesto en 2016 con distintos criterios, tal como se discute en detalle en el Anexo 3. En la fila 2 se utilizan los valores normativos de c y b y en la fila 3 los valores de estos coeficientes obtenidos a partir de los datos reales más recientes de consumo, producción, exportaciones y otros agregados regionales.¹⁶ Finalmente, en la fila 4 se muestra el reparto ideal del impuesto, esto es, el que se obtendría si la recaudación total observada del mismo se repartiese directamente en proporción a la carga soportada por los residentes de cada territorio de acuerdo con la estimación del SCPT.

15 De acuerdo con el Concierto y el Convenio (arts. 27 y 33 respectivamente), las empresas que operan sólo en una jurisdicción tributan, como es lógico, sólo en esa jurisdicción. El tratamiento de las que operan en varias jurisdicciones depende de su tamaño. En principio, las empresas “grandes” reparten su tributación entre la hacienda estatal y las haciendas de los territorios forales en los que operan en proporción a su volumen de operaciones en cada territorio, y las “pequeñas” tributan en función de donde tengan su domicilio fiscal. El umbral de tamaño a estos efectos se fija en una cifra de negocio de 7 millones de euros anuales en el caso navarro y 10 millones en el caso vasco. Dependiendo de la importancia de las empresas pequeñas en la producción total y de la distribución de sus sedes fiscales, los ingresos reales de cada territorio pueden desviarse mucho de su peso en el valor añadido de la producción sujeta al impuesto. En el caso de las empresas grandes, ha de tenerse en cuenta también que la recaudación real se reparte en proporción al volumen de operaciones, que es una magnitud muy distinta de la base teórica del impuesto.

¹⁶ Como se indica en el Anexo 3, el Convenio exige que el valor de b se corrija antes de calcular el ajuste cuando la diferencia entre este coeficiente y el peso de Navarra en la recaudación real (r) es superior al 10%. Con los datos de 2015 que estamos manejando, esta corrección no es necesaria cuando se trabaja con el valor normativo de b, pero sí lo es cuando se utiliza el valor “real” del coeficiente. El ajuste navarro que se recoge en la fila 3 del Cuadro incorpora esta corrección, tal como se explica en el Anexo 3.

Como cabría esperar, las filas 1 y 2 se parecen mucho entre sí pues en ambos casos el reparto se basa en los valores normativos de los coeficientes b y c, aunque en la primera fila se trabaja con un criterio de caja y en la segunda con un criterio de devengo que es más directamente comparable con el resto de las filas. Comparando cualquiera de las dos primeras filas con la fila 4, vemos que el procedimiento de reparto utilizado termina asignando a las comunidades forales unos ingresos finales por IVA claramente superiores a los que les correspondería en base a la carga del impuesto soportada por sus residentes. Por otra parte, la comparación entre las filas 2 y 3 muestra que la utilización de datos reales para el cálculo de los coeficientes que determinan el ajuste mitigaría sensiblemente el sesgo al alza que se observa en el caso del País Vasco aunque sin llegar a eliminarlo, e invertiría la dirección del sesgo en el caso de Navarra, que pasaría a tener unos ingresos inferiores a la carga soportada por sus residentes (aún con la corrección descrita en la nota al pie número 16).

El ajuste a consumo de los impuestos especiales

En el caso de los impuestos especiales de fabricación (sobre bebidas alcohólicas y cerveza, hidrocarburos y labores de tabaco) se realiza un ajuste similar al del IVA, también con el objetivo de adecuar el reparto de los ingresos tributarios a las cargas soportadas por los residentes de cada jurisdicción. La mecánica es muy similar en ambos casos. Como el ajuste del IVA, el de los impuestos especiales tiene dos partes, una ligada a la recaudación por importaciones extracomunitarias y otra relacionada con las operaciones interiores, y para calcular sus importes se utilizan indicadores de consumo y de capacidad recaudatoria relativos (artículo 54 del Concierto y 65 del Convenio).

La principal diferencia con el IVA consiste en que en el Concierto y el Convenio no se especifica como han de calcularse los coeficientes de capacidad recaudatoria de los impuestos sobre hidrocarburos, bebidas alcohólicas y cerveza, que se fijan directamente y sin ninguna explicación en la ley del cupo y en el acuerdo de la CC. Lo mismo se hace con los coeficientes de consumo, que, como en el caso del IVA, no guardan demasiada relación con los consumos reales que en principio deberían tomarse como referencia de acuerdo con el Concierto y el Convenio. En el caso del impuesto sobre labores de tabaco, por otra parte, se prescinde del coeficiente de capacidad recaudatoria y se utiliza un procedimiento que equivale a repartir la recaudación nacional del tributo en proporción al consumo observado de tabaco en cada territorio, medido por el valor de las labores suministradas a los estancos durante el ejercicio.¹⁷ Presumiblemente, esto es posible porque la distribución de las labores de tabaco se produce a través de un número muy reducido de actores e instalaciones muy controlados, lo que reduce los posibles problemas derivados de la falta de incentivos para recaudar el impuesto que motivan el procedimiento estándar de ajuste.

¹⁷ Disposición transitoria séptima del Concierto y artículo 65.2.d del Convenio.

Una segunda diferencia es que en el caso de los impuestos especiales se generaliza el procedimiento de horquillas o correcciones que en el IVA se aplica sólo a Navarra (véase la nota al pie número 16). Estas correcciones se aplican cuando el valor normativo del coeficiente de capacidad recaudatoria difiere del peso observado del territorio en la recaudación real en más de un porcentaje determinado (entre el 7% y el 10% según el impuesto). Finalmente, en el caso del País Vasco se han establecido una serie de compensaciones financieras ligadas a los distintos impuestos especiales cuyos importes iniciales se fijaron para que la concertación de los mismos no tuviera efectos financieros sobre las dos administraciones implicadas (lo que no cuadra muy bien con la lógica del concierto). Estos flujos financieros, que van en unos casos del Estado al País Vasco y en otros a la inversa, se introdujeron en la ley del cupo de 1997 (BOE, 1997, disposición adicional primera) y se han ido prorrogando en disposiciones adicionales de las sucesivas leyes del cupo. Sus importes originales se calcularon a partir de la diferencia entre el índice de imputación del Concierto (el 6,24%) y el valor normativo del coeficiente de consumo fijado para cada impuesto en el momento de su concertación y se han ido actualizando anualmente con un índice que refleja la evolución de la recaudación total de los impuestos especiales de fabricación en su ámbito de aplicación, lo que no resulta muy coherente con la lógica general del sistema que, en teoría al menos liga el reparto de la recaudación tributaria con su incidencia.

Cuadro 11: Recaudación por Impuestos Especiales de Fabricación en 2016, antes y después de ajustes a consumo y compensaciones financieras y comparación con la carga soportada por los residentes de cada territorio

- Fuentes: recaudación real: MH (2019 a y b); compensaciones financieras: IGAE (2018) y reparto estimado de la carga del impuesto por territorios: MHFP (2018), programas I122/1 a /3 en Anexo 6. Los pesos del SCPT corresponden a 2014.

El ajuste a consumo de los impuestos especiales plantea exactamente los mismos problemas que el ajuste del IVA: los valores normativos de los coeficientes de consumo y capacidad recaudatoria no parecen reflejar correctamente las magnitudes reales subyacentes y esto distorsiona el reparto final de la recaudación de estos impuestos, generalmente a favor de las comunidades forales, alejándolo de la distribución estimada de la carga soportada por los residentes de los distintos territorios. Estas dos distribuciones se comparan en el Cuadro 11 para el conjunto de los impuestos especiales de fabricación. Utilizando las estimaciones de la incidencia territorial de estos impuestos tomadas del SCPT de 2014, el sesgo al alza en los ingresos totales atribuidos a ambas comunidades forales estaría por encima del 40%, lo que implica un sesgo a la baja de casi el 3% para el territorio común con una pérdida de recaudación neta de casi 600 millones. Los cálculos desglosados por impuestos se pueden encontrar en el Anexo 3.

¿Es posible afinar el procedimiento de ajuste?

En principio, los ajustes a consumo del IVA y los Impuestos Especiales buscan adecuar el reparto de los rendimientos de estos tributos entre jurisdicciones a la distribución real de la carga soportada por sus residentes. Como acabamos de ver, sin embargo, este objetivo está muy lejos de cumplirse de manera satisfactoria en la práctica. Una parte del problema proviene de la arbitraria elección de unos coeficientes normativos de consumo muy alejados de la realidad. Pero hay también una segunda parte, más difícil de resolver, que tiene que ver con las limitaciones del procedimiento elegido para intentar soslayar los problemas de incentivos que surgirían con un reparto directo de la recaudación total de cada impuesto en base al consumo observado de los residentes de los distintos territorios. Como hemos visto, tal reparto dejaría a la jurisdicción menor con muchos incentivos para actuar como polizón, relajando la presión sobre sus contribuyentes a sabiendas de que el grueso del coste recaería sobre la hacienda estatal. Es probablemente por ello que en el Concierto y el Convenio se ha optado por tomar como referencia para el reparto de los grandes impuestos indirectos no su recaudación real sino un indicador de capacidad tributaria ex ante o potencial que en el caso del IVA se calcula (o al menos se debería calcular) a partir de la base teórica del impuesto definida en términos de grandes agregados regionales y en el caso de los impuestos indirectos se fija directamente a ojo. Sin embargo, esta opción no resuelve satisfactoriamente el problema porque no es fácil medir con precisión la capacidad tributaria potencial de un territorio. Como se ha visto, la base teórica del IVA no parece ser un indicador satisfactorio a estos efectos, especialmente en Navarra, y el problema es aún mayor en el caso de los impuestos especiales en los que el coeficiente de capacidad recaudatoria ha de fijarse sin que exista una magnitud de referencia que se pueda calcular con datos fácilmente obtenibles.

Convendría, por tanto, buscar formas más satisfactorias de resolver los problemas de incentivos que se tratan de evitar con el procedimiento actual. Una forma muy directa de hacerlo sería ceder la gestión del IVA y los Impuestos Especiales en toda España a una agencia tributaria única que sería propiedad conjunta del Estado y de todas las autonomías y repartir después la recaudación total del impuesto en proporción al indicador relevante de consumo, tal y como ya se hace con el IVA sobre importaciones extra-comunitarias en el caso foral y con el conjunto del impuesto en el común. Aunque existe un considerable consenso entre especialistas sobre las ventajas de una fórmula de administración tributaria integrada en esta línea (y no sólo para los grandes tributos indirectos),¹⁸ un acuerdo entre todas las administraciones implicadas parece muy poco probable en la situación actual.

Otra opción, quizás algo menos efectiva pero políticamente más factible, consistiría en basar los ajustes directamente en el consumo observado (o en la incidencia estimada de cada tributo) pero introduciendo en la fórmula de reparto de la recaudación un término adicional que ayude a corregir los problemas de incentivos que han motivado la fórmula actual. Centrándonos por concreción en el IVA por operaciones interiores, podemos tomar como punto de partida una regla de la forma

\[I V A I N T _ {t} ^ {C F} = c _ {C F} * \left(R I N T _ {t} ^ {C F} + R I N T _ {t} ^ {T C}\right) + \beta * \left(R I N T _ {t} ^ {C F} - R I N T _ {t - 1} ^ {C F} \frac {R I N T _ {t} ^ {T C}}{R I N T _ {t - 1} ^ {T C}}\right) \tag {2}\]

en la que los ingresos totales por IVA interior (IVAINT) de la comunidad foral CF en el ejercicio t se calcularían aplicando su coeficiente de consumo (o carga del impuesto), c, a la recaudación directa (RINT) total del impuesto en el conjunto de ambas jurisdicciones y añadiéndole al resultado un factor de corrección. Este último término dependería de la diferencia entre la recaudación directa de la propia comunidad foral en el año en curso y su recaudación en el año anterior actualizada con un índice que (como primera aproximación y suponiendo por el momento que la economías de los dos territorios crecen al mismo ritmo) reflejaría la evolución de la recaudación directa del territorio común, TC. De esta forma, si la recaudación directa de la comunidad foral crece al mismo ritmo que la del territorio común, reflejando un esfuerzo recaudatorio relativo similar, el término corrector desaparece y los ingresos totales de la comunidad foral reflejan exactamente su peso en el consumo, que es lo que se persigue. El término corrector, sin embargo, asegura que la comunidad foral tiene incentivos para no descuidar la recaudación directa del impuesto en su territorio, pues un incremento de 1 euro en tal recaudación aumentará sus ingresos totales en euros. Dado esto, lo más lógico sería seguramente fijar de forma que cada euro adicional de recaudación directa aumente los ingresos totales exactamente en un euro, evitando así distorsionar los incentivos de la hacienda foral en relación con el IVA interior en una dirección u otra.

Esta regla tiene al menos dos limitaciones que pueden corregirse con ligeras modificaciones. La primera es que podría seguir generando problemas de incentivos a medio plazo. Aunque un descenso en la recaudación directa debida a una gestión laxa del impuesto se traduciría en una pérdida inmediata de ingresos totales en la proporción de 1 a 1, el coste sería mucho menor en el futuro puesto que, una vez modificado a la baja la presión fiscal, ya sólo jugaría el primer término de la ecuación (2), con lo que la mutualización de ingresos con el territorio común permitiría traspasar a éste el grueso de la pérdida del segundo año en adelante. Una forma de evitar el problema sería reemplazar los términos fechados en t-1 en (2) por otros similares pero ligados a un ejercicio de referencia (0) que en principio permanecería fijo en el futuro (o sería revisable sólo infrecuentemente si se dieran determinadas circunstancias), con los que la penalización por una relajación de la presión fiscal tendría efectos permanentes. Tendríamos entonces una regla de la forma

¹⁸ Véase por ejemplo la sección 9.2 del capítulo 3 del informe de la Comisión de Expertos para la reforma de la financiación autonómica (CERFA, 2017).

\[I V A I N T _ {t} ^ {C F} = c _ {C F} * (R I N T _ {t} ^ {C F} + R I N T _ {t} ^ {T C}) + (1 - c _ {C F}) * \left(R I N T _ {t} ^ {C F} - R I N T _ {0} ^ {C F} \frac {R I N T _ {t} ^ {T C}}{R I N T _ {0} ^ {T C}}\right) \tag {3}\]

donde, de hecho, no es necesario que el término refleje la recaudación real de la comunidad foral en sino que su valor podría fijarse de forma que el último término entre paréntesis de (3) sea igual a cero en el año anterior a la puesta en marcha de la regla

El segundo problema es que la evolución diferencial de la recaudación en ambos territorios no depende sólo de la eficiencia comparada de su gestión sino también del crecimiento de las bases tributarias en cada territorio, que no es una magnitud directamente controlable por las administraciones implicadas. Una corrección aproximada por este factor podría basarse en la evolución del VAB. Habría que comparar la evolución observada de la recaudación directa de la comunidad foral con la que se habría obtenido si su VAB hubiera crecido al mismo ritmo que el de territorio común. El último término de (3) adoptaría entonces la forma

\[(4) R I N T _ {t} ^ {C F} - R I N T _ {0} ^ {C F} \frac {R I N T _ {t} ^ {T C}}{R I N T _ {0} ^ {T C}} \frac {V A B _ {t} ^ {C F} / V A B _ {t} ^ {T C}}{V A B _ {0} ^ {C F} / V A B _ {0} ^ {T C}}\]

donde el último factor corrige por el crecimiento relativo del VAB en los dos territorios. Si la comunidad foral crece más rápido que el territorio común y por lo tanto gana peso en el total, su recaudación por IVA a igual presión recaudatoria también crecería más rápido y por lo tanto se le deduce del total a ingresar una cantidad mayor que tendrá que compensar con su recaudación directa. Finalmente, con el fin de tratar de aislar la parte del crecimiento de la recaudación que se debe a cambios en la laxitud de la gestión, habría que corregir los distintos términos de recaudación directa que aparecen en (4) por los efectos de posibles cambios normativos, incluyendo los que afecten a los llamados puntos de conexión para el reparto de la base tributaria entre la hacienda central y las forales.

Una ventaja adicional de una reformulación de los ajustes a consumo en la línea que se sugiere en esta sección es que una regla de reparto como la aquí propuesta podría ayudar a hacer menos importantes, y por tanto menos conflictivos, los detalles de los puntos de conexión y a reducir los incentivos para fomentar prácticas contables cuestionables (como exportar a través de una subsidiaria con domicilio fiscal en otra jurisdicción) con el fin de aumentar la recaudación directa de un territorio a expensas de la del otro. Con el sistema actual, la recaudación final por IVA interior de cada comunidad foral viene dada aproximadamente por¹⁹

\[I V A I N T _ {t} ^ {C F} = R I N T _ {t} ^ {C F} + (c _ {C F} - b _ {C F}) \frac {B _ {T O T}}{B _ {T C}} R I N T _ {t} ^ {T C} \tag {5}\]

¹⁹ Esta expresión se obtiene a partir de la ecuación (A.14) en la sección A1.2 del Anexo a de la Fuente (2011), observando que en la actualidad el territorio de referencia para el ajuste es el territorio común tanto en el País Vasco como en Navarra.

donde BTOT con los valores normativos asignados a c y b en la ley del cupo de 2017. Por tanto, cualquier cosa que permita aumentar en 1 euro la recaudación directa propia a expensas de la ajena (esto es, aumentar reduciendo en la misma medida ) aumentará la recaudación final en más de 98 céntimos. El incentivo a competir por las bases tributarias es, por tanto, muy fuerte en la actualidad.

Por otra parte, con el sistema propuesto en este apartado, tendríamos

\[(3 ^ {\prime}) I V A I N T _ {t} ^ {C F} = c _ {C F} \left(R I N T _ {t} ^ {C F} + R I N T _ {t} ^ {T C}\right) + \left(1 - c _ {C F}\right) * R I N T _ {0} ^ {C F} \left(\frac {R I N T _ {t} ^ {C F}}{R I N T _ {0} ^ {C F}} - \frac {R I N T _ {t} ^ {T C}}{R I N T _ {0} ^ {T C}}\right)\]

Con esta regla, la ganancia directa obtenida al trasladar 1 euro desde a sería nula puesto que el primer término de (3’) depende sólo de la suma de ambos términos. El efecto indirecto a través del término de corrección de incentivos también tendería a cero siempre y cuando todos los términos de recaudación que aquí aparecen se corrigiesen de los efectos de cualquier cambio normativo o contable para obtener tasas de evolución homogéneas para el crecimiento de la recaudación en ambas jurisdicciones. Tales tasas deberían estar próximas entre sí tanto antes como después del cambio normativo. En ausencia de tales correcciones, sin embargo, la ganancia neta de “robar” 1 euro de base sería parecida a la existente en el caso actual, especialmente en Navarra donde es muy pequeño.

6. Otros aspectos del cálculo del cupo y la aportación

En esta sección se pasa revista a otros aspectos del cálculo del cupo y la aportación y se sugieren posibles mejoras en su diseño.

6.1. Ajuste por impuestos directos concertados

Tanto el Concierto como el Convenio (arts. 55 y 64 respectivamente) prevén que se realice un ajuste para “perfeccionar” el reparto de la recaudación por los tributos directos concertados o convenidos entre el Estado y las haciendas forales. En el caso de Navarra, no se ofrece ninguna indicación sobre cómo ha de calcularse dicho ajuste ni en el propio Convenio ni en el Acuerdo de la CC (2017), donde simplemente se especifica su cuantía en el año base del quinquenio sin ninguna explicación (Anexo I). En el caso del País Vasco, por el contrario, sí se aclara en el Concierto que el ajuste afectará a las retenciones a cuenta del IRPF que (de acuerdo con los artículos de la misma norma) el Estado practica sobre los sueldos y pensiones de ciertos funcionarios y otros empleados públicos y a las retenciones (por IRPF y los impuestos de sociedades y sobre la renta de no residentes) sobre los intereses de la deuda pública no foral que corresponden a contribuyentes con residencia fiscal en el País Vasco. Puesto que el régimen de retenciones es, en este aspecto, el mismo en Navarra que en el País Vasco (véanse los artículos 10 y 12 del Convenio), presumiblemente cabe entender que el procedimiento de cálculo del ajuste es igual en ambas comunidades, aunque no estaría de más hacerlo explícito.

En principio, por tanto, el ajuste por impuestos directos sirve para trasladar a las haciendas forales ciertas retenciones sobre la renta de sus residentes que de entrada se queda el Estado. Esta corrección resulta a todas luces necesaria, pero no parece lógico que deba instrumentarse como un ajuste al cupo y la aportación. Sería mucho más natural que el Estado, como cualquier otro pagador, remitiese directamente a las haciendas forales las retenciones practicadas sobre las rentas de sus residentes.

Cuadro 12: Ajuste por impuestos directos concertados Estimación aproximada con datos reales vs. valor fijado en las normas relevantes

- Fuentes: (a): Informe de la Inspección General sobre la recaudación por tributos concertados y convenidos en 2015 y 2017 (MH, 2019b). (b): Personal al servicio de las administraciones públicas (MH, 2019c) y Encuesta de Población Activa (INE, 2019b). (d): Informe Anual de Recaudación Tributaria, 2017 con datos para 2015 y 2017, Cuadro 2.4 (AEAT, 2018). (e y h): Ley del Cupo de 2017 (BOE, 2017b) y Acuerdo de la Comisión Coordinadora (CC, 2017).

Por otra parte, la cuantía de los ajustes por este concepto que se fijan en las normas relevantes no resulta plausible. El valor normativo de este ajuste durante el año base del quinquenio actual se fijó en 397 millones para el País Vasco y 160 millones para Navarra. El Cuadro 12 compara estos valores normativos con una estimación directa (seguramente sesgada al alza) de los ajustes que serían necesarios. La estimación parte de una aproximación de las retenciones relevantes dado que los datos reales sobre su importe, que la AGE conoce con exactitud, no son públicos o al menos de fácil acceso. Las retenciones del personal de la Administración Central (AC) en las comunidades forales se aproximan a partir de las retenciones de las haciendas forales sobre los rendimientos del trabajo y la actividad profesional y el peso de este colectivo en el empleo total de cada comunidad. En cuanto a las retenciones a hogares y sociedades por rendimientos de los intereses de la deuda pública, su importe se aproxima aplicando el índice de imputación de cada comunidad foral a las retenciones totales practicadas por la Agencia Tributaria estatal sobre los rendimientos del capital mobiliario, excluidos los dividendos y los intereses de cuentas bancarias. Puesto que esta magnitud incluye tanto la deuda pública como la privada, el cálculo sobreestimará holgadamente las retenciones sobre la deuda estatal que el ajuste debería recoger. La suma de estas dos cantidades nos da un valor de máximos para el ajuste de 130 millones para el País Vasco y 35 millones para Navarra, esto es, de entre un tercio y un cuarto de las cantidades fijadas en la ley del Cupo y el Acuerdo de la Comisión Coordinadora.

6.2. Ajuste por tributos no concertados e ingresos no tributarios

Como se ha indicado en la sección 2, las bases del cupo y la aportación se ajustan a la baja por los ingresos estatales no concertados o convenidos. Una vez más, la regulación de estos ajustes o compensaciones es poco precisa y su cálculo resulta muy poco transparente. De acuerdo con el Concierto y el Convenio (art. 56 en ambos casos), del cupo y la aportación ha de restarse “la parte imputable” de los tributos no concertados y de los ingresos no tributarios del Estado. Si, como parece apuntarse en las propias normas, por “parte imputable” se entiende la proporción del total que correspondería según el llamado índice de imputación (véase más abajo), habría que entender que de la base del cupo y la aportación tendrían que deducirse en su integridad todos los tributos no concertados y todos los ingresos no tributarios del Estado. Sin embargo, esto no sería razonable y ciertamente no es lo que se hace en la práctica, como se aprecia en el Cuadro 13, donde se recogen los datos más relevantes tomando como referencia el caso vasco en el año base del quinquenio en curso (esto es, 2017). De acuerdo con estos datos, el total de ingresos no concertados del Estado ascendería a unos 26.000 millones, mientras que el ajuste realizado a la base del cupo por el mismo concepto sería de sólo 18.000 millones. Una vez más, sin embargo, la ley del cupo no ofrece un desglose detallado de qué partidas se incluyen en el ajuste ni especifica los criterios utilizados en su cálculo.

Cuadro 13: Datos para el cálculo de los ajustes al cupo, año base de 2017

Cuadro 13—continuación

- Fuentes: Presupuestos Generales del Estado de 2017 y Ley del Cupo de 2017

Los criterios para el cálculo del ajuste por ingresos no concertados o convenidos deberían ser consistentes con la lógica económica en general y con la del sistema de concierto o convenio en particular. A mi entender, esto exige que se incluyan en el ajuste, deduciéndose por tanto de la base del cupo y la aportación, todos aquellos ingresos estatales no concertados o convenidos que se generan en el conjunto del país sin que las administraciones forales perciban directamente la parte que les corresponde o que tiene su origen en su territorio, así como los rendimientos, reintegros o enajenaciones de activos cuya adquisición haya sido financiada en parte por las comunidades forales por considerarse una carga no asumida. En coherencia con este criterio, habría que excluir del ajuste todas las partidas que no cumplan estas condiciones, incluyendo aquellos ingresos por tasas, precios públicos o reintegros de operaciones corrientes que estén ligados a actividades consideradas cargas asumidas, así como los rendimientos, reintegros y enajenaciones de aquellos activos estatales a cuya adquisición no hayan contribuido las haciendas forales.

Pasando a partidas concretas, en el caso de los tributos no concertados, no hay duda sobre la necesidad de sustraer de la base del cupo y la aportación los ingresos por aranceles, que en realidad son un recurso de la UE y se transfieren a ésta como parte de la aportación española, que se considera una carga no asumida. En cuanto a las tasas, habría que distinguir entre las afectas a las competencias asumidas y no asumidas por las administraciones forales. En el primer caso, las comunidades forales ya recaudan directamente la parte que les corresponde de estos ingresos y por tanto no les corresponde parte alguna de lo que recauda el Estado, mientras que en el segundo caso es el Estado el que recibe todos los ingresos, por lo que resulta razonable imputar una parte de los mismos al País Vasco y Navarra, descontándolos de la base del cupo y la aportación. Algo similar sucede con otras partidas como los precios públicos, las multas y recargos o los reintegros de operaciones corrientes, para cuya asignación sería necesaria información mucho más detallada que la disponible públicamente.

En el caso de los ingresos no tributarios la situación es similar. En muchos casos resulta razonable imputar una parte de los mismos a las comunidades forales, pero no siempre es así. Aunque el cupo y la aportación figuran en los PGE como ingresos por transferencias de CCAA, no tendría sentido incluirlos en el ajuste porque supondría una rebaja arbitraria de los mismos. En relación con las transferencias que el Estado recibe de entes públicos, no se pueden tratar de la misma forma las procedentes del Banco de España y de la Jefatura de Tráfico. Las primeras deberían deducirse en su integridad de la base del cupo porque se trata del ingreso en el Tesoro de los beneficios que el Banco de España genera con sus actividades en todo el país y que por lo tanto “son de todos”. En relación con las segundas, sin embargo, no procede un ajuste al cupo porque el País Vasco ha asumido las competencias de tráfico y por lo tanto ya recauda directamente las multas de circulación que en el resto de España recauda Tráfico y luego transfiere al Estado.²⁰ Situaciones similares existen también en relación con distintos ingresos patrimoniales. Por ejemplo, no tendría sentido incluir en el ajuste los intereses y reintegros pagados por las comunidades de régimen común por los préstamos que reciben del Estado a través del FLA y otros mecanismos de liquidez -- pero sólo si las aportaciones al FLA y fondos similares se consideren una carga asumida, como se ha hecho aquí. Si las haciendas forales no contribuyen a sufragar el activo (el préstamo) entonces tampoco deberían tener derecho a percibir una parte de sus rendimientos y reintegros.

Este último ejemplo sugiere una consideración importante que habría que añadir al listado de criterios generales: el tratamiento correcto de ciertas partidas de ingresos no tributarios dependerá del tratamiento otorgado a otras partidas relacionadas y ha de ser coherente con él. Un ejemplo importante en el que este principio es muy relevante tiene que ver con las transferencias de las CCAA de régimen común al Estado. La mayor parte de estas transferencias provienen de las participaciones negativas de ciertas comunidades en el Fondo de Suficiencia y la Transferencia de Garantía del SFA y vuelven después a otras comunidades autónomas a través de transferencias del Estado. Si estas segundas transferencias “de vuelta” se considerasen una carga no asumida del Estado, entonces las transferencias “de ida” que ayudan a financiarlas ciertamente deberían deducirse de la base del cupo y la aportación. Alternativamente, si las transferencias de vuelta se consideran una carga asumida y por lo tanto las comunidades forales no contribuyen a financiarlas, entonces las transferencias de ida no deberían deducirse de la base del cupo y la aportación. Una tercera opción es la de trabajar en términos netos, como he propuesto en la sección 4 para calcular las aportaciones del Estado y las comunidades de régimen común a la nivelación, en cuyo caso no sería necesario un ajuste adicional por las transferencias de estas últimas.

Aunque la información públicamente disponible sobre los ingresos del Estado no es suficientemente detallada como para realizar un ejercicio similar al realizado en el Anexo 2 para las cargas asumidas, no parece probable que las posibles diferencias entre los ajustes fijados en las normas vigentes y lo que exigirían los criterios indicados más arriba sean de una magnitud comparable a las que se han identificado en otras secciones. Si descontamos las transferencias procedentes de CCAA que, como ya se ha indicado, habría que excluir del ajuste en su mayor parte, la discrepancia de 8.000 millones mencionada más arriba se reduciría a unos 3.000 millones, de los que aún habría que detraer numerosas partidas de ingresos. En cualquier caso, tampoco aquí estaría de más una mayor transparencia.

²⁰ Véase la nota sobre el Programa 132B de Seguridad Vial al final de la sección 4 del Anexo 2.

6.3. El índice de imputación

Un coeficiente que juega un papel importante en el cálculo del cupo y la aportación es el llamado índice de imputación. Como ya se ha visto, este coeficiente determina la fracción de las cargas no asumidas que corresponde pagar a cada comunidad foral, así como la parte atribuible a la misma del déficit estatal y del ajuste por ingresos no concertados o convenidos del Estado. De acuerdo con el Concierto y el Convenio (art. 57 en ambos casos), el índice de imputación deberá reflejar “básicamente” el peso de cada comunidad foral en la renta nacional, lo que deja un cierto margen para la negociación que en la práctica se ha traducido en la congelación de estos coeficientes. Así, los índices de imputación del País Vasco y Navarra han permanecido invariables durante las últimas décadas, manteniéndose hasta hoy los valores del 6,24% y el 1,60% fijados originalmente en 1981 y 1990 respectivamente. El Gráfico 1 compara estos valores con la senda observada del peso de cada comunidad foral en el PIB nacional. Como allí se aprecia, el peso relativo del País Vasco en el PIB agregado se ha reducido durante la primera mitad del período analizado hasta situarse ligeramente por debajo del índice de imputación. En Navarra, sin embargo, la renta relativa de la región se mantiene siempre por encima de su índice de imputación.

Gráfico 1: Evolución del índice de imputación y del peso en el PIB nacional

De cara al futuro, sería deseable ligar el valor de estos índices de forma automática a la renta relativa de las comunidades forales, posiblemente utilizando una media móvil del valor de esta última variable en los años inmediatamente anteriores a cada renovación del cupo y la aportación. Si se combina con una valoración realista de las cargas no asumidas, una reforma en esta dirección mejoraría la equidad del sistema, garantizando que las aportaciones de las comunidades forales reflejan su capacidad económica real

6.4. Actualización del cupo y la aportación

De acuerdo con el Concierto y el Convenio (arts. 50 y 59 respectivamente), el cupo y la aportación han de renovarse con periodicidad quinquenal. Al comienzo de cada quinquenio han de realizarse los cálculos necesarios para fijar el cupo y la aportación del llamado año base. Durante el resto del período, estas cantidades se actualizan con un índice que refleja la evolución de los ingresos del Estado por los tributos concertados o convenidos incluidos en los capítulos 1 y 2 de los PGE y no cedidos en su totalidad a las CCAA (arts. 10 y 12 de la Ley del Cupo de 2017 y art. 60 del Convenio).

Este procedimiento plantea dos problemas. El primero es que hace que el importe del cupo y la aportación durante todo el quinquenio sea muy sensible a la posición cíclica de la economía en el año base del quinquenio a través de la corrección por el déficit estatal, que se calcula sólo para el año base y luego se actualiza de una forma que no refleja la evolución real del déficit. Dada la sencillez de los cálculos necesarios, de cara al futuro, la corrección por déficit debería calcularse año a año con los datos reales de saldo presupuestario primario de cada ejercicio, utilizando el índice de evolución sólo para el cálculo del cupo y la aportación previos a la corrección por déficit.

El segundo problema es que no parece razonable que el índice de actualización dependa sólo de la evolución de los ingresos estatales porque esto impide un reparto eficiente del riesgo macroeconómico entre las administraciones implicadas e interfiere con la equidad del reparto de las cargas comunes entre las mismas. Para corregir este problema, podría utilizarse una media de los índices de evolución de los ingresos tributarios forales y estatales (depurados del efecto de posibles cambios normativos), de forma que el territorio al que mejor le vayan las cosas en cada momento absorba un poco más de las cargas comunes de lo que le correspondería con el sistema actual.

7. Conclusión

La lógica del sistema de concierto o convenio es fácil de resumir y de entender. Los territorios forales han de financiarse con los impuestos que recaen sobre sus ciudadanos, con cuyos rendimientos han de costear sus propias competencias, pagar la parte que les corresponde por renta del coste de los servicios comunes que el Estado sigue prestando en todo el país y contribuir a la solidaridad territorial. A la hora de calcular la contribución foral a los gastos comunes del Estado, hay que descontar de estos últimos la financiación que se obtiene vía déficit y a través de ingresos que se generan en parte en estos territorios pero quedan en manos del Estado en su integridad.

Un modelo de estas características favorece a los territorios de mayor renta, pero no necesariamente de una forma desproporcionada. Si las magnitudes relevantes se calculan correctamente, y si la normativa tributaria es similar a la del resto del país, la financiación neta relativa por habitante de los territorios forales debería situarse por debajo de su renta per cápita relativa, con la brecha entre estas dos magnitudes dependiendo de cómo se calcule su aportación a la solidaridad interterritorial. Sin embargo, cada vez está más extendida y mejor documentada la percepción de que la prima de financiación de la que disfrutan los territorios forales es muy superior a su diferencial de renta con la media española, lo que resulta difícil de justificar y apunta a posibles disfunciones en el tránsito desde los principios del sistema foral hasta las cuantías concretas del cupo y la aportación.

En el presente trabajo he intentado identificar estas disfunciones y cuantificar sus efectos financieros y he avanzado algunas propuestas para corregirlas. Una dificultad importante a la hora de abordar esta tarea es la opacidad con la que el sistema de financiación foral se aplica. En el caso foral no existe nada parecido a las extensas liquidaciones del sistema de financiación de régimen común que se publican cada año con el detalle de todos los cálculos que la ley exige y las magnitudes económicas en las que estos se sustentan. A esto hay que añadir la parquedad e inconcreción de las normas que regulan el sistema, en las que no se especifica de una forma clara y precisa cómo y con qué datos y criterios han de realizarse los cálculos que en ellas se esbozan, incluyendo la valoración de las cargas no asumidas del Estado y la fijación de la aportación foral a la solidaridad regional y del importe de ciertos ajustes a la base del cupo y la aportación.

En la práctica, por tanto, no existe realmente, o al menos no se conoce públicamente, una metodología detallada para el cálculo del cupo y la aportación que podamos analizar, sino sólo una serie de principios generales y un anexo de una página de las normas relevantes en el que los importes finales de ambas contribuciones se fijan sin demasiadas explicaciones. En consecuencia, el análisis crítico del modelo foral no puede plantearse en general como la valoración de una metodología conocida con criterios técnicos y/o de equidad, sino que se convierte necesariamente en un ejercicio más complejo y arriesgado en el que no queda más remedio que empezar por proponer una metodología que luego ha de aplicarse a los datos reales para llegar a unas cifras de referencia que se puedan comparar con los resultados observados del modelo. Puesto que ciertamente no existe una única forma razonable de concretar y aplicar los principios que se recogen en el Convenio, el Concierto y la Constitución, los resultados numéricos del presente estudio han de considerarse como meramente orientativos. Lo más importante es que el ejercicio obliga a concretar, y por lo tanto a poner explícitamente sobre la mesa, toda una serie de cuestiones que han de abordarse para llegar a cifras concretas y pone de manifiesto que muchas de ellas no están bien cubiertas o bien resueltas en el Concierto y el Convenio y/o en las normas y acuerdos que los desarrollan y concretan.

¿Cuáles son las cuestiones más problemáticas? Las más importantes en términos de su incidencia financiera tienen que ver con el cálculo de las cargas no asumidas, incluyendo la solidaridad interterritorial, y de los ajustes a consumo de los grandes impuestos indirectos. Como hemos visto en las secciones 3 y 4, todo parece indicar que la valoración oficial de los servicios comunes que el Estado sigue prestando también en los territorios forales está muy sesgada a la baja. Dentro de las cargas no asumidas, hay una muy importante, la solidaridad interterritorial, que plantea problemas específicos porque la normativa foral no ha sido adaptada a la realidad actual del sistema autonómico, donde sólo una pequeña parte de los flujos financieros relevantes se canaliza a través del FCI y gran parte del resto proviene directamente de otras comunidades autónomas y no del Estado. En la sección 5 hemos visto que los ajustes a consumo del IVA y los Impuestos Especiales no cumplen satisfactoriamente con su objetivo teórico de adecuar el reparto de los rendimientos de tales tributos a la distribución territorial de su carga efectiva y sufren también de un claro sesgo a favor de las comunidades forales. El problema se debe en parte a la arbitraria asignación de valores a determinados coeficientes y en parte al mejorable diseño del procedimiento utilizado para intentar mitigar los problemas de incentivos que podrían afectar a las haciendas forales bajo un ajuste basado únicamente en la distribución observada del consumo. A estos tres grandes problemas hay que añadir otros de carácter más técnico que también convendría abordar. Como hemos visto en la sección 6, los ajustes por impuestos directos, por ingresos no concertados y por déficit, el coeficiente de imputación y el índice de actualización del cupo y la aportación se regulan de una manera claramente mejorable.

Para corregir las disfunciones del sistema foral y terminar con su opacidad actual sería necesario tomar una serie de medidas. En primer lugar, habría que comenzar a publicar de manera inmediata información detallada, comprensible y fácilmente accesible sobre el mismo. Al comienzo de cada quinquenio deberían publicarse los detalles del cálculo del cupo y la aportación provisionales y definitivos del año base, incluyendo en cada caso un listado pormenorizado y razonado de los programas de gasto del Estado que se consideran cargas asumidas y no asumidas y otro de los ingresos no concertados o convenidos que se deducen de la base del cupo y la aportación. Cada año, debería publicarse también una liquidación detallada del cupo y la aportación y de los ajustes a consumo del IVA y de los Impuestos Especiales.

En segundo lugar, sería necesario reformar las leyes del Concierto y el Convenio, o redactar reglamentos detallados para las mismas, con el fin de especificar de forma clara y precisa los criterios que deben guiar el cálculo de la base y ajustes del cupo y la aportación, así como las magnitudes económicas que han de utilizarse para fijar y actualizar al menos quinquenalmente los valores normativos de los coeficientes utilizados en tales cálculos, incluyendo el coeficiente de imputación (que debería ligarse al peso observado de cada comunidad foral en el PIB nacional) y los coeficientes de consumo para los ajustes del IVA e Impuestos Especiales (que deberían reflejar los consumos relevantes en años recientes). Convendría también regular de forma explícita y detallada la aportación de las comunidades forales a la solidaridad interterritorial, que debería ser similar a las de las comunidades de régimen común con parecidos niveles de renta. En la misma línea, convendría también incorporar ciertas mejoras técnicas a la normativa foral, comenzando por una reforma de los ajustes a consumo del IVA e Impuestos Especiales que ayude a acercar sus resultados a su objetivo teórico sin crear problemas de incentivos. Otras propuestas incluirían el uso de datos reales para calcular el ajuste por déficit año a año y la introducción de un índice de actualización que dependa también de la evolución de los ingresos (o de los PIBs) de las comunidades forales y no sólo de los del Estado. Estos cambios reducirían la sensibilidad del cupo y la aportación al momento exacto en el que se produce su renovación y permitirían un mejor reparto del riesgo macroeconómico entre las distintas administraciones implicadas.

Las propuestas de reforma que he avanzado en este trabajo pretenden ser aportaciones a un amplio proceso de debate y negociación sobre la actualización del sistema de financiación foral que convendría abrir lo antes posible. Para impulsar y ordenar tal debate, podrían crearse una comisión parlamentaria y otra de expertos independientes. Las conclusiones de ese proceso deberían servir para fijar las líneas maestras de una reforma del Concierto y el Convenio que, respetando sus elementos nucleares, permita acabar con la opacidad del sistema foral y con la arbitrariedad existente en la fijación del cupo y la aportación, eliminando su sesgo a la baja y reduciendo la prima de financiación foral hasta niveles más razonables. Aunque los cambios normativos que se acuerden deberían aprobarse lo antes posible, convendría establecer un mecanismo de transición suave que permita que sus consecuencias financieras vayan produciéndose de una forma gradual a lo largo de un período de tiempo prolongado. Una posibilidad sería calcular el cupo o la aportación y los ajustes a consumo como una media ponderada de los valores calculados de acuerdo con la nueva normativa y el último valor observado bajo el sistema todavía vigente, actualizado con los ingresos tributarios del Estado como se ha hecho hasta ahora, o con la inflación o el PIB. La ponderación del primer componente aumentaría linealmente con el tiempo hasta llegar al 100% al final de un período que podría ser de varias décadas.

ANEXO 1: Ingresos y gastos del subsector Estado

Los Cuadros A1.1 y A1.2. muestran el desglose de los gastos e ingresos del subsector Estado de acuerdo con los Presupuestos Generales del Estado (PGE) del año 2017, que es el año base para la última revisión del cupo vasco. Estos agregados son los que se utilizan a efectos del cálculo del cupo y coinciden o son consistentes con los datos que aparecen en el Anexo I de la Ley del Cupo.

Los ingresos del Estado se muestran netos de las participaciones autonómicas en los tributos compartidos y de la asignación tributaria a la Iglesia Católica. El importe de esta asignación se recoge como nota en la parte final del Cuadro, junto con las transferencias de la Jefatura de Tráfico al Estado, que se incluyen en el apartado 5 como ingresos por transferencias de organismos autónomos.

Cuadro A1.1: Desglose de los ingresos del subsector Estado de acuerdo con los PGE (millones de euros corrientes)

Cuadro A1.1: Continuación

- Nota: Los datos provienen de los Presupuestos Generales del Estado y se refieren al subsector Estado. - Fuentes: Presupuestos Generales del Estado de 2017. Estado de ingresos. Estructura económica de los recursos que se prevé liquidar durante el ejercicio o Servicio 01. Ingresos del Estdo. http://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2017Ley/MaestroDocumentos/PGE-ROM/doc/1/2/1/2/1/N_17_E_R_2_101_1_2_198_1_101_1.PDF

El Cuadro A1.2 contiene el desglose de los gastos del subsector Estado, incluyendo las transferencias a organismos autónomos. En 2017 la partida de gasto del Ministerio de Hacienda y Función Pública incluye aportaciones patrimoniales a los Fondos de Financiación de Comunidades Autónomas y de Entidades Locales, por importes de 16.500 y 1.000 millones de euros respectivamente, y la del Ministerio de Empleo incluye un préstamo a la Seguridad Social por un importe de 10.192 millones de euros.

La sección de “gastos de diversos ministerios” engloba varios programas que corresponden a gastos compartidos por todos los departamentos cuya naturaleza se discutirá más adelante, en el momento de repartirlos entre cargas asumidas y no asumidas. También he trasladado a esta sección, deduciéndola del gasto de los ministerios, algunos gastos generales del Ministerio de Hacienda y Función Pública a los que daré el mismo tratamiento que a estas partidas. Se trata del gasto de este ministerio en gestión de clases pasivas y patrimonio del Estado, gestión

ROM/doc/1/7/2/1/N_17_E_R_6_2_801_1_1.PDF

Cuadro A1.2: Desglose de los gastos del subsector Estado en los PGE (millones de euros corrientes)

- Notas: Los datos provienen de los Presupuestos Generales del Estado y se refieren al subsector Estado. Esto es, no incluyen ni la Seguridad Social, ni los Organismos Autónomos y Entes Públicos o empresas públicas, aunque sí las transferencias del Estado a los mismos que financian el grueso de sus actividades. - Altas instituciones del Estado = Casa Real, Cortes Generales, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado y Consejo General del Poder Judicial.

- (**) Hay pequeñas partidas de vencimientos e intereses que se recogen en secciones distintas de la de deuda pública.

http://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/Presup/PGE2017Ley/MaestroDocumentos/PGE-

(*) Los programas incluidos en esta partida son los siguientes: gestión de clases pasivas, gestión del patrimonio del Estado (excepto adquisición de activos financieros), política presupuestaria, control interno y contabilidad pública y dirección y organización de la administración pública.

- Fuente: Presupuestos Generales del Estado de 2017. Resumen general por servicios y capítulos del presupuesto de gastos. Subsector Estado.

presupuestaria, control interno y contabilidad pública y dirección y organización de la administración pública.

La sección de “clases pasivas” incluye las pensiones de ciertos funcionarios del Estado y una partida de “pensiones de guerra” que recoge pensiones e indemnizaciones a supervivientes de la Guerra Civil, familiares, presos políticos y militares mutilados en acto de servicio. La sección de “relaciones financieras con la UE” incluye la aportación española al presupuesto de la Unión Europea y a la ayuda comunitaria al desarrollo. Finalmente, el “fondo de contingencia” de ejecución presupuestaria es una partida reservada para imprevistos (créditos extraordinarios y ampliaciones de crédito que puedan autorizarse durante el transcurso del año). De acuerdo con la Ley de Estabilidad Presupuestaria, el importe de dicha partida ha de fijarse en el 2% del límite de gasto establecido para cada año.

ANEXO 2: Detalles del cálculo de las cargas primarias asumidas con datos de 2017

En este anexo se recogen los detalles del cálculo, programa a programa, del importe de las cargas primarias no asumidas por las comunidades forales del País Vasco y Navarra (esto es, de las cargas no asumidas excluidos los intereses y vencimientos de la deuda del Estado).

1. Altas instituciones del Estado

En este apartado se recogen los costes de funcionamiento de la Jefatura del Estado, las Cortes Generales y los altos órganos del Estado, incluyendo el Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas y el Consejo General del Poder Judicial. En la sección de Cortes Generales se incluyen el Defensor del Pueblo y la Junta Electoral Central. En todos los casos, se trata de altas instituciones del Estado que desempeñan funciones de interés general para el conjunto del país que ciertamente no han sido asumidas por las instituciones forales. Por consiguiente, todo el gasto se considera una carga no asumida.

Cuadro A2.1: Altas instituciones del Estado millones de euros

2. Asuntos Exteriores y Defensa

Los Ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores ejercen competencias exclusivas del Estado. Por tanto, sus presupuestos se consideran en su integridad una carga no asumida. A ellos se suman también, por el mismo motivo, la aportación española a la Unión Europea, incluyendo la partida destinada a la ayuda al desarrollo que se canaliza a través del Fondo Europeo de Desarrollo.

Cuadro A2.2: Asuntos Exteriores y Defensa millones de euros

3. Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales

El Ministerio de Presidencia y Administraciones Territoriales dirige y coordina la acción política del Gobierno y las relaciones con el poder legislativo y gestiona las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno en las comunidades autónomas, provincias e islas. En general, por tanto, presta servicios de interés general necesarios para el funcionamiento ordinario de la Administración del Estado que han de considerarse una carga no asumida. La única posible excepción parcial es el programa 942A que tradicionalmente ha financiado, entre otras actuaciones, transferencias a corporaciones locales para la inversión en infraestructuras y equipamientos, así como ayudas específicas a determinados territorios y subvenciones para paliar los daños causados por catástrofes naturales. Puesto que las comunidades forales generalmente no han recibido transferencias de este programa para equipamientos, la dotación del programa se considera una carga asumida, excepto por la parte que corresponde a ayudas específicas (a Teruel) y por catástrofes naturales (daños de temporales en la costa), que en 2017 constituyen el grueso de la dotación del programa.

Cuadro A2.3: Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales (sección 25), millones de euros

Las transferencias del Ministerio (programa 000X) financian diversos organismos y agencias (incluyendo el CNI, el BOE y el CIS) que también realizan funciones de interés general y por lo tanto se consideran una carga no asumida. Se incluyen también aquí las transferencias que financian Patrimonio Nacional en la parte que corresponde a la gestión y mantenimiento de los palacios y otros bienes afectados al uso de la Casa Real.

4. Justicia e Interior

Además de los tribunales, el Ministerio de Justicia gestiona algunos servicios de interés general, incluyendo la Abogacía del Estado (programa 921S) y la dirección y supervisión del notariado y de los registros de la propiedad, mercantiles y civiles (113M). Estos servicios se consideran cargas no asumidas, al igual que el programa 111N de Dirección y Servicios Generales, que financia los órganos directivos superiores del departamento y sus servicios centrales de personal, mantenimiento, contratación etc., así como las relaciones exteriores y con las confesiones religiosas y el desarrollo legislativo en materias de competencia del Ministerio. También se consideran no asumidas las transferencias internas, que básicamente financian el Centro de Estudios Jurídicos.

En cuanto a los tribunales de justicia, la parte de sus servicios cuya gestión ha sido transferida a las comunidades forales (y a otras autonomías, aunque no a todas) ha de considerarse una carga asumida. Se trata, en particular, del personal de ciertos cuerpos de funcionarios judiciales (“cuerpos transferibles” en lo que sigue), los defensores de oficio, los institutos de medicina legal y toxicología y ciertos registros administrativos. No se incluyen aquí los jueces y magistrados, fiscales y secretarios judiciales, además de los órganos judiciales centrales como el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional y los servicios centrales de la Fiscalía General, que han de considerarse una carga no asumida. Para aproximar el peso relativo de las cargas asumidas dentro del programa 112A, he utilizado el peso estimado de los cuerpos transferibles en el gasto total de personal del programa, que es del 26,79%. Este dato corresponde al año 2014 y se toma de los cálculos detallados del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT) de ese año (MHFP, 2018). Finalmente, este coeficiente se multiplica por la dotación total del programa para aproximar el importe total de las cargas asumidas incluidas en el programa 112A que se muestra en el Cuadro A2.4.

Cuadro A2.4: Justicia e Interior millones de euros

La situación es similar en el Ministerio del Interior, donde también se mezclan las cargas asumidas con las no asumidas. Tanto el País Vasco como Navarra cuentan con cuerpos de policía propios (la Ertzaintza y la Policía Foral navarra) que han asumido parte de las competencias de seguridad ciudadana que en el resto de España corresponden al Cuerpo Nacional de Policía (CNP) y a la Guardia Civil. Estos dos cuerpos nacionales, sin embargo, continúan ejerciendo ciertas funciones en ambas comunidades forales, incluyendo entre otras cosas la protección de puertos y aeropuertos, la expedición del DNI y pasaporte y la vigilancia y control de fronteras y aguas territoriales.

Para aproximar el peso de las cargas asumidas por cada comunidad foral dentro del programa 132A he procedido como sigue. En primer lugar, he considerado como carga no asumida el presupuesto de la Secretaría de Estado de Seguridad, que realiza labores de interés general para todo el país. El presupuesto de las direcciones generales de la Policía y la Guardia Civil se considera una carga parcialmente asumida. Para desglosar esta partida en cargas asumidas y no asumidas, he utilizado la información que ofrece el SCPT sobre la distribución territorial de los efectivos del CNP y la Guardia Civil (el último dato disponible es de 2014). Excluyendo a los funcionarios destinados a servicios centrales y a los de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, he calculado el número de efectivos de cada cuerpo por mil habitantes en el País Vasco, Navarra y el resto de España, que se normaliza por el promedio del resto de España para obtener el coeficiente de cobertura que aparece en el bloque inferior del Cuadro A2.5.²¹

Cuadro A2.5: Distribución territorial de los cuerpos de seguridad del Estado, excluyendo servicios centrales

- Fuente: SCPT de 2014 (MHFP, 2018), programa 132A, hoja de Excel con cálculos detallados - Nota (*): Datos ajustados. Se ignora la parte de la dotación de la Guardia Civil por encima de la media de territorio común.

Los coeficientes de cobertura se utilizan finalmente para calcular la parte de las partidas presupuestarias relevantes que se consideran cargas no asumidas, distinguiendo entre el País Vasco y Navarra. Así, en el caso de Navarra se consideran cargas no asumidas el 100% del presupuesto de la D. G. de la Guardia Civil y el 85% de la D. G. de la Policía.²² En el caso vasco, las cifras correspondientes serían el 95% y el 53%.²³

Los coeficientes de cobertura totales se utilizan para imputar otras partidas relacionadas para las que no se dispone de un desglose por cuerpos.²⁴ Se trata en particular de los programas 131N y

²¹ A la hora de realizar estos cálculos, en el caso de Navarra se ignora la parte de la dotación de la Guardia Civil que sitúa a la comunidad por encima de la media del territorio común.

DNIs y pasaportes y las transferencias al extranjero en concepto de cooperación internacional, que se consideran cargas no asumidas.

²³ Sería deseable afinar más en el cálculo de los coeficientes de cobertura, que presentan valores más altos de lo que cabría esperar a priori. Para ello resultaría necesario disponer de información detallada sobre la distribución por funciones de la plantilla de ambos cuerpos policiales. El coste de aquellos efectivos que realizan tareas de interés nacional (como la vigilancia de fronteras o la lucha antiterrorista o contra el crimen organizado) debería imputarse en proporción a la población regional y no a la localización de tales efectivos. La imposibilidad de realizar ajustes de este tipo con los datos disponibles podría sesgar al alza mis estimaciones del coeficiente de cobertura de ambos cuerpos policiales.

²⁴ La parte de personal de las cargas asumidas y no asumidas se calcula aplicando a la partida total de personal el mismo porcentaje de cobertura que al gasto total. Este dato se utiliza más adelante para imputar ciertos gastos generales a las cargas asumidas y no asumidas.

131O de formación de las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado y de fuerzas y cuerpos en reserva. La parte asumida de estos programas se aproxima multiplicando su dotación total por uno menos el coeficiente de cobertura total calculado en el Cuadro A2.5. Esto es, el cálculo se realiza en base al despliegue territorial de los efectivos totales de los cuerpos de seguridad del Estado, excluyendo los asignados a servicios centrales.

El resto de los programas del Ministerio del Interior se consideran una carga no asumida por tratarse de servicios y competencias no transferidos a las instituciones vascas o navarras o de servicios públicos de ámbito nacional e interés general para el conjunto del país. En este bloque estarían por ejemplo la organización de elecciones de ámbito nacional y europeo y la financiación de los partidos políticos (programa 924M), la lucha contra las redes internacionales de tráfico de drogas (programa 132 C) o la gestión del derecho de asilo (131P). También se considera carga no asumida la dirección y servicios generales del Ministerio, donde se incluyen también las ayudas a las víctimas del terrorismo. Un programa que ha sido transferido parcialmente al País Vasco en 2011 es el 133A de centros e instituciones penitenciarias y en particular la gestión de la sanidad penitenciaria. Con datos del decreto de traspaso y de los PGE de ese año, las cargas asumidas por el PV suponen un 12,46% de la dotación total del programa. Este porcentaje se aplica a la dotación del programa en 2017 para aproximar la parte asumida por el País Vasco que se muestra en el Cuadro.

- Nota: Programa 132B, Seguridad Vial

Este programa lo ejecuta un organismo autónomo, la Jefatura de Tráfico, y por tanto no aparece en los presupuestos del subsector Estado. Puesto que este organismo se autofinancia con tasas y multas, no hay tampoco transferencias del Estado para financiar sus actividades. De hecho, lo que hay es una transferencia de la Jefatura de Tráfico al Estado por un importe de 167 millones de euros que vendría a corresponder al excedente del organismo. Esta transferencia aparece como un ingreso no concertado o convenido del Estado y por lo tanto es posible que esté incluida en los ajustes que reducen el cupo y la aportación. En el caso vasco, sin embargo, el grueso de las competencias de tráfico ha sido asumido por la comunidad autónoma, incluyendo el cobro de la multas, por lo que la CAPV ya percibe directamente la parte que le corresponde de tales ingresos y por lo tanto, esta partida no debería generar un ajuste a la baja del cupo

-El tratamiento de las competencias de seguridad en las leyes del cupo y en el acuerdo de 2015 de la CC.

El tratamiento de las competencias de seguridad en al menos algunas leyes del cupo y en el último acuerdo de la Comisión Coordinadora es difícil de reconciliar con la lógica del Concierto y el Convenio en relación con la financiación de las cargas asumidas, que podría resumirse en la idea de que, a estos efectos, las comunidades forales no aportan nada al Estado pero se las apañan solas con sus propios recursos. En materia de seguridad ciudadana, sin embargo, la práctica habitual parece haber sido la de garantizar a las administraciones forales una financiación privilegiada, a través de unas reducciones de la base del cupo muy superiores a las que corresponderían de acuerdo con las leyes del Concierto y el Convenio. Hay que suponer que estas reducciones se han aplicado de forma incremental en cada negociación, partiendo del acuerdo anterior en cada caso.

En las leyes del cupo de 2002 y 2007, la competencia de policía autonómica se valoraba (elevada a nivel nacional) en 6.172,4 y 10.189,1 millones de euros respectivamente, lo que suponía en ambos años exactamente un 135% del presupuesto total de gastos del Ministerio del Interior, sobrevalorando por tanto enormemente el gasto total del Estado en las funciones asumidas por la policía vasca. En la ley del cupo de 2017 la nota a pie de página donde se recogía la valoración de la competencia de policía (que era la única para la que se ofrecía una cifra concreta) ha desaparecido.

En el caso de Navarra, la práctica parece haber sido similar. El acuerdo de 2017 de la Comisión Coordinadora del Convenio (CC, 2017) por el que se fija la aportación en el año base de 2015, incluye en una nota una valoración de la policía foral navarra. En el mismo documento se recoge un acuerdo para el cálculo de esta cifra a partir del número real de efectivos de la policía foral y de un “módulo de financiación por policía,” incluyendo no sólo gastos de personal sino también gastos corrientes y de inversión, que se fija en 50.874 euros anuales para 2015. Con los datos recogidos en el Cuadro A2.5bis, es fácil comprobar que esta cantidad es superior en un 25% al coste medio por efectivo de la policía nacional en el mismo año. La asignación es, por tanto, generosa, pero mucho menos que en el caso de la policía vasca.

Cuadro A2.5bis: Comparación entre el módulo por policía foral y el gasto medio por policía nacional en 2015

5. Sanidad y Servicios Sociales

La gestión de la sanidad ha sido transferida a todas las comunidades autónomas pero no a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, donde el Estado sigue prestando directamente la atención sanitaria. El gasto correspondiente a estos servicios ha de considerarse una carga asumida por las comunidades forales. Aunque este gasto no aparece como tal en el presupuesto del subsector Estado, lo que sí aparece en el mismo son las transferencias al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA), que se dedica casi exclusivamente a la asistencia sanitaria en estas ciudades. Estas transferencias se consideran una carga asumida en su integridad (aunque debería excluirse la pequeña parte de las mismas que se dedica a financiar otras actividades de interés general).²⁵ También se consideran una carga asumida las transferencias residuales del Estado al

25 El INGESA también paga las indemnizaciones derivadas de sentencias judiciales contra el extinto INSALUD y gestiona el Centro Nacional de Dosimetría, que se ocupa de controlar la exposición a las radiaciones del personal del SNS. En 2015, el presupuesto de estas dos actividades ascendió a unos 10 millones de euros.

Instituto Social de la Marina (ISM) para financiar la asistencia sanitaria a los trabajadores del mar que este organismo sigue prestando sólo en Madrid, tras haber sido traspasada la competencia al resto de comunidades autónomas.

El resto de los programas relacionados con la sanidad financian fundamentalmente actividades de ordenación y planificación del sector, incluyendo la elaboración y evaluación de la cartera de servicios del SNS, la coordinación con otras administraciones, el desarrollo normativo y las relaciones internacionales. Se incluyen aquí también la evaluación y autorización de nuevos medicamentos, la fijación de sus precios y la inspección de su fabricación.²⁶ Puesto que se trata de actividades de interés general para el conjunto del país, estos gastos (incluyendo las transferencias a los organismos correspondientes) se consideran cargas no asumidas, con la excepción de las transferencias a comunidades autónomas recogidas en algunos de estos programas, que las comunidades forales generalmente no reciben o reciben en una cuantía muy inferior a la de las demás comunidades.

Cuadro A2.6: Sanidad, servicios sociales e igualdad millones de euros

²⁶ Con posterioridad a las normas aquí analizadas, han comenzado a transferirse a algunas CCAA ciertos aspectos específicos de estas competencias. En particular, en el Real Decreto 666/2020, de 14 de julio, se traspasan a la Comunidad Autónoma del País Vasco las competencias sobre la ejecución de la legislación del Estado sobre productos farmacéuticos. A diferencia de la práctica habitual, se ha optado por financiar esta competencia (fundamentalmente) mediante una transferencia directa de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios a la comunidad autónoma del País Vasco. El decreto fija el importe inicial de esta transferencia y su regla de actualización, pero no discute los criterios utilizados para calcularlo. Una vez más, las reglas deberían estar más claras. Quizás habría sido más lógico considerar como carga parcialmente asumida la transferencia del Estado que financia a dicha agencia.

Pasando a los servicios sociales, el IMSERSO se financia con transferencias del Estado que se pueden clasificar en dos grandes partidas, una de 1.355 millones para gastos ligados al sistema de dependencia y otra de 147 millones para el resto de sus actividades. El grueso del gasto en dependencia toma la forma de transferencias a comunidades autónomas en las que también participan las comunidades forales, por lo que esta partida se considera una carga no asumida. Para imputar la segunda transferencia, he utilizado el desglose por programas del resto de actividades del IMSERSO, excluyendo servicios generales, de acuerdo con el Informe Anual del organismo correspondiente a 2017 (IMSERSO, 2018). Fuera de la dependencia y de las prestaciones no contributivas, de las que hablaremos más adelante, las dos grandes líneas de actuación del Instituto son la atención a minusválidos, incluyendo las prestaciones económicas de la LISMI, y el programa de envejecimiento activo que financia actividades de turismo y termalismo social para jubilados. El peso relativo del primer programa es del 31,2% frente al 68,8% del segundo. Puesto que los jubilados de los territorios forales participan en igualdad de condiciones en el segundo programa mientras que el gasto del IMSERSO en las comunidades forales en el primero es prácticamente nulo, he considerado la atención a minusválidos una carga asumida y al turismo social una carga no asumida. Las cargas relevantes se calculan aplicando las ponderaciones citadas al importe total de la segunda partida de transferencias al IMSERSO.

Fuera del IMSERSO, la principal partida de gasto en servicios sociales se canaliza a través del programa 231F de Otros servicios sociales del Estado, donde se recogen diversas ayudas y transferencias a comunidades autónomas y a ONGs generalmente de ámbito nacional. Puesto que las comunidades forales no participan en las transferencias que reciben las demás CCAA, esta partida se considera una carga asumida, mientras que las transferencias a ONGs se consideran una carga no asumida pues nada hace pensar que estas no actúen en el País Vasco y Navarra. También se consideran cargas asumidas las transferencias a CCAA recogidas en otros programas de servicios sociales (231A y 232G).

6. Educación y cultura

La gestión del sistema educativo público ha sido transferida a todas las comunidades autónomas, aunque no a las ciudades de Ceuta y Melilla, donde el Estado sigue gestionando directamente la red escolar. Por otra parte, el Estado mantiene importantes competencias en el ámbito educativo, incluyendo la ordenación y planificación del sistema escolar y universitario, el desarrollo normativo y curricular, la educación en el exterior y la gestión del grueso de las becas y ayudas al estudio y de dos universidades de ámbito nacional (la UNED y la UIMP).

En consecuencia, se consideran cargas asumidas la mayor parte de los programas 322A y 322B, Educación infantil y primaria y Educación secundaria, FP y escuelas oficiales de idiomas, así como la educación compensatoria y las enseñanzas artísticas (programas 322 E y G) y las inversiones en centros educativos y otras actividades educativas (programa 322). La parte no asumida de estos programas es la que corresponde a servicios y actividades de interés general para el conjunto del país y su importe se aproxima, cuando no existe la información directa necesaria para el año

Cuadro A2.7: Educación, cultura y deporte millones de euros

2017, utilizando el peso de tales actividades en el total según el SCPT de 2014. Con datos de esta última fuente, en el caso de la educación infantil y primaria (322A) el grueso del gasto corresponde a la red escolar pública de Ceuta y Melilla y a los salarios de los profesores de religión en aquellas comunidades autónomas que no han asumido dicha competencia.²⁷ Tras sustraer estas partidas, que tienen carácter de cargas asumidas, queda únicamente un 3,1% del gasto del programa dedicado a actividades de interés general. Aplicando este porcentaje al gasto total del programa en 2017, se estima la parte del programa que se considera una carga no asumida. La situación es similar en el programa 322E de enseñanzas artísticas, donde prácticamente el 100% del gasto que aparece en los PGE de 2014 parece corresponder a Ceuta y Melilla y en el programa 322G de educación compensatoria, donde buena parte del gasto fuera de Ceuta y Melilla corresponde a trasferencias a CCAA en las que las comunidades forales no parece que participen. El programa de educación secundaria y formación profesional también se desglosa por el mismo procedimiento.²⁸ En este caso, sin embargo, el peso de las actividades de interés general es bastante mayor (del 31,5%). En este apartado se incluirían entre otras cosas la ordenación y coordinación de la FP, incluyendo el diseño de nuevas titulaciones, la revisión y actualización del catálogo de títulos existente y el desarrollo de la nueva FP dual y del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales a través del Instituto Nacional de Cualificaciones. El peso estimado de las actividades no asumidas es también elevado (55%) en el caso del programa 322L, donde se incluyen actividades complementarias muy variadas.

En el caso de la educación universitaria (programa 322C), las cargas no asumidas son las que dominan. En este caso, el grueso del gasto corresponde a actividades de interés general y ámbito nacional, incluyendo la UNED y la UIMP y la agencia de evaluación y calidad, y se considera por tanto una carga no asumida. La excepción son las transferencias a la Universidad de Granada para financiar sus actividades en Ceuta y Melilla, para las que tenemos información directa correspondiente a 2017 por lo que no hace falta recurrir a aproximaciones con datos de 2014. Algo similar sucede con el programa 321N de formación del profesorado, en el que el peso de las actividades de interés general era del 82% según el SCPT de 2014.

En cuanto a las becas y ayudas al estudio (programa 323M), el gasto estatal en comunidades forales es menor que en territorio común pero sigue siendo sustancial, especialmente en Navarra. Para recoger este fenómeno, se utiliza un coeficiente de cobertura calculado como el ratio entre el gasto per cápita en cada comunidad foral y en el promedio de territorio común de acuerdo con SCPT de 2014. El componente asumido por cada comunidad foral del gasto estatal se aproxima multiplicando el gasto total del programa por uno menos su coeficiente de cobertura.

Se consideran cargas no asumidas los programas que financian gasto educativo en el exterior (144A y B y 322F) y el programa de dirección y servicios generales (321M) que financia los centros directivos del Ministerio, los servicios centrales de apoyo, la inspección educativa y diversas actividades de interés general como la producción de estadísticas, las relaciones internacionales o el Protectorado de Fundaciones. También se considera una carga no asumida el programa 463A de investigación científica gestionado por el Ministerio de Educación. Entre otras actividades de interés general y ámbito nacional, aquí se incluye la financiación de las Reales Academias y las becas de formación y movilidad para el profesorado universitario, en las que participan con normalidad las universidades vascas y navarras.

²⁷ En las que la han asumido, este servicio se financia a través de transferencias recogidas en el Fondo de Suficiencia y destinadas a las llamadas competencias no homogéneas.

²⁸ Sería bueno contar con información detallada para 2017 para poder afinar más. En ese año el programa 322B incluye un volumen importante de transferencias a CCAA y de préstamos a las mismas que son anticipos de ayudas comunitarias para la implantación de nuevos itinerarios de ESO y para el impulso de la FP. Habría que ver si las comunidades forales, y en particular Navarra, reciben dinero de estas partidas.

En materia de cultura, las comunidades autónomas han asumido muchas competencias pero el Estado mantiene la gestión de numerosas instituciones de interés nacional, incluyendo entre otros los museos del Prado y Reina Sofía, la Biblioteca Nacional, ciertos archivos y los institutos y compañías nacionales de teatro, danza y cinematografía, así como la protección del patrimonio cultural y el fomento de las industrias culturales. Aquí también se recogen ayudas a eventos e instituciones consideradas de especial interés, incluyendo algunas situadas en los territorios forales (como la temporada de ópera de Bilbao o el festival cinematográfico de San Sebastián). El gasto financiado por los programas relevantes (332 a 337) se considera una carga no asumida en su integridad. Lo mismo sucede con las actividades del Consejo Superior de Deportes, que es el organismo autónomo encargado de la materia. El Consejo contribuye a la financiación de las federaciones deportivas, el Comité Olímpico y la Liga de fútbol y transfiere a las diputaciones provinciales (incluyendo las forales) una parte de la recaudación de las apuestas deportivas del Estado para el fomento de las actividades deportivas.

7. Ministerio de Fomento

Se consideran cargas asumidas los programas 453B y 453C de construcción y conservación de carreteras, tareas que han sido asumidas por las instituciones forales en su territorio. Dentro del programa 261N de ayudas a la vivienda, se considera carga asumida las transferencias a las CCAA en concepto de subvenciones estatales a los planes de vivienda, en las que las comunidades forales no participan. Dentro del programa 441M, se consideran carga asumida las compensaciones a autopistas privadas por rebajas de peajes.²⁹

El resto de los programas se consideran cargas no asumidas porque financian servicios que las instituciones forales no han asumido efectivamente, incluyendo ayudas a determinados territorios para compensar desventajas geográficas u otras circunstancias, o tareas de interés general para el conjunto del país. En esta partida se incluyen, entre otras cosas, las infraestructuras ferroviarias de interés general (programa 453A) y las ayudas a Renfe para financiar actividades de servicio público en toda España (resto del programa 441M), que son competencia estatal, al igual que el salvamento marítimo (497M), el servicio postal universal (491N), el Instituto Geográfico Nacional (495A) y la regulación y supervisión del tráfico aéreo, marítimo y terrestre (programas 454, 455 y 453M). En este último programa se incluyen ayudas al sector del transporte por carretera, fundamentalmente para el abandono de la actividad, en las que participan las empresas con actividad en los territorios forales.

²⁹ Un evaluador me indica que el gobierno navarro se hace cargo de tales compensaciones. He supuesto que lo mismo sucede en el País Vasco.

Las ayudas para empresas navieras y aerolíneas se incluyen en los programas 441N, 441O y 441P junto con bonificaciones a las tarifas por el transporte de personas o mercancías en o desde las regiones insulares. Finalmente, el programa 451N de dirección y servicios generales de Fomento incluye, además de las funciones directivas y servicios generales del Ministerio, una aportación patrimonial a ADIF por importe de 513,5 millones. Todas estas partidas se consideran cargas no asumidas.

Cuadro A2.8: Transporte, infraestructuras y vivienda millones de euros

8. Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente

El caso de la agricultura y medio ambiente es similar al de la cultura: todas las comunidades autónomas tienen competencias en la materia, pero el Estado sigue siendo responsable de la ordenación del sector y de programas de interés general. El grueso del gasto del Ministerio parece corresponder a programas de este tipo y por tanto se considera una carga no asumida, aunque esta es un área en la que convendría tener mejor información sobre qué hace cada administración para afinar en el cálculo. En principio, sin embargo, los decretos de traspasos al País Vasco son muy similares a los referidos a otras comunidades y por lo tanto no parece haber diferencias competenciales importantes entre unas comunidades y otras en este ámbito.³⁰

Cuadro A2.9: Agricultura, pesca y medio ambiente millones de euros

Una posible excepción son las actuaciones de regadío y depuración de aguas, que de acuerdo con un evaluador son competencia histórica exclusiva de la Diputación Foral de Navarra. Suponiendo que lo mismo es cierto en el País Vasco, he considerado cargas asumidas los programas 414A y 456A, aunque con dudas en el segundo caso pues aquí se incluyen gastos de las confederaciones hidrográficas del Cantábrico y el Ebro, que operan en territorio foral.

³⁰ Los decretos de traspasos de competencias a las comunidades autónomas pueden consultarse aquí: http://www.seat.mpr.gob.es/portal/areas/politica_autonomica/traspasos/reales_dec_traspasos.html

Existen también (en los programas 412C, 412D, 413A, 414B, 415B y 456M³¹) transferencias a las comunidades autónomas que las comunidades forales generalmente no reciben. Estas transferencias se consideran una carga asumida. Dentro del programa 456C de Protección y mejora del medio natural, se consideran también una carga asumida las inversiones directas del Estado y del organismo autónomo Parques Nacionales, que son considerables y en las que las comunidades forales casi no participan en años recientes según el SCPT. Una parte de estos gastos los realiza el organismo autónomo Parques Nacionales y por tanto aparece en el Cuadro A2.8 dentro del detalle de transferencias internas.

Entre las cargas no asumidas se incluyen los programas de dirección y servicios generales del Ministerio, de ordenación sectorial y desarrollo normativo, las infraestructuras y actuaciones costeras y la inversión en infraestructuras hidráulicas (en buena parte a través de las confederaciones hidrográficas), en las que no parece que exista un régimen peculiar en las comunidades forales. En algunas de estas áreas también sería deseable contar con información más detallada para separar las cargas asumidas de las no asumidas.

9. Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital

Más de dos tercios del presupuesto de este Ministerio corresponden a transferencias a la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia para sufragar costes del sistema eléctrico, incluyendo parte de los sobrecostes de los sistemas extrapeninsulares. Se trata por tanto de gastos de interés general para el conjunto del país o de ayudas específicas a determinados territorios que hay que considerar cargas no asumidas por las comunidades forales. Lo mismo sucede con las ayudas a la reconversión de las comarcas mineras y con la financiación del Instituto de Turismo de España, que completan la partida de transferencias.

Por motivos similares, también se consideran cargas no asumidas el resto de los programas que ejecuta el Ministerio. Se incluyen aquí la normativa energética y el fomento de la eficiencia energética y las energías renovables (programa 425A), la promoción del turismo, incluyendo préstamos a empresas turísticas (432A), y las ayudas a la investigación y desarrollo (467 y 491M). Las empresas, entidades y ciudadanos de las comunidades forales participan en pie de igualdad en todos estos programas.

Cuadro A2.10: Energía, turismo y telecomunicaciones millones de euros

³¹ Habría que comprobar que las comunidades forales no reciben las transferencias del 414B, 415B y 456M, que corresponden a la cofinanciación estatal para ciertos programas europeos y a la financiación de actuaciones medioambientales con recursos procedentes de la subasta de derechos de emisión. En el programa 456B parece que las comunidades forales sí reciben transferencias como las demás.

10. Ministerio de Economía, Industria y Competitividad

El grueso del presupuesto del Ministerio se destina a financiar actividades de investigación científica y técnica y de I+D industrial que benefician al conjunto del país y en las que participan con total normalidad las empresas, universidades y centros tecnológicos situados en los territorios forales. En consecuencia, los programas relevantes (463B, 464B, 467C y 000X) se consideran una carga no asumida.

Cuadro A2.11: Economía, industria y competitividad millones de euros

Lo mismo sucede en materia de industria, donde el grueso del gasto corresponde a ayudas a la reconversión y reindustrialización de sectores y territorios (422M) y a la internacionalización de las empresas, así como a las actividades del ICEX en materia de promoción de la inversión extranjera y fomento de las exportaciones (431A), a la ordenación del comercio exterior e interior (431N y O) y a otras ayudas a la industria (421A, 422B y 433M).

El resto de los programas financian servicios y actividades de interés general, incluyendo la previsión y política económica, la gestión de la deuda y la tesorería del Estado, la supervisión del sector asegurador y las relaciones con y aportaciones a las instituciones financieras multinacionales (programas 931M, 923O, 493M y 923P).

La curiosa transferencia de las competencias de I+D

La investigación y desarrollo es un buen ejemplo de un área en la que el desglose del gasto estatal entre cargas asumidas y no sumidas podría ser controvertido. A mi entender, y como ya he argumentado más arriba, todo el gasto estatal en investigación científica y técnica debería considerarse una carga no asumida ya que se destina fundamentalmente a la financiación de organismos públicos de investigación que realizan tareas de interés general para todo el país y de proyectos competitivos de investigación y apoyo a la investigación (formación de personal y mejora de infraestructuras) en los que participan en condiciones de igualdad las universidades, empresas y centros de investigación vascos y navarros. Sin embargo, también es cierto que existe un decreto de traspaso que se podría utilizar para argumentar que estamos ante una carga parcialmente asumida por el País Vasco. Se trata del Real Decreto 3/2009, de 9 de enero, sobre traspaso de funciones de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de investigación y desarrollo científico y técnico e innovación.

Examinando en detalle el decreto, sin embargo, resulta difícil visualizar las competencias o servicios estatales de los que pasa a hacerse cargo el País Vasco en su ámbito territorial y la correspondencia que pudiera existir entre tales funciones y las dotaciones presupuestarias que el decreto vendría a reclasificar como cargas parcialmente asumidas. En principio, el decreto traspasa a la Comunidad Autónoma del País Vasco “las funciones correspondientes a la investigación y desarrollo científico y técnico e innovación … dentro de su ámbito territorial” pero reserva al Estado, entre otras competencias, la “promoción y fomento de la investigación científica y técnica vinculada a las acciones de interés general del Estado.” De aquí es difícil deducir un reparto concreto de funciones y responsabilidades presupuestarias entre ambas administraciones o un listado de funciones concretas que pasarán del Estado a la CAPV. El listado de créditos presupuestarios afectados tampoco ayuda. De hecho, el grueso de tales créditos correspondería a actividades que entrarían dentro de las competencias que se reserva el Estado, con lo que su reclasificación carecería de sentido.

Cuadro A2.12: Partidas presupuestarias del Ministerio de Ciencia e Innovación afectadas por el decreto de traspaso 3/2009

El listado de las partidas presupuestarias afectadas se recoge en el Cuadro A2.12, con la dotación total de cada programa en la primera columna y la parte correspondiente a las competencias que supuestamente se transfieren en la segunda. Se trata fundamentalmente de las transferencias corrientes y de capital que financian las actividades del CSIC, el CDTI y otros organismos públicos de investigación y de la financiación para proyectos competitivos del Plan Nacional de Investigación que se canaliza en parte a través del Fondo Nacional para la Investigación Científica y Técnica. Hasta donde yo sé, el traspaso no ha supuesto que el Gobierno Vasco asumiera la gestión o la financiación directa de los centros del CSIC y de otros OPIs situados en su territorio, ni que las universidades, empresas y centros de investigación vascos dejasen de poder participar en las convocatorias del plan nacional de I+D, por lo que no estamos hablando de una transferencia efectiva de funciones del Estado a la CAPV sino de una rebaja pactada de la base del cupo en relación con la acordada (que no calculada) en el año base anterior al decreto. La única partida que quizás podría reflejar un traspaso efectivo de funciones del Estado al País Vasco sería la que recoge los costes operativos del programa 463B de Fomento y Coordinación de la Investigación, pero entonces no se entiende por qué sólo se incluye el capítulo 6 de inversiones reales y no los costes de personal o la compra de bienes y servicios.

En conclusión, estamos ante una utilización muy cuestionable de un decreto de traspaso de competencias. El decreto no transfiere realmente funciones del Estado al País Vasco, sino que disfraza como transferencia de competencias lo que no es más que un acuerdo político para rebajar, sin contrapartida efectiva, la aportación de las haciendas vascas a las cargas comunes del Estado. No se cumpliría por tanto la exigencia de que las competencias relevantes hayan sido transferidas de manera efectiva, con lo que de acuerdo con la propia Ley del Concierto no se trataría de cargas asumidas.

11. Ministerio de Empleo y Seguridad Social

El grueso del presupuesto se destina a transferencias a la Seguridad Social (programa 000X) y a un préstamo de 10.192 millones al mismo sistema que se recoge en el programa 291M. Dentro de este apartado, se consideran cargas asumidas las transferencias del Estado a la Seguridad Social que financian las pensiones no contributivas y los subsidios a los discapacitados (que corren a cargo de las comunidades forales en su territorio) y cargas no asumidas las transferencias que financian los complementos a mínimos o las prestaciones no contributivas de maternidad y protección familiar y del FOGASA, de las que también disfrutan los residentes en las comunidades forales, así como el préstamo ya mencionado a la Seguridad Social para el pago de las pensiones contributivas. En cuanto a las transferencias al Instituto Nacional de Administración Pública para la formación de funcionarios, una parte importante vuelve después a las CCAA, incluyendo a Navarra pero no al País Vasco. Por consiguiente, esta partida se considera una carga asumida en la CAPV y no asumida en la Comunidad Foral.

También se considera una carga asumida el programa 212M de Pensiones no contributivas y prestaciones asistenciales del Estado. Se consideran cargas no asumidas la ayuda a los emigrantes españoles en el exterior y a los inmigrantes en España (231B y H), y la administración de las relaciones laborales (494M).

La inspección de trabajo y Seguridad Social (291A) fue transferida parcialmente al País Vasco en 2011. Con datos del correspondiente decreto de traspaso y de los PGE de ese año, las cargas asumidas por esta comunidad suponen un 56,51% de la dotación total del programa.³² Este porcentaje se aplica a la dotación del programa en 2017 para calcular la parte asumida por el País Vasco que se muestra en el Cuadro.

Cuadro A2.13: Empleo y Seguridad Social millones de euros

El programa 241A de Fomento de la inserción y estabilidad laboral lo ejecuta el organismo autónomo SEPE y se financia parcialmente con transferencias del Estado, que son la parte relevante a nuestros efectos. En Navarra este programa se considera una carga no asumida, pues las políticas activas de empleo se financian de la misma forma que en el resto de España. En el País Vasco, sin embargo, existen algunas peculiaridades que hacen que este programa se considere una carga parcialmente asumida. En particular, se consideran carga asumida las transferencias al resto de CCAA para políticas activas recogidas en este programa, excluyendo las financiadas con cargo a las cuotas de la Seguridad Social, así como las que corresponden a Ceuta y Melilla, que son los únicos territorios donde el Estado mantiene la competencia directa. Quedan fuera de los cálculos las bonificaciones a las cuotas de la Seguridad Social, que el Estado paga y la CAPV devuelve vía un ajuste al alza al cupo por el importe que corresponde a centros de trabajo vascos. No estaría de más comprobar los importes, pero no he encontrado información detallada para hacerlo.

³² De acuerdo con el decreto, una pequeña parte de las cargas transferidas al PV no provendría del programa 291A sino del 291M. Esto se ignora, esto es, el cálculo se realiza como si todas las cargas transferidas proviniesen del primer programa citado.

12. Ministerio de Hacienda y Función Pública (excepto gastos generales)

A diferencia de las comunidades de régimen común, las comunidades forales se encargan de la recaudación del grueso de los impuestos. En consecuencia, la gestión tributaria es en principio una carga asumida tanto en el País Vasco como en Navarra. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que la Agencia Tributaria estatal continúa recaudando tanto el IVA sobre las importaciones como los aranceles. Puesto que la primera partida se reparte después con las comunidades forales y la segunda es un recurso de la UE, la parte del coste de la AEAT que corresponde a la gestión de estos tributos se considera una carga no asumida. Para separar ambas partidas, he utilizado datos del Informe Anual de Recaudación de 2017 (AEAT, 2018). Según esta fuente, la recaudación bruta por las dos partidas indicadas supone un 6,88% de la recaudación bruta total de la AEAT. Aplicando este porcentaje a la transferencia que realiza el Estado para financiar la AEAT, obtenemos la parte del gasto relevante que se considera no asumida y se resta del total para obtener el gasto asumido correspondiente a la competencia de gestión tributaria (o aplicación del sistema tributario).

Cuadro A2.14: Hacienda y Función Pública (excepto programas de gastos generales) millones de euros

Las comunidades forales también se ocupan de la gestión del catastro, por lo que el programa 932M se considera una carga asumida. En el programa 922N se incluye una partida de 17.500 millones para aportaciones patrimoniales a los mecanismos adicionales de financiación de las comunidades autónomas y corporaciones locales. Puesto que las administraciones forales no reciben financiación de estos programas, la aportación se considera una carga asumida.

Se consideran cargas no asumidas los programas que financian servicios o actividades de interés general, incluyendo la regulación del juego, la política tributaria, el Tribunal Económico-Administrativo Central y el Fondo de Garantía del Pago de Alimentos (programas 496M, 931O, 932N y 231G), así como las ayudas a sectores o territorios específicos, incluyendo los incentivos a la localización industrial en zonas consideradas desfavorecidas y las ayudas para la conservación del patrimonio histórico-artístico de ciudades reconocidas como patrimonio de la humanidad (422A, 337B). Finalmente, también se consideran cargas no asumidas los programas de dirección y servicios generales, donde se incluye una transferencia de 397 millones a RTVE, de fomento de la administración electrónica y la compra de acciones y participaciones para el Patrimonio del Estado (923M, 467G y 923A/1).

Se traslada a la sección 14 la discusión de una serie de programas de gastos generales del Ministerio de Hacienda y Función Pública (MHFP) que dan apoyo al conjunto de los ministerios. Se trata en particular de la gestión de clases pasivas, la gestión del patrimonio del Estado (excepto la adquisición de activos financieros)³³, la política presupuestaria, control interno y contabilidad pública y dirección y organización de la administración pública.

13. Algunos cálculos auxiliares

En esta sección se realizan algunos cálculos que se utilizarán más adelante para estimar la parte de ciertos gastos generales que corresponde a las cargas asumidas y no asumidas. El Cuadro A2.15 muestra el gasto en personal incluido en las cargas consideradas asumidas por cada una de las comunidades forales dentro del gasto de los ministerios (excluyendo los programas de gastos generales del MHFP indicados en la sección anterior). En el caso de algunos programas que se consideran cargas asumidas sólo parcialmente, como la Seguridad Ciudadana o la Inspección de Trabajo, el mismo coeficiente de cobertura que se utilizó más arriba para calcular la parte asumida del gasto se utiliza ahora de la misma forma para aproximar la parte asumida del gasto de personal. Cuando la partida de gasto relevante es una transferencia que financia las operaciones de un organismo autónomo o agencia, como la Agencia Tributaria, el SEPE o el INGESA, se utiliza la partida de personal del ente correspondiente que está ligada al programa de interés.

³³ Se distingue por tanto entre la gestión y conservación de los bienes inmuebles del Estado que ocupan los Ministerios y otros servicios y la compra de activos que son patrimonio de todos los españoles y cuyos rendimientos futuros constituyen ingresos no concertados que reducirán el cupo y la aportación.

Cuadro A2.15: Gasto de personal en los programas clasificados como cargas asumidas Ministerios y altas instituciones del Estado, 2017, millones de euros

- (*) Por falta de mejor información, se supone que el gasto de personal es la mitad del gasto total.

14. Clases pasivas, fondo de contingencia, aportaciones patronales a las mutuas de funcionarios y otros gastos generales

La sección de clases pasivas resulta difícil de encajar en el esquema de valoración de cargas que se esboza en la normativa del Concierto y el Convenio porque parte del gasto actual en las pensiones de los funcionarios del Estado cubiertos por este programa tiene su origen en un pasado en el que la distribución de competencias entre las distintas administraciones españolas era diferente de la actual. En la práctica, he optado por ignorar este problema y desglosar la partida de pensiones de funcionarios adscritos a clases pasivas (programa 211N), que constituye el grueso de la sección, tomando como referencia el peso actual de las competencias asumidas por cada comunidad foral en el gasto total de personal³⁴ de las Altas Instituciones del Estado y de los

Cuadro A2.16: Clases pasivas, fondo de contingencia y otros gastos generales millones de euros

³⁴ Esta práctica genera un sesgo favorable a las comunidades forales en el reparto de esta carga. Puesto que éstas tienen ahora muchas más competencias que en tiempos pasados (en los que ya estaban activos algunos de los funcionarios del Estado hoy cobrando pensiones de clases pasivas), distribuir el gasto de hoy en clases pasivas en base al reparto actual de competencias) supone no atribuirles una parte del coste de los servicios que el Estado les prestaba en el pasado y ya no les presta pero siguen generando gasto a través de las pensiones de clases pasivas.

Ministerios (excluyendo los gastos generales del Ministerio de Hacienda), que se ha calculado en la sección anterior. El porcentaje que se considera asumido de las cargas de personal del Estado se recoge en la parte de abajo del Cuadro A2.15. Multiplicando esta cifra por el importe total de la partida a repartir, se obtiene el valor estimado de su componente asumido, que figura en el Cuadro A2.16.³⁵ En el caso de las pensiones de guerra (programa 212N) y de las pensiones singulares recogidas en el programa 211O,³⁶ sin embargo, he considerado que se trata de una carga enteramente no asumida por las haciendas forales.

También he repartido en base al peso de las cargas asumidas en los gastos de personal una serie de partidas de gastos generales incluidas originalmente en la sección 31 de gastos de diversos ministerios y en la correspondiente al Ministerio de Hacienda y Función Pública. He optado por este procedimiento en vez de por imputarlas en proporción al peso de las cargas asumidas en el gasto total (excluyendo los gastos generales) por considerar que las grandes partidas de transferencias que se recogen en las secciones no ministeriales del presupuesto no generan costes de gestión ni mucho menos proporcionales a su volumen.

La mayor de las partidas de este bloque (incluida en el programa 929M) corresponde a las cuotas patronales pagadas a las mutualidades de funcionarios (MUFACE, MUGEJU e ISFAS). También se incluyen aquí las aportaciones a los planes de pensiones “de empresa” de los empleados públicos, parte del gasto relacionado con la gestión del patrimonio del Estado, las transferencias al parque móvil ministerial y el coste de ciertos contratos adjudicados de forma centralizada para la provisión de servicios a la Administración Central (incluyendo seguridad y limpieza de edificios, servicios postales y de telecomunicaciones y de mantenimiento y soporte de determinado software). En cuanto al Ministerio de Hacienda y Función Pública, los programas relevantes recogen el gasto de este ministerio en gestión de clases pasivas y patrimonio del Estado (exceptuando las compras de activos financieros), gestión presupuestaria, control interno y contabilidad pública y dirección y organización de la administración pública.

35 Un evaluador me informa de que algunos cuerpos de funcionarios forales y municipales de Navarra tienen un régimen de jubilación (los llamados Montepíos) similar al régimen de clases pasivas del Estado, por el que la Comunidad Foral se hace cargo directamente del pago de las pensiones de estos trabajadores (habiéndose ahorrado en su día sus cotizaciones sociales). El evaluador considera que este gasto de la Diputación Foral, elevado al total nacional, debería considerarse una carga asumida, lo que sería equivalente a deducir de la aportación las pensiones de los Montepíos, trasladando así la carga al Estado. Esto aumentaría en unos 7.000 millones de euros la cuantía de las cargas asumidas por Navarra por tal concepto que aparece en el primer bloque del Cuadro A2.16.

A mi entender esta propuesta carece de toda lógica, pues nada tienen que ver las pensiones de los Montepíos navarros con las de las clases pasivas del Estado. El gasto en esta última partida es, obviamente, un gasto del Estado y, por lo tanto, para el cálculo de la aportación, resulta necesario determinar qué parte del mismo ha de considerarse carga no asumida. Las pensiones de los funcionarios municipales o forales navarros adscritos a los Montepíos, sin embargo, son un gasto de las instituciones navarras y, como tal, no entran para nada en el cálculo de la aportación. Tampoco se puede argumentar que las administraciones navarras estén haciéndose cargo de un gasto que correspondería al Estado (pues los funcionarios implicados no trabajaban para él) o a la Seguridad Social, puesto que fueron las instituciones navarras las que optaron por no cotizar a la Seguridad Social cuando los funcionarios estaban activos y, en su lugar, pagar directamente las pensiones una vez estos se han jubilado.

³⁶ En este programa se incluyen pensiones singulares incluidas en el régimen de clases pasivas. Incluye pensiones a exministros, pensiones concedidas por las Cortes en atención a méritos excepcionales, las del personal no funcionario de embajadas y consulados, algunas pensiones a víctimas del terrorismo, pensiones e indemnizaciones a militares por accidentes militares, ayudas y asistencia a víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual etc

Cuadro A2.17: Peso de las cargas asumidas en el gasto total del Estado excluyendo el Fondo de Contingencia

Finalmente, hay que desglosar también el Fondo de Contingencia, recogido en la sección 35 de los PGE. Dada su naturaleza, esta partida se imputa en proporción al peso de las cargas asumidas y no asumidas en el resto del gasto estatal (incluyendo los intereses de la deuda pero no los vencimientos). Los porcentajes necesarios para la imputación se calculan en el Cuadro A2.17.

15. Relaciones financieras con las administraciones territoriales

Las transferencias estatales que forman parte de la financiación ordinaria de las corporaciones locales (programa 924M) se consideran una carga asumida puesto que los entes locales vascos y navarros prácticamente no reciben tales transferencias. En el caso de la financiación autonómica (941M), se consideran cargas no asumidas la aportación del Estado a la nivelación interregional, tal como se ha discutido en la sección 5 del texto, y la financiación para competencias no homogéneas que no han sido asumidas por cada una de las comunidades forales (esto es, las prisiones y la inspección de trabajo en Cataluña y las confederaciones hidrográficas en Andalucía en el caso de Navarra y la primera y la tercera en el caso del País Vasco, que también ha asumido la inspección de trabajo).³⁷ El Fondo de Compensación Interterritorial se considera una carga no asumida tal como se indica explícitamente en las leyes del Concierto y el Convenio.

En cuanto a la sección 32, se considera una carga no asumida el programa 941O de Otras transferencias a Comunidades Autónomas en el que se incluyen transferencias al País Vasco, para compensaciones ligadas a la concertación de los impuestos especiales y para la jubilación anticipada de la Ertzaintza y compensaciones a ciertas CCAA por la supresión de impuestos propios como consecuencia del establecimiento de un gravamen estatal sobre el mismo hecho imponible y transferencias para la financiación de determinadas inversiones. Los programas 453A y 441M se consideran una carga asumida. Ambos financian ayudas al transporte urbano (metros y otro transporte metropolitano) de las que parecen excluirse los territorios forales y en particular el área metropolitana de Bilbao. Finalmente el programa 942N financia diversas transferencias a corporaciones locales. Se consideran asumidas las de carácter general que

³⁷ Se usan datos de 2014, tomados del último SCPT.

Cuadro A2.18: Relaciones financieras con las administraciones territoriales millones de euros

parecen no extenderse a las comunidades forales (ayudas para el transporte urbano y compensación por beneficios fiscales) y no asumidas las ayudas específicas, incluyendo las ligadas a catástrofes naturales y la garantía de recaudación del IPSI que complementa los ingresos tributarios de Ceuta y Melilla si los ingresos de este tributo indirecto crece por debajo del PIB nacional.

ANEXO 3: El ajuste a consumo del IVA y los impuestos especiales

El ajuste a consumo del IVA por operaciones interiores se calcula como sigue. ³⁸ Centrándonos en primer lugar en el caso vasco, sea

\[b _ {P V} \equiv \frac {B _ {P V}}{B _ {T O T}} \tag {1}\]

el indicador de capacidad recaudatoria del País Vasco, medido por el peso de la comunidad en la base teórica total del IVA interior a nivel nacional (siempre excluyendo a los territorios donde el impuesto no se aplica). Cuando el peso de esta comunidad en la recaudación por IVA interior es mayor que su peso en la base teórica del impuesto, esto es, cuando

³⁸ Para más detalles sobre la lógica del ajuste, véase la sección 2 del Anexo 1 a de la Fuente (2010). Hay que observar que algunos aspectos de la redacción de las normas relevantes pueden prestarse a confusión. Así, las condiciones de desigualdad que aparecen en las ecuaciones se escriben de formas distintas, aunque equivalentes, en la Ley del Concierto y la Ley del Cupo por un lado y en la Ley del Convenio y el acuerdo de la CC (2017) que fija la aportación por otro. Además, en los textos vascos, ha de entenderse por coherencia que la expresión “territorio común” incluye a Navarra, mientras que en los textos navarros no incluye al País Vasco.

\[\frac {R _ {P V} ^ {I N T}}{R _ {T C} ^ {I N T} + R _ {N A V} ^ {I N T}} > \frac {b _ {P V}}{1 - b _ {P V}} \Leftrightarrow \frac {R _ {P V} ^ {I N T}}{R _ {T O T} ^ {I N T}} > b _ {P V}\tag{2}\]

donde el sufijo TC corresponde al territorio común (sin Canarias, Ceuta y Melilla), entonces el ajuste por IVA interior vendría dado por

\[A _ {P V} ^ {I N T} = \left(c _ {P V} - b _ {P V}\right) \frac {R _ {T C} ^ {I N T} + R _ {N A V} ^ {I N T}}{1 - b _ {P V}} = \left(c _ {P V} - b _ {P V}\right) \frac {R _ {T C} ^ {I N T} + R _ {N A V} ^ {I N T}}{b _ {T C} + b _ {N A V}} \tag {3}\]

y en caso contrario por

\[A _ {P V} ^ {I N T} = (c _ {P V} - b _ {P V}) \frac {R _ {P V} ^ {I N T}}{b _ {P V}}\tag{3'}\]

donde

\[c _ {P V} = \frac {C _ {P V}}{C _ {T O T}} \tag {4}\]

es el peso de los residentes en el País Vasco en el consumo total de los residentes en la parte de España en la que se aplica el IVA (artículo 53 de la Ley del Concierto). Obsérvese que, tanto en (3) como en (3’), el rendimiento del impuesto que proviene de los residentes en el territorio con el tipo medio más bajo sobre la base teórica “se eleva al total nacional,” dividiéndolo por su peso en la base del tributo.

El caso navarro es similar, pero con dos particularidades. La primera es que del territorio de referencia se excluye al País Vasco de forma que el ajuste se obtiene como

\[A _ {N A V} ^ {I N T} = \left(c _ {N A V} - b _ {N A V}\right) \frac {R _ {T C} ^ {I N T}}{1 - b _ {N A V} - b _ {P V}} = \left(c _ {N A V} - b _ {N A V}\right) \frac {R _ {T C} ^ {I N T}}{b _ {T C}} \tag {5}\]

donde los coeficientes c y b se definen como en el caso vasco, siempre que el peso de Navarra en la recaudación por IVA interior fuera del País Vasco sea mayor que su peso en la base teórica del impuesto dentro del mismo territorio, esto es, cuando

\[\frac {R _ {N A V} ^ {I N T}}{R _ {T O T} ^ {I N T} - R _ {P V} ^ {I N T}} > \frac {b _ {N A V}}{1 - b _ {P V}} \tag {6}\]

y como

\[A _ {N A V} ^ {I N T} = (c _ {N A V} - b _ {N A V}) \frac {R _ {N A V} ^ {I N T}}{b _ {N A V}}\tag{5'}\]

en caso contrario. La segunda particularidad es que en el caso navarro se introduce una corrección (u ¨horquilla”) al ajuste por operaciones interiores cuando el peso en el total nacional de la recaudación real por este concepto se aleje significativamente del valor normativo asignado al coeficiente b de capacidad recaudatoria.³⁹

Cuadro A3.1: Cálculo del ajuste a consumo del IVA coeficientes fijados en la normativa vigente vs. datos reales más recientes del SCPT 2014

³⁹ La redacción de las normas relevantes es poco clara. El artículo 66.2 de la Ley del Convenio dice:

“En el caso de que las recaudaciones reales obtenidas por Navarra por los Impuestos a los que se refiere e artículo 65 difieran significativamente de sus índices de capacidad recaudatoria en el caso de los Impuestos Especiales, y del índice del ajuste por el Impuesto sobre el Valor Añadido, se procederá a ajustar los mismos, permitiendo, en todo caso, un margen diferencial, para efectuar los ajustes del año en que se produzcan las desviaciones citadas.”

Por su parte, en el Anexo V del Acuerdo de la CC de 2017, punto primero, letra b, se dice:

“En el caso de que la recaudación real obtenida por Navarra difiera en más o en menos del 10% del 0,660% [que es el valor asignado al coeficiente b en el Acuerdo de la CC] de la recaudación real del conjunto de Estado, excluida la de las Aduanas, se corregirá dicho índice por aplicación del porcentaje de variación, positivo o negativo, que difiera del límite establecido, para calcular el ajuste del año en que se produzca la citada diferencia.”

Ninguno de los textos deja muy claro qué índices hay que ajustar o cómo hay que hacerlo exactamente. Del segundo texto, se podría interpretar (como hace Esain (2017)) que si el peso real de Navarra en la recaudación nacional por operaciones interiores, excluido el País Vasco, se desvía en más del 10% del valor normativo asignado a b, entonces el valor normativo de b se revisaría, al alza o a la baja, antes de calcular e ajuste por operaciones interiores en el porcentaje en el que la diferencia observada excede el margen del 10%.

En el Cuadro A3.1 se calcula el ajuste a consumo del IVA para el País Vasco y Navarra aplicando el procedimiento expuesto más arriba directamente a los datos definitivos de recaudación de 2016 (que no es lo que se hace en la práctica pues el ajuste se va pagando a lo largo del año con datos provisionales o estimaciones y luego se liquida la diferencia al año siguiente una vez conocida la recaudación definitiva). El cálculo se repite con dos conjuntos alternativos de coeficientes de consumo y capacidad recaudatoria: los valores normativos fijados en las normas actualmente vigentes (la ley del cupo y el acuerdo de la CC) y los calculados con los datos reales más recientes de CRE, comercio exterior y el SCPT de 2014.

En el primer bloque del Cuadro se recogen los coeficientes relevantes (c y b) y el peso observado de cada territorio en la recaudación directa por operaciones interiores (r) y se ajusta el coeficiente b de Navarra en el caso en el que resulta necesario. Con los valores fijados en la normativa vigente este ajuste no es necesario, pero sí lo es cuando se utilizan datos reales puesto que entonces la diferencia entre r y b excede el límite del 10% que se describe en la nota al pie número 16.

Con los datos recogidos en el cuadro es sencillo comprobar en qué dirección se cumplen las desigualdades recogidas en las ecuaciones (2) y (6) que sirven para determinar el territorio cuya recaudación se utiliza para calcular la base del ajuste por IVA. Los resultados se muestran en el Cuadro A3.2. Si nos atenemos a los valores normativos de los coeficientes relevantes fijados en las normas vigentes, se cumpliría que

\[\frac {R _ {P V} ^ {I N T}}{R _ {T O T} ^ {I N T}} > b _ {P V} \quad \text { y } \quad (6) \frac {R _ {N A V} ^ {I N T}}{R _ {T O T} ^ {I N T} - R _ {P V} ^ {I N T}} > \frac {b _ {N A V}}{1 - b _ {P V}} \tag {2}\]

y por consiguiente los ajustes se calcularían como

\[A _ {P V} ^ {I N T} = (c _ {P V} - b _ {P V}) \frac {R _ {T C} ^ {I N T} + R _ {N A V} ^ {I N T}}{b _ {T C} + b _ {N A V}} \quad \text {y} \quad (5) A _ {N A V} ^ {I N T} = (c _ {N A V} - b _ {N A V}) \frac {R _ {T C} ^ {I N T}}{b _ {T C}} \tag {3}\]

partiendo siempre de la recaudación observada en territorio común. Con datos reales, (2) seguiría cumpliéndose pero la desigualdad en (6) se invertiría, con lo que el ajuste navarro debería calcularse como

\[(5 ^ {\prime}) A _ {N A V} ^ {I N T} = (c _ {N A V} - b _ {N A V}) \frac {R _ {N A V} ^ {I N T}}{b _ {N A V}}\]

Cuadro A3.2: Comprobación de la condición de desigualdad utilizada para calcular la base del ajuste por IVA, valores normativos vs. dato real más cercano

Por tanto, el territorio de referencia para calcular el ajuste vasco es siempre la suma del Territorio Común y Navarra. En el caso de Navarra, el territorio de referencia cambiaría dependiendo de si se utilizan datos reales o normativos, tal como se indica en el cuadro. Una vez determinado el territorio de referencia, su recaudación observada por operaciones interiores se eleva al total nacional dividiéndola por el peso de dicho territorio en la base teórica del impuesto (tras la corrección pertinente de b en su caso). Finalmente, al ajuste por operaciones interiores se calcula aplicando a esta cantidad la diferencia entre los coeficientes c y b.

En el segundo bloque del Cuadro A3.1 se calcula el ajuste por importaciones. El cálculo es mucho más sencillo pues se limita a aplicar el coeficiente de consumo a la recaudación total por este concepto. Finalmente, en la parte inferior del cuadro se suman los dos componentes del ajuste para obtener su importe total y esta cantidad se suma a la recaudación directa de cada comunidad foral para obtener sus ingresos totales por IVA, así como el peso de los mismos en la recaudación total del impuesto en España. Como se observa en el Cuadro, los coeficientes normativos difieren de los datos reales de una forma que favorece a las dos comunidades forales, incrementando sus ingresos totales por IVA en un 31% en Navarra y un 16% en el País Vasco.

El ajuste a consumo de los impuestos especiales

En los tres paneles del Cuadro A3.3 se desglosa por impuestos la información ofrecida en el Cuadro 11 del texto para el conjunto de los impuestos especiales de fabricación.

Cuadro A3.3: Recaudación por Impuestos Especiales de Fabricación en 2016, antes y después de ajustes a consumo y compensaciones financieras y comparación con la carga soportada por los residentes de cada territorio

c. Impuesto sobre hidrocarburos

- Fuentes: recaudación real: MH (2019), MHFP (2018b): compensaciones financieras: IGAE (2018) y reparto estimado de la carga del impuesto por territorios: MHFP (2018a), programas I122/1 a /3 en Anexo 6, con datos de 2014.

Referencias

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