Sobre la propuesta de reforma de la financiación autonómica: Un primer análisis*

ÁNGEL DE LA FUENTE

Fedea Policy Paper 2026/01

Enero de 2026

Angel de la Fuente FEDEA e IAE-CSIC

Enero de 2026

Tal como se había anunciado, a la vuelta de Navidades el Gobierno ha convocado una reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) para presentar su propuesta de reforma del Sistema de Financiación Autonómico (SFA), que lleva tiempo negociando con ERC. Las líneas generales de la propuesta se han avanzado en una rueda de prensa de la ministra de Hacienda y en una serie de materiales hechos públicos por el Ministerio o enviados a las CCAA (MH, 2026 a, b y c). Apoyándose en estos materiales, y a la espera de una mayor concreción de algunas cuestiones importantes, la presente nota resume lo que se conoce de la propuesta del Gobierno, cuantifica sus implicaciones simulando sus efectos con datos de 2023, el último año liquidado del SFA, y ofrece una valoración preliminar de la misma.1

Esta valoración ha de ser muy matizada pues la propuesta combina elementos prometedores con otros francamente negativos y deja en el aire cuestiones esenciales como el reparto de competencias de gestión tributaria entre la AEAT y las entidades recaudatorias regionales. Esta cuestión, con repercusiones directas sobre la llave de la caja y, por tanto, sobre el modelo de estado, está siendo objeto de negociación bilateral con los nacionalistas catalanes socios del ejecutivo y previsiblemente se resolverá fuera del marco multilateral en el que debería negociarse el sistema general, aunque terminará condicionándolo.

El Cuadro 1 resume los principales elementos de la propuesta del Gobierno. Las modificaciones propuestas afectan a prácticamente todos los componentes del SFA, incluyendo la cesta de impuestos cedidos, el cálculo de la población ajustada, la estructura de fondos del sistema, así como a numerosos otros aspectos de su funcionamiento, desde el cálculo de la recaudación normativa de ciertos tributos al sistema de entregas a cuenta y liquidaciones. Algunas de las propuestas sólo se esbozan en términos genéricos y están pendientes de desarrollo. En ciertas cuestiones, incluyendo la posible cesión de la gestión de diversos tributos, comenzando por el

* Este trabajo forma parte de un proyecto que ha sido financiado en parte por BBVA Research. 1 Para una breve introducción al diseño y resultados del sistema de financiación autonómica, véase de la Fuente (2019).

1. • Fuerte inyección de recursos adicionales, 21.000 Meuros en 2027, por varias vías:
2. - Aumento de los porcentajes de cesión del IRPF (del 50 al 55%) y del IVA (del 55 al 56,5%), por un iimporte total de 15.756 Meuros.
3. - Mayores transferencias del Estado, incluyendo las ligadas a la recaudación del IVA Pymes (2.084 milllones), la dotación del Fondo Climático (1.004) y las compensaciones de statu quo (404 millones).
4. • Revisión de los elementos centrales del modelo
5. - Mecanismo de nivelación horizontal: Funciona como el actual Fondo de Garantía, pero sin aportación estatal. Se incorporan a sus recursos la recaudación normativa (por definir) de los tributos cedidos desde la última reforma (actividades del juego, depósitos en entidades de crédito y residuos) y del Impuesto sobre el Patrimonio.
6. - Mecanismo de nivelación vertical: Elimina una parte (en principio 2/3, al menos el primer año) de la diferencia con la región mejor financiada tras la nivelación horizontal en términos de financiación homogénea por habitante ajustado.
7. • Supresión de los Fondos de Convergencia y reestructuración del Fondo de Suficiencia. Desaparecen los Fondos de Cooperación y Competitividad. Se reestructura el Fondo de Suficiencia, que se mantendrá para las competencias no homogéneas, mientras que las compensaciones de statu quo se desglosan.
8. • Creación del Fondo Climático. Con una dotación inicial de 1.004 Meuros, financiado por el Estado. Supuestamente para reforzar la lucha contra el cambio climático, pero de carácter no condicionado. Dos tercios se reservan para las comunidades ribereñas del Mediterráneo y el tercio restante se reparte entre las demás. Dentro de cada bloque, los recursos se reparten por población ajustada.
9. • Nuevo instrumento opcional IVA Pymes. Podrán recibir transferencias adicionales ligadas al IVA recaudado por las Pymes aquellas comunidades cuyo peso en la recaudación total del IVA Pymes sea mayor que su peso en el consumo (el indicador que se utiliza para repartir la recaudación del IVA).
10. • Revisión del cálculo de la población ajustada. Retoques a los componentes de la población ajustada:
11. - Sanidad: cálculo de la población protegida equivalente con más grupos de edad.
12. - Educación: el indicador de necesidades educativas se desdobla para recoger también a los universitarios. Además de la población de cada grupo de edad, se incluyen los alumnos que provienen de otras comunidades.
13. - Servicios Sociales: la población mayor de 65 años se pondera por tramos de edad y se incorporan los parados que no cobran prestación.
14. - Se introduce una partida de “costes fijos”, pero por tramos de población de una forma muy discutible.
15. • Compensación de statu quo para que ninguna comunidad pierda recursos con el cambio de sistema. ¿Evolución?
16. • Gestión tributaria: Se avanzará hacia sistema de gestión en red con agencias autonómicas asumiendo a la carta nuevas competencias según quieran.
17. • Otras propuestas (por desarrollar). Mejora del cálculo de la recaudación normativa de los impuestos cedidos tradicionales, revisión del modelo de entregas a cuenta y liquidaciones con posibilidad de optar por eliminar las entregas a cuenta y recibir la recaudación en tiempo real, medidas (por determinar) para desincentivar la competencia fiscal a la baja.
18. • Competencias no homogéneas. Podrá optarse por financiarlas a través de una participación adicional en el IVA.
19. • Reforma del FCI. Incluye creación de un nuevo tramo para aquellas comunidades que (¿antes de la compensación de statu quo?) estén por debajo de la media en financiación por habitante ajustado. Redacción poco clara. Se baraja una aportación adicional de 3.300 millones (¿?) Redacción poco clara.

IRPF, continúan las negociaciones bilaterales con los nacionalistas catalanes, que podrían condicionar aspectos esenciales de la naturaleza del sistema.

Un elemento esencial de la propuesta es una inyección muy considerable de recursos al SFA a cargo del Estado, en torno a 21.000 millones de euros en 2027 entre tributos cedidos y transferencias según los cálculos del Ministerio. Esta inyección, que se presenta como una aportación graciosa del Gobierno central en aras al reforzamiento del estado del bienestar, tenderá sin duda a agravar la ausencia de incentivos para la disciplina fiscal que ya constituye uno de los problemas fundamentales del SFA. Para mitigar este problema, sería necesario hacer muy visible para los ciudadanos que el cambio implica una subida de la presión fiscal autonómica, o al menos de la presión fiscal en beneficio de los gobiernos autonómicos, de forma que estos no vean incrementados sus presupuestos sin necesidad de asumir el coste político de subir impuestos, reforzando así su percepción de que la mejor forma de obtener más recursos es pidiéndoselos “a Madrid” en lugar de a sus propios ciudadanos, y que esta vía siempre está abierta.

Los portavoces del Gobierno repiten machaconamente estos días que la cesión de más recursos a las autonomías “es buena para todos,” ignorando que la medida tiene un coste de oportunidad importante que puede hacerla desaconsejable. Para que las comunidades autónomas tengan más recursos, el Estado tendrá que quedarse con menos o habrá que subir impuestos. De entrada, la cesión agravará los problemas financieros de la Administración Central, que ya mantiene un déficit estructural considerable frente al cuasi-equilibrio en promedio de las autonomías, y dejará al Estado con muy poco margen presupuestario en un momento en el que las presiones sobre sus recursos son elevadas debido, entre otras cosas, a las mayores necesidades de gasto en defensa y el creciente déficit contributivo de la Seguridad Social.

Dejando de lado su coste, la propuesta mejora la estructura general del sistema, pero sólo ligeramente. Siguiendo la recomendación prácticamente unánime de los analistas, el Gobierno propone suprimir los Fondos de Convergencia y, en parte, el Fondo de Suficiencia. La estructura central del nuevo modelo es muy similar a la propuesta en su día por la Comisión de Expertos para la Reforma de la Financiación Autonómica de 2017 (CERFA, 2017), con un mecanismo de nivelación horizontal muy similar al actual Fondo de Garantía y un Fondo de Nivelación Vertical que eliminará una parte de las disparidades de financiación que persistan tras la nivelación horizontal. Ese esquema supone una simplificación importante del modelo y, como veremos más adelante, se traduce, de entrada, en un reparto más equitativo de sus recursos, con menores disparidades entre territorios y la desaparición, en principio, de reordenaciones caprichosas de los mismos en términos de recursos por habitante ajustado (esto es, de financiación por unidad de necesidad).

Una buena parte de estos beneficios, sin embargo, se pierde con la introducción en el sistema de dos nuevos elementos de más que dudosa justificación, el Fondo Climático y el Mecanismo IVA Pymes, que reintroducen la arbitrariedad que con buen criterio se buscaba eliminar, y otra parte queda en el aire hasta que se concrete la evolución futura de las compensaciones de statu quo que se introducen para evitar que algunas comunidades pierdan recursos con el cambio de sistema.

El Fondo Climático repartirá mil millones de financiación incondicionada entre las CCAA, supuestamente para luchar contra el cambio climático, primando fuertemente a las del litoral mediterráneo por estar presuntamente “más expuestas” a este fenómeno. El nuevo Fondo, sin embago, es un brindis al sol más que una herramienta útil para la lucha contra el cambio climático y sus consecuencias, que exigiría recursos mucho mayores y una estructura de planes de actuación e inversión bien diseñados coordinada por el Gobierno central con financiación separada del SFA.

Menos sentido aún tiene la imaginativa excusa que se ha buscado para darle a Cataluña una jugosa prima de financiación a cuenta del IVA de las pymes societarias. Es cierto que estas empresas tienen un peso atípicamente elevado en la economía catalana y que ésta mantiene un saldo exportador neto importante con el resto de España, lo que hace que el peso de Cataluña en la recaudación total del IVA pymes sea superior a su peso en el consumo, algo que no suele suceder en otros territorios, o al menos no en el mismo grado. Pero ¿y qué? No está nada claro que esto genere algún tipo de beneficio social que haya que compensar con cuantiosas transferencias, o que el mecanismo propuesto genere incentivos para la formulación de una política sensata de apoyo a las empresas. Ciertamente, si lo que se consigue es que los gobiernos regionales fomenten que sus pymes sigan siéndolo, en lugar de dejarlas en paz o ayudarlas a convertirse en grandes empresas, y que se peleen por atraer los domicilios fiscales de las pymes de sus vecinos, habremos hecho un pan con unas tortas.

Apoyándose en muchos casos en el informe ya citado de la CERFA, la propuesta del Gobierno incluye también algunos retoques técnicos en el cálculo de la población ajustada, así como ideas interesantes sobre la eliminación o agilización del modelo de entregas a cuenta y liquidaciones y sobre la mejora del cálculo de la recaudación normativa de los tributos cedidos que, a la espera de mayor concreción, cabe valorar positivamente en la mayor parte de los casos. Una excepción a esta valoración positiva es el peculiar mecanismo utilizado para incorporar los costes fijos al cálculo de la población ajustada, que supone implícitamente que los costes fijos son en realidad crecientes con la población, pero sólo hasta un cierto punto, tras el cual desaparecen.

Por otra parte, se anuncian también nuevas limitaciones (por concretar) a la utilización a la baja de la capacidad normativa de las CCAA en materia tributaria con la excusa de luchar contra un inexistente dumping fiscal que muestran el poco respeto del actual Gobierno por la autonomía fiscal de las comunidades autónomas. Pero quizás lo más preocupante de la propuesta es la insistencia en avanzar hacia un sistema asimétrico y a la carta de gestión tributaria “en red” que podría terminar en la ruptura efectiva del principio de caja única, dejando al Estado en una situación fiscal precaria. Aún si este peligro puede conjurarse, la propuesta comportaría inevitablemente mayores costes y serias pérdidas de eficiencia según se vaya distribuyendo una parte significativa y creciente de las tareas de la actual AEAT entre múltiples administraciones carentes de experiencia y de escala muy inferior, que afrontarían serias dificultades para comunicarse y coordinarse efectivamente entre sí.

Con el fin de ilustrar las implicaciones de la propuesta del Gobierno, en el Anexo a esta nota se rehace la liquidación de 2023 con las nuevas normas que aquí se han descrito, trabajando con dos simplificaciones: i) se ignoran los cambios en el cálculo de la población ajustada, excepto por la introducción del nuevo componente de “costes fijos”, y ii) se ignora también el Impuesto de Patrimonio por no disponer de una recaudación normativa de esta figura (o aproximación plausible a la misma) para incorporarla al mecanismo de nivelación horizontal.

Cuadro 2: Ingresos tributarios normativos y homogéneos, del viejo al nuevo modelo millones de euros corrientes

Los resultados de estos cálculos se resumen y comentan en esta sección. El Cuadro 2 muestra cómo se llega desde los ingresos tributarios normativos o teóricos del modelo actualmente vigente o “viejo” (v) (esto es, su capacidad tributaria) hasta los ingresos tributarios efectivos homogéneos del nuevo modelo propuesto por el Gobierno. En primer lugar, hemos de incorporar la recaudación del IRPF e IVA resultante de la subida de los porcentajes de cesión de estos impuestos, así como la recaudación de los tributos cedidos desde el anterior acuerdo de financiación (los que gravan ciertas actividades de juego, los depósitos en entidades de crédito y la entrega de residuos en vertederos) para llegar a la capacidad tributaria del nuevo sistema. Seguidamente, se practican los ajustes habituales en nuestros informes sobre la liquidación del SFA para incorporar los Recursos REF de Canarias y pasar desde la recaudación normativa oficial de los tributos cedidos tradicionales a su recaudación homogénea, que recoge mejor que los datos oficiales los ingresos que obtendrían las distintas CCAA por estos impuestos aplicando una escala de gravamen común.

Cuadro 3: Componentes de la financiación efectiva total de 2023 en el nuevo modelo millones de euros corrientes

El Cuadro 3, por su parte, recoge los efectos netos de la sucesiva aplicación de los distintos elementos del nuevo modelo. Se calculan en primer lugar las transferencias resultantes de la aplicación de los mecanismos de nivelación horizontal y vertical, seguidas de la participación en el Fondo Climático, la transferencia ligada al IVA pymes y la compensación de statu quo, calculada de forma que ningún territorio pierda recursos con respecto al sistema actualmente vigente. También se incluye la corrección a la valoración de las competencias de normalización lingüística que se realiza en nuestros informes sobre el SFA, de forma que los resultados que aquí se ofrecen sean directamente comparables con los recogidos en nuestra nota sobre la liquidación del SFA en 2023 con el sistema todavía vigente (de la Fuente, 2025).

Dividiendo las variables que aparecen en el Cuadros 3 por la población ajustada (calculada con los nuevos costes fijos) y normalizando el resultado por el promedio del conjunto de territorio común, obtenemos los indicadores que se muestran en los dos paneles del Cuadro 4. Estas variables resumen la capacidad fiscal de las distintas comunidades (su financiación antes de aplicar los elementos redistributivos del modelo), su financiación final y la contribución a este último

Cuadro 4: Componentes de la financiación efectiva a competencias homogéneas, por habitante ajustado bajo el nuevo modelo propuesto por el Gobierno, 2023

b. índices de financiación relativa por habitante ajustado

indicador de los distintos componentes del nuevo SFA. Partimos ahora de los ingresos tributarios homogéneos y vamos añadiendo los distintos fondos, mecanismos y ajustes hasta llegar finalmente a la financiación efectiva a competencias homogéneas, que se ofrece en la última columna del cuadro, en euros por habitante ajustado en el panel a y en forma de índices de financiación relativa por habitante ajustado en el panel b.

Gráfico 1: Financiación efectiva por habitante ajustado en 2023, modelo actual (v) vs propuesta del Gobierno (n) a. Euros por habitante ajustado b. Índices de financiación relativa, media = 100

- Nota: La financiación por habitante ajustado se calcula para ambos sistemas utilizando la población ajustada aproximada del nuevo modelo, que se construye en el Anexo y recoge sólo los efectos del nuevo componente de costes fijos (que es la única novedad que tiene un efecto significativo sobre la población ajustada).

El Gráfico 1 resume visualmente la distribución de la financiación por habitante ajustado antes y después de la reforma propuesta, tanto en términos absolutos como relativos. Comenzando por el panel a del Gráfico 1, vemos que la importante inyección de nuevos recursos permite aumentar significativamente la financiación de la mayor parte de las CCAA. Como parece lógico, la mejora es sustancial en el caso de las comunidades peor financiadas bajo el sistema todavía vigente, con una ganancia de 468 euros por habitante ajustado en Murcia y 496 en Valencia, pero lo es también en las comunidades más ricas (409 euros en Madrid y 450 euros en Baleares), destacando Cataluña, con la mayor ganancia (507 euros). En el otro extremo, las comunidades de Cantabria, la Rioja, Extremadura y Castilla y León se quedan como están gracias a la compensación de statu quo, pero habrían perdido recursos en su ausencia con el cambio de sistema.

Pasando al panel b del Gráfico 1, la foto es muy distinta cuando nos centramos en la financiación relativa por habitante ajustado pues nueve de las quince CCAA pierden posiciones con el cambio de sistema, con cuatro de ellas (las receptoras de la compensación por statu quo) perdiendo en torno a 10 puntos o más. Como antes, las principales beneficiarias son Valencia (que gana 4,8 puntos) y Murcia (+4,3), seguidas de las comunidades más ricas, lideradas una vez más por Cataluña (+4,2), seguida de Baleres (+2,0) y Madrid (+1,9). En cuanto al resto de las regiones, Andalucía experimenta una modesta ganancia de 1,2 puntos, y las demás retroceden. Castilla la Mancha (-0,6) cae ligeramente, Canarias pierde 3,3 puntos, Aragón 4,1 (lo que le deja en la última posición del ranking) y Asturias y Galicia pierden 6 y 7 puntos respectivamente.

Cuadro 5: Algunas implicaciones del cambio de sistema con datos de 2023

- Nota: (*) Los índices de financiación efectiva por habitante ajustado se calculan siempre con la población ajustada aproximada del nuevo sistema, tal como se calcula en el Anexo (incorporando los nuevos costes fijos)

El Cuadro 5 resume algunas de las consecuencias de la reforma propuesta por el Gobierno, destacando en negrita algunas de las cifras más llamativas. El primer bloque de columnas muestra los índices de financiación efectiva relativa antes y después de la reforma y la variación total en el valor de este indicador generada por la reforma, que varía entre -10,7 en Cantabria y +4,8 en la Comunidad Valenciana. La ganancia de financiación absoluta asociada con el cambio de sistema, en euros por habitante ajustado, se recoge en la cuarta columna y varía entre 0 euros para las cuatro comunidades para las que se activa la restricción de statu quo (Cantabria, la Rioja, Extremadura y Castilla y León) y +507 euros para Cataluña. Finalmente, el último bloque muestra la aportación neta total de cada comunidad al SFA, esto es, la diferencia entre sus ingresos tributarios homogéneos (a igual esfuerzo fiscal) y su financiación efectiva final en cada sistema. La diferencia entre ambas cifras se muestra en la última columna. Un signo positivo de esta variable indica que la reforma implica un mayor esfuerzo para la región, esto es, una mayor aportación o una menor subvención neta.

En este trabajo se han resumido las recientes propuestas del Ministerio de Hacienda para la reforma del SFA y se han cuantificado sus efectos sobre la financiación absoluta y relativa de las CCAA, trabajando con datos de 2023. La parte más discutible de la propuesta del Ministerio, además de la cuantía y empaquetado del regalo a las CCAA, tiene que ver con la introducción de tres ajustes ad hoc que perpetúan el que siempre ha sido uno de los grandes vicios de nuestro sistema de financiación regional: la práctica de introducir parches arbitrarios hechos a la medida para beneficiar a determinados territorios. Felizmente desaparecidos los Fondos de Convergencia y, en cierta medida, el Fondo de Suficiencia (siempre que no se reencarne en una compensación permanente de statu quo), su lugar lo han ocupado el Fondo Climático, el ajuste por costes fijos que no son tales y la nueva transferencia ligada al IVA de las pymes societarias. La última ocurrencia es especialmente meritoria.

El núcleo central del modelo, sin embargo, es muy razonable --como ya lo era el del modelo anterior-- y, dado que las nuevas ocurrencias distribuyen menos recursos que las genialidades a las que sustituyen, las distorsiones que generan son menores que las del modelo anterior, reduciéndose por ejemplo la distancia entre los dos extremos de la distribución del índice de financiación relativa (de 26,2 a 18,1 puntos) y la desviación estándar de estos índices (de 7,42 a 5,40).

Llegados a este punto, cabría quizás intentar la vía de la negociación partiendo de un documento inicial que conserve la parte razonable de la propuesta del Gobierno. Aquí va una propuesta: manteniendo el diseño de los dos mecanismos de nivelación, descártense las tres ocurrencias citadas algo más arriba y elimínese el aumento en el porcentaje de cesión del IRPF, que realmente ya no existe como tal. En su lugar, dejemos que las CCAA negocien entre sí un acuerdo para subir, si lo consideran oportuno, la tarifa de referencia del IRPF que determina la recaudación normativa de este impuesto y con ella la correspondiente aportación al mecanismo de nivelación horizontal.

Con el fin de ilustrar las implicaciones de la propuesta del Gobierno, en este Anexo se simulan sus resultados con datos de 2023. Los cálculos son sólo aproximados porque se incorpora sólo el cambio más importante de la fórmula de población ajustada y no se tiene en cuenta la incorporación a los mecanismos de nivelación del Impuesto de Patrimonio, dado que no existe una recaudación normativa oficial para esta figura tributaria. También se supone implícitamente que el método de cálculo de la recaudación normativa de los impuestos tradicionales se mantiene constante.

La mayor parte de las modificaciones ahora propuestas por el Gobierno del procedimiento de cálculo de la población ajustada se recogían ya en un documento enviado a las CCAA en 2021 (MH, 2021). En de la Fuente (2021) se analiza el impacto de estas propuestas, concluyéndose que el impacto de las incorporadas al documento actual sería poco importante, con la excepción de la peculiar corrección por costes fijos que el Ministerio proponía2 (y que entiendo se mantiene, aunque no se diga explícitamente en la documentación publicada). A la vista de este resultado, y de las prisas con las que se está elaborando este primer análisis de urgencia, he optado por corregir de forma aproximada la población ajustada del sistema actual, incorporando únicamente el nuevo factor de costes fijos.

Puesto que a este componente se le asigna un peso del 0,4%, la población ajustada de cada región i con el nuevo sistema, n, se aproximará como

\[(1) p o b a j _ {i} ^ {n} = 0, 9 9 6 * p o b a j _ {i} ^ {v} + w _ {i} ^ {c f} * 0, 0 0 4 * p o b t o t\]

donde !"#$%!# es la población ajustada de la misma región bajo el sistema “viejo” (el actualmente en vigor), pobtot es la población total de las comunidades de régimen común y el peso de la región i en el valor total del indicador de costes fijos (la suma de los valores correspondientes a todas las regiones). Esto es, el nuevo componente de costes fijos se calcula repartiendo entre las comunidades el 0,4% de la población total en proporción a su indicador de costes fijos.

Los datos y cálculos necesarios se recogen en los Cuadros A1 y A2. En el Cuadro A1, el indicador de costes fijos es cero para todas las regiones excepto para las más pequeñas, pero dentro de estas últimas aumenta con el tamaño de acuerdo con el patrón descrito en la nota al pie número 2. Tras sumar sobre las regiones, calculamos el peso de cada una en el total, y multiplicando ese peso por el 0,4% de la población, obtenemos

\[(2) \Delta p o b a j _ {i} = w _ {i} ^ {c f} * 0, 0 0 4 * p o b t o t\]

2 En vez de repartir una partida a partes iguales entre todas las comunidades, como sería natural si hablamos de costes fijos, se propone repartirla de una manera ad hoc que se intenta justificar mediante un confuso ejercicio de análisis de clusters que no viene a cuento. El procedimiento propuesto concentra todos los recursos asignados al ajuste por costes fijos en siete regiones, privando a todas las demás de cualquier asignación para hacer frente a sus costes fijos que, aunque proporcionalmente menores, presumiblemente también existen allí. En relación con el reparto natural de una partida de estas características, se multiplica por tres la asignación de cinco regiones (Aragón, Extremadura, Asturias, Murcia y Baleares), por dos la de Cantabria y se mantiene la de la Rioja.

Cuadro A1: Cálculo del ajuste por costes fijos

Cuadro A2: Cálculo de la población ajustada del nuevo sistema

Seguidamente, en el Cuadro A2 se calcula la población ajustada de cada región bajo el nuevo sistema (n), partiendo de la del sistema vigente (v) y aplicando la ecuación (1). Dividiendo cada una de estas magnitudes por la población real, obtenemos lo que llamaré las necesidades de gasto relativas por habitante (ngr) bajo ambos sistemas, que se recogen en las últimas columnas del

Cuadro A2 y se comparan visualmente en el Gráfico A1. Como allí se aprecia, la corrección por costes fijos aumenta significativamente las necesidades relativas de gasto de las comunidades de menor población (entre un 1,57% en Murcia y un 2,95% en Cantabria), pero sin alterar cualitativamente el patrón de necesidades relativas por comunidades.

Gráfico A1: Necesidades de gasto relativas por habitante, con y sin la reforma

Utilizando la población ajustada calculada en el apartado anterior, pasamos a aplicar los nuevos mecanismos de nivelación horizontal y vertical con los datos de 2023. Como hemos visto, el nuevo mecanismo de nivelación horizontal funciona como el actual Fondo de Garantía de Servicios Fundamentales, excepto en que no hay una aportación estatal, que se reserva para el Fondo de Nivelación Vertical. Suponiendo que las recaudaciones normativas de los impuestos cedidos se mantienen iguales tras el cambio de sistema (lo que sería una lástima pero no es imposible), la capacidad tributaria de las CCAA con el nuevo sistema (y por tanto su aportación al mecanismo) es sencilla de calcular: basta con añadir a la capacidad tributaria del modelo vigente el incremento de la recaudación autonómica por IVA y por IRPF derivado de la subida de los porcentajes de cesión de estos tributos, así como la recaudación de los nuevos impuestos cedidos que ahora se integran en este mecanismo (los que gravan las actividades de juego que no se reserva el Estado, los depósitos en entidades de crédito y la entrega de residuos en vertederos). Habría que incluir también el Impuesto sobre Patrimonio, pero en este caso no se dispone de una recaudación normativa oficial, e identificarla con la recaudación real (como se hace con los últimos impuestos citados) no parece una buena idea dadas las enormes diferencias que existen actualmente en la normativa sobre este impuesto, así que he optado por dejarlo fuera. Con esta excepción, la capacidad tributaria de las distintas CCAA en 2023 bajo el nuevo sistema se calcula en el Cuadro A3. Las dos últimas columnas muestran esta variable dividida por la población ajustada (del nuevo sistema) y el correspondiente índice con base = 100 para el conjunto de los territorios de régimen común.

Cuadro A3: Cálculo de la capacidad tributaria total en 2023 bajo el nuevo modelo

- Notas; [2] IRPF = 10% de la recadación normativa por IRPF en el modelo antiguo, todavía vigente [3] D IVA = 13% de IVA en el modelo vigente

Seguidamente, en el Cuadro A4 se calculan la transferencia de nivelación horizontal y la financiación normativa tras la nivelación horizontal. Como en el actual Fondo de Garantía, cada comunidad autónoma aporta al mecanismo de nivelación un 75% de sus ingresos normativos por impuestos cedidos (esto es, de su capacidad tributaria). La cantidad total así obtenida se reparte en proporción a la población ajustada, y la transferencia de nivelación (a percibir) se calcula como la diferencia entre la participación de cada comunidad en el mecanismo y su aportación al mismo. Sumando la transferencia de nivelación a la capacidad tributaria, se obtiene la financiación normativa total tras la nivelación horizontal. Dividiendo esta variable por la población ajustada y normalizando el resultado por la media se obtiene el correspondiente índice en base 100, que se muestra en la última columna del Cuadro A4.

Cuadro A4: Cálculo de la transferencia de nivelación horizontal en el modelo propuesto y de la financiación normativa tras la nivelación horizontal (cap tributaria + transf de niv horiz)

Cuadro A5: Cálculo de la transferencia de nivelación vertical y de la financiación normativa tras la nivelación vertical

En el Cuadro A5 se calcula la transferencia de nivelación vertical y la financiación normativa tras la nivelación vertical. Partiendo de la financiación normativa por habitante ajustado tras la nivelación horizontal, calculamos la brecha existente entre cada comunidad y la mejor financiada, que es Madrid, con 3.820 euros por habitante ajustado. Puesto que el Fondo de Nivelación Vertical eliminará (al menos en el año base) dos tercios de esta brecha, la transferencia de nivelación vertical se obtiene multiplicando 2/3 de la brecha por habitante ajustado por la población ajustada total de cada comunidad.

El Gráfico A.2 resume el efecto de la aplicación de los mecanismos de nivelación sobre los índices de financiación normativa por habitante ajustado. Conviene observar que esta parte del sistema respeta el principio de ordinalidad: la ordenación original de las CCAA por capacidad tributaria se conserva tras aplicar ambos mecanismos. Esto ya no será cierto con los dos elementos del modelo que siguen. (Y por cierto, si se opta por mantenerlos, parecería lógico aplicar el Fondo de Nivelación Vertical en último lugar, pues el reparto de ambos fondos altera la distribución de recursos, incluyendo la identidad de la región mejor financiada que se toma como referencia).

Gráfico 2: Impacto sobre la financiación normativa de los mecanismos de nivelación del SFA

Este nuevo fondo reparte unos 1.000 millones de financiación incondicionada entre todas las CCAA. 2/3 de su dotación se reservan a las comunidades ribereñas con el Mediterráneo, supuestamente por ser las más afectadas por el cambio climático, y el resto se destina a las demás. Dentro de cada grupo de comunidades, la dotación del Fondo se reparte en proporción a la población ajustada. El reparto del Fondo se calcula en el Cuadro A6.

Cuadro A6: Reparto del Fondo Climático

Cuadro A7: Cálculo de la transferencia del mecanismo IVA Pymes

- Fuente: AEAT (2026). El peso en consumo es el indicador que se utiliza para repartir el IVA.

El Mecanismo IVA-Pymes asigna a ciertas comunidades una transferencia adicional que se calcula como una fracción de la recaudación total del IVA recaudado por las Pymes societarias. La primera columna del Cuadro A7 muestra la recaudación de este componente del IVA, que se territorializa en función de donde se ingresa, esto es de la localización del domicilio fiscal de la empresa. La segunda columna muestra el peso de cada región en este total y la tercera su peso en la recaudación total del IVA, tal como ahora se reparte en función de índices de “consumo” que recogen la localización del gasto final gravado por el impuesto. Comparando los dos indicadores, las principales discrepancias entre ellos se producen en Cataluña, con un peso en el IVA pymes muy superior a su peso en el consumo y en Andalucía, donde se da el fenómeno inverso.

El mecanismo asigna a cada región la posibilidad de percibir si así lo solicita una transferencia que se calcula multiplicando la recaudación total del IVA Pymes (unos 23.000 millones de euros) por la diferencia entre el peso en el IVA Pymes y el coeficiente de consumo. Para la mayor parte de las CCAA, esta diferencia es negativa, lo que daría lugar a una transferencia negativa a la que estas comunidades presumiblemente renunciarán. Las seis regiones donde la diferencia es positiva se identifican en la penúltima columna del Cuadro y la cantidad que les correspondería se muestra en la última columna. Las cifras son muy llamativas, pues se asignaría a Cataluña unas tres cuartas partes del total a repartir, o 7,5 veces más que a Madrid.

El diseño del mecanismo plantea enormes dudas. El Gobierno lo presenta como un “incentivo al desarrollo económico” y un reconocimiento del “esfuerzo de las comunidades autónomas en el impulso y apoyo a las pequeñas y medianas empresas” (MH, 2026a), pero no resulta obvio que se pueda identificar un peso elevado de las pymes en un territorio con el desarrollo económico, o que tal peso se deba a las actuaciones de los gobiernos regionales.

La compensación de statu quo se calcula el Cuadro A.8 como la diferencia entre la financiación normativa total del nuevo sistema y la financiación normativa total de su antecesor, incrementada en la recaudación de los tributos cedidos en los últimos años y hasta ahora no incorporados formalmente al sistema – o como la cantidad necesaria para que la ganancia derivada del cambio de sistema (columna [6]) no sea negativa.

Para pasar de la recaudación y financiación normativas a las efectivas, se introducen los ajustes que se realizan habitualmente en nuestros informes sobre las liquidaciones del SFA, que se describen en la sección 3 del texto.

Cuadro A.8: Cálculo de la financiación normativa total y de la compensación de statu quo

(*) Incluye la recaudación por los tributos cedidos tras el anterior acuerdo de financiación.

References

1. Agencia Tributaria (AEAT, 2026). Resultados tributarios y económicos en el Impuesto sobre el Valor Añadido. Magnitudes recaudatorias de IVA por tipo de entidad. Tabla principal, ejercicio 2023.
2. https://sede.agenciatributaria.gob.es/AEAT/Contenidos_Comunes/La_Agencia_Tributaria/Estadi sticas/Publicaciones/sites/iva/2024/jrubikf77c8d76a68b9e0e305df298698f0272ee2c1b477.html
3. Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica (CERFA, 2017). Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica. Madrid.
4. https://www.hacienda.gob.es/CDI/sist%20financiacion%20y%20deuda/informaci%C3%B3nccaa /informe_final_comisi%C3%B3n_reforma_sfa.pdf
5. de la Fuente, A. (2019). “Financiación autonómica: una breve introducción.” FEDEA, Estudios sobre la economía española, 2019-07. Madrid. https://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2019- 07.pdf
6. de la Fuente, A. (2021). “Sobre las propuestas del Gobierno para modificar el cálculo de la población ajustada.” FEDEA Policy Papers no. 2021-14. Madrid. https://bit.ly/3EIdEjt
7. de la Fuente, A. (2025). “La liquidación de 2023 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común.” FEDEA, Estudios sobre Economía Española no. 2025-16. Madrid. https://bit.ly/4lczboK
8. Ministerio de Hacienda (MH, 2021). “Informe del Grupo de Trabajo sobre el cálculo de la población ajustada.” Secretaría General de Financiación Autonómica y Local e Instituto de Estudios Fiscales.
9. https://www.hacienda.gob.es/Documentacion/Publico/GabineteMinistro/Varios/03-12-21- Informe-poblacion-ajustada.pdf
10. Ministerio de Hacienda (2026a). Nota de prensa: Hacienda propone un nuevo modelo de financiación que otorgará 20.975 millones de euros más en 2027 a las comunidades autónomas. https://www.hacienda.gob.es/en-gb/prensa/noticias/paginas/2026/20260109-np-financiacionautonomica.aspx
11. rueda de prensa de la ministra: https://www.youtube.com/watch?v=5XwpVDEFaPs
12. Ministerio de Hacienda (2026b). Propuesta del nuevo modelo de financiación. https://www.hacienda.gob.es/es-es/prensa/noticias/documents/09-01- 26%20presentaci%c3%b3n%20nuevo%20modelo%20de%20financiaci%c3%b3n%20auton%c3 %b3mica.pdf
13. Ministerio de Hacienda (2026c). Documento base para la reforma del modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía.