LA POLITICA INDUSTRIAL Y EL DESARROLLO

DE LA EMPRESA PUBLICA: LA EMPRESA

NACIONAL DE CELULOSAS, S.A.: ENCE

José A. Trujilla

Diciembre 1986

Documento 86-17

El presente trabajo forma parte del proyecto de investigación desarrollado por FEDEA: "La empresa pública industrial en España". El autor agradece las facilidades para la obtención de información dadas por la dirección de ENCE y por la de ASPAPEL.

INDICE

1. Introducción

2. Origen de la empresa pública.

3. ENCE y la sustitución de importaciones.

4. El sector papel,

5. El sector de pastas papeleras,

6. Política de precios en el sector pastero,

7. Costes de la no-integración vertical,

8. Conclusions,

1. INTRODUCCION

El sector de pasta y papel es un caso más en el que la política industrial incide mediante múltiples instrumentos cuyo resultado final es de difícil evaluación. Por lo que se refiere al sub-sector de pasta, en el que estamos interesados en este trabajo, los precios interiores estuvieron regulados administrativamente hasta 1979 y simultáneamente se protegla industria nacional mediante el establecimiento de aranceles. Además, el sector público actua en el sector mediante una empresa participada al 94,3% por el Instituto Nacional de Industria.

El objetivo declarado por el que se constituyó en 1963 un sector público en el sector de producción de pasta de papel es la sustitución de importaciones y el aprovechamiento de los recursos madereros nacionales.

El exámen de los datos de producción y comercio exterior en las dos últimas décadas índice que la empresa pública ha contribuido a la ruptura de la fuerte tasa de crecimiento que las importaciones mostraban desde 1973. Sin embargo, no puede decirse que se haya eliminado la necesidad de importar, pues desde 1976 la participación de las importaciones en el consumo aparente de pasta (química y mecánica) se encuentra estabilizada alrededor del 19%. A pesar de ello la balanza comercial de pasta, en toneladas de producto, se ha ido equilibrando hasta llegar a ser favorable a nuestro país. Este hecho se explica por la evolución de la empresa pública cuyas exportaciones no han dejado de crecer hasta constituir en 1985 más del 61% de su producción, aunque en algunos años, como indica la empresa en alguna de sus memorias, tal política exportadora era el resultado de las dificultades del mercado interior,

En este trabajo se mantiene la tesis, por otra parte ampliamente aceptada y ya discutida en Myro (1981), de que desde su creación hasta 1979 en que dejaron de regularse los precios interiores de la pasta, la empresa pública subvención a la industria papelera a través del precio de su principal materia prima: la pasta. Esta subvención ocurrió en la medida en que los precios se regula- ron reiteradamente por debajo del precio interna- cional de la pasta.

Simultáneamente a dicha regulación, el precio de importación estuvo siempre muy por encima del precio internacional debido a la existencia de arancel y del Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores.

Como consecuencia de esta doble regulación, precios interiores y de importación, en aquellos períodos en que los primeros fueron inferiores a los internacionales se hubo de producir una paradógica situación en la que unos compradores eran subvencionados en la medida en que pudieron acceder a la producción nacional mientras que otros eran penalizados al tener que abastecerse en el exterior. Presumiblemente el tráfico de influencias hubo de ser parte importante del mecanismo de asignación de la producción de la empresa pública entre las diversas empresas privadas del sector papelero.

Memoria de ENCE 1982, pag. 11.

empresa publica, por su peso específico, debe jugar un papel fundamental siendo vehículo de una política industrial plenamente justificada.

2. ORIGEN DE LA EMPRESA PUBLICA

La empresa pública en el sector de pastas y papeles tiene su origen en los primeros años de la década de los cincuenta. En 1951 el Gobierno encomendó al Instituto Nacional de Industria un estudio preliminar sobre la posibilidad de producir pastas papeleras a partir del aprovechamiento de los recursos madereros de Galicia y el suroeste de Andalucía, así como de los resíduos de caña de azucar.

Los estudios realizados dieron lugar a la instalación de tres centros de producción de pastas papeleras, en Huelva, Pontevedra y Motril, respectivamente, que comenzaron su actividad productiva en 1963. En 1968 se constituyó la Empresa Nacional de Celulosas (ENCE) a partir de la fusión de las tres empresas nacionales titulares de los centros fabriles arriba citados.

En 1972 ENCE absorbió FEFASA que disponía de una factoría para la producción de pasta papelera y de fibras textiles. Esta última línea de producción fue definitivamente abandonada por ENCE en 1982. En 1983 ENCE y SARRIO, COMPAÑIA PAPELERA DE LEIZA, S.A. constituyeron al 50% PAPELERA DEL MEDITERRANEO (PAMESA) a la cual ENCE aportó su factoría de Motril. Posteriormente, la totalidad de las acciones de PAMESA pasaron a ser propiedad de ENCE que en 1986 vendió en su totalidad a TO-RRAS HOSTENCH, S.A. empresa privada de la compe-

RRAS HOSTENCH, S.A. empresa privada de la competencia, productora de pastas y papeles.

Por otro lado, ENCE tiene constituidas filiales en el sector maderero (IBERSILVA y NORFOR) comercial (DISPAP, S.A.) químico (ELNOSA).

En resumen, ENCE está constituida en la actualidad por tres centros fabriles (Pontevedra, Huelva y Miranda de Ebro) un centro de gestión y dirección (Madrid) y tiene filiales que le suministran materias primas.

La producción de papel puede subdividirse en cuatro grupos: papel prensa, papel de impresión y escritura, papeles sanitarios y cartones y sacos. En general, las empresas están especializadas en alguno de estos tipos ya que constituyen procesos productivos muy diferenciados y que, también en general, utilizan materias primas, en especial pasta de papel, distintas. La importancia relativa de estos grupos, en 1985, puede comprobarse en el cuadro 1 que presenta el consumo aparente en miles de toneladas.

CUADRO 1

CONSUMO APARENTE DE PAPEL Y CARTON EN ESPAÑA 1985

miles de Tm.

Fuente: ASPAPEL

Nuestro país mantiene, prácticamente de siempre, un cierto equilibrio entre las importaciones y exportaciones de papel y cartón, tratado todo el sector en su conjunto. Sin embargo, existe un sistemático desequilibrio en alguno de los tipos de papel. En particular, somos tradicionalmente deficitarios en papel prensa,

Por el contrario, en lo que se refiere a pastas papeleras el desequilibrio de nuestro comercio exterior ha tenido un claro signo defici- tario hasta el año 1979. Actualmente España es exportadora neta de pasta y esto debido, fundamentalmente, a la actividad que en este sentido desarrolla ENCE.

CUADRO 2 PRODUCCIÓN Y COMERCIO EXTERIOR DE PASTAS (miles de Tm)

Fuente: ASPAPEL Nota: las cifras se refieren a medias anuales de cada período e incluyen todo tipo de pastas incluidas las de papelote.

Sin embargo, dado que el objeto de este trabajo es discutir el papel desarrollado por la empresa pública ENCE, conviene distinguir entre los distintos tipos de pastas papeleras, pues, como ya se ha dicho, no son sustitutivas entre si en la producción de papel.

El cuadro 3 muestra los distintos tipos de pastas papeleras y sus volúmenes de producción y comercio exterior en 1985.

CUADRO 3 PRODUCCION Y COMERCIO EXTERIOR DE PASTAS PAPELERAS (1985) (Tm)

Nuestro interés se centra en las pastas químicas de madera y, en particular, en las químicas blanqueadas que son la materia prima fundamental del papel de impresión y escritura. Este tipo de papel no incluye el papel prensa ni el utilizado para guías telefónicas y similares. La razón de centrar nuestro interés en dicho tipo de pastas químicas reside en el hecho de que se trata del tipo producido por la empresa ENCE.

3. ENCE Y LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES

ENCE produce en la actualidad casi exclusivamente pasta química blanqueada de madera de eucalipto. También produce pequeñas cantidades, que en pasado reciente fueron mayores, de pasta química cruda de pino. En años recientes la empresa abandonó dos líneas de producción que no resultaban rentables: pasta fluff, para papel sanitario, y fibrana, una fibra textil.

En el gráfico 1 se observa la evolución de la producción y saldo comercial de la pasta química de madera. Se incluye también la producción y exportaciones de este tipo de pasta realizado por ENCE. En líneas generales, el gráfico muestra que se trata de un producto que ha mantenido una tasa de crecimiento positiva y cuyo déficit comercial exterior se ha ido reduciendo hasta desaparecer. La empresa ENCE, que representa una parte importante de este mercado, es quien, con el constante incremento de sus exportaciones, ha contribuido de manera fundamental a eliminar el déficit comercial.

La razón por la que fueron constituidas las empresas públicas cuya fusión dió lugar a ENCE fue paliar la escasez de pasta de papel en el mercado interior y, por tanto, sustituir importaciones, a la par que se aprovechaban y desarrollaban recursos nacionales (bosques). En el gráfico 2 se puede examinar esta cuestión.

El conjunto de productos recogidos en el gráfico 2 no es exactamente el mismo que el de la figura 1, aunque puede entenderse, sin incurrir en un gran error, que se trata de comercio exterior de pasta química de madera pues, en definitiva, las importaciones y exportaciones de los otros tipos de pastas son de pequeña magnitud.

El exámen del gráfico muestra una vez más el proceso de eliminación del déficit comercial exterior. Sin embargo, examinando el periodo de 25 años en su conjunto, el resultado de la política desarrollada no parece tanto la sustitución de importaciones, excepto en el periodo 73-76, sino la ruptura de la tasa de crecimiento de éstas. Esto, junto con un aumento espectacular de las exportaciones, aunque en algunos casos puntuales la colocación de pasta en el exterior haya obedecido a la necesidad de colocar excedentes debido a la caída de la demanda interior.

En cualquier caso, el fenómerno de la sustitución de importaciones no debe examinarse a partir de las magnitudes absolutas sino en relación al volumen de consumo. En el gráfico 3 puede observarse la evolución de las importaciones junto con la del consumo aparente, en ambos casos de pasta química y mecánica. Las cifras de esta proporción se encuentran el el cuadro 4.

Se puede distinguir tres períodos. Hasta 1973 la importancia de las importaciones en el consumo aparente crece; decrece bruscamente en el trienio siguiente y, finalmente, se estabiliza, con pequeñas oscilaciones, alrededor del 19 por ciento. En el periodo netamente expansivo 1970-73, se produjo un fuerte incremento del consumo aparente (36%) que fue satisfecho con un fuerte aumento de la producción (45%) y de las importaciones (41%). En el año 1973 se produce el mayor desequilibrio comercial absoluto y relativo, a pesar de que ENCE comienza su actividad exportadora con un volúmen importante.

En 1974 comienza la crisis que, naturalmente, también afecta a lo industria papelera. El consumo aparente de pasta disminuye un 9 por ciento en 1975 y sólo 1976 llega a situarse al mismo nivel de 1973. En esta situación de crisis, en 1974 se completa la instalación y sale al mercado la empresa privada CEASA, mientras que ENCE continua manteniendo una saludable tasa de crocimiento. La crisis de la demanda y el incremento de producción, junto con la fuerte caída de los precios interiores regulados que estudiaremos más adelante, explican la fuerte sustitución de importaciones que se produce en dicho periodo.

En el periodo que sigue, 1976-85, el consumo aparente crece por término medio a una tasa muy moderada e igualmente lo hacen las importaciones, de tal manera que el crecimiento de la producción se transforma en exportaciones. En este mismo periodo la producción de ENCE crece un 64%; producción que, por otra parte, cada año en mayor proporción se dirige al mercado exterior.

CUADRO 4

IMPORTACIONES DE PASTA QUIMICA Y MECANICA EN RELACION A SU CONSUMO APARENTE

Fuente: ASPAPEL y ENCE

En definitiva, puede considerarse que tanto la empresa pública ENCE como la privada CEASA, que producen la práctica totalidad de la pasta química de mercado, es decir excluida la producida y utilizada por las empresas integradas, han contribuido a reducir las necesidades de importación de pasta. Sin embargo, a pesar de que el saldo comercial de pasta química y mecánica esté equilibrado, existe un margen, el 19% del consumo aparente, que los productores nacionales de papel importan en cualquier caso. Este hecho puede deberse a que se trata de pastas de tipos y calidades no producidas en España y utilizadas en papeles especiales.

Sin embargo, aunque las cifras del mercado de pasta química apunlen a considerar cumplido el objetivo para el que fue creada la empresa pública, es preciso examinar con mayor amplitud la política industrial desarrollada por la Administración Pública en este sector. En particular, no debe perderse de vista el hecho de que los cambios ocurridos en el mercado de pastas no son simplemente consecuencia de la creación y desarrollo de la empresa pública, sino de la política de precios y de protección arancelaria llevada a cabo. Antes de entrar en esta cuestión procedamos a una brevísima descripción del sector de pasta y papel.

4. EL SECTOR PAPEL

De acuerdo con un informe de la patronal del sector, ASPAPEL el subsector de productores de papel estaba compuesto en 1983 por 181 empresas con un total de 198 centros de producción. De ellas sólo tres empresas, que generaban el 24% de la producción total, podían considerarse de tamaño medio europeo. La panorámica general del sector es de una gran atomización y con un bajísimo nivel de integración vertical con la producción de pasta. Su situación es sólo comparable a la italiana, inferior a la media europea y muy por debajo de la industria de los países nárdicos que disponen de centros de producción de gran escala y fuertemente integrados.

Planteamiento de la reconversión del sector de celulosa papel y cartón, ASPAPEL 1983.

Citando textualmente el informe de ASPAPEL ... "Se advierte la coexistencia de empresas de dimensión media europea, con la de un excesivo número de pequeñas plantas de propiedad familiar ... Las primeras sufren, salvo ciertas excepciones, un progresivo deterioro de sus estructuras financieras, lo que impide adecuar sus instalaciones para alcanzar una competitividad internacional. La antigüedad y dimensión de los equipos de las segundas impiden la adaptación o ampliación de las mismas a las exigencias de dimensión o integración y calidad que las producciones masivas exigen para ser competitivas ... El exceso de capacidad instalada obliga a exportar gran parte de la producción de papel en condiciones no siempre remuneradoras".

Y para terminar, siempre citando a ASPAPEL ... "Es previsible que en el próximo quinquenio" puedan multiplicarse las suspensiones de pagos y cierres que en los últimos cinco años han consistido en 17 suspensiones de pagos y, en los últimos diez años, en 62 cierres de centros".

La situación descrita en el informe de ASPA-PEL hacia reclamar a sus redactores la inmediata reconversión del sector, incapaz ya de competir, aunque todavía en un entorno protegido. Pero con un futuro todavía más negro, si se tiene en cuenta el inminente desarme arancelario provocado por nuestra incorporación a la CEE. El sector papel es una prueba más de que la clave de la grave situación por la que atraviesan algunos sectores indus-

Se refiere a 1984-89.

triales es la subreprotección que han recibido en el pasado.

En efecto, no puede decirse que sea éste un sector que haya sufrido en el pasado reciente grandes cambios tecnológicos; tampoco se trata de un sector que se haya visto afectado por una caída de la demanda; muy al contrario, puede decirse que ésta aumenta a la misma tasa del PIB. Sin embargo, la fuerte protección que ha recibido el sector durante decenios ha permitido que subsistan gran número de empresas de escala muy ineficiente y que, en general, no se hayan llevado a cabo las inversiones necesarias para adaptar la industria a un entorno, como el de la CEE, fuertemente competitivo.

El sector ha recibido protección fundamentalmente en das frentes. Por un lado, a través de una fuerte protección arancelaria para eliminar la competencia exterior. Por otro lado, mediante la regulación del precio de su materia prima fundamental; la pasta de papel. A través de este segundo frente entra en juego la empresa pública ENCE, que ha sido utilizada por la Administración como un instrumento más de política industrial.

5. EL SECTOR DE PASTAS PAPELERAS

Como se ha dicho más arriba ENCE produce pasta química de madera. El subsector de este tipo de pasta está compuesto por siete empresas que en 1985 produjeron 1,121 miles de toneladas. De esta producción el 45 por ciento fue realizada por empresas productoras de papel, es decir, integradas. ENCE, con sus tres centros de producción no integrados, produjo 505 miles de toneladas, es decir, el 81 por ciento de la pasta química blan-queada que fue a parar al mercado.

Dos hechos son destacables en el sector de pasta química. La producción de pasta química, al contrario que la de papel, ha sufrido un proceso de modernización, y en particular es importante el proceso llevado a cabo por ENCE. Ouizá pueda decirse en este sentido que, paradójicamente, la política de regulación del precio de la pasta, tantas veces penalizadora de la industria papelera, ha servido de incentivo para que el sector haya mantenido una estructura más competitiva. Por otro lado, si bien es cierto que la integración vertical del sector de pasta de papel con el papelero es escasa -sólo el 45 por ciento de la producción- lo que es notorio es el hecho de que la producción no integrada corresponde casi en su totalidad a la empresa pública. Puede entenderse también esta última cuestión como un elemento más de protección al sector papelero privado, pues una parte muy importante de este último no podría competir con una empresa de producción integrada del tamaño al que podría dar lugar alguna de las factorías de ENCE, que son de nivel medio europeo.

En definitiva, la empresa pública en el sector pastero, aunque con un objetivo manifiesto de sustitución de importaciones, ha visto como la política de regulación de precios y el freno a su integración vertical transformaron dicho objetivo en otro que no fue sino la subvención del sector papelero privado. A continuación discutiremos estas dos cuestiones, la política de precios en el mercado de la pasta y la no-integración vertical de ENCE, ambas contradictorias con la política de desarrollo de la empresa pública.

6. POLITICA DE PRECIOS EN EL SECTOR PASTERO

El precio de las pastas papeleras estuvo regulado hasta 1979 y, en particular, a partir de 1970, mediante una resolución de la Subsecretaría de Comercio que formaliza un convenio para la ordenación de los precios de dichas pastas. En su preámbulo la resolución indica que el fin de tal adecuación es sostener y estimular la producción de pastas permitiendo que las empresas repercutan los incrementos de costes ocurridos desde 1967, fomentar las repoblaciones forestales y "... tratar de ir equiparando los precios interiores a los internacionales".

En el cuadro 4 se muestran varias series de precios de pastas de eucalipto en destino. La primera representa los precios de ENCE de dicho tipo de pasta para el mercado interior, siempre limitados por el precio máximo regulado por el Ministerio de Comercio. En algunos períodos el precio regulado fue inferior al de mercado, en concreto entre 1972 y 74. La segunda serie representa el precio internacional teórico en destino en el mercado español. Este precio está construido a partir del precio de lista internacional C.I.F., sumándole un porcentaje del 4 por ciento que pretende aproximar los gastos de aduana y varios. Este precio, que denominaremos internacional, no coincide con el de importación a causa de la existencia de aranceles y del Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores.

La comparación de ambas series de precios muestra que durante el periodo en que los precios de la pasta estuvieron regulados, es decir, hasta 1978-79, su precio de venta interior en destino fue fijado, en la mayoría de los casos, por debajo del equivalente internacional. Este hecho fue especialmente notorio en los años 69-70 y 75-76. Parece natural que tal diferencia de precios estí- mule el incentivo a exportar. En efecto, en el año en que la diferencia de precios es máxima, 1976, las exportaciones globales crecen, como por otra parte no habían dejado de hacerlo en los años precedentes. Sin embargo, curiosamente, en ese mismo año ENCE disminuye sus exportaciones un 5%. Presumablymente las presiones para que ENCE sumi- nistrara la demanda interior fueron importantes.

La citada política de precios suponia un beneficio directo para la industria papelera de enorme importancia. Puede calcularse que la participación del coste de la pasta en el precio del papel de impresión y escritura es aproximadamente del 50%. Por tanto, la rebaja del precio regulado de la pasta sobre el competitivo internacional supuso una subvención muy significativa durante varios años,

Ahora bien, téngase en cuenta que las comparaciones de precios han sido establecidas con el internacional teórico y no con el real de importación. En efecto, teniendo en cuenta el alto nivel medio de protección arancelaria de la industria española en el periodo y, en particular, la protección del sector pastero, la subvención a la industria papelera a través de la regulación del precio interior fue aún mayor.

En el mismo cuadro se presenta el precio de importación de la pasta de eucalipto. Este precio de importación ha sido construido teniendo en cuenta el precio internacional en dólares USA, el tipo de cambio medio de la peseta frente al dólar, el arancel teórico de las pastas papeleras, el Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores y un porcentaje sobre el precio C.I.F. que recoge costes varios de aduana y descarga. El arancel teórico ha sido corregido a la baja debido a la existencia de Derechos de Reposición. En concreto se ha hecho el supuesto de que cada tonelada exportada de papel y cartón permite la importación libre de arancel de una tonelada de pasta. Dado que los Derechos son vendibles, el arancel real (a) se ha calculado a partir del teórico (a) de cada período de acuerdo con el volúmen relativo de exportaciones de papel e importaciones de pasta en el mismo periodo, de tal forma que:

La corrección propuesta puede considerarse extrema y da lugar a la desaparición efectiva del arancel a partir del año 1978.

De acuerdo con los supuestos realizados, el cómputo del precio de importación es:

Donde:

= Precio de importación en pts.

= Precio internacional en dólares.

t = Tipo de cambio peseta/dólar.

= Arancel real. = Arancel teórico. i = Tipo del ICGI. v = Costes de aduana y varios.

Los valores del arancel, ICGI, costes varios y el precio C.I.F. en dólares se encuentran en el apéndice 1. Con estos datos, la serie de precios de importación queda como aparece en el cuadro 5. La diferencia porcentual respecto al precio internacional, que también se incluye en el cuadro 5, mide la protección exterior a los productores de pasta. La disminución que se observa en el grado de protección está provocada por el supuesto que se ha realizado sobre la utilización de Derechos de Compensación; supuesto este, como ya se dijo, un tanto extremo. Sin tener en cuenta los Derechos, la protección se habría mantenido en el 23% hasta el año 31 en que disminuyeron el arancel y el ICGI.

En el gráfico (4) se han representado las distintas series de precios tomando como base el precio internacional, que se ha igualado a 100 en todos los periodos. De esta forma, todas las series están representadas como diferencias porcentuales con respecto al precio internacional.

En el mismo gráfico se ha incluido una serie que representa el precio de exportación, esto es, el internacional más la desgravación a la exportación.

CUADRO 5

PRECIOS DE LA PASTA PAPELERA

(pesetas y porcentajes)

Fuente: ENCE y elaboración propia,

papelera nacional como consecuencia de la regula- ción del precio interior. Esto se calcula para los años 1969, 70, 75 y 76 pues fueron éstos en los que el precio interior fue sensiblemente inferior al internacional. El cálculo se realiza para la producción no exportada y se suponen dos hipótesis sobre la elasticidad de la demanda de pasta: €=0 y €=-.75. El resultado de este ejercicio se expone en el cuadro 6.

Como puede verse en el cuadro la importancia de la transferencia calculada bajo las hipótesis antedichas fue muy elevada. Para apreciar su magnitud se ofrece en el mismo cuadro el valor del cashflow más los gastos financieros del correspondiente periodo.

CUADRO 6 TRANSFERENCIA DE RENTA A LA INDUSTRIA PAPELERA PRODUCIDA POR LA REGULACION DEL PRECIO DE LA PASTA Millones de pts. corrientes

Sin embargo, no se detecta con carácter inequivoco una relación entre precios y resultados.

Como puede observarse los resultados de ENCE no pueden considerarse que hayan sido malos. Sólo presentó cashflow negativo en un año, 1982, y también sólo en dicho año fueron sus pérdidas elevadas. Si nos fijamos en los resultados brutos de explotación, por tonelada producida de pasta papelera se observa que en los años 1976 y 1978 en que el precio regulado fue inferior al internacional el resultado de explotación por unidad de producto disminuyó sensiblemente (23% y 40% respectivamente). Por el contrario, en los años 69, 70 y 75 en los cuales el precio interior también fue inferior al internacional, los resultados aumentaron a tasas importantes (34%, 37% y 16%, respectivamente). En resumen, por este camino difícilmente puede establecerse una relación, al menos contemporánea, entre ambos fenómenos; resultados económicos y precios regulados.

Desde otro punto de vista, en el gráfico 6 se representa un índice de resultados de la empresa por tonelada métrica producida. Se trata del resultado de explotación por unidad de producto, ya representado en el gráfico 6, pero en este caso deflactado por un índice de precios y utilizando como base 1968. El índice de precios escogido es el deflactor de PIB.

Como puede comprobarse, en el periodo 70-78, que coincide con el de regulación del precio de la pasta, el índice de resultados construido muestra un descenso casi sistemático. La evolución de este índice, que tiene la estructura de un margen de explotación en el cual el precio del producto se ha sustituido por el deflactor del PIB, permite aventurar la hipótesis del efecto negativo de la regulación sobre el resultado de ENCE.

En cualquier caso es difícil que pueda detectarse una relación clara entre resultados y regulación de precios, pues téngase en cuenta que mientras éstos se refieren a la pasta papelera y, en particular, a las de pasta de eucalipto, aquellas engloban otras actividades, como ya se ha mencionado. Por ejemplo, hasta 1982-83 ENCE vendió Fibrana, cuya línea de producción cerró en 1981 y hasta 1983 produjo pasta fluff. Sin duda, los resultados desfavorables de ambas líneas de producción, en particular la de Fibrana desde 1979, ayuden a explicar la caída del margen de explotación entre 1979 y 1983. Este hecho reforzaría la hipótesis de que por lo que a pasta papelera se refiere el periodo de regulación de precios coincide con el de deterioro de su margen de explotación mientras que este se recupera a partir de la desregulación de precios.

En resúmen, puede decirse que la política de precios para el sector pastero fue, objetivamente, una política subvencionadora de la industria papelera a costa del deterioro de los resultados de la empresa pública. Un sector este último, por otra parte, que en el año 1985 todavía estaba fuertemente protegido. Por ejemplo, el precio internacional del papel de Impresión y Escritura en dicho año disfrutaba de un recargo por arancel, ICGI y gastos de aduana superior al 31 por ciento. Añada-se a esto la subvención del precio de la pasta, cuya magnitud hemos discutido y téngase en cuenta que el precio de aquélla participa en el precio final del papel en aproximadamente un 50%.

La política industrial de la Administración Pública en el sector de pasta y papel es un ejemplo más de concurrencia de múltiples intervenciones: empresa pública, política arancelaria y desgravaciones a la exportación y regulación de los precios interiores. Los resultados de esta multiplicidad son difíciles de evaluar y no siempre parecen haber contribuido al desarrollo de la empresa pública en el sector. Hasta el momento de la desregulación de los precios interiores ha existido una permanente contradicción entre la política de desarrollo del sector público pastero y la protección del privado papelero. Esta contradicción perdura todavía con el problema de la integración vertical de la empresa pública.

7. COSTES DE LA NO INTEGRACIÓN VERTICAL

La producción de papel constituye un buen ejemplo de los beneficios que pueden obtenerse con la integración tecnológica vertical. La industria productora de pasta y papel consume grandes cantidades de energía. Sin embargo, la integración vertical de la producción de pasta con la de pasituación del mercado de papel. Más adelante en-traremos a discutir este último aspecto, pero no parece muy arriesgado admitir sin excesivo riesgo que las presiones de la industria papelera privada, escasamente integrada, han podido constituir un factor importante que ha evitado la integración de ENCE. Por el momento pasemos ha exponer una estimación de los costes directos de la no integración.

En el cuadro (5) se describe de manera muy esquemática, el proceso de transformación de la madera en pasta química y de ésta en papel estucado de impresión y escritura. Las partes A y B del gráfico corresponden a la fábrica de pasta química, la parte C al transporte hasta las fábricas de papel; y, finalmente, las partes D y E corresponden al proceso realizado en estas últimas .

Una industria integrada verticalmente en el sentido tecnológico, es decir, pared con pared, evita las partes B, C y D del gráfico; es decir, aquellas que corresponden al secado de la pasta líquida, embalado, transporte y posterior dilución de la pasta seca para obtener la pulpa. Naturalmente, todo este proceso es técnicamente innecesario, pues en una fábrica integrada la pasta líquida se puede bombear de los tanques de lavado a los de mezcla con productos auxiliares para la obtención de pulpa. Los recursos que se consumen en el proceso son de todo tipo y tienen gran importancia económica.

Una descripción más detallada de los procesos productivos puede encontrarse en Centro de Estudio de la Energía (1979) y OCDE (1984).

Además de las instalaciones y maquinaria que consume el proceso de secado y dilución, también se utilizan recursos humanos, así como todas aquellos relacionados con la actividad productivas con carácter general. Pero, en especial, este proceso utiliza un recurso clave, de crucial importancia en los últimos años, especialmente en el caso español: energía. En efecto, el secado y dilución de la pasta consume importantes cantidades de energía que podrían dedicarse a usos alternativos.

proceso de producción verticalmente integrado. Las toneladas de vapor han sido transformadas en kilogramos de fuel a razón de 62 kilográficos por tonelada.

CUADRO 7

ENERGIA UTILIZADA EN LOS PROCESOS DE SECADO Y DILUCION POR TN. DE PASTA SECA

En cuanto al coste de la energía utilizada en estos procesos, el cuadro (7) ofrece las cifras para los años 70-85, así como la importancia de estos costes en el precio de la pasta. Los precios de la energía eléctrica y del fuel utilizados son precios de mercado de cada año. Como puede comprobarse esta participación sería actualmente superior al 6%.

Es impensable una integración total de toda la industria papelero-pastera porque, entre otras razones, no sería técnicamente eficiente. En efecto, la diversificación de la oferta papelera, dentro de un mismo tipo de papel, como es el de impresión y escritura, exigiría cambios excesivamente frecuentes en las cadenas de producción, lo cual aumenta los periodos de parada e incrementa mucho los costes. Por otra parte, la especialización excesiva de las fábricas plantas serios problemas de comercialización por insuficiencia de variedad en la oferta.

CUADRO 8

COSTE DE LA ENERGIA UTILIZADA EN LOS PROCES DE SECADO Y DILUCION

Fuente: Elaboración propia.

Así, cuando se discute la posible integración de alguna de las factorías de la empresa ENCE es preciso considerar no sólo el ahorro energético sino también estos elementos y otros relacionados con la oferta y demanda papelera y, por supuesto, el coste de la inversión necesaria.

Supongamos como hipótesis de trabajo que una factoría de ENCE, por ejemplo la de Huelva, quedara integrada verticalmente. Su producción en 1985 fue de 225.000 toneladas de pasta seca. Por tanto, su integración vertical daría lugar a un ahorro social de energía, de acuerdo con los datos reseñados más arriba, de más de 41 millones de Kwh y 19 millones de Kg de fuel. Esta energía evaluada a precios de mercado en 1985 supera la cifra de 1.000 millones de pts. Si tenemos en cuenta que a estas cantidades hay que añadirles los costes derivados de instalaciones, maquinaria y mano de obra, parece oportuno tomar en consideración la posible integración vertical de la empresa pública.

Sin embargo, y aunque solo se trate de una factoría, la integración vertical de ENCE plantea problemas internos y externos a los que solo cabe dar solución de manera global dentro del sector papelero español. En efecto, siguiendo con el ejemplo de la fábrica de Huelva, las 225.000 Tn de pasta pueden dar lugar a más de 260.000 tn de papel, lo que representa el 37 por ciento de la producción nacional de papel de impresión y escritura en 1985. Por lo tanto, la integración vertical de ENCE no se haría sin infringir un duro golpe a la competencia privada que en buena parte se compone de empresas escasamente competitivas.

Por otro lado, aún en el supuesto de que no se tomaran en consideración las consecuencias sobre el sector privado, si debería tenerse en cuenta que mientras la diversificación de los tipos de papel encarece los costes, la especialización plantea problemas comerciales importantes. Esto es, no es económicamente factible que ENCE se limite a producir uno o dos tipos de papeles, pues los problemas comerciales tendrían enorme repercusión; pero tampoco lo es la diversificación, pues en tal caso el ahorro de recursos provocado por la integración se pierde en gastos asociados con el cambio de líneas de producción.

8. CONCLUSIONES

La política industrial ha intervenido en el sector de pasta y papel fundamentalmente a través de tres instrumentos: regulación de los precios interiores de la pasta, protección arancelaria, tanto a la pasta como al papel, y establecimiento de una empresa de gran capacidad para la producción de pasta de papel.

ENCE fué creada con el objeto de reducir la dependencia exterior de consumo de pastas papele-ras y, simultáneamente, desarrollar y explotar los recursos madereros nacionales. Los datos muestran que el importante crecimiento de la producción de ENCE ha permitido abastecer el mercado interior, reduciendo la participación de las importaciones en el consumo de pasta. Sin embargo, esta partici-pación se mantiene en los últimos diez años alre-dedor del 19%, a pesar de que la actividad exportadora de ENCE equilibra la balanza comercial de pasta papelera. Es presumible, por otra parte, que en dicha actividad haya podido existir "dumping" en algún periodo, pues así parece desprenderse de afirmaciones recogidas en las memorias de ENCE.

Hasta el año 1979 en que se desregula el precio de la pasta para el mercado interior, se comprueba que éste estuvo reiteradamente regulado por debajo del internacional. En particular en dos periodos, años 69-70 y 75-76 el precio interior fue muy inferior al internacional, por no recoger con celeridad los incrementos de costes ocurridos. Tal situación produjo un importante trasvase de rentas de ENCE a los productores de papel y, con-

En cualquier caso y al margen de consideraciones relativas a si ENCE debe o no competir en el mercado con todas las consecuencias, el desarme arancelario ya comenzado hace imprescindible que la industria española de pasta y papel acometa su modernización, lo cual pasa por el aumento de la escala media de las plantas y la integración vertical de las líneas de producción. ENCE debe jugar un papel decisivo en este proceso pues, por su peso específico, puede ser el vehículo de una auténtica política industrial que resuelva de manera global los problemas del sector.

APENDICE 1

DATOS VARIOS

REFERENCIAS

ASPAPEL (1984). Planteamientos de la reconversión del sector de celulosa papel y cartón. Mineo. Asociación Nacional de Fabricantes de pastas papeleras y papel. Madrid.

CENTRO DE ESTUDIOS DE LA ENERGIA (1979). Situación energética en la industria del papel y textil. Varios autores, Ministerio de Industria y Energía. Madrid.

ENCE. Memorias de varios años.

Myro, R. (1981). El INI en la industria española: especialización sectorial, eficacia económica y rentabilidad. Tesis doctoral. Facultad de CC.EE. y EE. Universidad Complutense.

OCDE (1984) Aspects économiques de l'utilisation de l'énergie dand l'industrie des pates et papiers. Mimeo. OCDE, Paris 1984.