LA REFORMA DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO ANTE LA UNION ECONOMICA Y MONETARIA

Vicente J. Fernández Documento 91-06

* Subdirector General de Coordinación, Dirección General del Tesoro y Política Financiera. Trabajo preparado para el debate FUNDES-FEDEA "España ante la Unión Económica y Monetaria Europea", y recogido en el libro número 4 de la colección Debates Fedea. Agradezco a Roberto González Ibán su colaboración en la discusión de numerosas ideas expresadas en este trabajo. Los puntos de vista contenidos en él no son necesariamente los de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.

I. INTRODUCCIÓN Y RESUMEN

La actual estructura de ingresos y gastos del Presupuesto Comunitario hace de él una pieza disfuncional en la construcción de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Los ingresos no contienen elemento alguno de progresividad y son insuficientes. Los gastos se dedican, en un porcentaje cercano a los dos tercios, a subvencionar políticas que no respetan las reglas de mercado, reglas que, por otra parte, son la pieza clave de la UEM. Por último, el volumen de recursos de la Comunidad Europea centralizados en el Presupuesto Comunitario es insignificante en términos relativos, representando sólo el 1,12% del PNB Comunitario en 1991.

En consecuencia, el papel del Presupuesto Comunitario actual en la UEM, no sólo sería inexistente por su ridículo volumen, sino que sería disfuncional por su inadecuada estructura de ingresos y gastos.

En el primer apartado de este artículo, se discute el volumen, estructura y objetivos del actual Presupuesto.

El papel de un Presupuesto central de la UEM con suficientes recursos para incidir, de manera perceptible, sobre la provisión de un mínimo común denominador de infraestructura física y de capital humano en todo el territorio comunitario, e incluso sobre el ciclo económico de los países miembros y del conjunto de la Unión, está relacionado con la voluntad política de los países en formar una verdadera Unión. Pero, también, con la consistencia lógica del modelo de organización de las competencias económicas (de políticas y sus objetivos) entre los diferentes niveles de gobierno, central, nacional, regional y local, dentro de la Unión.

Así por ejemplo, no es consistente desproveer a la autoridad nacional de una soberanía activa sobre la política monetaria (incluido el tipo de cambio) y presupuestaria, y a la vez negar al Presupuesto Comunitario las funciones que tradicionalmente tiene encargadas el Presupuesto Nacional. Los problemas y objetivos de política económica siguen estando presentes en la Unión, pero se eliminan instrumentos de política económica sin crear otros.

En el apartado dos, se reflexiona sobre el papel del Presupuesto Comunitario en la UEM, su coordinación con los Presupuestos Nacionales y los objetivos que debería perseguir.

La elevada dosis de cesión de soberanía política y económica que supone la UEM, obliga a los países miembros a realizar, legítimamente, planteamientos radicales respecto a la situación actual de las finanzas comunitarias, para su reforma. El paso de un Mercado Común con un sistema de tipos de cambio cuasifijo (Sistema Monetario Europeo) a una Unión Económica y Monetaria es un salto cualitativo suficientemente importante, aunque el proceso sea por necesidad gradual, como para exigir una reforma profunda y duradera del Presupuesto Comunitario, dotándole de suficientes recursos para que asuma de manera efectiva, si bien gradualmente, las funciones de redistribución de recursos y de estabilización.

En el apartado tres, se realiza un listado de las necesarias líneas de reforma del Presupuesto Comunitario, y se tratan de justificar sobre la base de argumentaciones, preponderantemente, de naturaleza técnico-económica.

II. VOLUMEN, ESTRUCTURA Y OBJETIVOS DEL ACTUAL PRESUPUESTO.

El anteproyecto de Presupuesto de la CEE para 1991 [11] alcanza la cifra total de 58.420 millones de ECUs (mecus), de los cuales 55.477 mecus son nuevos créditos de pago y 3.943 mecus son créditos de ejercicios anteriores no desembolsados (actuaciones plurianuales). Por disposición del Tratado de Roma, art. 199, el Presupuesto deberá estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos, de modo que la cifra mencionada de créditos de pago representa un aumento del 18'8% respecto a 1990 (46.717 mecus) en los ingresos a obtener por la CEE. El volumen de ingresos presupuestados representa un 1,12% del PNB comunitario en este año, dentro del límite, acordado, en 1988, del 1,19% del PNB para 1991 (véase cuadro 1).

Estas cifras son muy pequeñas, insignificantes, en realidad, si se comparan con el tamaño del presupuesto central de cualquier Estado, ya tenga este estructura federal o no. Sin embargo, es claro, que al menos hasta hoy la voluntad política de construir algo más que un Mercado Común con estabilidad monetaria, no ha existido, y el tamaño relativo del Presupuesto Comunitario es un reflejo de ello.

Los números entre corchetes corresponden a las referencias bibliográficas situadas al final del artículo.

II.1. Estructura del Presupuesto Comunitario.

La estructura de ingresos para el año 1991 tiene en la contribución sobre la base de la recaudación nacional por el impuesto del valor añadido (IVA) su partida más importante; representando el 56,2% del total, casi 30 mil mecus, resultante de aplicar un tipo del 1,21% sobre la base IVA. Los recursos propios, consistentes en los derechos de aduanas de la política arancelaria común y los derechos agrícolas derivados de la política agraria común, representan el 22,8% y el 6,1% respectivamente. Por último, el recurso complementario calculado como contribución sobre el PNB de los Estados miembros alcanza, en el anteproyecto de Presupuesto para 1991, el 15,1% (8000 mecus, equivalente a un tipo uniforme sobre el PNB del 0,16%). Esta cifra es casi cuatro veces mayor que la de 1990, y es la principal vía prevista de acomodar el incremento presupuestado de ingresos, ya que la recaudación por IVA y por los dos recursos propios mencionados se estima que crecerán sólo en torno al 5%, en el presente ejercicio.

Desde 1988 en que se puso en práctica la contribución en base al PNB, la importancia relativa de éste recurso ha variado, dada su naturaleza complementaria, es decir, de suplementación de las variaciones en la recaudación efectiva por las otras vías respecto al volumen de ingresos presupuestados. En 1988 los ingresos vía PNB significaron alrededor del 11% y el año pasado solo el 4'8%. El peso relativo de los recursos propios estuvo entorno al 30% en los años recientes y la recaudación por IVA se mantuvo alrededor del 60% en el período 1988-90, estimándose en el 56% en 1991 como se ha indicado. Véase en el cuadro 2 la estructura reciente de los ingresos propios.

El problema básico del esquema de ingresos mencionado es el de la falta de consideración del grado de prosperidad relativa de los Estados miembros. Ninguna de las cuatro vías de financiación actuales tiene elemento alguno de progresividad. Sin embargo, unas fuentes serán más importantes que las otras de cara al futuro. Los recursos propios presupuestarios ligados a las dos políticas comunes históricas, PAC y arancelaria, tendrán cada vez menos importancia. Sólo estas dos vías de acopio de recursos pueden caracterizarse genuinamente como propias de la CEE ya que están directamente relacionadas con políticas gestionadas al cien por cien por la Comunidad.

Por el contrario, el recurso vía IVA (aplicación de un tipo

uniforme para todos los Estados miembros de hasta un 1,4% sobre la base nacional del IVA, no sobrepasando a estos efectos la base imponible del IVA el 55% del PNB) que es el más importante, se configura claramente, en la práctica, como una contribución nacional al viejo estilo, que el Tratado de Roma, sin embargo, rechazó como modelo de financiación del Presupuesto Comunitario casi desde su origen. La contribución por la vía del IVA es regresiva, ya que la consideración de un amplio sector de economía subterránea y de fraude, probablemente, no compensa la mayor propensión al consumo de las economías de los Estados miembros más pobres.

La contribución bajo la forma de un porcentaje variable, sobre el PNB según las necesidades de ingresos determinados, fundamentalmente, por el objetivo de gastos en fondos estructurales y lo que resulte de administrar la PAC, pero igual para todos los países miembros, no tiene elemento progresivo alguno, al no tomar en cuenta un índice de producto per cápita relativo, por ejemplo.

Finalmente la pervivencia en los acuerdos de febrero de 1988, del principio del "justo retorno" y la concepción del llamado cheque británico para hacerlo efectivo, hace que su financiación se realice por todos los países miembros restantes sobre un criterio contributivo en clave PNB e IVA.

Respecto a la estructura de gastos, la PAC sección de garantía de precios (FEOGA-garantía) se estima que absorberá en 1991 el 57,5% de los recursos presupuestarios, cifra similar a la de 1990, pero más reducida que la proporción media de los últimos ocho años, que estuvo en torno al 65%. Los recursos destinados a los fondos estructurales ganan los puntos porcentuales que pierde la PAC-garantía, pasando de una media del 17% antes de 1989 a alcanzar casi el 25% del Presupuesto en 1991. Otras partidas de menor importancia, pero relevantes, son la de gastos de administración, cercanos al 5% del total, los gastos de investigación, cercanos al 3%, y de cooperación al desarrollo, 3% del total; véase la estructura de pagos en el cuadro 3. Esta evolución de la estructura de gastos responde, sobre todo, a la decisión tomada en 1988 de incrementar paulatinamente el volumen de recursos destinados a los Fondos Estructurales, y no a una contención del gasto agrícola del FEOGA-garantía.

Como en el caso de los ingresos, el problema fundamental del gasto presupuestario de la CEE es su regresividad, ya que los gastos asociados a la PAC y a la política de investigación, que suman más del 60% de Presupuesto, se concentran de manera primordial en los países con mayor prosperidad relativa. Por lo tanto, sólo un

25% por ciento de los gastos (en actuaciones estructurales) tendrán un componente de progresividad en el presupuesto de 1991. El gasto relacionado con la PAC-garantía, además de su regresividad, pues, en general, beneficia más en términos de compensación recibida por agricultor o por habitantes a los países mas prósperos (véase cuadro 4), tiene el carácter de gasto obligatorio, es decir, sin restricción alguna previa, estando a lo que resulte de la ejecución de la PAC, sobre la que influyen los precios internacionales y los tipos de cambio, además del nivel de protección que decida el Consejo de Ministros. Por el contrario, para otros gastos (los no obligatorios o no derivados directa o indirectamente de los Tratados comunitarios) se fijan incrementos máximos en base al artículo 203 del Tratado de Roma. Esta indefinición de los gastos puede acentuar, eventualmente, la regresividad global del Presupuesto cuando se incrementan de manera autónoma, y poner en entredicho la suficiencia de recursos para que la Comisión gestione el resto de políticas comunitarias, ya que está vedada la posibilidad de endeudamiento.

II.2. Objetivos del actual Presupuesto Comunitario.

Los objetivos del actual Presupuesto Comunitario son difíciles de establecer en su globalidad, quizás porque no existen más que en lo referente a la materialización de los objetivos de la PAC. El Presupuesto de la CEE es, hoy por hoy, principalmente, un instrumento de subsidio de la renta de los grandes productores y productos agrícolas (lácteos, grasas, carnes, cereales, arroz y azúcar) del centro y norte de Europa ([2] y [14]).

La actuación de los Fondos Estructurales, (FEDER, 6725 mecus; FSE, 4312 mecus y FEOGA-orientación 2424 mecus; presupuestados para 1991) tiene un impacto cualitativo importante en determinados ámbitos espaciales, pero cuantitativamente es sólo la guinda de la tarta comunitaria, y contribuye de manera mínima a la reasignación de recursos y a la cohesión económica y social en la Comunidad.

El Presupuesto, por su estructura de ingresos y gastos, junto con su insignificante volumen en términos de PNB comunitario, no puede tener como objetivo, y obviamente no lo tiene, la redistribución de renta entre países pobres y ricos; de hecho, como se ha dicho, es regresivo doblemente, por el lado de los ingresos y por el lado de los gastos. Por otra parte, es poco más que testimonial su función como proveedor de un nivel de infraestructuras y otros bienes públicos a escala comunitaria. Es neutral, por ser casi inexistente, a efectos de influir sobre el ciclo económico comunitario, y, en particular, la rigidez del sistema de ingresos y gastos le hace inservible para compensar perturbaciones internas o externas sobre la economía comunitaria o sobre alguno de sus países componentes.

En definitiva, en su concepción actual ni si quiera puede ser considerado el embrión de un Presupuesto Comunitario que tuviera alguna de las funciones clásicas de los presupuestos nacionales (de los Estados miembros) o federales. Ni la distribución, ni la estabilización, ni la asignación de recursos, son funciones que ni por lo más remoto puede realizar el Presupuesto de la CEE, con su estructura y tamaño actuales.

Como es evidente, el estado de cosas brevemente descrito respecto al Presupuesto de la CEE responde a una voluntad política de los principales países miembros de minimizar el papel del Presupuesto Comunitario en el marco del Acta Unica Europea. Los acuerdos de febrero de 1988, forzados por la necesidad de consenso para la entrada en vigor del Acta Unica y la Directiva de liberalización de los movimientos de capital, se dirigieron a propugnar una PAC más adaptada a las condiciones del mercado, una reforma de las finanzas comunitarias que hicieran suficientes los recursos a obtener, y, por último, una duplicación, en términos reales, de los recursos destinados a las actuaciones estructurales en un período que concluiría en 1993. Sin embargo, ni la reforma de la PAC se ha llevado a cabo, ni se ha acordado un mecanismo para garantizar la suficiencia de los recursos. Tampoco, en el marco de la Directiva de movimientos de capital, se ha llegado a un acuerdo para la armonización fiscal de las rentas de capital, lo que supone un argumento adicional para que se refuerce el Presupuesto Comunitario ante la posible reducción de ingresos en algunos países.

III. PAPEL DEL PRESUPUESTO NACIONAL Y COMUNITARIO EN LA UNIÓN ECONÓMICA.

En la configuración actual de la Comunidad Europea, los presupuestos nacionales (incluidas todo tipo de administraciones públicas) representan, en media, un 46% del PNB comunitario, mientras que el Presupuesto de la CEE es un 1,12%. Este punto de partida corresponde a una situación en que, salvo en el campo de la política agraria, las competencias de política y gasto residen en las autoridades nacionales. A su vez, la soberanía fiscal, tanto en el diseño de la estructura de ingresos y gastos como de la determinación de su volumen, reside también en los Estados miembros.

El ejercicio de tal soberanía determina el flujo anual de endeudamiento público necesario para financiar un exceso de gastos sobre ingresos, tanto no financieros como financieros. Tal endeudamiento anual añade deuda nueva al volumen de deuda viva existente, lo que incrementa, a su vez, el gasto financiero para servirla, y, a menudo, el porcentaje de deuda pública sobre el PNB.

Este estado de la cuestión presupuestaria parece ser compatible con un nivel de integración económica que aspire exclusivamente a alcanzar un Mercado Común, es decir, que persiga la libertad total de movimientos internos de mercancías, servicios, trabajo y capitales, junto con un arancel exterior común. Sin embargo, existe una corriente de pensamiento que considera la situación actual presupuestaria incompatible con el objetivo de alcanzar un estadio más perfecto de integración económica cuál es la Unión Económica y Monetaria, y que se define como aquélla en que la política monetaria y presupuestaria es común. El paulatino ejercicio centralizado de la política económica a nivel comunitario exige:

a) Una intensa coordinación de las políticas presupuestaria nacionales en apoyo del objetivo monetario global.

b) Un mecanismo de absorción de perturbaciones, internas y externas, sobre la Comunidad en su conjunto, y sobre los Estados miembros particularmente afectados.

c) Un esfuerzo presupuestario central de la Unión para homogeneizar la estructura económica del espacio comunitario, respecto a las deficiencias en dotación de capital físico y humano.

En suma, para hacer posible una Unión Económica y Monetaria estable donde sus miembros tengan el suficiente incentivo para seguir formando parte de ella se requiere la convergencia de la política económica, pero también la convergencia de las estructuras económicas de los países miembros.

III.1. Contenido de la política fiscal comunitaria.

Para cualquier modelo de distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno que se acuerde para la UEM europea, la necesidad de la coordinación de las políticas fiscales nacionales sería necesaria, de la misma manera que el impacto macroeconómico de las decisiones de ingreso-gasto de las Comunidades Autónomas debe coordinarse con los objetivos de la política presupuestaria estatal. Por otro lado, en el aspecto de la asignación de recursos, debe existir así mismo una coordinación en el reparto a nivel estatal y de CC.AA. (o a nivel de Unión y de países miembros) de las competencias, en base al principio de especialización y no duplicación (subsidiariedad), con su correspondiente dotación presupuestaria para hacerlas efectivas.

Sin embargo, la no aceptación de un Presupuesto Comunitario significativo por parte de miembros importantes de la futura UEM europea, dejaría sin modelo teórico y práctico el diseño de la política fiscal común. En efecto, si como condición de partida para el análisis suponemos, como desean dichos países, que el Presupuesto Comunitario ha de seguir siendo insignificante, primero, se reduce la política fiscal común a la mera coordinación de las políticas nacionales, y segundo, se pone por encima de cualquier otro objetivo de política económica la restricción monetaria para la estabilidad de precios. Este modelo que se trataría de imponer a la futura UEM puede ser inestable, ya que no tiene mecanismos de solución para perturbaciones inesperadas sobre la Unión y sus miembros, ni para homogeneizar la base económica de los países miembros. Por el contrario, la restricción a la soberanía presupuestaria derivada de la coordinación fiscal maniata a la autoridad nacional para responder a las dos disfunciones citadas, neutralización de las perturbaciones y de las deficiencias en la estructura económica.

Negar la necesidad de transferencias contingentes y efectivas importantes de una caja central de la Unión para atender las dos necesidades mencionadas, pone claramente de manifiesto una actitud contraria a aceptar las implicaciones de una Unión Económica y Monetaria. Tal actitud, que pone como prerequisito la inexistencia de un Presupuesto de la Unión suficiente, responde al deseo de alcanzar un objetivo diferente al de la UEM, quizás, y, meramente, el de un Mercado Común con estabilidad de precios, estabilidad explícitamente aceptada por la vía de asumir un tipo de cambio cuasi fijo con la moneda más fuerte del área económica.

En una Unión de los doce, el Presupuesto Comunitario no sólo contendría el resultado financiero de una reasignación más eficiente entre las competencias que debe asumir la Unión y las que deben continuar asignadas a los Estados miembros, sino que se requeriría una redistribución entre los miembros y la Unión de una parte importante de la suma de los recursos presupuestarios nacionales.

No cabe duda que es necesario tener claro el grado de integración (y, por lo tanto, de cesión de soberanía nacional) que colectivamente desean los Estados miembros. Esta es una decisión política que ha de ser tomada reflexivamente. Algunos economistas, sin embargo, piensan que la evolución de las circunstancias económicas y el mercado, son, en la práctica, las verdaderas fuerzas propulsoras de la integración. Así se preguntan: ¿Lleva una genuina realización del Mercado Común a la Unión Económica y Monetaria por la vía de los hechos?. ¿Necesita el Mercado Común la Unión Económica y Monetaria, o algo parecido, para perfeccionarse?.

La primera pregunta tiene una respuesta afirmativa para los economistas liberales que creen en el poder de homogeneización de las fuerzas del mercado ([3] y [12]). Así estas conseguirán:

- la reducción de los déficits públicos y la disminución del volumen de deuda viva de los países miembros,

- la armonización de los impuestos en cuanto a tipos y peso relativo de cada uno,

- la reducción y aproximación del impuesto inflacionario,

- la igualación de los tipos de interés nominales y reales,

- la igualación de la retribución del trabajo, y la equiparación de rentas,

- la neutralidad monetaria, respecto al comercio de bienes y servicios y al movimiento de factores productivos, representada en la invariabilidad de los tipos de cambio nacionales.

La convergencia, en suma, de la política económica (presupuestaria y salarial), y de la política monetaria (tipo de cambio y de interés y oferta monetaria).

Aunque todos los países miembros están sintiendo hoy cómo la perspectiva de un Mercado Unico, proyectado en 1987 para finales de 1992, afecta a todos y cada uno de los aspectos de su economía (desde estructuras productivas sectoriales, a la formulación de la política económica y sus objetivos) no parece que el mercado pueda conseguir forzar hasta el extremo, hasta hacerlas vanas, a las actitudes obstruccionistas por parte de los agentes económicos perjudicados en el proceso, y también por parte de las autoridades nacionales que piensen que la asignación de recursos a la que lleva el mercado no es equilibrada y justa desde el punto de vista tanto personal como espacial. En particular, la congestión, contaminación, despoblación, desertización, son males públicos que el mercado puede no tener en cuenta, agravándolos en lugar de ayudar a resolverlos. Los economistas neoclásicos que predicaron la equiparación de las rentas de los propietarios de los factores de producción en un área de libre mercado, no tuvieron en cuenta, sin embargo, la asignación espacial de la actividad económica [8].

Esta constatación, junto con el hecho de que algunos supuestos del modelo microeconómico de asignación eficiente de recursos no se cumplen en la práctica, hace que sea precisa la intervención de la autoridad. Así la libre movilidad de los trabajadores y la neutralidad de las condiciones monetarias como supuesto del modelo teórico están claramente contradichas por la realidad. El esfuerzo colectivo de cooperación que supone la versión actual del SME va justamente dirigido a conseguir minimizar los efectos de la no neutralidad monetaria en el comercio y en el movimiento de factores. Por otra parte, se están haciendo esfuerzos para hacer efectiva la libertad de movimientos del trabajo mediante la eliminación de obstáculos políticos y económicos, pero queda mucho por hacer en cuanto a su homogeinización (lingüística y cultural, por ejemplo).

De modo que la respuesta a la segunda pregunta es sí para muchos observadores, lo cual no quiere decir que esta respuesta sea incompatible con dar una contestación positiva a la primera. En efecto, al margen de enfoques extremos (el Mercado Común crea por sí solo la UEM, para conseguir el Mercado Común hay que realizar la UEM) la actitud pragmática y práctica es la de la vía intermedia. Esta vía intermedia nos lleva a afirmar que para conseguir la UEM, que ya incluye el Mercado Común, se requiere como condición necesaria un Presupuesto central de la Unión que supla la cesión de soberanía nacional respecto al gasto y al tipo de cambio, básicamente.

Por lo tanto, al limitarse la política fiscal comunitaria a una mera coordinación de las nacionales, aunque efectiva si se aplican sanciones sobre déficit públicos excesivos, y se armonizan, aunque sea por la vía del mercado, los impuestos, no puede ir más allá de conseguir la convergencia fiscal que resulte neutral para una gestión monetaria que persigue la estabilidad de precios. Así existe el peligro de que el objetivo básico último y exclusivo de la política económica comunitaria pase a ser la estabilidad de precios, tanto para la política monetaria como para la política fiscal. Es claro, no obstante, que la existencia de un Presupuesto Comunitario que absorbiera parte del gasto público nacional, no tendría porqué ser contradictorio con el objetivo de precios, por el contrario, puede ser incluso conveniente por las razones apuntadas en los dos próximos epígrafes.

La disparidad en las situaciones fiscales de partida (tamaño del déficit y volumen de deuda viva) es tal que algunos autores se inclinan por excluir a los países en peor situación de la UEM, mediante una cláusula de no entrada [10]. Esta aproximación en las condiciones fiscales a los estándares medios europeos, no parece haber sido forzada por el SME imperante desde 1978, y es previsible, en contra de la opinión de los que contestan afirmativamente a la primera pregunta planteada, que la UEM no fuerce de manera significativa tal aproximación. Otra cuestión es si la UEM y la política monetaria común realmente precisan de tal convergencia fiscal. Un paso más es preguntarse si es posible tal convergencia fiscal sin la existencia de un Presupuesto Comunitario.

III.2. La absorción de perturbaciones en la U.E.M.

Una de las razones por la que reglas fiscales estrictas pueden no ser cumplidas por los países miembros, y ello aún en contra de su voluntad, es la presencia de perturbaciones, reales o monetarias, permanentes o no, internas o externas, simétricas o no, sobre la Unión en su conjunto y/o sobre países miembros en concreto.

Una perturbación sobre la Comunidad en su conjunto haría enormemente compleja una respuesta neutralizadora de la política fiscal común, si ésta se basara sólo en la suma de políticas fiscales nacionales. ¿Quién y cómo procedería a asignar a cada miembro su parte de respuesta ante la perturbación? ¿Cómo se combinaría una política monetaria verdaderamente común con una política fiscal descentralizada?

Perturbaciones simétricas (de igual naturaleza) inciden sobre realidades económicas diferentes y sus efectos no pueden, pues, ser homogéneos o simétricos. En esta situación, las autoridades nacionales desprovistas de instrumentos (monetarios: tipo de cambio, control de cambios, autonomía de tipos de interés y de control de la liquidez, y fiscales: restricción a la soberanía del gasto, y de modulación del sistema impositivo) están inermes ante la perturbación. El Presupuesto central no puede ayudar dado que carece de peso cuantitativo relevante.

En el caso de una perturbación permanente que afecta a la estructura de precios relativos, cabría argumentar en favor de la inacción de la política macroeconómica, ya que no podrá evitar, si no todo lo más retrasar, el necesario ajuste de tales precios relativos. Pero consideraciones de tipo político y social pueden justificar partidas de gasto que dulcifiquen el ajuste (por ejemplo la política regional y social de todos los países miembros sobre áreas en declive industrial, y también de la Comunidad a través de FEDER y del FSE).

Si la perturbación es temporal, la necesaria estabilidad del sistema de precios relativos como indicador de la asignación eficiente de recursos puede requerir financiación presupuestaria compensatoria para evitar que se emitan señales equivocadas a las decisiones de consumo y producción. En casos en que este tipo de perturbación se produzca, está económicamente justificado el gasto presupuestario. En conclusión, hay un claro trade-off entre las funciones del Presupuesto Comunitario y Nacional a la hora de absorber perturbaciones. La inexistencia del instrumento comunitario, implica que las reglas sobre déficits nacionales no pueden ser uniformes, ni rígidas.

Este conjunto de consideraciones han evitado entrar a propugnar un Presupuesto Comunitario con objetivo específico de estabilización, es decir con pretensiones de afectar al ciclo económico al estilo keynesiano. Es evidente, sin embargo, que con la pérdida de la soberanía fiscal nacional que la coordinación obligatoria implica, los países miembros renuncian a el instrumento keynesiano básico de afectación del ciclo económico. No obstante, el Informe MacDougall tomaba en cuenta, ya en 1977, la posibilidad de posibles déficits del Presupuesto Comunitario que habrían de financiarse con el recurso al endeudamiento de mercado, haciendo del Presupuesto un instrumento de estabilización más eficaz.

III.3. Homogeneización espacial de las condiciones de producción.

Se ha hecho anteriormente referencia a que, dentro de la lógica neoclásica, la renta de los factores tiende a igualarse, no ya en una Unión Económica y Monetaria, sino en el mero Mercado Común, y así sería innecesario un Presupuesto de la Unión para redistribuir rentas [8].

El enfoque que se quiere dar en este epígrafe al papel del Presupuesto Nacional y Comunitario es estrictamente microeconómico o de asignación de recursos. El Presupuesto como instrumento de redistribución de la renta mediante transferencias y subsidios, queda al margen, aunque hoy por hoy más del 60% de éste tiene esta función (agricultura e investigación).

El teorema de igualación del precio de los factores de la teoría pura del comercio internacional nos dice que los precios relativos y absolutos del trabajo y del capital tienden a igualarse, y de hecho se igualan, en un área económica en la que aún sin movilidad internacional de los factores, el comercio de bienes es libre. Desde luego la libertad en la movilidad de los factores acelera el proceso de igualación.

Sin embargo, dado la falta de adecuación de la realidad a los supuesto teóricos neoclásicos, y a pesar de que las líneas de fuerza van, en la mayoría de los casos, en la dirección que predice la teoría económica, la intervención administrativa sobre el mercado de factores para remover las trabas a su movilidad geográfica, así como para homogeneizar sus características, es necesaria. Por otra parte, la dotación mínima de capital físico y humano para que diferentes áreas geográficas estén en condiciones equivalentes para competir tampoco es provista por el libre mercado, y se requiere una política regional de infraestructuras, físicas y de capacitación laboral. La brecha en la cualificación del trabajo, en la dotación de infraestructuras y en el desarrollo tecnológico, como elementos básicos de la estructura económica de los Estados miembros, debe ser cerrada para que un determinado territorio de la Unión (un país miembro entero o determinadas regiones dentro de éstos) pueda tener las mismas oportunidades competitivas.

Esta función debería ser llevada a cabo por un Presupuesto Comunitario suficiente. En ausencia de éste, serán los Presupuestos Nacionales sobre los que recaerá la carga de la convergencia en las condiciones de producción (productividad de los factores y dotaciones mínimas de infraestructura). Esto quiere decir que estaría injustificada una regla comunitaria uniforme en cuanto al tamaño del déficit público, al ser diferentes el esfuerzo a realizar por los países miembros en cerrar la brecha de las condiciones competitivas. Una Unión en la que existieran elementos cooperativos habría de cuantificar en una programación plurianual, con un horizonte definido, las necesidades financieras para cubrir las deficiencias en la infraestructura física y de capital humano.

Y ello en interés de todos los miembros de la Unión, para la que las deseconomías externas de la aglomeración y los costes en términos de degradación del medio ambiente, tanto de las zonas de concentración como de las abandonadas por la emigración, pueden ser elevadas. Además existen teorías estructurales de la inflación que achacan a una elevada concentración geográfica de la actividad una mayor presión sobre los costes de producción, sobre todo salariales, pero también vía mayores costes del espacio físico ocupado y gastos de corrección del impacto medioambiental de la producción.

El objetivo de una equilibrada distribución geográfica de la actividad productiva debe ser asumido por la Unión, y, por lo tanto, ésta debería llevar a cabo una política común con recursos financieros suficientes, no sólo por razones de equidad en el reparto de los beneficios de la integración, cuando barreras lingüísticas y culturales dificultan la movilidad del trabajo, sino también por las razones de eficiencia señaladas.

IV. POSIBLES LÍNEAS DE REFORMA DEL PRESUPUESTO COMUNITARIO.

De lo anteriormente expuesto se deduce que la especificidad del proyecto de UEM frente al proyecto del Mercado Común del Acta Unica de 1987, requiere que el Presupuesto Comunitario pase a jugar un papel protagonista en la realización de la Unión. Si no es así, la Unión no será viable por razones políticas y económicas, y nos quedaríamos en un Mercado Común con una cierta estabilidad de precios preservada por el SME.

Para la formación del Mercado Único a finales de 1992 (consecución práctica de las cuatro libertades de movimiento de bienes y servicios, de capital y de trabajo), se reconoció en tiempos la necesidad de: a) reformar la estructura de ingresos, haciéndolos depender de la prosperidad relativa de los países y a la vez que fueran suficientes, b) reformar los gastos, en particular, a través de la reforma de la PAC, liberando así recursos para actuaciones estructurales de homogeinización de las oportunidades competitivas en todo al territorio comunitario, y c) incrementar el presupuesto de gastos en acciones estructurales hasta duplicar sus recursos en términos reales para finales de 1993. Estas tres líneas de actuación acordadas por el Consejo Europeo en febrero de 1988 van en la dirección adecuada.

Ahora bien, el impacto de la formación de la UEM sobre los países, regiones, sectores y agentes económicos más débiles pude tener unos efectos negativos mayores que los del Mercado Común, y los instrumentos nacionales son menores para su dulcificación ya que se pierden definitivamente el tipo de cambio y la política presupuestaria. Estos instrumentos tiene naturaleza nacional, por lo que son los Estados miembros en su conjunto, y no sólo regiones particulares, las que se encuentran con menor capacidad de acción, ante la adversidad para alcanzar los objetivos nacionales de crecimiento y empleo.

Por lo tanto, en el marco de la Unión Económica y Monetaria es preciso que el Presupuesto Comunitario actúe de manera particularmente intensiva en los cuatro países que el cuadro 5 revela, con claridad, como los más atrasados de la Comunidad, es decir, Grecia, Portugal, Irlanda y España.

IV.1. Reforma de la financiación del Presupuesto Comunitario.

La reforma de la financiación del Presupuesto Comunitario debería guiarse por los siguientes principios:

a) Principio de contribución conforme a la prosperidad relativa de los Estados miembros,

b) Principio de suficiencia de recursos para la ejecución de las políticas atribuídas a la Unión (políticas comunes),

c) Principio de no conexión entre ingresos y gastos.

Los recursos presupuestarios estarían formados por los recursos propios tradicionales (aunque estos tienen cada vez menor peso) y otros de naturaleza comunitaria, y por contribuciones de los Estados miembros en función de un índice de prosperidad relativa, pero no de la base IVA ni del valor absoluto del PNB. Otros recursos propios de naturaleza comunitaria, incluirían las atribuciones de los beneficios del futuro sistema de Bancos Centrales Europeos, y participaciones en la recaudación nacional de los impuestos de la renta de personas físicas y jurídicas, sin que ello implique una mayor presión fiscal para los contribuyentes comunitarios.

Habría, por otra parte, que descartar, definitivamente, el principio de justo retorno presupuestario y la especificidad del caso inglés plasmada en el llamado "cheque británico", que conecta las aportaciones nacionales con lo que recibe cada país miembro, y realiza compensaciones equilibradoras mediante minoraciones en las aportaciones (vía devolución de aportación a través del mencionado "cheque").

Se ha dicho que la reforma de los ingresos en una dirección semejante a la propuesta requeriría por sí misma una conferencia intergubernamental aparte. No cabe duda que la propuesta tiene grandes dificultades para ser acogida por aquellas posturas que desean que se cambie lo mínimo en materia presupuestaria. Pero si se está dispuesto a obligar a países miembros a renunciar a su moneda y a la soberanía fiscal, parece estar justificado un planteamiento radical en el tema de ingresos para que la Unión se construya sobre bases sólidas y duraderas. De hecho, hasta hoy aún no se ha reformado, de manera sustantiva, el Tratado de Roma de 1957 en materia presupuestaria. Sólo en 1970, y sin haber reformado el Tratado, véase [16], se introduce la recaudación comunitaria sobre la actuación de políticas comunes.

En resumen, a pesar de la enorme sensibilidad del tema de ingresos es necesario asociar la aceptación política y viabilidad económica de la UEM al establecimiento de un sistema definitivo de financiación del Presupuesto Comunitario sobre la base de los principios mencionados.

IV.2. REFORMA DE LA ESTRUCTURA DE GASTOS.

La reforma de los gastos del Presupuesto Comunitario debe realizarse teniendo claramente en cuenta el papel que se les quiere dar en la UEM. Por una parte, el incremento sustancial de recursos que el Presupuesto Comunitario requiere, debe hacerse, principalmente, a través del sistema de ingresos propuesto, sin incrementar necesariamente el gasto público agregado comunitario. Por otra, gran parte de los gastos del Presupuesto actual ligados de manera automática al irracional sistema de sostenimiento de precios agrícolas deben liberarse para ser utilizados de una manera más eficiente y más compatible con las reglas de mercado. Asimismo, gran parte de los gastos en investigación y desarrollo actuales son subsidios encubiertos a grandes empresas multinacionales europeas con sobrada capacidad de autofinanciación y que ya son las primeras beneficiarias del Mercado Común y la UEM.

Los objetivos del Presupuesto de gastos comunitario pueden agruparse en tres apartados:

a) Realización de política sectoriales comunes, por ejemplo, la política agrícola y de investigación, preservando las reglas de mercado.

b) Consecución de unas condiciones de producción equivalentes en todo el territorio comunitario.

c) Compensación de perturbaciones económicas y de la intensidad del ciclo económico.

Dentro del apartado a) se enmarcaría la reforma del gasto agrícola de sostenimiento de precios (PAC-garantía) y de la política de investigación y desarrollo en su configuración actual. Estas reformas probablemente liberarán recursos útiles para otras actuaciones.

Dentro del apartado b) se enmarcaría la creación de un Fondo de Compensación Interestatal, el reforzamiento presupuestario de los Fondos Estructurales, la ampliación de sus actuaciones y la simultánea elevación de sus tasas de confinanciación, y, por último, la creación de un Fondo de Investigación y Desarrollo específico para las áreas menos desarrolladas. Estas líneas de gastos van dirigidas a conseguir una mayor igualdad en las oportunidades competitivas entre regiones y países de la Unión.

Dentro del apartado c) se llevaría a cabo la creación de un Fondo de Estabilización Coyuntural que mantuviera disponibles fondos contingentes de financiación para actuar en caso de producirse perturbaciones específicas en países concretos o en casos de fases depresivas agudas del ciclo económico bien localizadas por países. En una fase avanzada de la UEM tal Fondo pudiera responder a contrapesar los fenómenos mencionados asociados a la Comunidad en su conjunto. Así mismo, cabría pensar, como un elemento de naturaleza estabilizadora, en la creación de un Fondo estabilizador de las prestaciones por desempleo, con mayor o menor grado relativo de solidaridad financiera, que representara a la vez una homogeneización de las condiciones de tal prestación.

IV.3. Propuestas de reforma en los trabajos e informes para la Comisión.

Estas líneas de reforma tanto en la vertiente de ingresos como de gastos no son, en absoluto, revolucionarias, ya que la propia Comisión o los informes encargados por ésta las han propuesto en un momento u otro. En el apartado de los ingresos ya se hizo referencia a la adecuada dirección en que apuntaban los compromisos de febrero de 1988. Es actual la insatisfación generalizada, dentro de la CEE y en el ámbito del GATT, sobre la PAC. En el apartado de gastos, la propuesta de la Comisión para la reforma del Tratado de

Roma acepta, en el artículo 104, el principio de financiar con recursos del Presupuesto Comunitario a Estados miembros en caso de dificultades o de amenaza grave de dificultades. El principio de dedicar recursos financieros para el apoyo de la estabilidad económica ante perturbaciones no imputables a la política económica de las autoridades, ha sido aceptado, recientemente, incluso por el Fondo Monetario Internacional [1], es decir, por una organización internacional de carácter cooperativo, aunque con unos vínculos entre sus miembros, obviamente, mucho menos estrechos de los que existen entre los países de la CEE.

En general, las propuestas de reforma del Presupuesto Comunitario por la Comisión y por su Presidente, han estado situadas en una posición intermedia entre el contenido de los informes solicitados a expertos por ella, así el informe de Padoa-Shciopa [15] y el de MacDougall [11], con claro apoyo a un papel más importante del Presupuesto, y lo que en la práctica aceptan los países más importantes en materia de reforma de las finanzas comunitarias.

Así por ejemplo, el resumen del pensamiento del Sr. Delors (véase [5], [6] y [7]) respecto a la llamada cohesión económica y social, denominación bajo la que algunos ven meramente un compromiso de compensar con transferencias a las regiones más retrasadas en el Mercado Común del Acta Unica, la entiende significando que "cada región tenga la misma probabilidad de desarrollarse". Ahora bien, mantiene una posición agnóstica respecto el impacto de la UEM sobre las regiones y países, desmarcándose de aquéllos que de manera rutinaria asocian integración económica con mayores disparidades regionales. Frente a la concepción neoclásica de la política regional (aunque ésta es en realidad inexistente, por innecesaria, en la lógica de equiparación de rentas neoclásica) o keynesiana (activa en la equiparación de rentas y en la igualación de las condiciones de vida), propone una política regional "descentralizada y por el lado de la oferta" que viene a coincidir con la concepción defendida en este artículo y basada en el gasto en infraestructura física, capital humano e investigación y desarrollo.

Sin embargo, la Comisión Europea en la exposición de motivos de su reciente propuesta de Proyecto de reforma de los Tratado Comunitarios, es partidaria de no incluir como tema de debate en las conferencias intergubernamentales el papel de los Fondos Estructurales (cuya reforma entró en vigor en 1989) en la UEM, ni la cuantía que habrán de tener a partir de enero de 1994, comienzo del período de transición hacía la UEM y fecha en que termina el acuerdo de 1988 de duplicación de fondos. Por el contrario, se apoya la realización en 1991, pero al margen de las conferencias, de un informe de evaluación de la eficacia de la reforma mencionada, en cuyo marco se debatirá el papel de los Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA-orientación y FSE).

Por otra parte, el Sr. Delors se muestra consciente en sus escritos de que en el marco de los principios de paralelismo (avance acompasado en el campo monetario y económico por razones de eficacia y equidad) y de subsidiariedad (las competencias bien desarrolladas a nivel local, regional o nacional no deben trasladarse al Presupuesto Comunitario), debe esperarse un desarrollo sustancial de la función presupuestaria de la CEE en la UEM. Cita la experiencia federal para apoyar una función de absorción de perturbaciones sobre regiones y países con respecto al impacto de perturbaciones cíclicas y estructurales. No obstante, indica en [7] que el 95% de gasto público de la CEE lo deben realizar los países, y el 5% restante el Presupuesto Comunitario, aunque a la vez señala que en los Estados federales como Alemania o los Estados Unidos el Presupuesto Central realiza por encima del 60% del gasto público global. Gastos relacionados con la seguridad social, educación defensa o cultura habrán de realizarse a nivel nacional. Estos puntos de vista no están, sin embargo, adecuadamente desarrollados en el Proyecto de reforma de los Tratados propuestos por la Comisión, a pesar de lo mencionado en el artículo 104.

Dado que según el cuadro 6 el gasto público en la Comunidad Europea representa el 46% del PIB de la CEE, que el Presidente de la Comisión proponga, informalmente, que el 5% de ese gasto público lo llegue a realizar la Comunidad en los próximos años, supone que el Sr. Delors aceptaría un Presupuesto Comunitario de un tamaño aproximadamente el doble que el actual. En el marco de la UEM, este volumen sería aún insuficiente.

Los informes contratados por la Comisión que analizan las finanzas comunitarias son menos tímidos en darle contenido sustantivo al Presupuesto Comunitario. Así el Informe Padoa-Schioppa (1987) indicaba la necesidad de incrementar sustancialmente los recursos comunitarios, a la vez que conseguir un saldo neto a favor de los países, progresivamente, relacionado con un índice de renta per cápita. Es también partidario de eliminar de las finanzas comunitarias el principio de justo retorno, y de reformar la PAC, liberando recursos para otros gastos. Se señala, por otra parte, que la Comunidad necesita poner en práctica un mecanismo redistributivo de las ganancias del Mercado Común ya que éste no garantiza una distribución espacial equilibrada de ellas.

El informe Padoa-Schioppa considera que los Fondos Estructurales deberían de ser el elemento principal de gasto del Presupuesto Comunitario. Para ello habría de eliminarse toda concepción de "cuota" en su asignación, incrementar su tasa de cofinanciación, y habrían de aplicarse a financiar proyectos específicos, sin objetivo explícito de redistribución. Los fondos habrían de utilizarse en la formación de capital físico (inversión en infraestructura económica) y en capital humano (formación profesional, recapacitación, formación permanente, asistencia técnica, etc.) y, sólo en las regiones más pobres, en la financiación del sistema educativo general. La ayuda a la inversión en capital físico, tendría por objeto que todos los gobiernos estatales y locales pudieran alcanzar un nivel similar de bienes y equipamientos públicos.

Por último, en el citado informe se propugnaba la asociación de los Fondos Estructurales con las condiciones macroeconómicas, en determinadas circunstancias. En efecto, la actuación microeconómica o de reforma estructural complementaría a programas de financiación de procesos de ajuste semejantes a los del FMI, y ya utilizados alguna vez por países como Grecia, Francia, Italia o Irlanda. Así se mezclarían un componente de financiación, con recursos suficientes, para la convergencia estructural a través de los Fondos Estructurales, con un programa a medio plazo (hasta cinco años) para alcanzar la convergencia macroeconómica.

El informe MacDougall (1977), titulado "Informe del Grupo de Estudio sobre el papel de las finanzas públicas en la integración europea", cuantifica el volumen necesario de gastos del Presupuesto Comunitario entre el 5% y el 7% de PNB comunitario, e incluyendo los gastos de defensa en común, entre el 7,5% y el 10%, y ello para una Comunidad más homogénea de sólo nueve miembros. El informe atribuye al Presupuesto Comunitario competencias de gasto en las áreas de defensa, políticas estructurales, de fomento del empleo y ayuda al paro, formación profesional, y para la atenuación de las fluctuaciones económicas.

El informe cita en concreto las siguientes vías de actuación del Presupuesto:

a) una participación más intensa en las ayudas regionales que incluirían el fomento del empleo y la inversión, la creación de infraestructura pública y el acondicionamiento urbano, incrementando a la vez la tasa de cofinanciación hasta un 80% para las regiones más pobres.

b) Creación de un Fondo Comunitario del Paro, con elementos de estabilizador automático y para reforzar la conciencia de la pertenencia de los trabajadores a un mercado europeo de trabajo integrado.

c) Instauración de una per-ecuación comunitaria limitada a países con renta igual o inferior al 65% de la CEE, para asegurarles la provisión de un nivel de servicios públicos y sociales a nivel europeo.

d) Adopción de un sistema de transferencias coyunturales en función de la situación económica, y creación de un Fondo de Convergencia Coyuntural para atenuar problemas conyunturales agudos.

En conclusión, como puede observarse gran parte de las propuestas de reforma, sugeridas tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos, se encontraban ya en informes de o para la Comisión, algunos tan antiguos como el de MacDougall, o el de Padoa-Schioppa, y en un contexto en que no había planteamientos políticos y económicos explícitos para formar una Unión, como hoy en día. El informe MacDougall llegaba incluso a proponer, dentro de la función estabilizadora del Presupuesto Comunitario, y por razones técnicas, la posibilidad de aceptar déficits presupuestarios y el endeudamiento, que como es conocido necesitarían la reforma del Tratado de Roma

Sin embargo, el grueso de tales propuestas ha tenido escasa plasmación práctica, y el tamaño y funciones del Presupuesto Comunitario han permanecido muy limitados, reflejando la falta de unidad política, lo que impone una restricción básica a las funciones de redistribución y estabilización del Presupuesto de la CEE en el marco de la futura UEM.

V. CONCLUSIONES

A modo de conclusión y resumen de lo expuesto, vale la pena resaltar tres ideas centrales que rodean el proyecto de Unión Económica y Monetaria.

Primera, la modestia actual del instrumento presupuestario de la Comunidad tanto en tamaño como en funciones.

Segunda, la cesión de soberanía económica nacional (en términos de políticas monetaria y fiscal) sin una contrapartida presupuestaria de la Comunidad.

Tercera, la necesidad de solidaridad real para que se pueda alcanzar la Unión Económica y Monetaria con mayúscula. En este sentido, hacer efectivo el principio de solidaridad política y económica pasa, obligatoriamente, por un aumento sustancial del Presupuesto Comunitario y una alteración radical de sus funciones actuales. Con ello se repartirían más equitativamente los beneficios y costes del ambicioso proyecto europeo. De otra forma, el adjetivo ambicioso tendría otra lectura.

CUADRO 1 Magnitud del Presupuesto Comunitario

Fuente: Comisión Europea

Cuadro 2

Recursos Propios: Montante y Estructura, (miles de millones de ECUs) Fuente: Compuesto a partir de [11] y [16]. Los porcentajes están redondeados.

Fuente: Compuesto a partir de [11] y [16] CUADRO 3 Créditos de Gastos Comunitarios: Estructura

CUADRO 4

Percepción del gasto agrícola por países

Fuente: Eurostat. Incluye FEOGA garantía y orientación.

CUADRO 5 Indices del PIB per cápita (Paridad del poder de compra)

* Estimaciones Fuente: Comisión de la CC.EE.

CUADRO 6

Gastos totales de las Administraciones Públicas CEE

(En % del P.I.B.)

(E) Estimaciones Fuente: Comisión de las Comunidades Europeas, Abril-Mayo 1990 (P) Provisional

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